财政风险论文范文

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篇1

政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞"准财政"活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会"推定"给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。

这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。

进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。

一、"风险大锅饭"的制度性存在

改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。

但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。

（一）政府替国有企业承担风险

尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。

在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。

1.激励与约束不对称

搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成"，到80年代的"利润承包"，都以"减税让利"为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自"上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自的落实，却造成了普遍的"内部人"控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。

这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。

2.国企信息不透明

每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱"，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。

3.国企职工的"人质"效应

人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府的"软肋"，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。

在某种意义上，经营者以企业职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是"激励＋激励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把"养人"和支持企业分开来，减弱国企职工的"人质"效应，但效果并不理想。

（二）公共预算对政府行为的软约束

发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。

财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。

由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的"准财政"活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。

看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。

（三）中央与地方的财政关系模糊

在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。

分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日《报刊文摘》。）。

总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是"激励＋激励".在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。

改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。

二、"风险大锅饭"的制度性后果

利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。

在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。

（一）避险动机不强

在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。

对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。

由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上外债的总额，占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。

据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。

至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一个生动的实例。

由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。

（二）避险能力不足

"风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。

1.风险辨识能力不足

前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。

因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理"，而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。

2.缺乏风险内在化的政策和体制

政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。

风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。

3.缺乏具体的避险方法

这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。

从这里也可看出，避险能力的不足是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。

三、公共风险的积聚与集中

现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。

但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性，这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。

而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，"风险大锅饭"严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局，倒不如一次性核销，这样，财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。

"风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中：制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃决，而抗洪措施（政府干预）又时常失误，洪水泛滥（公共风险）将呈扩大之势。利益与风险不对称，风险责任不明晰，最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难"见死不救"，层层传递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳"，转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风险悄无声息地急剧放大。

可见，"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。

「参考文献

（1）HanaPolackovaBrixi、马骏主编：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》，2003年第5期。

篇2

(一)控制预算

通过财政投资评审管理工作，能够有效地控制好预算支出，减少不必要的资金浪费现象，从而提高财政资金的利用效率，确保财政资金的安全，最大程度地发挥财政资金的功能。

(二)评审范围越来越大

随着依法治国理念的不断深入，财政评审工作作为完善政府管理行为的重要措施，财政投资评审工作的范围也越来越大，其工作也越来越细致。逐渐地由事后追踪管理向事前转移，从而不断地拓宽其评审范围，表现在市政道路建设、城市绿化以及农村农田水利建设等多种类型的项目。随着评审范围的扩大，评审工作的难度也在不断地提高，这就需要不断地提高财政投资评审工作的效率，提高财政投资工作的科学性。

(三)评审程序越来越规范化

财政投资评审作为政府完善内部治理的重要举措，其评审程序也越来越规范化和科学化，对于提高财政资金的利用效率具有重要的帮助。在财政投资的过程中，逐渐地实现了先评审再招标等管理模式，这种管理模式减少了财政投资的盲目性，从而使财政投资更加地科学化。评审程序的完善减少了财政投资评审中的漏洞，能够实现对工程项目的全面监督，从而不断地总结经验，提高了财政投资评审工作的效率。

二、财政投资评审过程中的风险管理途径探究

(一)加强预算审核

对于财政投资来说，其资金规模比较大，不少单位和企业为了利益而弄虚作假，造成财政资金的浪费。在新时期下，应当做好项目预算的审核工作，对于不符合要求的项目预算应当及时地剔除。在预算审核的过程中，应当及时地发现其中的不合理因素，减少项目中存在的资金漏洞，这样能够确保财政资金得到合理地利用。要从源头上控制好预算，确保预算信息的真实有效性，从而为预算的执行奠定良好的基础，减少不必要的资金支出，从而防止财政资金的浪费。

(二)做好绩效评价

在财政投资评审的过程中，应当做好相关的绩效评价，做到对财政投资的有效追踪，从而不断地提高财政投资评审质量。在财政投资的过程中常常发现，其产出和收益不明确或者不明显，或者没有达到预期的效果。这主要是财政资金在使用的过程中，缺少监督，这就要求财政投资评审应当贯穿到项目的全过程，做好对财政投资的绩效评价，了解资金的产出和效益，调查资金使用的效果，例如是否达到了项目投资的目的，是否达到了公众的认可。通过财政投资评审绩效评价，从而实现对预算执行的有效监督，实现对预算执行的有效约束，从而不断地提高财政投资的水平，减少财政投资执行过程中的风险，充分地发挥财政投资评审管理的作用。

(三)提高财政投资评审能力

在财政投资评审风险管理中，需要及时地识别风险，从而有效地化解风险，这就要求不断地提高财政投资评审能力，从而不断地提高监督能力。目前我国在政府投资评审管理的过程中，还不够完善，表现在注重微观方面的考核，对于项目后期的综合性影响，例如社会、环境、经济等方面不能做出科学有效的评价，这就需要不断地提高评审管理能力。在项目前期对其合理性进行有效的评价，对项目的规模、标准等资料进行审核，防止出现虚报的现象。在项目完成之后，应当对合同、项目变更签证等进行审核，从而不断地提高评审管理能力，减少项目建设过程中的水分，科学地确定项目的价值，提高财政资金的利用效率，减少财政投资的风险。

三、结束语

财政投资对于完善基础设施，提高人们生活水平发挥了重要的作用。通过加强财政投资评审管理，防止财政投资风险，对于确保财政资金的安全，提高财政资金的利用率具有重要的意义。在财政投资评审风险管理的过程中，应当加强事前、事中、事后的评审考核工作，加强对项目全过程的监督，最终防止风险的发生。

作者:李爱武 单位:营山县财政投资评审中心

参考文献：

篇3

1 财政金融如何控制农产品商业率绩效风险的理论基础 

1.1 制度分析 

在我国建国期间，为了能够使工业化建设得到更好地发展，并减少外来压力的影响，使工业化体系能够更早的投入使用中，从而确定了相关制度，具体如下：国家具有参与农业剩余分配的权利，但此种权利的行使需要在财政制度的规范下进行，除此之外也完善了金融制度，在此制度的应用过程中充分动员农民将剩余的储蓄和经济资源投入到国家发展中，如在城市建设、工业化建设方面，形式为将金融财政化与实行农产品低价限制为主，此举并不会真正威胁到农民的权益，只要做好宣传工作，即可以得到很多农民的支持。当然这只是我国刚刚开始起步时所采取的方式，也是当时最为适合的方式，在此种制度的应用下，我国农业发展方面的资金问题能够得以解决，但却也在资源积累方面造成了困扰。 

为了能够改善以往制度中暴露的问题，我国对此制度进行了改革与优化，并在“工业优先发展战略”目标下实现了财政金融服务体制、结构、功能以及农产品价格的管控工作，至此我国的市场经济逐渐走入了正轨，但若从宏观角度来看，当时我国的经济、财政金融发展方面依然未得到平衡，往往更加倾向于工業建设和城市建设。经过长时间的发展后我国进入了21世纪，社会理念和金融发展理念均随时展而发生了变化，我国政府纷纷转变以往的模式，不断向金融机构以财政还款的方式实施融资，并积极参与到城市建设中，但却忽略了财政金融服务调控农产品商业率的绩效风险方面。 

1.2 理论基础 

财政金融在农业发展中具体扮演怎样的角色，其定位究竟如何其实至今并未得到统一，如有些人认为合理的农业投入可以帮助农民识别风险，甚至可以在很大程度上减少因风险而带来的经济损失，但也有人认为这只是政府想要干预市场而出现的托词，主要是因为政府想要全权掌握农业发展的主导地位，当然在此方面还有其他的想法，如部分人认为政府的参与、支持或许可以起到促进农业发展的作用，但若干预程度过大，也会在一定程度上成为阻碍农业发展的根本原因。财政金融、绩效风险等会对我国的产业结构产生影响，也会对商品流通形式产生限制影响，由此也就会降低商品率。我国作为人口大国，若无法很好的完成金融改革，势必会在农业发展中成为阻碍，也会使得人均收入大幅度降低，在此种情况下人们若要提升经济收益，则需要组建金融中介体，这样人们才能够真正参与到农业发展中。鉴于农业方面的影响因素较多，往往是“看天吃饭”，这也使得此方面经济发展存在着不确定性，因此也导致了很多家庭存在资金短缺现象，为了更好的改善此种问题，今后应持续做好财政金融的服务工作。 

