农村合作医疗论文范文
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篇1
论文摘要:新型农村合作医疗工作是国家为缓解农民“看病难、看病贵”问题而实施的一项重大决策。保靖县自2006年1月全面启动新型农村合作医疗制度试点以来，始终立足县情，积极探索，稳步推进，取得了显著成效。同时针对目前尚存的一些问题提出了完善建议。
一、引言
按照2004年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》（[2004]3号）之文件精神，为从根本上解决我国农民“看病难、看病贵”的问题，2006年1月我县全面启动了新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度试点工作，切实解决了“三农”问题，有效地遏制了农民“因病致贫、因病返贫”的问题，真正实现了“政府得民心、农民得实惠、医疗事业得发展”的工作目标。具体实施情况如下：
2006年以来，县财政在发展卫生事业方面共投入资金5015万元。扩建、新建乡镇卫生院19个和新建村卫生室245所。积极筹措新农合资金3478万元（即2008年度筹措1564.5万元），其中农民个人缴纳606.159万元，各级财政补助2871.841万元。县财政从2007年度开始将新农合农民个人部分的收缴工作经费按1元/人纳入年度预算。2006年至2008年度的参合率分别由67.76％和87.7%提升到93.2％，2006年和2007年度分别为8688人和42666人的参合农民解决住院医疗补偿432.99万元和954.37万元，获补人数分别占参合人数的5.16%和19.77%，参合人均住院补助分别为498元和596元，平均补偿率分别为9.34％和30.88％。
二、主要做法
(一)领导重视，措施得力，责任明确，细化工作
2005年10月，我县被省政府确定为省第三批新农合制度试点县后。县委、县政府高度重视，并成立了由县长任组长的新农合工作领导小组，各乡镇、村居委会和县直相关单位也相应成立了领导机构。把该项工作的宣传与收缴农民参合资金责任进行量化和细化，并将其捆绑到乡镇党委政府，与各乡镇签定《合作医疗目标管理责任书》。同时成立了县合作医疗管理中心，其隶属于县卫生局管理的副科级全额拨款事业单位，并按照“任人为贤，公开、公平、公正”的原则实行公开招考，引进专业技术人才，创建高素质的合管队伍。明确县直各部门职责定位，团结协作，促进了新农合工作的健康发展。
(二)创建宣传发动机制和收缴机制，不断提升参合率
新农合制度实施的关键在于正确引导广大农民群众牢固树立“病时人人为我，平时我为人人”的理念。
我县在宣传新农合筹资工作时坚持贯穿于始终，分别以收缴新农合基金为契机，以参合农民看病和报帐为契机，以民政大病救助为契机，以各种方式进行广泛宣传，不断创新宣传发动机制，使新农合政策家喻户晓深入人心，使农民的参合积极性不断提升。
同时各乡镇把收缴参合资金任务进行量化和细化，将责任层层分解到人，将干部的年度绩效考核和津补贴挂钩，严格实行奖罚，开拓收缴新机制。
在收缴过程中各乡镇积极采取各种措施不断提升参合率，首先采取进村入户的直接收缴参合资金的办法；其次采取以集体签订合同或者从惠农补贴资金中直接代扣代缴的方式；对于一些特殊群体实行免费参合，参合资金由乡政府统一出资；对于少数乡镇部分村有集体经济的，由村集体经济出资为该村农民一次纳个人基金。
(三)科学调整方案，参合农民得到更多实惠
我县根据“一年试点、二年提升、三年规范”的新农合探索历程，通过深入开展调查研究，调整了符合县情、民情的一整套科学方案，使农民就医时能获得更多的医疗补偿。
一是简化报帐程序。从2007年开始在县内定点医疗机构实行“即付即补”的二级结算补助方式；在县外医疗机构就诊的，拿有关报帐资料到户口所在地的合管办进行医疗费用审核并报帐，进一步降低了参合农民报帐成本。
二是完善补偿实施方案。
在补偿政策方面对2007、2008年分别进行了两次重大的调整。
1、2007年补偿方案按照“以大病统筹为主，家庭、特殊门诊治疗为辅”的原则实行。对在不同级别的医疗机构分别给予不同比例的住院医疗费用补助，即乡镇卫生院按50％补助，县级医院按40％补助，州和州级以上医院按30％补助；住院起付线分别为l00元、300元、600元；对大额医疗住院费用补助实行每人每年最高不超过5000元的补助；符合计划生育规定住院分娩的，平产和剖宫产每人分别定额补助l50元和400元；因地理位置等特殊原因在县外邻近非盈利性医疗机构就医的病人可享受县内同等级别医疗机构的起付线和报销比例。同时，还按每人每年8元的标准增设家庭门诊帐户，增设了慢性病和特殊重大疾病门诊补助，每月给予最高50一100元补助。
2、2008年对补偿政策再次进行了补充和完善。
（1）提高补助比例。县内乡镇和县级医疗机构报销比例提高10%，州级定点专科医院补助40％，在州内县外同等级别医院住院医疗费用补助比例较县内同级定点医院降低l0％，起付线与县内同级医院相同。因地理位置等特殊原因需要到州内临近县乡医疗机构就医的(此医疗机构必须与县合管中心签订服务合同，挂定点医疗机构标牌)，其报销比例和起付线参照县内相同级别的医疗机构执行。
（2）降低起付线。县内县级和州级定点专科医院由去年的300元调为200元，州级综合医院及州外医院由去年的600元调整为400元，省级为600元。
（3）提高封顶线。由去年每人每年5000元，增加到10000元。按照湘合医发[2007]3号文件精神，对参合的农村五保户、低保户在乡镇、县级定点医疗机构住院治疗的，定点医疗机构对合作医疗补助后自付住院费用再给予10％的减免。对农村五保户、低保户在定点医疗机构住院治疗产生的医疗费用，按政策规定的标准给予补助外，患者还可以向县合管中心申请进行合作医疗大病救助，给予10％一l5％的救助补助，但最高限额不超过3000元。特殊住院病人最高每年能累计报销15000元。
（4）增加特殊疾病门诊病种补偿。增加了狂犬疫苗接种、体外碎石、麻风病等病种。
(四)强化监管措施，确保资金封闭运行，保障参合农民利益
县委县政府督查室、合管委、合监委、审计局将定期和不定期对新农合进行督查，对督查结果进行通报。一是加强基金的监管。严格按照省州规定对基金实行专户储存、钱帐分管。二是加强报帐结算的监管。在监管上将一、二级结算补助方式的监管模式有机结合，使审核员监管职能得到进一步提升，由以往的被动审核监督直接转化为主动行使行政职能监督审核。对未在户口所在地的定点医疗机构住院治疗的参合患者实行“乡镇审核员异地监管制”。三是加强定点医疗机构用药和药品收费标准的监管。从源头上规范医疗机构服务行为和费用控制，严格按照县政府下发的文件精神开展合作医疗诊疗服务，医疗服务收费和药品价格严格按省卫生厅、省物价局湘价服[2002]230号等文件规定的价格执行，严禁擅自提高标准收费、分解收费、变相收费和另立项目收费。并与定点医疗机构签定合同，严格控制住院患者人均费用最高额度，将每日平均住院费用、住院周期控制在规定的范围内。对因医院为追求经济效益，人为造假、挂床等因素造成本地区住院发病率虚高的，超过全县平均发病率水平所产生的医疗费用部分不予结算报销。对县级医疗机构各种大型检查和特殊检查实行事前审批制。合作医疗机构审核员定期和不定期下到定点医疗机构进行监督，对农民患者进行“二问三查”。对出现的违规违法行为，绝不姑息，视情节轻重分别给予限期改正、通报批评、行政处罚，对严重的除取消定点医疗机构资格外，由卫生行政主管部门撤换、处理相关责任人，触犯刑律的移交司法机关处理。
三、存在的问题及建议
(一)存在的问题
1、合作医疗基金筹资缺乏长效机制。我县对参合农民个人部分安排在每年的年底进行突击收缴，由于涉及面广、时间短、工作量大，人力资源有限，个体素质差异大，一时难以筹资到位，且筹资成本高，耗费的人力物力较大。
2、参合农民住院补偿仍然偏低。从筹资总量和补偿来看2006、2007年共筹措新农合资金1913.5万元，而这两个年度给予的参合农民住院医疗补偿支出1387.36万元，仅占筹措资金总额的72.50%。
3、合作医疗监管机制有待完善。一是定点医疗机构存在一些不规范行为，少数医疗机构自费药品过高，滥用抗生素现象比较严重；部分医疗机构为了避免医疗责任事故的发生，检查项目过多；个别医疗机构有开大处方、延长病人住院天数、挂床的行为发生。二是没有实行合作医疗网络信息化管理，在监督上存在一定的漏洞。三是合作医疗缺乏法律法规方面的立法机制，在监管和运行过程中难以做到有法可依。
4、乡镇合管机构基础设施尚未建立健全。办公用房和生活用房仅靠借用来解决，而且面积狭小拥挤。
(二)完善建议
1、创新合作医疗筹资长效机制。为减少工作行政成本，可在该年度政策明确的前提下，实行长年收缴机制，不搞年底突击收取。在农民自愿的前提下，采取村委会长年收取的办法以及从政策发放资金中代缴代扣、在医疗兑付资金时代扣、或以“人代会决议”、“村规民约”等形式代缴代扣，做到底子清楚、责任明确、基金安全，使合作医疗制度步入良性发展轨道。
2、进一步规范合作医疗运行机制。健全合作医疗管理体系，实现合作医疗网络信息化管理。
3、进一步完善和健全监督体制，加强对定点医疗机构的监管。通过签订服务合同限定人均住院费用和单病种费用限额等多种方式，降低医疗收费标准，进一步提高受益度、扩大受益面，保护参合农民利益，确保合作医疗工作持续、健康、稳步推进。
4、加大财政支持力度，修建乡镇合管机构办公场所和完善村卫生室基础设施建设。村级卫生室作为农村三级医疗卫生服务网的“网底”，是新农合制度建设的基础环节，是为广大农民提供价廉、便捷的基本医疗卫生服务场所。为了满足全县24.49万农民就医的需要，在2006和2007年新建245所村卫生室的基础上，力争2008年全面完成我县345所村卫生室建设。
5、建立健全合作医疗基金收支审计机制，规范基金收缴渠道，确保基金补偿的合理、合法性，保障参合农民利益不受侵害。
6、强化队伍建设，提升村卫生室医疗服务质量和水平。一是加强村卫生室人员队伍建设，二是完善和规范村卫生服务一体化管理。督促各村卫生室健全规章制度，规范服务行为，使参合农民就近就医时体现出安全、有效、经济、方便，从而逐步解决农民群众“看病难、看病贵”的问题。
参考文献：
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1.1国内外对重大疾病的界定灾难性卫生支出
在国际上一般有3种定义：一是在临床诊断和治疗上属于重症疾病；二是在特定时期内，家庭卫生支出超过原来所界定阈值；三是家庭用于医疗卫生的个人现金支出超过其可支配收入一定比例。世界卫生组织（WHO）在《2000年世界卫生报告》中提出，当一个家庭的卫生总支出占其稳定收入（扣除生存必需品支出）的比例达到或超过40%，可认为该家庭发生了灾难性卫生支出。
1.2国内外大病保险的病种范围
在大病保险覆盖的病种范围上，各国虽然各不相同，但均是按照其经济、社会发展水平和财政收入状况研究确定覆盖范围。最初开展重大疾病保险的南非，将心脏病发作、恶性肿瘤、脑中风和冠状动脉搭桥作为四大核心疾病，约占申报案例的70%~90%。英国、加拿大、澳大利亚、美国、新加坡和马来西亚等国的重大疾病商业保险的覆盖范围虽各不相同，但前六位主要的重大疾病多为：急性心肌梗死、恶性肿瘤、中风、冠状动脉搭桥、肾功能衰竭和主要器官移植。对于新农合框架内的大病医疗保障制度，不少研究均认为发展新农合大病保险应科学选择覆盖的病种。孙梅等通过实际数据测算，认为国家卫生部提出的20类大病并不适合作为试点，建议优先选择疾病诊断明确、效果可控的常见病和多发病，如白内障、子宫肌瘤和阑尾炎等。孙纽云等通过测算提出开展大病保险可以优先选择的60种疾病。王海立通过总结山东省实施大病医保试点工作的经验，提出应逐步扩大保障的病种范围，将耐多药肺结核、艾滋病机会性感染、肾病综合征等纳入保障范围。本研究在分析病种情况的基础上，对按费用补偿的情况进行了分析
2研究结果
本研究对浙江省某市开展大病保险的情况进行了现场调研。该市在2014年正式开展了大病保险按费用补偿。2014年该市参合农民43.6万人，2012年农村人均纯收入16106元（2014年大病保险起付线），新农合筹资800元/人，其中，30元作为大病保险的筹资额。2010年开始，根据国家卫生计生委统一要求，开始推行尿毒症、重性精神病的大病保障工作，2014年扩展到22种大病，报销比例为70%。2014年开始，该市大病保险从按病种实施进入到按病种与费用同时实施。管理模式为委托第三方承办，即委托保险公司管理，管理费用为基金总额的6%。通过对样本地区住院数据的收集和分析，对样本地区重大疾病保障工作的实施效果进行了统计分析。2014年起，该市实行大病保险按费用补偿，由于该地区大病报销实施时间尚短，因此，采用2013年数据进行比较。2013年22种大病的实际报销人数3299人。2013年达到按费用补偿的大病保险设定的起付钱标准的患者1543人，其患者及大病保险补偿前平均个人自付费用的主要分布情况。
3讨论与建议
3.1新农合大病医疗保障
制度规定的22种大病的患病率普遍较低研究结果显示，22种大病的住院人数占住院总人数的比例为7.9%，费用占总住院费用的11.7%，其中最高的是肺癌，占2.3%。其他疾病的患病率均不足1%，有些疾病甚至没有住院病例。访谈中新农合管理者提出，在新农合大额费用患者中，外伤、呼吸道感染、器官移植等疾病的费用要普遍高于22种疾病。
3.2具体报销范围没有准确界定
报销范围较宽泛和随意在按病种补偿的具体实践中，疾病诊断目前在医院的HIS系统中多以ICD-10作为标准。建议对大病病种所涉及的报销范围使用ICD-10编码进行界定，并且将范围界定到ICD-10编码下的三级编码。如脑梗死在ICD-10编码中应属于I63范围内，但不应包含I63中的所有项目，例如I63.908颈动脉梗死，I63.909椎静脉梗死在部分地区不被纳入报销范围内。
3.3现有22种重大疾病的病种组合
在实际操作过程中存在一定的不合理性具体表现在：一是从政策运行以来的验证来看，纳入保障范围的大病发病率和人均费用均不高，与政策预期效果不符。二是目前病种的纳入缺乏以实证基础进行的动态测算和论证，没有退出和纳入的变动机制。三是各地在新农合筹资和大病的疾病谱上存在较大的差异，统一采用22种大病作为保障病种不利于各地有针对性的解决“因病致贫、因病返贫”的问题，也不利于充分发挥新农合基金的效用。为此，应先明确大病病种筛选原则，并根据实际数据进行测算和筛选。通过对相关政策文件和文献的研究发现目前较被认可的筛选原则包括医疗费用高、对健康危害大、发生频率高、预后效果好及社会影响大等。利用这些原则，可设计相应的评价指标对疾病进行筛选，测算最优化的病种组合，对大病病种进行适当的调整。
3.4大病医疗保险费用补偿制度
衔接效应没有得到充分发挥目前，大病保险按费用补偿各地普遍采用了二次补偿或补充保险的形式来开展，也就是说，在新农合基本保险中对22种大病进行保险后，再对超出费用标准的医疗费用进行补偿。该方式适用于目前大病保险开展的试点阶段，可避免对基金造成过大压力。但就未来可持续发展的趋势来看，新农合的大病保障模式应以按费用补偿为主。因此，应做好按病种补偿与按费用补偿的过渡，以保障参合农民的基本利益。
3.5避免重复报销，提高资金使用效率
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【关键词】：政府；新农合；责任
新型农村合作医疗(以下简称新农合)制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加的，个人、集体、政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。政府责任意识在新型农村合作医疗制度建设中起着关键作用。
1、政府承担相应责任的必要性
发展和完善新型农村合作医疗制度是一项必须在我国长期实施的基本政策。在这一制度发展初期我们需要不断进行改革创新，保证其可行性、有效性、持续性和长期性，使之得以全面贯彻落实。在这一过程中，各级政府扮演着最关键的角色，政府是农村合作医疗制度的制定者，也是决定新型农村合作医疗成败的关键因素。在新型合作医疗制度的建设过程中，政府应该吸取以往合作医疗兴衰的经验教训，切实承担起制定政策、筹资、组织、管理、监督等多项重要职能[1]，推动该制度的顺利发展。
2、政府在新型农村合作医疗中的责任完善途径
2.1加快当地相关立法，进行配套改革，营造有利于当地新农合发展的宏观环境
新型农村合作医疗的经验教训向我们揭示，农村合作医疗的建设和改革仅以政府或政府的职能部门名义出台一般的政策性文件，会严重削弱合作医疗制度建设的严肃性和权威性，它不仅经常引发一些不必要的政策与部门之争，而且是造成农村合作医疗制度建设无法定型的重要影响因素[2]。因此，政府应尽快制定农村合作医疗法律法规，以法律的稳定性、强制性和权威性恢复各部门对合作医疗制度的心理预期和农民对合作医疗制度的信心。首先应在制定的新型农村合作医疗法律法规中规定新农合制度的法定地位。其次当地政府要加快关于新型农村合作医疗制度方面的立法工作，规定农村医疗保险组织、村级医疗保险站的组建方法及其职能；规定当地新型农村合作医疗的覆盖范围、管理体制、资金筹集与发放的渠道和标准，并在此基础上制订科学的合作医疗实施办法。对于在新农合实施过程中出现的违法违纪问题如擅自挪用资金要严肃查处，构成犯罪的移交司法机关处理。最后还要进行配套改革。当地政府实行新农合制度，是一项系统工程，涉及面广、牵涉问题多，如果只着眼当地新农合制度本身的运作，而不顾其它与之相关的工作，新农合的运行基础就很薄弱，反而不利于它的工作开展[3]。
2.2增加政府的信息透明度，提高农民对政府的信任
政府要在深入调查研究的基础上，通过县里的各种宣传媒体，加强维护农民健康权益，开展合作医疗的宣传教育，正确引导农民自愿参加合作医疗。正确理解和处理好农民自愿参加新型农村合作医疗，是推进新型合作医疗的基础性工作。群众认识程度的高低以及在行动中的积极性，在很大程度上取决于政府的信息公开程度、宣传教育的深度和广度[4]。农民参与的意愿要靠政府让农民了解到更多的信息，才能促进农民积极参与，响应政府的号召。同时作为当地主要管理的合作医疗经办机构，要定期向当地农村合作医疗监督委员会汇报合作医疗方方面面的宣传引导，通过典型实例介绍、现身说法、利用广播、发放传单等形式公布合作医疗基金的收支、使用情况，还要采取张榜公布等措施向全县公布，保证全县参加合作医疗农民的参与、知情和监督的权利[5]。
2.3进一步完善筹资机制
县政府应当进一步探索形式多样，行之有效，农民认可的筹资办法，降低筹资过程中的成本，最大限度的筹集利用好资金。比如，在国家财政已出台对农民优惠措施的前提下，可将新型农村合作医疗纳入县政府涉农优惠政策框架中统筹，变合作医疗向农民直接筹资为从县财政给农民的优惠补助中统一抵扣，这一做法可以减少相关程序，降低筹资成本，提高效率。
2.4建立科学的控费机制，完善管理监督机制
合作医疗得以持续发展的关键是控制医疗费用，这关系到整个制度的成败。当地政府应该牵头组织各方力量，采取多种措施，不断加以保障。主要包括：建立县级医疗保障的监督管理机构。县政府成立由相应部门组成的农村合作医疗协调小组，改变过去由县卫生局一家负责的局面；成立由县卫生、财政、农业、民政、审计等部门和参加医疗保障的农民代表组成的管理职能部门，人员由县政府统一调剂，经费列入县财政预算[6]；各乡镇要成立农村合作医疗监督委员会，监督委员会可由乡镇负责人、卫生院长、村委员会负责人、群众代表若干人组成，负责督促医疗保障实施、审核医疗保障资金筹集、管理、资金预算和医疗服务及经济补偿等重大问题[7]。对合作医疗基金和服务项目进行专门的管理，积极探索提高管理效率，降低运行成本的有效途径。
参考文献
[1]杨洪文.新型农村合作医疗制度发展思路的探讨[J].科学论坛，2008.