1.3 模型构建 

农产品商业率方面往往会存在很多影响因素，从而导致绩效提高过程中让容易出现问题，甚至会侵蚀农民的农业经营增值，在此种情况下则必须采取其他措施来改善，并开发有效工具投入使用中。我国在此方面也已经有了相关应对政策，如农业生产函数，在此函数的应用中需要将实际的数据应用其中，这就需要做好数据收集工作，只有保证数据的有效性、时效性，才能够保证最后的数据结果具有准确性，数据收集完成后将其引入控制变量I和P，建立实证模型： 

Yt = aRt + γIt + δPt + ωt 

每个变量均有不同的意义，如Y，其往往代表农民收入变量；R代表农产品商业率变量；I、P则是控制变量；I代表投入；P代表农业生产资料价格；a、γ、δ为影响系数；ω为随即因素；t为时间。为了能够得到农产品商品率R、农民收入Y之间的关系，需要对影响因素进行分析，之后对I进行分解，与此同时将影响因素加入其中，建立起相应模型： 

Rt = a Yt + γKt + βDt + δPt + φPkt + πTt + Zt + μMt + σWt + εLt + τXt 

Y为农民收入变量；R为农产品商品率变量；K为财政金融资本投入变量；D为土地投入变量；P为农业生产资料价格；M为农产品质量；W为自然灾害率；L为劳动投入；X为农产品消费者的偏好；a、γ、β、δ、φ、π、μ、σ、ε、τ为影响系数，t为时间。 

2 实证研究与分析 

2.1 变量选择、数据说明以及研究方法 

本文将针对我国2000-2015年间农村居民家庭的人均农业经营纯收入作为Y变量，将与之相对应的商品率视作R，并确立相应的变量，之后在农业公司、金融服务以及绩效风险（下转P） 

（上接P）方面进行综合比对，对各个变量的数据进行确认，并带入公式中进行计算，所得到的结论展示如下： 

2.2 单位根检验

       单位根检验方式的应用较为普遍，其将含截距项、趋势项融入其中，并针对多个指标进行检验，如农业贷款和财政支农支出方面，或是农保险方面，在检验过程中主要是为了确定其是否具为非平稳变量。在确定此方面后，要对其进行差分处理，一级差分值的确定极为重要，对该值进行分析后，能够在第一时间发现数据序列规律，并将相应的数据填入其中，之后利用模型来计算，即可以得到相应结果。 

2.3 Johansen协整检验 

此检验方式与上述检验有着异曲同工之妙，但也有所不同，如其相应的变量在一般情况下均是单整平稳状态，只有在此种状态下才可以应用协整检验方式，其属于基于向量自回归模型，需要利用協整方程的优势来开展工作，然而此方式的应用过程中会受到一些因素的影响，因此在正式计算之前需要针对影响因素进行确认、解决，否则在一阶差分值方面的结果往往会具有较大的失误。在此方式中会拥有5个评价指标，不同的评价指标代表着不同的意义，对其分析后可以确定在一段时间内的农产品商业率情况究竟如何。 

2.4 格兰杰因果检验 

此检验方式往往应用在协整检验方式之后，换言之其需要有一定的前期数据作为基础，该检验模式主要是为了能够确定变量之间的关系，但滞后期现象的存在会对此方面有着影响，因此需要对滞后期进行分级，如滞后1期、2期、3期、4期等，一般来讲最佳的时机是1期，但到达4期后，财政支出的增加会显得微不足道，难以对最终的数据结果产生作用。我国在此方面也积极做出了调整，如针对农业补贴方面采取了人头补贴制度。 

3 研究结论与政策建议 

根据本文的论述可以知道，财政金融的出现与应用确实具有相应作用，如增加农产品商业率，控制其中存在的风险等，而财政服务也有很好的影响作用，可以减少农业贷款带给农民的不良影响，而农业保险的作用并不十分明显，起码在短时间内难以看到显著成效。今后政府应改变管理理念，将传统农业改革建设重视起来，并分为多个阶段，如前期、中期和后期，针对不同的阶段制定不同的财政金融服务模式，将政府干预的力度降低，充分给予农业发展空间。 

4 总结 

综上所述，研究关于农产品商品率绩效风险与财政金融服务控制方面的内容具有十分重要的意义，其不仅关系到农产品产业率方面的提升与优化，也关系到国民经济发展。农产品作为我国重要的资源之一，其在促进社会发展、经济发展等方面均有着十分重要的意义，而我国也越来越重视此方面发展，为了能够改善此方面存在的问题，我国针对此方面的绩效风险与财政金融服务控制方面采取了诸多措施，且小有成就，但在实际发展中依然会暴露出些许问题，因此相关机构和人员应加强此方面的研究。 

[参考文献] 

[1] 皮竟，魏萍，葛昭宇，蒋信一，蒲昌权.九龙坡区农产品商品率及优质率指标实现路径研究[J].南方农业，2014（28）. 

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所谓国债,就是以国家财政承担还本付息为前提条件,通过借款或发行有价证券等方式向社会筹集资金的信用行为。国债在现代经济中的功能可以概括为四个方面:弥补财政赤字;筹集建设资金;调控宏观经济运行;公开市场业务操作。近年来大量发行国债,拉动需求,刺激经济增长,对我国宏观经济的稳定起了重大作用。那么我国国债发行额到底是多少才是适度的,深入探讨我国经济的这个问题,具有很重要的现实意义。

为了方便起见,选取如下一些主要影响因素:GNP、城乡居民储蓄额、财政赤字、国债还本付息额、基本建设支出。为了了解这些因素与国债发行规模的影响关系,采用多元统计的因子分析方法,测定各因素对国债发行规模的影响(见表1)。

Factorl=0.886Xl+0.829X2+0.588X3+0.907X4+0.362X5

由回归分析可以知道该模型用于预测还是比较好的。

我国目前国债规模的综合评价:负担能力指标看,我国的国债规模并不太高,仍有进一步增发的空间,而从偿债能力指标看来,我国的国债规模已经过高,如果不控制国债规模的话,将会带来很大风险。所以,必须及时压缩,以防范财政风险。不同指标之间存在矛盾的原因主要有:

1.我国现阶段存在着大量以政府财政信用潜在担保,最终必须由政府偿还隐性债务。因此,计算国债负担率时如果考虑隐性债务,我国的“综合负债率”将会大大提高,实际应债能力需要向下调整。

2.我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重都明显偏低。这是导致我国国债依存度和国债偿债率偏高、债务承受能力相对弱小的一个十分重要的原因。

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【论文关键词】 会计基础； 政府会计； 权责发生制

【论文摘 要】 传统的政府预算编制和会计核算一般以收付实现制为基础。随着我国社会的不断发展和进步，预算会计环境发生了变化，收付实现制的弊病日益突出。据此权责发生制被引入政府预算编制和会计核算领域是必然的趋势。

一、政府会计基础理论分析

（一）政府会计的界定

根据国际会计准则委员会的规定，政府会计是指用于确认、计量、记录和报告政府和事业单位财务收支活动及其受托责任的履行情况的会计体系。由于各个国家的政治经济体制和管理体制不同，政府会计的内涵也有一定差别。本文将政府会计界定为是一门用于确认、计量、记录政府受人民委托管理国家公共事务和国家资源、国有资产的情况，报告政府公共财务资源管理的业绩及履行受托责任情况的专门会计。

（二）政府会计目标

政府的业务活动可分为政务活动、商业活动和信托活动三类。政府会计的基本目标应以反映政府受托责任的履行情况为主。不同的政府业务活动对会计系统所期望达到的境界也是不同的，因此政府会计目标的定位也应从政府业务活动的特点方面来进行考虑。政务活动的计量和报告重点是本期财务资源的来源、使用和余额；商业活动的计量和报告重点集中于运营收入、净资产的变动、财务状况以及现金流量的流动；而信托活动计量和报告的重点是净资产和净资产的变动。也就是说，商业活动更关注财务状况、经营成果和成本等信息，通常不太关注预算比较信息或有关资金流入流出信息。

（三）会计基础与可达到的政府会计目标

收付实现制、修正的收付实现制、修正的权责发生制和权责发生制这四种会计基础都可以在一定程度上达到相应的政府会计目标，但是没有哪一种会计基础可以达到所有的政府业务活动。在不同的政府业务活动中使用不同的会计基础是最合适的。