[2]郑秉文.信息不对称与医疗保险[J].经济社会体制比较，2002，(6)：8-15.
[3]《支持农村医疗卫生体系建设的财政政策研究》课题组?支持农村医疗卫生体系建设的财政政策研究[J].财政研究,2008，（3）.
[4]邓大松,吴小武.论我国新型农村合作医疗制度中政府的作用[J].江西社会科学，2006，（5）.
[5]贾康，张立承.改进新型农村合作医疗制度筹资模式的政策建议[J].财政研究，2005，（3）.
篇4
关键词：合作医疗；政府；医院机构；农民
一、濮阳县新型合作医疗制度推行的现状
2006年2月1日，濮阳县正式实施新型农村合作医疗制度，由政府确定定点医疗机构，其中包括：定点村卫生所、各乡（镇）卫生院、县直各医疗机构和市级以上定点医疗机构。所谓新型农村合作医疗制度就是政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体、政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。广大农民只要每人次缴纳10元钱参加合作医疗，就可以得到一个和存款折一样的“濮阳县新型农村合作医疗证”并给与注册登记，缴纳的合作医疗金在医疗证上“存”着，持证可以在乡、村两级以上卫生机构看病，得病住院时，就会得到政府的补偿。制度实施过程中，政府、医疗机构和农民三方面的关系为：农民向政府集资，然后政府补贴部分资金，投入到医疗机构，再在政府的监管下，医疗机构以医疗服务的方式返还给农民。医疗机构对政府负责受其监管，政府对农民负责受其监督，各尽其职。
（一）资金来源
资金的筹办方法是农民每人交10元，省市县20元（省10元、市4元、县6元），国家财政补助20元。其中的政府投入占全部资金的80%，农民自身投入占20%。县政府每年年末向农民反馈资金投入的信息，接受监督。
（二）监管方面
县、镇两级政府根据新型合作医疗制度要求，均成立了管理和监督领导机构（管理委员会、监督委员会）及其办公室，对相对应的医疗机构进行管理和监督。内部实行人员负责制，乡镇一级新型合作医疗办公室对各村划片管理。管理内容包括：政策的下达、医院资金的投入、农民医药费的报销和在农民看病中出现的各种问题。
（三）补偿措施
补偿措施分为非住院医疗费和住院医疗费两类。非住院医疗费：乡、村两级以上门诊看病医疗费用由个人缴纳的每人10元及政府补助中再拿出2元所支付，采取家庭账户方式运作。住院医疗补偿又分为三种情况。其中每人每年累计补助不得超过10，000元。
情况一：凡在本乡（镇）定点医疗服务机构住院超过三天，住院费用超过家庭个人账户金额时既可享受补助。具体补偿比例如表1：
情况二：凡在县定点医疗服务机构住院、费用超过县级起付标准的可享受县级大额补助。持“医疗证”、本人或户主身份证、病历或双联处方、出入院证明、住院医疗费用结算单等有效证件到乡（镇）合管办（新型农村合作医疗办公室）按规定办理报销手续。具体补偿比例如表2：
情况三：凡在县外非定点医疗机构治疗不予报销。因急症在县外非定点医疗机构治疗按有关规定持相关手续到乡（镇）合管办报销。
（四）县政府对新型农村合作医疗制度的宣传工作
县政府对新型制度的宣传通过政策下达和电视媒体两种方式进行。
二、新型医疗制度实施过程中出现的问题
（一）监管方面不到位
县、镇两级政府根据合作医疗制度要求，均成立了管理和监督领导机构（管理委员会、监督委员会）及其办公室，管理和监督的频率、范围、效果受到职能、权限、经费、人员等条件的限制，管理和监督达到实时有效的要求难度太大。监督检查的成果难以巩固，管理监督成本太大。一些乡（镇）和管办的负责人无视农民递交的合理的报销单、私通非定点医疗机构、无视定点医疗机构的违规行为等违反规定的现象。
（二）补偿方面
1、门诊看病补偿方面。濮阳县合作医疗门诊补偿采用门诊基金镇级包干管理的模式，参合人员每门诊人次按门诊费用总额20%予以补偿，在村级定点医疗机构最高补偿额不得超过2元。尽管实行了“专用处方、发票、门诊补偿台帐、《医疗证》补偿记录”四项核对的管理和结算办法，同时按月使用计算机审核结报的手段，健全补偿公示制度，但仍然存在非参合人员冒名顶替、乡村医生套取合作医疗补偿资金、克扣参合人员门诊补偿资金、县镇两级合管办对村级定点医疗机构监督管理力量薄弱等问题。
2、住院医疗补偿方面。濮阳县规定合作医疗住院补偿不设起付线，最高补偿额为10，000元。凡参合人员因病（伤）住院的，其合理住院费用按分段累进方式可获得10%至60%的补偿。在住院费用补偿方面采取了“持证办理住院手续、住院登记、专管员验证补偿、计算审核结算”等管理办法，但在具体补偿工作中存在着非参合人员冒名顶替、隐瞒因公负伤、交通事故等第三者责任、隐瞒病（伤）情、变更药品和诊疗项目等问题，存在不按规定办理转院、备案手续影响住院费用补偿的问题，非定点医疗机构不规定向参合病人提供住院费用发票、清单、出院记录、住院病案，定点医疗机构不合理检查、不合理用药、不合理收费，不履行合同义务，少支付或拒绝支付应由定点医院支付的补偿费用的问题。
三、制度推行过程中出现问题的原因分析
合作医疗补偿的真实性是合作医疗制度优越性的根本所在。合作医疗补偿真实性不能得到保证，农民群众对合作医疗制度就不可能予以支持和参与，就会严重影响政府在农村群众中的形象，也背离了政府推行合作医疗制度的初衷。
（一）政府方面
1、投入不公平。县一级的医院大多设备齐全，而且县政府每年还拨一定的经费予以维修。2006年2月份县政府还投资1200万在县第一人民医院修建优质病房楼。而乡镇一级的医院设备紧缺，有的乡医院连普通的骨折都无法进行有效的诊治。如此造成了县级医院压力过大，而乡镇级医院却“门可罗雀”。人才方面，县级医院的护士都要求有本科文凭，而乡镇级医院大多是县级医院下放下来的，技术好的医务人员都要上调，留下来的微乎其微。
2、制度不健全和管理人员素质低导致监管不到位。
（二）定点医疗机构方面
目前，各级医疗机构为了生存和发展，在医疗市场竞争过程中，一面改善硬软条件提供优质医疗服务，一面追求医疗服务利益的最大化，这已成了不争的事实。合作医疗基金封闭运行，与医疗机构利益没有直接利害关系，却能够直接刺激定点医疗机构医疗药品收入的增长。合作医疗制度为了最大限度地方便参保群众，实行合作医疗补偿即时兑付的办法。因此，一些定点医疗机构为了个人和单位的利益，用非正当方式吸引病人就医，借合作医疗补偿之便，行非正当医疗之事，弄虚作假，甚至拉拢贿赂政府管理人员，骗取资金。
（三）农民方面
一部分农村群众对合作医疗制度仍有怀疑、观望的态度，同时又期望个人拥有一份政府提供并监管的医疗保障，因为宣传发动不细致、不深入，合作医疗工作还处于试点阶段，其优越性尚未充分显现出来，农村群众不相信，怕吃亏，在筹资办证阶段不愿交费，有的是交费时在外务工，错过了交费期限。一旦有病需要门诊、住院治疗，就想采用非正常手段获得合作医疗补偿，乡村医生碍于情面，送人情，合作医疗基金变成了“唐僧肉”。极个别农户确实交不起个人负担资金，在遇有大病生病时，周围干部群众也乐于帮助他们用不正当手段获得合作医疗补偿。
四、对新型农村合作医疗制度的几点建议
（一）政府合理改善资金管理
1、合理分配，消除县级和乡镇级医疗机构的不公平。资金方面，首先，消除政府对县级医疗机构不必要的投入，如上面提到的濮阳县第一人民医院优质病房楼的投资，为条件较差的乡镇级医院配置必要的医疗设备，适当提高乡镇级医院医务人员的工资待遇，以提高乡镇级医院的医疗能力；人事方面，对全县医务人员进行合理人事调整，另外派部分业务骨干到各乡镇医院“下乡蹲点”，提高乡镇级医院医务人员的业务素质。
2、提高筹资和补偿标准，增强合作医疗保障能力。一是建立起更完善的一套效率高、低成本的筹资机制；二是提高筹资标准，做大基金规模，增强抗风险能力；三是科学合理制订补偿方案，让群众得到实实在在的实惠。
（二）政府和医疗机构结合，建立完善的管理监督制度
1、合作医疗补偿稽查工作期待法律支持。目前，对定点医疗机构违规补偿目前比较可行的办法主要有两条：一是按合同或协议约定条款，追究违约经济责任；二是按医疗卫生管理办法，进行内部管理罚款。目前，这个问题已经现实地摆在政府面前，但各地的做法不尽相同，实际操作中执行标准和效果差距很大，迫切需要予以规范，迫切需要法律法规的支持。
2、考核招聘合作医疗办公人员，实行人员系统内部人事制度。在合作医疗管理和监督机构人员编制紧张，办公经费短缺的情况下，全县和管办人员统一管理，统一调配，定期不定期轮换，实行业绩考核与日常工作考核相结合的考核制度，业绩考核成绩与奖金挂勾。和管办人员工资福利待遇与奖金来源渠道从定点医疗机构中按参合人员医疗费用总额的一定比例提取。采取这一办法的好处在于剥离和管办人员与定点医疗机构的隶属关系，排除单位因素对和管办人员监督工作的影响。
3、深化医疗卫生体制改革，加强对定点医疗机构的管理和监督。深化医疗体制改革是农村医疗事业发展的必由之路。加大农村医疗投入，加强农村医药市场整顿力度，规范医疗服务行为，切实降低医疗服务和药品价格是农村群众的迫切要求，合作医疗制度的建立和完善离不开农村医疗卫生发展的现实。深化医疗体制改革是农村医疗卫生事业发展的客观要求，也是新型农村合作医疗健康发展的必要条件。濮阳县合作医疗办公室重点加强对县、镇、村三级新型农村合作医疗定点医疗机构的管理，通过合同方式要求定点医疗机构不断改善就医条件，提高服务质量，改进管理手段，堵塞管理和监督环节中的漏洞，推广并普及计算机信息管理模式，让参合群众从合作医疗制度中实实在在地获得实惠。
（三）由县级医疗机构领导，在全县定点医疗机构开展医务人员大练兵活动，提高基层医务人员业务素质
一是做到完善医务人员的奖惩制度，“进则奖，退则下”。二是鼓励基层医务人员接受业务再培训，提高自身素质。
濮阳县新型农村合作医疗制度的推广告诉我们，合作医疗确实符合了大多数农民的心意，完成了广大农民多年来的心愿，但是要想以后更好的实施推进该项制度，政府要真正做到投入的公平、实施的公正和信息的公开，充分体现出新型农村合作医疗制度的真实性和公平性的优点，才能真正解决农民“看病难、看病贵”的问题。
参考文献：
1、卫兴华．中国社会保障制度研究[M]．北京：中国人民大学出版社,2002.
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科左后旗现有旗级医疗机构3家，中心医院及苏木镇（场）卫生院（社区卫生服务中心）29家，社区卫生服务站13家。截止2012年12月全旗床位840张，每千人口床位数2.06张；医疗机构的工作人员总数为1118人，其中卫技人员为1050人，执业医师及助理执业医师为668人，注册护士280人，每千人口医师数为1.64人，每千人口护士数为0.69；2008年至2010年全旗孕产妇死亡率分别是每10万人口为35.7人、29.8人、27.3人。2008年至2010年5岁以下儿童死亡率分别是14.6‰、15.3‰、15.1‰。通辽市科左后旗公立医疗机构的业务指标2010年与2012年相比，年业务总收入累计增长23.03%，年均增长7.12%；出院人次累计增长6.46%，年均增长2.11%。
2、通辽市科左后旗新型农村合作医疗制度取得的成效
2.1实现新型农村合作医疗制度广覆盖。科左后旗的农村合作医疗制度于2003年12月1日起试运行，参加合作医疗的人数逐年增加，参合率也不断的提高。
2.2农民的医疗利用率明显提高。2008年至2012年科左后旗获得合作医疗住院补偿累计45257人次，住院费用补偿累计达到7850.14万元，到2012年，住院补偿率从2008年的39.15%提高到了48.23%，门诊结报人次由2008年的11969人次提高到2012年的151738人次，提高了52.71%。由此可见，农村居民的基本医疗利用率大幅度提高。
2.3新型农村合作医疗制度运行基本平稳。2009年至2012年科左后旗获得合作医疗住院补偿累计45257人次，住院费用补偿累计达到7850.14万元，到2010年，住院补偿率从2008年的39.15%提高到了48.23%，门诊结报人次由2008年的11969人次提高到2010年的151738人次，提高了52.71%。
2.4新型农村合作医疗制度得到农民的普遍认可。在科左后旗合作医疗实施初期，由于农民的自我保健意识不强，影响了农民长期坚持对该制度的信心。
3、通辽市科左后旗新型农村合作医疗制度的存在问题
3.1筹资和补偿水平偏低。总体筹资角度看，各级财政投入情况相当可观，人均计算每个农民得到的补偿很低，而且是以住院补偿为主要补偿模式。2010年至2012年科左后旗每个农民得到的补偿分别是0.0418万元、0.0418万元、0.0624万元（已经扣除了5%的风险费用）。2010年和2011年的各级财政补助没有变化。科左后旗的补偿比例并没有随着农民对医疗卫生需要的上涨而提高，更没有随着经济社会的发展而变化，2010年至2012年科左后旗合作医疗的住院补偿比例没有变化，并对普通门诊没有任何补偿。
3.2基金管理不严。基金管理不严是无法抵御基金运行风险的，从科左后旗基金运行情况看：一方面，旗财政局压力太大，无法及时划拨资金，从而使地方补助出现“空转”现象，难以保证参加合作医疗农民的能及时、足额的享受补偿金，影响合作医疗正常的运行。2009年、2010年科左后旗合作医疗补偿水平比较低，结余的基金相对也较多，2009年的年终的结余率达到14.2%。2010年提高了筹资水平和补偿水平，年终基金出现亏损，但是2009年和2010年的结余基金累计为407.97万元，基本达到了基金收支平衡的目标。但是2010年和2011年的基金运行情况很不稳定，存在着较大的基金运行风险。
3.3筹资机制不完善。稳定、低成本的长效筹资机制是合作医疗持续发展的前提条件，但在科左后旗在政府投资和农民缴纳方面都存在着问题。在政府投资方面，到目前为止各级政府对合作医疗的投资一定程度上还在受到人为的影响，还没有形成完善制度的保证机制，也没有对随着经济发展和医疗费用自然增长如何逐步提高做明确的规定。农民缴纳方面，虽说筹资难度一直在下降，但事实上在合作医疗的各环节中筹资依然是最难的问题，参合率几乎取决于农村干部工作的努力程度，是依靠村干部的走门串户的方式催缴完成的，浪费了大量的时间和精力，造成筹资成本极高。有些苏木镇（场）的村干部为了完成任务采用了简单粗暴的工作方式，减弱了农民参加合作医疗的积极性，部分苏木镇（场）的外出务工的流动人员较多，户籍变化速度较快也给筹资工作带来更进一步的难度。而且在今后由于受到文化程度、地域观念的因素，实现农民主动交纳方式筹资仍然会有很大的难度。
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论文摘要 农民是一个国家的农业生产的核心要素，想要快速实现全面小康社会、和谐社会这一政治目标，就需要科学有效的解决长期困扰农村的因病致贫、因病返贫等多方面的问题，这一举措关系着我国未来的发展前景。在这个背景下，新型农村合作医疗制度应运而生。由于我国大部分的地区经济发展水平有着很明显的差异，所以在实施新型农村合作医疗制度的过程中也会存在相应的差别。国家相应的法律配套制度跟不上时展的需求，严重缺乏强制性，尤其是没有一部关于新型农村合作医疗制度基本问题的法律。这样一来，每个利益主体追求的利益是不一样的，这样就很明显的偏离了新农合制度最初的目的，很大程度的损害了农民的医疗利益。所以，迫切需要颁布一系列新型农村合作医疗法律制度。
论文关键词 新型农村合作医疗制度 法律问题 研究
一、前言
在我国新型农村合作医疗制度的试点工作是从2003年开始的，在整个试点阶段中取得了很明显的效果。实行新制度已有十一年之久，新型农村合作医疗制度已经普及到全国的各个角落，但是，有效的实施医疗制度还是缺乏统一的法律制度来保障以及规范。新农合制度的投入实施，引发了这样那样、大大小小的问题，各种不规范的行为频频出现，同时反作用于新农合制度，最后严重影响着新农合制度发挥最大的价值。总之，迫切需要颁布一系列实用性强的新农合基本法律制度。这一系列制度的颁布实施紧紧的联系着广大农民的切身利益以及我国的长远发展。本文主要是从新型农村合作医疗制度的实施中去寻找问题，不断的吸取其他国家农村医疗保险制度的经验，充分的分析我国的基本国情以及目前试点的情况，积极的构建一系列新型农村合作医疗的法律制度，保障新农合的有效实施，为顺利的解决农民群体中因病返贫以及因病致贫等问题。
二、 我国新型农村合作医疗制度的实施情况及存在的法律问题
（一）我国缺少一系列法律法规
自从新型农村合作医疗制度开始试点实施的开始，在各个试点地区得到了农民群众的热烈欢迎。医疗问题是关心民生的三大问题之一，医疗问题的解决可以给广大人民群众提供切切实实的实惠，深受群众的欢迎。然而，新型农村合作医疗制度的发展速度非常的快，每一个地区都根据本地区的实际情况去针对性的制订了相应的不同规章制度。但是各个地区之间的联系少，信息交流少，没有办法形成一个全国性适用的新农合法律制度。造成这个现象是有多方面的原因，在我国，地区经济发展不平衡，没有办法实施统一性的法律制度。对新农合制度中存在的一些基本性的问题，各个地区需要给予明确的规定，例如：农合办的经费来源、政府财政每年给予支持最低程度、各级经办机构的义务、资金的筹集的比例、医院医生配置以及违反法律时应当承担的法律责任等。分析地区的实际情况，建立一系列更高的、约束力更强的法律制度。