收付实现制和修正的收付实现制提供的财务信息不广泛和综合，难以揭示政府的财务状况和财务绩效的全貌，不利于正确地对政府部门使用公共资源的效率、效果和经济性进行决策和管理，不利于政府采购和国库集中支付等预算管理活动的落实。然而，收付实现制基础在证实是否遵守支出授权以及是否遵守其他法律和合同的要求时，是一种有效的会计基础。收付实现制对于确保政府按规范行政程序运作，防止腐败和浪费这一目标的实现，无疑是合适的。

在以资产管理、成本效率和成本补偿作为标准来评价主体业绩时，权责发生制基础是一种合适的会计基础。但如果确定其他业绩标准更加重要，那么权责发生制基础可能就不是最合适的会计基础。修正的权责发生制对于以收入满足支出的程度来计量财务成果，是一种合适的会计基础，因为它直接与未来的收入需求相关，与政府筹集资金以偿付负债的能力相关。修正的权责发生制对于制定计划来说也是一种合适的会计基础，因为它将重点放在现金需求和筹资需求上。修正的权责发生制基础的主要缺点是它不能提供计量业绩时需要的成本信息，因为它不确认长期资产，也不将长期资产的成本分配于使用这些资产的期间。

二、我国政府会计的现状

我国政府会计采用的记账基础都是收付实现制，在现有的社会主义市场经济体制下，其局限性逐渐显露出来，具体表现在以下几个方面：

（一）无法全面、准确地记录和反映政府的负债状况

1.中央政府中、长期国债带来的隐性债务问题

在以收付实现制为会计核算基础的现行政府会计制度下，发行国债筹集资金的行为与偿还利息的责任在不同的会计期间，使得本届政府的举债带来了下届或更多届政府的本息支出，本届政府形成的债务不由本届政府偿还而是转嫁给以后的政府。现有财政支出核算不能反映、核算和分摊未来的债务负担，因而不能预防财政风险，不能对以往发行国债给每个财政年度带来的政府财政支出负担进行充分、详实的披露，也不能对当期发行国债的远期负担进行合理分摊和计算，所以无法为政府防范和化解财政风险提供必要的财务信息，给政府带来潜在的财政风险。

2.社会保险基金领域的潜在财政风险问题

社会保险是一种政府行为，政府是社会保险责任的最终承担者。在一些人口平均年龄较低和缴费情况良好的地区，公民的社保意识强烈，社会保险基金的来源充裕，社保基金的收入远大于支出，形成大量的结余。但实际上，这种结余中有很大一部分是属于当期应计、需在未来财政年度中陆续支付的费用。由于会计核算基础的局限，使得总预算会计既不能正确反映政府未来在社会保障方面可能发生的支出，也不能在当期预提未来年度将要支出的费用准备。养老保险若沿用现收现付制，到退休高峰期，届时社会保险将承担大量负债，爆发养老金支付危机。

3.政府提供担保产生的或有负债问题 "

近年来，地方政府进行大量的基础设施建设，相当一部分建设资金是政府通过行政命令或者政府担保举借的，还有借用世界银行贷款，以及近几年的国债转贷项目等，最终都要由财政来偿还，已经形成政府债务及或有负债。由于采用收付实现制核算基础，政府财务报告不能如实地反映这些或有负债，从而不自觉地夸大政府可支配的财政资源，对政府报表使用者产生误导。从长远来看，不利于政府强化财政风险意识，对财政的可持续发展带来隐患。

（二）年终结余失真

在年度预算执行过程中，各级财政部门经常会遇到预算已安排，但由于种种原因当年无法支出的情况。按照现有收付实现制的记账原则，政府预算会计年底的决算账面上会出现结余现象，这部分结余实际上是应付未付的款项，并非真正意义上的结余，如此导致了“实际赤字，账面结余”现象的出现，难以正确反映政府财力的运用状况，在一定程度上影响了政府财政政策的实施。

（三）不能进行准确的成本和费用的核算

收付实现制以会计期间款项收付为标准入账，记录的收益便不能代表当期业务活动的真实结果，记录的费用也不能正确反映当期业务活动所支付的代价。收付实现制下所反映的现金收支与收入、费用没有直接的对应关系，因而无法合理地分配政府部门为提品和服务所耗费的费用，难以对政府各部门的产出进行费用核算，不能适应以产出和结果为导向的政府职能转变后的需要。

三、改进我国政府会计基础的对策

（一）综合运用收付实现制和权责发生制

从以上分析可以看出，传统的政府预算采用收付实现制基础，政府的商业活动采用权责发生制是合适的。对于政务活动，权责发生制能完全满足其报告目标，但修正的权责发生制也基本上能满足其报告目标。对于商业型活动采用权责发生制进行核算，对于政务型活动，中期目标采用修正的权责发生制，长期目标采用完全的权责发生制进行核算。鉴于预算和预算会计的重要性及其在确保公共资源安全完整中的作用，预算基础仍采用收付实现制。权责发生制能够全面反映政府的资产和负债，提供准确的财务业绩、运营业绩和成本信息，以更好地帮助经济决策；而收付实现制则能反映现金的流入、流出以及存量，以便帮助政府做出合理的财政收入和支出决策以及确定债务规模。只有综合运用收付实现制和权责发生制，才能综合反映政府全貌，达到政府财务报告目标。

（二）循序渐进地引入权责发生制

现有的收付实现制核算基础还能发挥一定的作用，因此政府会计核算基础的改革，只能是采取循序渐进的方式。在保持原有收付实现制为主的基础上，先对目前急切需要解决的政府会计的部分领域采用权责发生制核算，然后进行全方面的准备，为进一步推行全面的权责发生制奠定基础。从国外大多数国家改革的经验并结合我国实际情况来看，我国预算会计核算基础由收付实现制向政府会计权责发生制的转换，应采用“由局部到整体”的原则，分步骤地开展。具体可分两步进行：第一步，先由目前的收付实现制过渡为修正的收付实现制，即以收付实现制为主，对某些会计事项采用权责发生制。第二步，当条件成熟时，再由修正的收付实现制逐步扩展为修正的权责发生制，即以权责发生制为主，对某些会计事项仍然采用收付实现制。

（三）积极创造条件，促使向权责发生制转变过程的成功

会计基础作为整个会计制度的基石，动摇它势必带来整个会计制度的变革，因此要进行政府会计核算基础改革，必须做好充足的准备工作：

1.理论研究

首先是对我国经济环境以及公共财政改革所引起的会计环境的变化进行深入的研究，以确定会计环境的变化对改革的程度和层次的需求。其次是对预算会计体系的改革进行进一步的研究，通过确立政府会计概念建立政府会计理论体系，政府会计理论体系的建设是运用权责发生制的必要前提。最后，对预算会计、报告和预算存在的、源于收付实现制基础本身的问题进行仔细的分析，以确定这些不适应之处和本身具有的弱势是否可以通过转向权责发生制基础来解决。

2.政府和文化层面支持

向权责发生制成功转型需要政府的有力支持，实施权责发生制核算基础的政府会计改革需要有一个完整的部门组织结构、清晰的行为责任划分和全面的财务管理制度以规范新基础下的管理流程。权责发生制的实施，需要对政府部门的财务会计人员、管理者甚至决策者进行培训以及继续教育，促进政府机构会计人员会计专业素质的提高，有利于政府财务核算水平的提高和政府职能的转变。

3.法律保障

要确保权责发生制改革的顺利进行，必须在立法工作上做好充分的准备，创造一个健全的法制环境，不仅包括系统的行政、合同、预算、投资等法规，而且包括完整的部门组织、行为责任、财务管理的法规。

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论文关键词 基层 检察 计财装备

今年3月，全国检察机关计财装备工作座谈会在成都召开。会议强调，当前检察计财装备工作要深入学和贯彻全国两会精神，始终坚持围绕中心、服务大局，以深入开展“计财装备规范化建设年”活动为抓手，不断提高服务保障检察工作的能力和水平。为此，各级检察机关计财装备部门应该明确目标任务，采取得力措施，全力统筹各项保障资源，着力抓好经费保障、装备建设、两房建设等重点保障工作，大力加强计装队伍自身建设，努力为“十二五”检察工作规划实施提供优质高效的检务保障。