（二） 新农合规章制度非常的不协调
在我国既存在来自国家政策层面的新农合制度的规定，同样，也有来自于试点单位内部的规章制度的新农合制度规定。目前我国国家政策严重缺乏对新农合制度的解释以及配套立法。造成各个试点地区无法正确的理解中央下达的政策指向，所以形成了千差万别的政策理解方法，最后影响到各个试点地区制定各种规章制度的不一致。大部分地区的农民群众并不积极的去遵守规章制度，因为他们没有明确的制度可以去遵守，全权由医疗机构或者是经办机构决定。同时，报销的条件，怎么报销以及能够报销多少等方面缺乏一系列固定的标准，参合的主体无所是从。所以，迫切需要审查新型农村合作医疗制度的规章制度的详细规定，在各个相关的问题上设置好适用的标准，各个参合主体的权利义务达到最大限度的明确。
（三） 保障新农合制度运行的程序性法律严重缺失
在整个新型农村合作制度实施的过程中，需要涉及到的方面非常广。例如：费用的报销、资金的筹集、程序的监督和管理以及资金的运行管理等。筹集资金需要具备明确的规定，主要包括筹集的主体、筹集的方式、筹集额度的大小等方面的规定。要更加注意资金运行阶段的规定，一个重要的社会保障制度需要一个系统的法律来规定和保障。我国需要详细规定费用的报销和监督方式，使这类型的规定可以全国适用，统一规制。要认真做好新农合制度中专项资金使用的管理和监督。
（四） 新型农村合作医疗制度应该强制推行
充分的分析事物的发展规律，在新型农村合作医疗制度实施的阶段有着不一样的强制、自愿规律要求。新型农村合作医疗制度刚刚开始实施的时候，被一些旧农合制度影响着，旧农合制度内部存在非常多的消极影响，阻碍着新型农村合作医疗制度的顺利实施。如果在实施的过程中采取强制性的态度就会激起人们群众的反感情绪，阻碍着新农合工作的顺利开展。但是在实际的工作中，强制性实施的效果非常的明显。虽然，从全国范围来看，已实施新农合医疗制度的县份已达到一定的数量，但就具体某个县来说，农民的参合率不一定高。由于对新制度本身不了解，对部分村干部不信任等多种原因综合而成，导致部分农民实际对新农合医疗制度参与热情不高。所以政府应强制推行。随着新农合制度的快速发展，它带来的好处，受到了大部分农民群众的欢迎。而且新农合医疗制度在试点及推广过程中取得了不少经验，在很大程度上缓解了广大农村地区特别是西部地区贫困农民因疾病而导致的贫困状况。
三、 解决问题的相关建议
（一） 新型农村合作医疗制度的正确定位
新型农村合作制度的正确的法律定位，最困难的部分就是将新型农村合作制度划分为经济法还是行政法。第一步，在理解经济法和行政法两者的定义的基础上去分析新型农村合作医疗制度的定位。经济法指的就是，在协调经济发展过程中，科学的调整政府产生的法律关系的总结。行政法则是一部独立性非常强的法律，主要是为了调整因行政主体行使行政职权而产生的法律规范和社会关系的总和。再者，根据当前中国农村的现实情况，构建一种符合中国农村经济新特点的、与广大农民需求相适应的新型农村合作医疗保障制度，我国沿海发达地区和大部分已建立农民医疗保险制度的发展中国家情况相似，可以考虑用医疗保险制度代替以往的合作医疗制度。实施医疗保险可以克服合作医疗在资金筹集和费用支付等方面缺少完整、科学的预算，在政策和法律上缺少保障的弊端，从制度上、法律上和管理上解决资金平衡等困扰农村医疗保障发展的问题等。同时，我们应该承认从今后的发展，在农村实施医疗保险制是必然的选择。
（二）新型农村合作医疗制度的效率以及公平
我国不同地区的经济发展水平差异很大，农民收入情况也不一样，只有采取多种形式的医疗保障方式才可行，在具有集体经济实力和社区组织功能较强的农村地区，可以为农民构建多层次的医疗保健体系，在当前部分地区缺乏集体经济实力、乡村组织弱化的情况下，合作医疗持续推广难度很大，而在有条件地区推行合作医疗仍是政府的一项过渡性措施。所以，不仅要将制度强行推广，还要重视农村医疗保障的原则与多种模式的研究。新型农村合作医疗制度作为国家实施的一项重要的社会保障制度，肯定具有着一般社会保障的特点。这些特点具体到新型合作医疗当中来就是国家为了使社会成员特别是没有能力寻求基本医疗保障的农民群体能够得到基本的医疗保障，实现农民的生存权利而为他们所提供的医疗上的援助和保证。主要方法是通过对国民收入进行再分配、调配和整合资金，将暂时不需要农村医疗保险的农民收入，通过新型农村医疗合作医疗保险制度的运行，先调配给需要医疗保障的农民，实现其社会保障的功能的。
（三） 明确政府、医院和参合农民三方的权利义务
在政府给予财政支持的背景下，参合农民和医院参加的一种医疗制度就是新型农村合作医疗制度。所以，在制定一系列新型农村医疗保险法律法规的时候，需要将三方主要参加者的行为关系考虑进去，将他们之间的关系进行缜密的划分，明确各自的责任、义务，最后以法律的形式将其固定下来。为新农合制度得到彻底贯彻落实提供坚实的基础，保证农民群众利益的最大化。
新农合医疗制度要实现可持续发展，必须提高患病农民报销比例，大额提高补偿率。如果把起付标准设定的过高，则农民的常见病、多发病，费用不能得到报销，可能让农民觉得交了钱享受不到好处；而若住院费用报销比例过低，相对于几万元甚至十几万元的大病医疗费用，几千元的补偿如同杯水车薪，于事无补。如果能够减少报销医疗程序，提高报销比例，农民还是很乐意参加新制度的。最好的办法就是，医院本身先垫付参合农民的医疗费，农民自己只出很少的一部分，最终由医院与新农合医疗管理机构结算医疗费。这样的做法，相当于有三方“购买人，”即农民、医院和新农合医疗基金管理部门，让具有政府部门性质的合作医疗基金管理部门制约医疗机构的开大检查、大处方的行为。同时，政府加大对医疗机构从业人员与医药推销商相互勾结、共同坑害患者的不法行为的查处力度，以降低医疗、医药费用。
（四） 加大城镇职工医疗保险制度的覆盖范围
对于农民工，他们是长期处在城市务工、工作相对稳定、流动性较小的进城农民。但这些农民工一旦生病住院，他们几乎不会因为生病而回到原籍看病，从合作医疗基金管理部门报销医疗费用，对于他们而言，成本巨大，得不偿失。所以政府应该尽快把他们纳入到城镇职工基本医疗保险制度之中，与城镇职工享受同等的医疗保障待遇。在目前住房保障还不能与城市户口居民享受同等待遇的情况下，至少医疗保障可以与城镇职工共享，农民工按城镇职工标准缴纳医疗保险费用，用人单位也按城镇职工标准为农民工缴纳医疗保险费，使农民工患病时能够得到与城镇职工相同的补偿金额。当农民工已融入城镇职工基本医疗保险体制之中，就填补了他们未能参加新型农村合作医疗制度的空白。
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关键词：新型农村合作医疗政策，村民参与，政策效果，地区差异
一、选题背景：
农村合作医疗政策自发展以来为缩小城乡差距、改善农村医疗水平起到重要作用[1]，但随着中国经济发展和人们生活水平提高，该政策也暴露出了诸多问题。为此,中央及各地政府多次提出改革农村合作医疗制度[2]，开展“新型农村合作医疗政策”的决定[3]，力求农民就医问题能够得到解决。
但面对中国七亿五千万[4]的农村人口和参差不齐的医疗卫生水平，“新农合”政策究竟能惠及多少农民，各地基层组织对此的重视程度如何，这些问题不能不引起我们深思。为此，本次调研对济南市及周边地区展开调查，从当地村民参加新型农村合作医疗的比例、对该政策了解程度、满意度（包括对报销比例的满意度、对报销工作人员服务的满意度和对办理报销手续满意程等）、该地政府对该政策的宣传力度和该政策的真实效果等五个方面入手，调研”新农合”政策的实际开展情况和存在问题。
二、研究方法及研究对象
（一）研究方法
此次调研采用问卷调查法和访谈法等多种调研方法，全方面多角度了解”新农合”政策的开展情况，以求所得信息能够相互补充，能够全面切实反映政策在当地的实施现状和存在问题。此次调研共发放问卷调查表270份，回收260份，有效回收率96.3%， 其中有效问卷253份，有效率97.3%，征求到各类意见建议1062条次。
（二）研究对象情况
1.调研地区：
调研团队主要就济南及其周边地区进行了调研，主要包括：小王村、西仙村、吴家村、兴隆村、杨家新村等。
2．性别、年龄：
调研团队对不同性别和年龄层次的村民进行了随机抽样调查。其中男性占57%、女性占43%；平均年龄39岁，其中最小年龄18岁、最大68岁。
3．文化程度：
由于调查地区距市区较近，人们的文化程度相对较高，其中，初中文化水平占48%，高中及以上文化水平占42%，小学以下占10%。
三、现状及问题
在对各地区进行了实地走访和问卷调查后，对该数据进行整理、分析后得出结论如下：
（一）村民参加”新农合”政策比例
在调研的五个村中发现，各村参加“新农合”政策的比例均在90％以上，甚至有些村的比例接近百分之百，但是如此高的“参合比例”却不全是农民自愿参合的结果。由于农村居民受教育程度较低，以个人或家庭为单位参合会产生诸多不便，因此各村专门设立“新农合”参保负责人代替村民统一办理参合的一系列手续，实行集体参保。这样虽然提高了”新农合”政策的参合率，但事实上很多村民是在不知情的情况下被动参合的，对政策所知甚少，为该政策的全面开展埋下隐患。
（二）村民对”新农合”政策的了解程度
在调研数据中我们了解到，只有 14%的村民对相关政策比较了解，而近一半的村民表示知道报销一说但不知具体如何实现，另有近四分之一的村民对“新农合”政策仅有概念性认识，却没有具体了解，其余15%的村民甚至对此一无所知。这极大地影响了”新农合”政策在广大农村的顺利开展。分析其原因有以下几点：第一，各村政府采取的“集中参合制度”使相关信息很难直接传达到政策的真正参与者和受益人，使其对政策不能全面了解，处于被动参合状态。，地区差异。第二，各地村政府对该政策不够重视，宣传力度不够。部分卫生所的“新农合”宣传栏上空无一字，村民们无法对政策动态进行深入了解；另外，各地村政府与村民交流不够积极，不能及时传递相关信息，最终导致农民与政府之间的信息交流不畅，使”新农合”政策的精神不能顺利有效地传达给村民。
（三）村民对”新农合”政策的满意度
各村村民对”新农合”政策的满意度采集的数如图一所示：
图一
以下从对办理报销程续、对报销服务质量、和对报销比例的满意程度三个方面进行分析：
（1）村民对报销程序方面意见较大。其中，在报销手续方面，村民普遍反映手续比较繁杂而且种类较多，为村民医疗费用的报销带来诸多不便。报销时间方面，由于每天办理医药费报销的人很多，负责人人手不够，效率较低，村民们的报销款在短时间内难以返还，村民对此较为不满。
（2）定点卫生单位的服务质量让村民不甚满意。在调研中有村民反映，当地定点卫生所的医疗设备陈旧，医护人员水平底下，另外服务人员的态度也和很让村民不满，从而使村民对该政策失去信心。，地区差异。
（3）在报销比例方面，村民大部分表示各村比例比较符合实际经济状况，对缓解村民就医压力起到了一定的辅助作用。
（四）政府对”新农合”政策的宣传力度
各村村民对政府”新农合”政策的宣传力度的反映情况如表一所示（以某村调研样本为例）：
篇8
关键词：新型农村合作医疗；政府；医院；农民；对策建议
中图分类号：F842.0 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)04-0067-04
建国五十多年来，我国的农村合作医疗制度在特定的历史条件下发挥过重要的作用，其间也曾一度处在衰退瓦解的边缘。但随着社会的进步和发展，农民的医疗保障问题越来越引起国家和社会公众的关注，新型农村合作医疗制度(以下简称新农合)的出台无疑顺应了社会进步的潮流和新农村建设的需要。截至2007年9月30日，全国开展新农合的县(市、区)达到2448个，占全国总县(市、区)的85.53%，参加新农合的人口达到7.26亿，参合率是85.96%(注：中华人民共和国卫生部网站．省略/gzdt/2007-11/12/content_802487.htm。)。而在这几年的发展中，新农合为构建和谐新农村做出巨大贡献的同时也暴露出一些问题，引发笔者的深入思考。
一、制约我国新型农村合作医疗制度发展的“三方”因素
(一)医疗服务的监管方――政府存在的问题
1.政府对于新农合的目标定位不符合大多数农民的实际需要。国家推行的新农合主要是以“大病医疗保险(保大病)”为目的，而作为新农合的受益者――农民却希望新型农合不仅能解决大病导致的大额医疗费用，更能解决日常的小病所花费的门诊费用。国家希望通过保大病来解决农民“因病返贫、因病致贫”现象的初衷是好的，但却高估了农民的实际承受能力。实际上，小额的门诊费用对于许多农民来说也是沉重的负担。据调查，面对新农合的保障项目选择，已经参加、曾经参加以及尚未参加合作医疗的农民所表示的态度是明朗的，“仅保大病”占9.5%，“保大病+乡村门诊”占38.4%，“保大病+健康体检”占27.2%，“保大病+预防保健”占21.8%，其他想法的占3.1%。[1]显而易见，选择“仅保大病”的人数低于其他人群，选择“保大病+乡村门诊”的比例则明显高于其他人群。
2.在推行新农合过程中，基层政府缺乏责任心，不能做到以农为本。当前，中央财政对新农合试点县发放的补助资金是以该县新农合的参合率不低于60%，并且地方财政补助资金到位为前提的。这就导致了不少县为了得到国家的财政补助，有的弄虚作假，谎报参合率，有的强迫农民参保，甚至以村委会的名义为全村农民垫付资金。这种做法从表面上看是在帮助农民参加合作医疗，实际上，地方干部出于自身利益考虑，很有可能违背农民的意愿，强迫农民参加新农合。与这种“热情过度”的工作方式相反，有的基层干部在办理新农合时责任心不强、宣传不够，在农忙的时候去收费，导致不少农民因家中无人错过缴费机会而未能参加新农合。以上两种极端的方式都体现出基层政府的工作人员缺乏责任心，不能真正做到从农民的利益出发，全心全意为农民服务。[2]
3.新农合资金管理不善，缺乏相应的监管机构。目前，新农合基金财务管理相当混乱。一方面，合作基金的财务管理制度不健全，基金账目和管理费用账目没有分开，导致管理费用挤占合作基金。根据新农合有关规定，合作医疗资金必须专款专用。但有些乡或村干部却认为干别的也是为农民谋福利，擅自挪用合作医疗资金，并且有借无还。另一方面，一些地区许诺农民定期公布账目，实行民主监督，但往往不能照章办事，农民只有出钱的“义务”，却没有知情权和参与管理权。不少试点地区都建立了由政府各部门和农民代表参加的基金管理监督委员会，但是大多数地方只是开过一次成立会议后就没有了下文，并没有切实发挥监督作用。此外，合作医疗基金的管理还缺乏专业会计人员和先进的管理手段，绝大部分地区还是手工操作，信息收集和数据处理比较困难。[3]
(二)医疗服务供给方――医院存在的问题
1.由于缺乏竞争，定点医院逐渐形成垄断地位，导致医疗费用不断攀升，医疗服务质量不断下降。新农合试点一般都有相应的定点医院，农民只有在定点医院就医并取得正式的票据才能报销，这无疑就形成了定点医院的垄断地位。而医患双方之间严重的信息不对称以及医疗服务极强的专业性，使患者完全处于劣势，在缺乏监管的情况下，败德行为无法避免。且由于基层医疗卫生机构筹资渠道单一，政府对卫生机构经费投入的比例逐步下降，对于村级诊所，上级部门几乎没有资金支持，村委会也很少有资金支持。许多医疗单位要靠从自己的业务收入中抽取的部分维持职工的收入水平，这样就造成很多医疗卫生服务提供者注重利润，在接诊农民患者时，大范围使用制度报销目录之外的药，而且这类药品价格高昂且无法报销，使农民享受不到应有的优惠。据卫生部2004年年底公布的“第三次国家卫生服务调查主要结果”显示：中国医疗服务费用的增长速度已经快于人均收入的增长速度。尽管医疗费用不断攀升，但医疗服务却并不能令广大农民满意。从对江苏、江西、云南、内蒙古四个省的调查发现，有36.6%的农户曾遭医生故意把病情说得严重，开大处方的情况；38.63%的农户认为医疗收费不合理，认为医疗技术水平低、服务态度差的农户分别占24.39%和20.04%(见表1)。[4]
2.农村医疗市场资源配置不合理，医务人员专业水平较低。实行财政分级管理体制后，不仅对卫生院投入减少，也使卫生行政部门对农村卫生机构缺乏有效的调控和监督，原有的医疗卫生保健网功能减弱了，依照农村行政设置的医疗卫生网点中，有不少网点业务量不足。同时，县乡医疗卫生体系机构重叠、人员臃肿的现象比较突出，造成农村卫生资源不足与浪费并存的现象。乡镇除了卫生院外，还有计划生育站等机构，这些机构大多自成体系，自己进行小而全的建设，不仅造成医疗卫生设施的低水平重复建设和卫生技术人员的浪费，而且增加了不少非专业人员，提高了机构运行成本。
农村医务人员文化素质普遍偏低，制约着医疗服务水平的提高。从农村医生的来源看，有的是原来的赤脚医生，后来通过进修取得了乡村行医资格，有的是卫生学校或医学院毕业后的学生在农村行医。在农村医生中，大约有80%具有乡村医疗资格证书，仍约有20%没有取得行医资格。从调查情况看，村级医生的受教育程度以中专为主，有76.6%是中专学历，8.3%是大专及以上学历，还有14.3%的村医生没有专业学历。村医培训的主要渠道是县级和乡镇部门的培训，乡村医生的文化素质普遍偏低，医疗技术也比较差，只能治疗一些小病和常见病，难以满足农民更为广泛的医疗需求。[5]
(三)医疗服务的需求方――农民存在的问题