一、健全基层计财装备机构的建设，强化基层计财队伍管理

基层检察院普遍受现有编制制约，大多数基层检察院未设置专门的计财装备部门，多与办公室合并行使职能，常常顾此失彼，在财务管理、资产管理、车辆管理等方面无法做到严格、细致、规范化运行。以笔者所在基层院为例，全院编制128人，办公室集机关行政管理、计划财务、资产、车辆、枪支弹药、服装、保密、档案、保卫、绿化、食堂管理等职能于一身，职能庞杂。全院从事计装工作人员10名，其中：车辆管理人员6名，枪弹管理人员1名，余3人负责会计、出纳、赃款赃物管理、服装管理、基建、资产采购、办公用品管理、固定资产管理等工作，人力捉襟见肘，工作负荷很重。再者大多基层院领导只注重法律专业人才的选拔与培养，对计财装备工作和计财装备人才的重要性认识不足，导致无财务专业知识的人员进入计财部门，有些基层院计财部门甚至多年无专业人员进入，以致计财部门人才匮乏，计财装备工作水平偏低，制约计财工作的发展。三是计财装备工作繁琐复杂，涉及面广，工作成绩无法量化衡量，发展机会少，于是形成了干警争相去业务部门，不愿意从事计财装备工作的现象。因此，迫切需要建立和完善合乎目前及今后基层院计财装备工作模式的队伍管理机制。

根据最高检《人民检察院基层建设纲要》和全国检察经费保障会议关于“要尽快争取编制在60人以上的基层检察院都能设置计财装备机构，进一步加强计财装备部门机构建设”的要求，改变现在计财装备工作“小而全”的工作机制，争取地方党委、政府的支持，争取编制成立基层检察院计财装备机构，充实财务核算和管理人员，引进高素质人才，加强对现有计财人员的业务培训，全面提升计财装备人员的综合素质，建设切实能解决检务保障问题能力和水平的计财队伍。计财装备队伍的构建，将有力地保障了政法经费保障改革任务的落实。

二、强化制度建设，逐步实现计财装备管理规范化

计财装备是检察工作必不可少的保障因素。要提高计财装备工作的管理水平，制度是关键。今年是计财装备工作的“规范化建设年”，基层院应以此为契机，结合基层计财装备工作的特点，重点建立三项制度：

1.财务和资产管理制度。根据新形势下计财装备工作的特点，制定规范化、标准化、具有可操作性的工作流程，统一规范日常业务行为，细化计财装备工作程序。健全财务管理、预算执行管理、经费报销、车辆管理、食堂管理和固定资产程序管理机制与工作流程管理机制等制度的建设，确保管理工作科学规范、有章可循；认真履行财务工作程序和职责，紧紧围绕检察工作需要，经费运筹规划、靠前保障，科学编制经费预算，统筹经费安排。严格控制“三公”经费和日常运行公用经费，规范经费的使用管理和监督，强化专项资金监督管理，把好审批关、使用关、操作关和效益关，确保财政资金合理、合法、有效使用；按照固定资产管理规定，强化国有资产的管理，加强对固定资产的立项预算、申请购置、采购验收、调配处置、报废审批实施规范化、制度化管理。逐步形成以制度管人，以制度管财，以制度管物的良好氛围。

2.岗位监督及廉政风险防控机制。全面加强和改进计财岗位监督工作，把上级监督、内部监督、财政监督、民主监督有机结合起来，努力建设一支纪律严明、业务精湛、求真务实、廉洁奉公、善于谋划”的高素质计财队伍。同时，围绕“从源头防腐败，以制度控风险”工作思路，制订关于开展廉政风险防范管理工作的相关制度，及时纠正苗头性、倾向性问题。针对拥有财、物等业务管理权的关键岗位，查找权力运行的“关节点”、内部管理的薄弱点、问题易发的“风险点”，从梳理计财装备管理事项和业务工作流程等重点环节入手，堵塞计财装备管理和业务工作中的漏洞。同时，要注意从政风行风评议、廉洁自律工作、群众来信来访、执法监察、巡视检查、经济审计等方面收集廉政风险信息，开展动态性预警，通过组织处理、党内监督、纪律处分等手段，及时纠正苗头性、倾向性问题，努力把廉政风险消除在萌芽状态，使廉政风险预警机制发挥引导、防范、纠偏三大功能的作用。

3.绩效考核评估机制。实践中，基层院均按照上级院有关规范化建设的考核《办法》和《标准》等规范性文件规定进行年度绩效考核，这种绩效考核实际上是变相的“达标考核”，是把是否按规定完成任务且无差错作为日常工作评价的度量基点，考核重定量而轻定性，考核方法不科学，不能客观、公正、全面、准确地对基层检察院做出评价，影响考核的目的和质量。因此，在考核指标设计上，不仅要重视规范化建设，绩效考核要激励基层院干警更好地发挥能动作用，更加深入做好为民服务，为大局服务的工作，在拓展检察职能上多出亮点，多出经验。基层院应建立定期考核制度，定期对计财装备人员进行考核评估，促进计财装备工作水平和服务水平，使之顺利完成计财装备部门的各项工作。

三、加大政法经费保障工作力度

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关键词：KMV模型；地方债务；风险控制

一、引言

中国地方债务危机近年来开始显现，逐渐成为学界聚焦和热议的话题，尤其是在部分省市地方政府依托政府融资平台过度举债的大背景下，2013年6月，审计署2013年第24号审计结果公告透露了36个地方政府本级政府性债务审计结果，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区负债率超过100%。其中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的负债率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%。中国地方债现在最大的问题是未知。2010年审计署的调查是10.7万亿人民币，但乡镇一级并未纳入审计，根据已有的信息来看乐观估计现在地方债规模会达到13万亿。国家审计署副审计长董大胜今年表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿――18万亿元；财政部原部长项怀诚最近透露，地方政府负债估计超过20万亿元。

地方债务总量急速攀升伴随着融资成本高昂、土地财政绑架地方经济、以及债务违规担保与挪用等问题。社会需要深刻认识到任何债务危机都有一个逐步显现、持续恶化、集中爆发的过程，究其实质是经济危机的前凑表达式。因此，有必要建立债务控制机制，对财政运行过程进行跟踪，监控，及早地发现债务危机信号，预测财政面临的风险，使政府在债务危机的萌芽阶段采取有效措施。本文构建的地方政府债务控制机制基于地方政府GDP以及财政收入总额，计算不同融资比率下地方政府债务的预期违约率，为地方政府控制债务总额提供具有理论支持。

二、文献综述

（一）国外地方政府债务风险研究文献回顾

因为西方国家始终坚定市场经济原则，地方政府更多强调的是公共服务与福利职能，政治构造、国民文化等未赋予其举借重债过多干预地方经济的权利，所以地方政府债务风险不易出现，自然政府债务风险的相关研究也不容易得到充分展开。所以国外经济学家对政府债务风险的研究主要集中在国家层面，其研究主要分为两部分内容：第一部分是关于政府举债必要性的研究；二是关于政府债务风险问题的研究。

（1）关于举债必要性的研究

自上世纪70年代开始，由于凯恩斯主义在经济政策制定和实施中长久占据统治性地位，当西方国家普遍进入经济滞涨的阶段，凯恩斯主义中国家积极利用公债干预经济的理论及政策主张成为众矢之的，让市场机制充分发挥作用的古典主义重新抬头，以布坎南为代表的公共选择学派认为政府举债是否有益，不能做简单的判断，短期可能刺激经济增长，然而由于公债的负担并非由现代人的“牺牲”所负担，而是相当于后代的转移支付，政府还本付息的支出由支付税款的未来一代承担。因此，强制压缩了后代社会的总需求，造成对后代经济挤压；而且如果政府债务主要用于非生产型支出，则会对国民经济作用将产生非常不利的影响。所以举债应被严格限制于资本项目，杜绝政府债务用于非生产性的消费支出。实质上是取得了本期额外的购买力却不发生额外的本期成本，成本被转移到未来支付。 进入20世纪80年代后期以，西方国家干预经济的呼声重新高涨，于是国家对经济的干预也在呼声中不断加强，著名经济学家斯蒂格利茨（1987）从政府债务资金用途、资本市场要素和开放经济背景等角度出发对政府债务风险进行了深入的分析，并且得出了政府债务具有合理性的结论。斯蒂格利茨用此研究结论成功地解释美国80年代出现“双赤字”现象的原因并且创立了开放经济条件下的两个恒等式：“贸易恒等式”及“储蓄投资恒等式”，并以此为工具对政府债务问题进行了研究。他得出结论：政府债务并不确定会“挤出”国内私人储蓄和投资；缘由赤字债务导致了贸易赤字的出现，因此政府举债在一定条件下有利于经济发展，但是国家需要加强对政府债务的管理。

（2）关于政府债务结构及风险

世界银行高级经济学家Hana Polackova在政府债务结及风险分析方面贡献最为突出，也为世界主要国家所普遍接受。她曾经在她的论文“政府或有负债：影响财政稳定性的潜在风险”（Contingent Government Liabilities： A Hidden Risk for Fiscal Stability）中，提出了著名的财政风险矩阵（fiscal risk matrix），奠定了研究财政债务风险的基本分析框架。这个矩阵被公认为最能全面显示政府财政风险。汉娜将政府债务划分为四类。从法律责任的角度，政府债务包括显性债务，从道义责任的角度，政府债务包括隐性债务，显性债务是指由法律或政府签订的合同明确规定或书明由政府承担偿还义务的债务，隐性债务是指没有法律或政府签订的合同明确规定，但政府出于公众期望、政治压力和道义责任而承担的债务。从债务责任确定性角度，政府债务被分为直接债务间接债务。直接债务是指不需要特定条件，即在经济运行中无论如何都需要由地方政府来承担的债务。或有债务是指只有当特定事件发生才会形成的债务，特定事件的发生决定了这类债务的发生。这类债务要由未来其他事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往难以确定。具体来说：（1）直接显性债务：是指通过法律或契约的形式确认的，地方政府在法律上具有支付义务的债务，是最容易识别的政府债务。如国债、地方政府债券，本级政府解决地方金融风险专项借款等。（2）或有显性债务：是指由法律规定的当某特定事件发生时地方政府必须承担的债务。包括国家保证的非借款，国家对重大私营投资项目的保证，国家对外贸与汇率的保证，国家对某些信贷的支持等。（3）直接隐性债务：并没有在法律或契约中规定，但是在政府的各项政策中预先确定的政府支出责任而形成的债务。直接隐性债务是人民对政府的一种期望，虽然政府没有公开做出承诺，但是人们在心理上存在预期，认为地方政府一定会承担这部分债务。如为基础设施项目建设筹资而形成的债务。（4）或有隐性债务：指在某一特殊事件发生后才会发生的债务，一般是道义下的选择。如银行倒闭的拯救开支，灾难与军费追加开支，自然灾害和环境危机债务，环保保护开支等。隐性债务往往与道德相关近些年来，随着中国经济实力的不断增强，其对经济的调控与干预也由九十年代初期的疲弱逐渐转向强势，地方政府债务规模随之不断扩大，债务风险开始显现，地方政府债务风险问题逐步成为全社会关注的焦点。与此同时，中国国内的专家学者也开始了对地方政府债务风险的广泛研究。下面我们将分别从政府债务风险的识别、债务风险的现状、风险形成原因及治理对策对这些研究成果加以介绍。

（二）国内地方政府债务风险研究文献回顾

自90年代末以来，中国地方政府债务风险日益引起社会重视。尤其以2008年以来为应对全球金融危机影响，地方政府大举借贷进行基础设施建设，高速铁路、公路陆续开工，并伴随着地方经济金融化和地产化，这种宽松货币的不均衡持续放大了包括地产在内的资产泡沫，政府债务风险问题更为严峻。2013年国家审计署24号公告以来，更是成为社会各界关注与讨论焦点。但是，对于“目前债务现状是否真的构成各地方政府的债务风险”人们恐难有确切、统一之认识。然而，只有基于对现状的深刻剖析，审慎思考，这种讨论才会更有意义，也才能促进相关的决策的妥当制定。事实上，自政府债务问题开始引发人们的关注以来，中国的专家、学者及有关机构便开始了对地方政府债务风险现状的相关研究。

厦门大学的郭琳（2001）认为地方政府债务风险是因地方政府债务范围的模糊或其本身的缺陷而引发的各种矛盾和问题，以及由这些矛盾和问题产生的对社会各方面的影响和冲击。地方政府债务可分为内在风险和外在风险，地方政府债务范围的模糊或其本身的缺陷导致内在风险，地方政府债务引发的各种矛盾和问题给整个社会带来的冲击和影响形成外在风险。中国审计署的刘星（2005）认为地方政府债务风险是国民经济发展过程中形成的财政矛盾长期积累的结果。财政矛盾产生的原因主要有财政制度和财政手段的缺陷以及各种经济因素的不确定性。这些因素造成地方财政收支矛盾并不断激化，并最终破坏财政稳定和平衡，导致债务风险的产生。国务院发展研究中心的魏加宁（2007）认为地方政府债务风险正通过面向政府及相关机构和单位放贷的金融机构转化为金融风险，地方政府债务已经威胁到地方乃至全国的经济安全和社会稳定，社会各界对此应该高度重视。

李增来研究了我国地方政府债务风险与金融风险的关系，认为我国地方政府的债务规模巨大，而且绝大多数属于隐性债务，已严重影响地方的经济交全、社会稳定和财政的可持续发展。地方政府债务风险是地方政府财政风险的集中体现，以万亿计的地方政府债务风险正通过银行机构向金融风险转化，已经成为一个危险的动向，这必将影响国家金融安全。

中国审计署于2011年3月至5月对全国大陆31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府的债务情况进行了全面审计分析。审计发现，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174. 91亿元。其中：政府负有偿还责任的债务67109. 51亿元，占62. 62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695. 66亿元，占15. 58%。中国审计署认为，相对GDP来说，中国地方政府债务总额所占比例为1/4，对比国际对政府债务风险的衡量的各项通行指标，大约两成地方政府的债务存在风险，但就全国而言，没有超出警戒线，地方政府债务风险总体上是可控的。2013年6月，审计署2013年第24号审计结果公告透露了36个地方政府本级政府性债务审计结果，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。其中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

在如何防范和化解地方政府债务风险方面，我国学者也进行了有益的探索。王晓光、高淑东认为，地方政府债务风险监控预警系统应当以地方政府的财政及债务数据的信息化为基础，全面监控地方政府经济运行中的各项风险，准确评估真实的财政风险，提出运用模糊综合评价模型来定量地衡量地方政府债务风险，拓宽了地方政府债务风险预警研究的思路。寇铁军和张海星（2001）认为，应当建立地方政府债务风险评价机制，建立地方政府债务风险预警机制，切实控制和降低政府债务风险。周礼华认为，应当改善地方政府管理情况，分析地方政府债务的深层原因，促进地方政府债务管理进入良性循环。曲智超认为，应当合理界定市场和政府的边界，规范政府行为，建立或有债务风险预警和监控体系，切实防止新的隐性债务和或有债务的发生。上海交通大学的顾建光（2006）在防范地方政府债务风险问题上提出了以下对策：第一、透明化地方政府债务风险要素；第二，加强对地方政府债务风险的防控；第三，明确债务偿还责任；第四，合理划分各级政府的事权与财权；第五，加快地方政府职能转换和机构精简；第六，试行地方政府“举债权”制度。

由以上分析可知，当前的研究主要集中在定性层面的分析和论述，该领域的定量研究还很不足。而且，面对我国各地区发展环境、债务规模、管理方法均存在差异的情况，针对某一个地区的相关研究也不多见，当前研究成果大多只是从宏观层面进行理论探讨，未能结合某一地区有针对性地展开研究。因此，前人的研究虽然取得了丰硕的成果，但对于我国某一具体地区的参考价值不大。而且，由于已有的研究在研究思路、方法上均存在一定的相似性，对后续研究的参考价值也有限。正是基于以上研究背景，本文首先选取全国地方政府债务余额作为研究对象，分析地方政府债务与GDP、财政收入的关系。然后应用修改的KMV模型对西安市的财政数据进行实证分析，得出西安市政府应该控制的债务总额规模。最后给出相关的政策建议。

三、模型设定

1、KMV模型原理

KMV模型是美国旧金山市KMV公司于1997年建立的用来估计借款企业违约概率的方法。该模型认为，贷款的信用风险是在给定负债的情况下由债务人的资产市场价值决定的。但资产并没有真实地在市场交易，资产的市场价值不能直接观测到。为此，模型将银行的贷款问题倒转一个角度，从借款企业所有者的角度考虑贷款归还的问题。