1.认识的局限影响了农民的参合积极性。农民的文化水平普遍较低，对新农合存在认识上的偏差。长期以来，农民依靠的是家庭内部的自我保障，对社会化医疗保障的要求往往不迫切，对新农合的心理认同度不高。加之乡(镇)政府本身对政策的理解与宣传方式的限制，农民对新农合的筹资方式、报销比例、报销程序和参加新农合的好处等都缺乏了解。农民看不到既得利益，其积极性自然调动不起来。经济条件好的家庭认为新农合保障的水平太低，不愿意参加；一些年轻人所占比例较大、成员身体较好的家庭，认为交了钱也不会花到自己的头上，只是白做贡献，也不愿意参加新农合；只有那些家庭成员年龄结构比较大、健康状况较差、经济收入比较低的家庭才是新农合的积极参与者。同时，农民对地方政府缺乏信任，他们担心上级政府下拨的对农民的医疗补助以及农民上交的合作医疗基金能否真正用到农民身上。而且参加的合作医院大多是本乡镇卫生院，由于乡镇卫生院的医疗设施不完善，医疗条件差，技术又不过硬，如果有大病，农民都是去医疗条件好的大医院治疗。
2.事后交易费用过高。事后交易费用可以分为绝对交易费用和相对交易费用。绝对交易费用是指为获取收益而支付的绝对成本，主要包括农民为了报销医疗费所花费的成本和时间；相对交易费用是所支付的成本与报销所得金额的对比。对于农民来说，当两者都比较小的时候，即说明其花费较少的时间和费用就可报销。但如果事后交易费用过高，必将降低农民参加合作医疗的积极性。目前合作医疗的报销手续是相当繁琐的，如河北省某县报销程序如下：第一步，农民要带上身份证、合作医疗证、实施年度内定点医疗机构的合法有效票据、住院费用结算清单、病历复印件、诊断证明、转院证明等，到所在地的乡镇合作医疗办事处申报，办理各项手续(随时或年度末一次性)，填写住院费用报销申请表；第二步，经办人员将对申请表及所附票据进行审核，无误后在10个工作日内提交市合作医疗管理中心审批，审批后5个工作日内将补偿金拨付至当地农行营业所；第三步，由乡镇办事处在3个工作日内通知申报人到当地营业所领取补偿金。可想而知，如此繁杂的手续为农民平添了另一种负担。离各种办事处近的农民只会增加一些精神负担，而离办事处远的农民就不仅是精神负担，还有经济负担，得不偿失。[5]
3.农村流动人口处境尴尬。越来越多的农村人口进入城市，对促进我国经济增长起了重要作用，但是这些人的医疗保障却成了大问题。“新型合作医疗保险”规定：外出人员参加合作医疗必须在投保地就诊，在外就诊不予报销。也就是说，这些人从农村来到城市便处于一个医疗保险的真空地带，由于没有城市户口，他们没有城市医疗保险；而他们在外地患病后，新型农村合作医疗又要求他们返回家乡就医才能给予报销。这就使得新农合报销的钱也许根本抵不上来回的时间、路费、误工费等开支，导致这部分流动人口流失于新农合之外。[6]
二、完善我国新型农村合作医疗制度发展的对策建议
(一)政府应努力做好管理、协调和监督工作
1.对新农合的目标重新定位。合作医疗制度的目标应该定位于提高农民整体健康水平，而不仅仅是解决因病致贫问题。在农村，真正需要优先关注的是与广大农民基本健康关系更为密切的常见病和多发病。近年来农村的一些偶发性疾病成为普遍的常见病，比如肺癌、肝癌、食道癌等疾病的发病率呈逐年上升的趋势，且死亡率高，但这些疾病只要早发现、早治疗就可以控制，而且这些疾病的早期症状都是易发现易检查的，往往农民都把它当作小毛病忽视而没有及时处理，致使病情恶化。所以，如果能有效的降低农村常见病、多发病的发生，必然可以降低农民患大病的概率。因此，有必要扩大合作医疗的保障范围，将“保小病”和农村预防保健业纳入保障范围，切实、彻底的解决农民的医疗保障问题。
2.建立高效负责的协调、管理机构，提高基层干部的责任心和工作能力。合作医疗由农民自己组建，理应由农民自己管理。但目前由于合作医疗的基金来源中有一部分是来自于政府的资助，所以完全由农民来管理也是不切合实际的，更何况由政府出面组织，跨越村社在较大行政区域内统筹是个别村社所不能实现的。所以，合作医疗统筹应由地方的人民政府参与管理，成立由劳动与社会保障、卫生、财政、农业、民政、扶贫、审计等部门组成的新型合作医疗协调委员会来负责协调、制定合作医疗制度的相关政策与措施。同时成立由主管部门和参加新农合的农民代表组成的新农合管理委员会，下设专职的新农合经办机构，负责制定具体的、可操作的新农合实施细则和聘用、监督、罢免专职的经办机构人员，并与基层乡村干部协调开展工作，做好宣传和服务。
3.建立和完善新农合基金管理制度。基于过去合作医疗的经验，新型的农村合作医疗还应对合作医疗基金实行专户管理和专款专用，从根本上杜绝对合作医疗基金的挤占或挪用的现象。同时，基层政府应根据本地实际情况，成立由相关政府部门和参加新农合的农民代表共同组成的新农合监督委员会，负责定期检查、监督合作医疗基金的使用和管理情况。此外，还应加强对合作医疗服务的规制和监管。一是对医疗服务本身进行监管，二是对药品的采购和销售进行监管。对医疗服务的规制和监管重点在于提高服务水平和质量，防止其违反医疗服务竞争规则的行为，防止其违反合作医疗制度及相关法规制度的行为，切实有效地提供医疗服务。[7][8]
(二)加强医疗服务的规范化运作
1.引入竞争机制，打破医疗垄断，抑制医疗费用飙升。合理引入竞争机制有利于合作医疗机构提供价格合理、质量可靠的医疗服务。一方面，在新农合机构内部形成竞争局面，即合理配置新农合机构，打破合作医疗机构之间的地域限制，保证农民可以在任何合作医疗定点机构就医，实现合作医疗机构内部的竞争与优化；另一方面，在新农合外部形成竞争压力，即建立和培育非合作医疗机构，比如发展私人医疗机构和药品零售企业，使之能够提供部分医疗服务，打破合作医疗机构提供医药服务的垄断性。在条件成熟的情况下，监管部门应对那些医疗技术差，又不认真执行合作医疗制度的卫生院，果断取缔其定点医院资格；而对于那些医疗技术过硬，认真遵守医疗相关法规制度的民办医疗机构，可以赋予定点医院资格。[9]
2.鼓励医学专业学生和城市大医院医生支援农村，提高农村整体医疗水平。可以通过奖学金的设置和录取、就业等方面给愿意到农村工作的医学专业的学生以政策优惠。作为城市对农村的支援，城市的各大医院应组织医疗小组下乡，以村级合作医疗保健站为基地，以行政村为单位，为农民提供定期、经常化的服务。这样既可使农民不出村就能让高水平医生看病，及时发现病情，及早治疗，又能为保健站医生提供向城市医生学习技术的机会。对城市医院来说，在其为农民治病的过程中，也提高了自身的知名度，扩大了病人的来源，提高了经济效益。
(三)全面提高农民的参合积极性
1.加大宣传力度，全面提高农民参合积极性。正确引导农民自愿出资参加新农合是推行新农合的基础性工作。必须发动基层组织，进行大规模宣传，积极引导农民转变意识，提高对新农合的心理认同。抓住农民渴望一份保障和注重实际收益的思想，通过通俗易懂的语言、典型案例引导等方式，大力宣传新农合的重大意义，使新农合深入人心，激发农民自觉参加新农合的积极性。在实际工作中，既要大力做好宣传工作，又要辅之以必要的行政动员，积极引导群众，增加健康投入，转变单纯“受益”的观念，认识到参加新农合不应一味地追求眼前利益，而应以长远利益和社会利益为重。
2.简化手续，方便农民就诊报销，不断提高服务水平。对目前的三级政府审核报销制度进行改革，通过完善各项管理规定，简化相关手续，缩短报销时间，真正把好事办好，让广大农民满意。一是打造费用报销的“绿色”通道，实施定点医疗机构直报制度。县、乡级定点医疗机构在农民住院时可直接报销参合农民住院医药费，然后由定点医疗机构将报销情况上报县合管办和财政部门，经共同审核后再划转报销基金，这样既极大方便了参合农民，又提高了工作效率。二是为进一步提高服务水平，规范服务行为，合作医疗经办机构工作人员全部实行首问负责制、一次性告知制和限时审批制，农民可以随时办理相关手续，对符合规定的病人医药费予以报销，限当天审核办结。[10]
3.积极改革，打破地域限制，将农村流动人口纳入新农合。农村的流动人口数量较大，如果新农合不能覆盖这个群体，将会对社会造成不良影响，而且相对于农村的其他群体，流动人口无疑是优质客户。首先，农村流动人口一般来说身体比较健康。他们一般处于青壮年时期，生病的机率较低，可以说是属于疾病风险较低者。其次，农村流动人口的保险意识较强。他们经常在外打工，见多识广，接受新事物多，他们的保险意识比起农村的老弱妇孺要强得多，因此这部分人的工作要好做得多，成本也要低得多。最后，农村流动人口的参加可以带动其家庭成员参加。由此可见，允许流动人口异地就医，使他们可在外地符合定点医疗机构条件的医院先就医，然后凭相关证明、发票给予报销，或者实行农民工在务工所在地自愿参加新农合，将他们纳入新农合体系将会利大于弊。[11]
参考文献：
[1] 叶宜德，汪时东等.不同农户参加新型合作医疗意愿的研究｢J].中国卫生经济，2003，(9).