KMV模型的运用包括三个步骤：

第一步，利用Black-Scholes期权定价公式，根据企业股权的市场价值及其波动性、到期时间、无风险借贷利率及负债的账面价值估计出企业资产的市场价值、资产价值的波动性。

KMV模型将企业负债看作是买入一份欧式看涨期权，即企业所有者持有一份以公司债务面值为执行价格，以企业资产市场价值为标的的欧式看涨期权。若债务到期时企业资产市场价值V高于其所需清偿的负债面值D，则企业偿还债务；反之则企业选择违约。根据Black-Scholes期权定价公式，得到：

其中σv表示企业资产价值波动率。

第二步，根据公司的负债计算出公司的违约点 （default point），计算借款人的违约距离。假设企业资产未来市场价值围绕企业资产市场价值的均值呈正态分布，则违约距离可由下式得出：

其中，DD表示违约距离，DP表示违约点价值。

第三步，根据企业的违约距离与预期违约率（EDF）之间的对应关系，求出企业的预期违约率。

企业违约率为企业资产市场价值低于违约点的概率。根据Black-Scholes模型，企业资产的市场价值服从几何布朗运动，t时刻企业资产的市场价值为：

其中，μ表示企业资产的预期收益率，ε表示资产收益率的随机部分。预期违约率EDF就可以表示为：

2、KMV模型在西安市政府债务规模评价中的应用

为了应用KMV模型，可以将西安市政府看作为一个企业。用政府债务余额D替代KMV模型中企业的负债，用政府财政收入R替代企业资产的市场价值V。假设在T时期，政府到期债务为DT，财政收入为RT。若RT≥DT，则政府不发生债务违约。若RT

3、该模型的不足之处

经过修改的KMV模型虽然能较好的反映地方政府债务的情况，并对实际数据进行评价。但是KMV模型主要还是用于计算企业的负债违约风险，运用到分析地方政府债务问题上还是有局限性。而且，在计算预期违约率EDF时，对随机变量分布的假设也过于苛刻，可能与实际情况不符。

四、实证分析

（一）西安市政府债务控制模型

我国地方政府债务已经是个谈论已久的话题，1994年分税制以后这个问题就已开始出现。2008年世界金融危机的爆发，促使各国政府纷纷出台救市政策，中国也不例外，提出四万亿的救市计划，各地方政府的债务规模便开始迅速膨胀。2001年，国家审计署对我国地方政府债务进行了全面摸底，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况进行了全面审计。最终的审计公告显示，截止2010年底，全国地方政府债务余额达到10.7万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.7万亿元，占全部债务的62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.3万亿元，占全部债务的21.80%；政府可能承担一定救助责任的其它相关债务1.7万亿元，占全部债务的15.58%。

下面用西安市2005～2013年的财政数据进行实证分析，运用修改的KMV模型对西安市政府债务规模进行评价。

通过前面的公式计算，得出西安市财政收入的波动率σR为0.273924，增长率g为0.334392。

假设西安市财政支出部分或全部来自政府负债，西安市2013年财政支出总额为729.81亿元，按目前五年以上贷款利率6.55%计算，可以得到不同融资规模下西安市政府的债务本息和。

进一步，可以计算出不同融资规模下的违约距离和预期违约率EDF。计算结果如下：

从表中数据可以看出，西安市政府债务情况总体上良好。融资比在110%以下的预期违约率几乎为0。但如果融资比进一步上升，预期违约率会迅速攀升。超过120%时，政府债务违约的概率更加明显。西安市政府之所以可以维持在110%这个较高的融资比水平，是由于西安市政府的财政收入增长率很高，保持在33.4%的高增长率。同时，西安市GDP的平均增长率也在18.4%的高水平。

地方政府债务余额与该地区的GDP和财政收入总额应该保持一定的比例。政府债务占GDP的比重（地方政府负债率）是衡量债务规模的一项重要指标，反映债务规模与经济水平的协调性。负债率过大势必会增加政府债务违约的风险。而地方政府的举债规模也应该与其财政收入水平相适应。地方政府财政收入是地方政府偿还债务本息的主要资金来源，债务规模应尽量保持在与财政收入水平相适应的比例，否则会增加地方政府还本付息的压力，严重的会损坏政府信用，影响该地区经济社会的健康发展。

在此我们提出假设：财政收入和GDP是影响地方政府债务规模的因素，因此较高的财政收入增长率和GDP增长率可以支撑西安市政府债务规模的高增长。

（二）地方政府债务余额与GDP、财政收入的相关性分析

为了消除我国不同地区发展状况的差异性，在进行地方政府债务余额与GDP、财政收入相关性分析时，我们选用1996～2010年的全国财政指标。具体见表4。

其中，1999～2001年、2003～2006年的全国地方政府债务余额数据由于查不到具体数据，因此由估算得来，具有一定的参考价值。国际上公认的负债率安全线是20%，2008年以前，我国的地方政府负债率控制的较好，都在安全范围内。2008年以后，负债率有明显上升的趋势，突破了26%的水平，应引起地方政府的重视。地方政府债务占财政收入的比重也呈逐步上升的趋势。一般认为该比率低于100%是一个合适的范围，意味着地方政府拥有良好的偿债能力。但2008年以后，该比率首次突破100%的安全域，达到131.60%，虽然2010年有所回落，但仍在128.97%的高位。综合以上数据，可以看出2008年之后，随着我国地方政府债务的迅速膨胀，地方政府债务的风险开始显现。

假设地方政府债务余额受GDP与财政收入的影响。运用EViews7做地方政府债务余额与GDP和财政收入的Granger检验，滞后阶数为3，结果如下：

可以看出，在5%的显著水平下，可以拒绝GDP不是地方政府债务余额的Granger原因的原假设，说明GDP确实影响地方政府债务余额的规模。而在1%的显著水平下，可以拒绝财政收入不是地方政府债务余额的Granger原因的原假设，说明财政收入也确实影响着地方政府债务余额的规模。同时地方政府债务余额既不是GDP的Granger原因，也不是财政收入的Granger原因，这与我们的假设相符。原因可能是地方政府在控制债务规模的时候，会受到该地区的经济增长水平以及财政收入水平的影响，考虑地方政府的还本付息能力，防止债务规模过大而导致地方政府发生债务违约。

五、地方政府债务控制的政策建议

本文采用的修改的KMV模型在具体应用时，需要政府更多的配套政策支持。

首先，应尽快建立和完善地方政府债务披露机制。目前，我国地方政府的债务水平仍然不透明，导致许多研究在做实证分析时缺乏具体数据，只能停留在理论分析上。政府应尽快统一地方政府债务的统计口径和编制方式，定期向社会披露各项债务数据。只有随着更多更细的债务数据的公布，才能不断对理论模型进行改进，同时通过定量分析选择更适合中国国情的具体模型，进一步为地方政府控制债务规模提供具有实际意义和实践价值的政策建议。

其次，建立和加强对地方政府债务的监督管理机制。我国目前对地方政府债务的监管机制并不到位，这就使得一些地方政府为了盲目追求经济的高速发展，对该地区的债务规模重视不足，导致地方政府出现债务危机的风险不断增大。当务之急是建立一套地方政府债务的监督管理机制，随时对地方政府的债务情况进行监控。目前我国地方政府的债务大部分来自于各地方的投融资平台公司，国家应加强对这些公司的监督和管理，规范投融资的流程。这样有助于及时发现问题，并对可能出现的损失提前预防，降低地方政府的违约风险。

最后，地方政府应完善偿债准备金制度。建立地方政府偿债准备金制度可以为地方政府应对债务的集中到期起到缓冲作用。当偿债压力不大时可以适当提高偿债准备金的比率，预防由于未来的不确定性而带来的债务风险。地方政府可以建立偿债基金，资金来源可以由每年的财政预算安排一部分资金、新借债务的部分留成、贷款项目归还的贷款本金与利息等组成。

总之，本文运用的修改的KMV模型具有一定的实用价值，如果有地方政府更多的政策配合，对该模型进行进一步的改进，将会更好地发挥指导作用。

参考文献：

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论文关键词 地方政府发债 自主发债权 财政分权 监管机制

2011年10月，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下简称《试点办法》），允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。地方政府发债权再次成为学界乃至全社会热议的话题。支持、肯定的声音不绝于耳，怀疑、反对的意见也不在少数。本文从此次试点的内容出发，对建立我国地方政府发债制度的相关问题进行讨论。

一、四地政府自行发债试点的分析

依据《试点办法》，自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。

（一）与我国以往地方政府债券的比较

1993年，国务院叫停我国地方债券的发行，并在第二年的《预算法》中明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但事实上的地方债券并未彻底消失。1998年亚洲金融危机期间，中央发行1000亿元的长期建设国债，并通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方政府逐年归还。2009年，为减小国际金融危机对我国经济的影响，帮助地方政府解决“四万亿”投资刺激计划中资金不足的问题，国务院允许地方政府发行2000亿元地方债券，冠以“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券”的名称，而由财政部发行并代办还本付息。2010年财政部继续地方政府发行2000亿元地方债券。

1.相似点分析

制度变迁通常有两种形式：一种是危机导向；一种是利益导向。从国债转贷、中央到自行发债，制度变迁更大程度上都是危机导向而引发的。过去是为了应对金融危机，维持经济的稳定增长，此次地方政府自行发债试点则直接源于大规模地方债务集中到期，债务违约风险凸显的现实背景。

2.不同点分析

较之于1998年、2009年的办法，此次试点最大的变化在于地方政府在债券发行这一环节得以自主，而中央政府则扮演“额度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面对资本市场，需要遵循债券市场的运作规则。地方政府要想成功发债，就要充分披露其信用信息，增强财政透明度。自行发债试点实际是将地方政府纳入到金融生态环境中，削弱了融资的行政化色彩，以市场化的方式规范其行为，将地方政府融资阳光化，从微观层面完善金融生态环境。

（二）与其他国家地方债券发行制度的比较

在财政联邦制较为完善的发达国家，地方政府债券（也称“市政债券”）与国债、企业债券、股票、投资基金等共同构成完整统一的证券市场。以美国为例，地方政府融资的主要平台就是市政债券市场。美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券，一般责任债券，政府使用税收收入向投资者还本付息。收益债券由特定的地方政府机构发行，以项目收益偿还。美国是典型的财政联邦制国家，地方财政独立于中央财政。更有地方政府破产制度保证中央政府不会援助处于财政危机的地方政府，避免了中央政府对地方债的担保责任。

而我国中央与地方之间的财政关系并非真正独立，地方发债所引发的一切财政风险最终都将由中央政府承担。

二、确立地方政府自主发债权的理论依据

从此次自行发债的试点内容看，地方政府并未拥有完整意义上的自主发债权。但不少学者认为此乃转向自主发债的一种过渡、一种准备。正如前文所述，地方政府自主发债制度为许多发达国家所确立，在财政学、法学等领域可寻得其背后的理论支持。

（一）事权与财权相统一原则

依据公共产品理论，非排他性、非竞争性的公共产品不能依靠逐利的市场主体来提供，政府必须负担提供公共产品的责任。而收益范围的区域性使得地方性公共产品更适合由地方政府提供，从而产生了财政分权的要求。财政分权即要求国家财政决策权在中央和地方政府之间有一定的划分，各自享有相对独立的财权，同时独立承担一定的支出职责。地方政府担负着提供公共物品、进行公共管理的广泛职责，产生了巨额的资金需求，因此应当根据事权赋予地方政府相应财权。发债权理应属于地方政府享有的一项财权，通过发行债券筹集资金正是财政分权体制下地方政府直接融资的重要渠道。

基于此，审视我国的分税制改革便可见其事权财权不相匹配的实质性缺陷。一方面，在财政收入的分配上，税权明显集中于中央政府，而地方政府仅享有零星小税种；另一方面，在财政支出的责任划分上具有较大的模糊性，实际中，地方政府肩负着提供各类公共物品的硬性责任。地方政府在财政资金上存在巨大缺口是现实而必然的。

（二）预算统一化、财政透明化要求

为确保政府预算内容的完整性和同一性，政府预算必须覆盖其全部公共收支，反映它的全部财政活动，而不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。而在法律关于地方政府发行债券的明文禁止下，地方融资平台成为我国地方政府最主要的融资渠道，由融资平台公司发行的企业债券或向商业银行贷得的款项便成为地方政府的隐性负债，游离于预算监管体系之外。

事实上，在地方政府发债问题上，禁或不禁都无法改变其对资金的大量需求，但其形成的影响却截然不同。唯有将地方政府举债权合法化，将其各项收支完全纳入预算管辖之内，才能有效确保公共财政的透明化、规范化。

三、我国确立地方自主发债权的现实障碍

（一）法律制度障碍

1.《宪法》及相关法律法规的空白

地方政府自主发债权涉及中央与地方的关系问题，本应在宪法层面予以明确。然我国《宪法》未对地方政府债券作出规定。此外，当前也仍没有专门的法律法规对地方债的发行作出具体规范。实践中，由国务院财政部决定地方债券的发行事项一定程度上存在于法无据之嫌。

2.《预算法》禁止性规定

现行《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。对此，多数观点认为这是为政策调整留有一定的空间，在国务院批准下的地方发债并非违法之举。然而，要真正承认地方政府的自主发债权，这一原则上的禁止性规定明显与其相悖。因此，当务之急就是着手于《预算法》的修改和相应法律的制定。回顾《预算法》的修订历程可谓漫长而曲折，目前修正案草案已进入人大审议阶段，在地方发债问题上是否能有所突破还需拭目以待。

（二）地方政府“道德风险”之忧

此次试点实施之际，反对意见更多来自于社会公众。出于对政府信用和政府自我约束力的怀疑，地方政府发债被视为危险重重。

首先，地方政府信用评级无可得知。由于地方政府信用评级体系的缺失、信用评级机构独立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府与投资者之间存在严重的信息不对称。事实上，根据国家审计署的统计结果，至2010年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务，而其所负债务的真实规模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少严格的约束机制，地方政府极易出现过度举债、滥用资金等现象。因此，对地方政府发债行为的有效监督是最为紧要的一环。此外，债务是否能按期偿还也是投资者关注的问题，但基于我国中央与地方的财政关系，中央政府实际上承担着最终的保证责任，因此不足以引起投资者的过度担忧。但偿债责任的明确落实同样是建立地方政府发债制度的重要议题。

四、建立地方政府发债制度的配套措施

在上文已经提及的法律的制定和完善之外，地方政府发债制度的确立更需要配套机制的同步构建。以下试从控制地方政府发债的启动与强化发债过程的监管两方面提出建议。

（一）适当扩大地方政府税源

税权与发债权构成地方政府财政资金的两大主要来源。分税制改革后地方政府税源的限缩使得财政收入更是捉襟见肘。鉴于此，一方面可以适当增加地方政府在共享税种中的分享比例，另一方面，赋予地方政府独立的税收征收权，允许其在法律的范围内调整征税税种和税率。地方政府财源的适度增加，不仅有利于协调中央与地方的财政关系，同时也减少了地方政府通过发行债券以实现融资的需要。

（二）地方政府发债与清偿的监管与约束

1.确立全方位的监管体系

首先，作为“风险的最后承担者”，中央政府应当履行好监管职责，可设立专门的监管机构，负责地方政府债券发行申请的审核、地方政府的信用评级情况的等工作，在地方发债的统筹协调中发挥主要作用。其次，地方人大需加强对本级政府发债行为的监督，审查地方发债计划，跟踪资金使用方向，督促债务偿还情况等等。此外，还应当充分发挥社会中介机构的专业优势，通过律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等中介机构的介入，有助于在地方政府发债过程中规范操作、提高效率。

2.健全信息披露制度

信息披露制度有助于债券市场“公开、公平、公正”目标的实现，是投资者利益的最基本保障。仅仅是政府收支信息的公开是远远不够的，地方债的债权方更关心的是地方政府的现金流，因此，加快构建地方政府定财务报告体系势在必行。信息披露更要加强及时性、完整性，以确保投资者能在第一时间内获取准确信息。

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我们认为对地方商业银行的审计应与对国有商业银行地方分支机构的审计有所不同，更应该突出地方商业的特色，应从以下几个方面积极着手：

一、审计地方商业银行股份制运作的规范性。地方商业银行基本上都是在公司法实施以后按现代企业制度和模式设立的股份制商业银行，而其运行也是按现代企业制度规范运作。所以要认真审查地方银行的建立是否符合《中华人民共和国公司法》和其他相关法规的要求；法人治理结构是否合理；还有组织机构以及股东大会、董事会、监事会的设立和行长的任职资格与责、权、利等等是否

明确；股东出资额和总股本是否达到法定最低限额；公司章程是否对公司股东、董事、监事、行长具有约束力；股东大会的职权、议事方式、表决程序是否明确等等。

二、审计地方商业银行资源配置的优质与合理化程度。地方商业银行是由多家地方城市信用社整合而成，有待长期的磨合；网点建设和布局的科学性与合理性有待进一步提高，信用社时期的营业机构网点的设置相互交错、渗透，布局不尽合理，内部资源有化有劣，不相协调，业务分工也不是十分明确，合并后是否存在机构合人不和、人和心不和等等貌会神离不协调的步伐；是否存在内部不良竞争的问题；是否为某些企业多头开户、多失贷款、逃废银行债务提供了可乘之机。

三、审计地方商业银行所有者权益的真实性。要查清实收资本和资本成份是否真实，增加和减少是否符合法定程序和要求；各项资本成份的数量及比重；实收资本是否足额到位、资本充足率是否达到法定标准；资本公积、盈余公积、公益金的获得、提取、使用是否符合法定要求；利润分配的行为是否合法、顺序是否合规、未分配利润是否真实等等。

四、审计地方商业银行资产的安全性及流动性。注重查清各项资产的总体状况；信贷资产是否建立了科学合理的分类方法，各项资产管理指标是否合规；看其贷款的种类、对象、期限、利率是否合规；贷款行为的合理、合法性，以及信贷政策的执行情况；对贷款的调查。审批、发放、合同的签订、事后监管是否符合《贷款通则》的要求；调查了解不良贷款所占的比重、形成的原因以及在各行业的分布结构和盘活信贷资产存量的有效途径；还要审查投资业务和拆借资金是否真实、合法等等。

五、审计地方商业银行负债的真实性与合理性。要摸清负债的结构，包括负债的对象和品种、负债的时间长短以及负债成本的高低；各项负债比例管理指标是否合规；另外还要结合考核法定准备金的缴存是否达到要求、备付金的比例是否合规；是否科学建立和完善了二级存款准备金制度，确实有效的防止挤兑风险。

六、审计地方商业银行经营的合法性和效益性。检查各项业务的开展是否在合法的基础上进行，有无违规经营的现象和问题；检查各项业务收入是否按国家政策和有关规定正确计算；审查各项开支和应分摊的费用的计提和列支是否准确、合法；查清营业外收支的合理、合规性；认真考核其经营成果，主要包括经营收益率、利息率、成本率、实收利息率等等。

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一、拓宽科普理念，创新科普手段，丰富科普活动

1、组织开展了科技文化卫生法律“四下乡”活动。从3月上旬到4月底，以提高农民科技素质、培养新型农民为重点，大力开展送科技下乡，对农民群众进行科技培训，到田间地头面对面辅导和现场示范；送电影、送戏下乡，为建设新农村提供精神动力；组织医务人员下乡义诊、开展保健咨询和生殖健康咨询，努力提高农民保健意识和健康水平；送法律下乡，向农民普及法律知识。“科普之春”“四下乡”活动取得了圆满的成效。参加科技人员逾1500人（次），出动科普宣传车48台(次),展出展板400余块，办各种技术培训班355场，科普讲座26场，培训农民45300人次；发放科技图书24500册，印发科技资料96000份。为农村放科教电影150多场，送戏50多场，观众近2万人次。

2、举行了“文明·环保·健康·科普”进社区活动启动仪式。市科协联合环保、质监、文化局等部门在剧场广场举行了以“科学生活，幸福人生”为主题的“文明·环保·健康·科普”进社区活动启动仪式。活动现场发放了10000余份宣传资料，展出了200多块“循环经济、节能减排”、“科学防灾、保障生命安全”、“食品安全消费”等内容的科普展板；科普大篷车播放了科普电影；开展了春季常见病的宣传，还免费为市民做高血压的常规检查；举办了“环保知识竞赛”活动。

3、大力开展科普知识宣传，办好《科普大篷车》电视栏目。为了普及科学知识，传播科学思想和科学方法，提高市民科学素质，今年我们继续与中国科协声像中心、电视合，我们出资，中国科协声像中心提供DVD光盘，电视台额定时段播出，到目前为止，共播出了48期，取得了很好的科普宣传效果。上半年，门户网站《科普》专栏点击率达1.1万人（次），人民广播电台《科普之窗》栏目播出48期，在三峡晚报开辟创建专版，印发报纸10万份。，进一步加大了科技知识在全社会的传播速度和覆盖广度。

4、认真筹办全市第十届青少年科技节。一年一度的全市青少年科技节，今年已是第十届了。今年将全市集中举办，工作量较大。我们及早动手，从3月份起，就积极主动地与市教育局、市科技局、市环保局、团市委联系协商，拟定了《市第十届青少年科技节活动方案》，五个部门联合发文印发了该方案。目前，各学校正在大力开展校园科技节活动，进行各项竞赛活动的预赛和选手选拔赛，积极备战全市第十届青少年科技节。与此同时，开展了全市科技辅导员信息调查工作。

5、积极申报“科普惠农兴村计划”项目，为经济建设服务。我市松木坪镇无公害柑桔协会被表彰为“2011年全国科普惠农兴村先进单位”，并将得到中央科协、财政部20万元的项目奖励；周家河村三川绿化花卉苗木科普示范基地，纳入了湖北市科普示范助力新农村计划，并将得到省科协、财政部10万元的项目奖励；市科技馆向财政部申报的中央补助地方科技基础设施建设专项资金40万元，省财政厅已经纳入计划，有望得到落实。

6、认真完成了“全国科普示范县市”的迎检工作。从去年开始，我们就将“全国科普示范县市”的创建工作责任目标进行层层分解。并通过召开动员会、工作现场会等多种形式进行督办，使全市创建工作的顺利通过验收。5月30日，中国科协发文，命名我市为“2011-2015年度全国科普示范县（市、区）”。这是2004年被中国科协命名为“全国科普示范县（市）”以来，连续两届获此殊荣。

二、加强服务意识，注重素质培养，提高自身建设

1、认真开展“三万”活动。按照市委“三万”活动领导小组统一部署，积极开展”三万”活动，具体制订了《开展”三万”活动实施方案》。活动期间，结合科协工作，为确保做到“两个全覆盖”，党组书记，主席带领班子成员分组采取“逐户走、挨家到”形式，听取对科协工作的建议和想法，征求为科技工作者服务经济建设搭建平台意见，走访困难群众为他们发展经济渡难关，增强改善本能创造条件。同时，还积极向上争取科普项目资金，帮助联系村发展壮大村级集体经济；组织召开支部扩大会议，切实帮扶困难群众发展生产。

2、扎实推进党风廉政建设和反腐倡廉工作。紧密结合工作实际，认真学习《党员领导干部廉洁从政手册》、党内监督“两个条例”及其他有关文件，编印了《党风廉政风险防控手册》；结合把反腐倡廉教育融入今年开展的“三万”活动之中。着重抓好“5个严禁、17个不准和5个一律”工作。坚持“谁主管，谁负责”的原则，细化责任分解，严格责任履行，落实一岗双职，落实班子成员廉政建设责任制，实行严格的考核工作目标机制。

3、进一步健全了工作机制。严格执行民主集中制原则，坚持重大决策、重要人事安排、重大接待安排和大额度资金的使用，由领导班子集体讨论决定。坚持民主生活会和党员民主评议制度，切实增强班子团结和协调、党内的团结和协调，提高科协集体凝聚力。严格执行政府关于治理“小金库”有关规定，进一步完善政务、财务等内部各项管理制采购制度。

上半年科协工作存在的主要问题：一是市直学会工作面临新形势的挑战；二是基层科普基础设施薄弱，科普宣传渠道单一，科普工作成效不够理想。三是科协自身建设有待进一步加强。

下半年工作重点：

1、进一步做好全国科普示范市巩固提高推进工作。

2、加大科普宣传和科技培训工作力度。

3、重点抓好“第十届青少年科技节”、“全国科普日”、“科普示范社区创建”等大型主题科普宣传活动。