[2] 张智勇.我国新型农村合作医疗制度的运行现状与问题研究[J].中州学刊，2007，(3).
[3] 石文伟.商业保险公司参与新型农村合作医疗的模式研究[D].广西大学硕士毕业论文，2007年6月.
[4] 国务院发展研究中心《调查研究报告》2007年第47号――农村卫生服务现状与问题调研分析.
[5] 韩俊.中国农村医疗卫生现状与政策走向[J].理论动态，2007，(4).
[6] 杨卫军.新型农村合作医疗应该降低交易费用――以陕西H县为例[J].调研世界，2007，(1).
[7] 李国志.论政府在新型农村合作医疗中的责任[J].卫生经济研究，2007，(3).
[8] 王延中.试论国家在农村医疗卫生保障中的作用[J].战略与管理，2001，(3).
[9] 邬旭东.我国农村传统医疗保险制度存在的问题与对策[J].保险研究，2007，(4).
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[论文摘要] 农民工是当代中国正在崛起的一个庞大的新型阶层，在我国经济发展过程中起着不可替代的作用，但是他们大多数还游离于医疗保障体系之外。农民工的医疗保障问题既是一个经济问题，又是一个政治问题。因此，建立和完善面向农民工的医疗保障体系，为农民工提供一道医疗保障“安全网”，具有重大的现实意义。
目前我国流动人口已经达到1.2亿至1.4亿，占我国总人口数的10%。其中绝大多数是农民工。农民工为城市的发展做出了巨大的贡献，然而，由于各种因素的制约，他们大多数还游离于医疗保障体系之外。因此，透析农民工医疗保障问题显得十分必要。
一、农民工医疗保障的现状
迄今为止，我国已经基本建立了城镇人口的医疗保障制度和在试行中的新型农村合作医疗体制。但对于农民工这一特殊群体而言，他们大多数还游离于医疗保障体系之外。
1.农民工很少参加城市所提供医疗保障 在一般情况下，城市的医疗保障政策往往忽略了农民工群体具有极强流动性这个特征，把农民工当成可长期在同一个城市居住的人来对待，因而显得很不合理。从实施的效果来看，上海的参保率极低，即使他最早推出外来劳力综合保险，目前参保的只占外来劳力总数的五分之一，参保率极低。截至2003年11月底，江苏省参加医疗保险的农民工估计为80万，占总数的15%；到2003年9月底，深圳市非深圳户籍员工参加住院医疗保险80.36万人，参保率为28%；成都市2004年农民工综合保险的参保率为34%。因此，总体来看，该项政策不能算是成功的。
2.农民工不愿参加农村所提供的合作医疗 随着集体经济的解体，建国初期为农民提供的医疗保障已不复存在，现在的“新型农村合作医疗”方兴未艾。据卫生部统计，截止到2004年10月31日，全国31个省、自治区、直辖市共有333个县开展了新型农村合作医疗试点工作，约覆盖10691.09万农业人口。在新型合作医疗的国家级试点地区湖北公安、省级试点地区山东泰安，当地政府出台了有关新型合作医疗实施的办法都明确表示，受益对象包括具有当地户籍的外出打工农民。而且两地的试行办法均规定，农民在参加新型农村合作医疗时要做到一家一户为单位参加合作医疗，家庭成员必须全部参加，要“户不漏人”。然而，两地同时出现了一个怪现象：几乎所有的农户在参加合作医疗的报名之初，都没将家中在外打工的成员姓名写入“合作医疗证”。也就是说，出外打工者实际上根本没有参加合作医疗。
二、农民工医疗保障缺失的原因
尽管我国目前出台了一些关于农民工医疗保障的试行条例。但总的来说，实际效果并不乐观。究其原因，主要有以下几点：
1.二元医疗保障体制的影响 建国后，我国以户籍为标准，在全国分别建立以公有制为基础的城乡二元的医疗保障制度。农村是集体保障为主，国家适当扶持，城市实行的是国家——单位负责制。由于国家在城乡医疗保障中承担的责任不同，加之改革开放后，尤其是近些年来，城乡经济发展差距进一步拉大，导致目前我国的医疗保障制度在一定程度上出现了城乡之间、农民工与市民之间二元割裂的状态。因此，尽管全国很多地方进行了户籍制度改革，但并没有真正改变农民工因传统体制造成的医疗保障缺失问题。
2.医疗环境问题严重 我国的三医问题极为严重。所谓“三医”问题是指医疗（卫生）问题、医药问题和医疗保障问题。医疗问题又可进一步分为医疗卫生体制、医疗费用、医院管理和服务等问题。其一，我国的医疗卫生体制改革滞后；其二，医疗费用增长过快；其三，医院收费高，服务和管理水平不尽人意；其四，药品价格“虚高”久攻不下；其五，城镇和农村医疗保障制度建设也存在一些问题。根据《第三次国家卫生服务调查主要结果》显示，87.4%的农村人口没有任何医疗保障。由此可见，“三医”问题对农民工的医疗保障自然会产生直接影响。 转贴于
3.医疗保险制度显失公平 根据2004年12月零点调查和指标数据网与哈佛有关机构合作完成的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》显示，我国卫生资源分配中的不公平不仅仅体现在医疗保险覆盖率上，在保险制度覆盖范围内也是存在的。城镇内部不同群体占有的卫生资源是不一样的。大量的医疗补贴给了少数富人而不是城市中的贫民。中国的医疗保险制度在规则设计上存在着内在的缺陷，使得利益分配、成本分摊、风险负担等方面都欠缺公平性，资源分配极不合理。这就使得我国医疗保障制度失去了作为财富再分配的最重要方式与手段的作用，甚至还成了分配不公平的放大器。对于作为弱势群体的农民工而言，当然无法以平等主体的身份享受医疗保障权益。
4.农民工医疗保障观念相对滞后 在我国，医疗保障作为一种具有现代意义的社会观念，从某种意义上说只有近十年的历史。目前以年轻人为主力军的农民工群体，他们是在以家庭保障为主要形式的农村保障体制下成长，有的对城市没有归属感，不信任城市的医疗保障政策；有的由于少数官员经常挪用医疗保障费用，对政府倡导的政策冷漠视之；有的因流动性强，在异地生病得不到及时的回报，不愿参加医疗保障。因此，农民工并没有在心目中及时确立现代意义上的医疗保障观念。这是造成农民工医疗保障缺失的又一个重要原因。
三、解决农民工医疗保障问题的主要途径
构建农民工医疗保障体系不仅是解决“三农”问题的切入点，而且是维护社会稳定和经济持续发展的保证，是体现社会效率和社会公平的需要。它既是一个经济问题，又是一个政治问题。因此，我国政府应根据农民工的实际需要与经济承受能力，逐步建立和完善一整套农民工医疗保障体系。其主要途径如下：
1.建立多层次的农民工医疗保障体系 如果将农民工进一步细化，可分为三个层次：第一层次是长期在城镇居住的农民工；第二层次是短期在城镇生活，到一定年龄返回农村的农民工；第三层次是农闲时在城镇打工，农忙时又回到农村务农的农民工。针对不同层次的农民工，应建立内容完整而层次不同的医疗保障。第一层次的农民工在身份上已较接近城镇居民，应将他们的医疗保障与城镇市民的医疗保障有机结合起来进行管理；第三层次的农民工，重心仍在农村，其医疗保障的内容应与“新型农村合作医疗”基本一致；而第二层次的农民工，他们的情况与第一层次和第三层次的农民工不同，所以他们的医疗保障既不能套用城镇市民的医疗保障，又不能套用“新型农村合作医疗”，需要建立一整套介于两者之间的、全国统一的医疗保障制度。总之，面对农民工的不同层次，必须建立多层次的农民工医疗保障体系。
2.扩大基金来源渠道，设立个人账户并保值增值 资金是医疗保障体系运行的“血液”，没有充裕的资金，医疗保障制度就无法运行。但目前农民工医疗保障的基金来源要想全靠政府财政支出也不现实，这就要求农民工自己筹建以个人资金为主、国家财政为辅的医疗保障制度。按照平等性、统一性的原则，针对城市农民工流动性强的特点，要实行社会保障统筹账户的全国统筹，以利于社会保障关系的全国性转接。为增加资金可考虑：一是个人缴纳；二是政府财政拨款；三是发行福利彩票；四是社会慈善机构的捐款等。此外，在保证资金安全的情况下还可以去购买政府债券、公司股票、投资农业或存入银行等，以保证资金的保值增值。
3.加强农村医疗保障体系的制度建设 由于农民工医疗保障体系宏观上归入农村医疗保障体系，因此首先要加强农村医疗保障体系的制度建设。一方面要建立全国统一的、权威的农民工医疗保障管理机构。另一方面也要加强农村医疗保障制度的立法工作。农民工医疗保障问题已经不是一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的，最根本的办法就是建立健全有关的法律法规，加强执法力度，将其纳入法制化的轨道。我们要着眼于医疗保障事业的长远发展，并针对目前农民工流动性强、工资水平低等特点，制定规范、合理的社会保障法规，明确政府、用人单位和农民工参保的责任，惩治那些消极对待或逃避为农民工提供医疗保障的雇主，强制用人单位和相关的业务主管部门协同作业，确保农民工医疗保障工作的顺利开展。 转贴于
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论文摘要：目前，江苏省的农村社会保障仍存在着法律制度缺失、覆盖范围窄、保障水平低、政府扶持力度小、社会化程度低等问题，针对这些问题，本文提出了建立和健全农村社会保障制度的法律、构筑覆盖广泛的农村救助体系、增加投入、扩大宣传等建议，以建立健全农村社会保障体系，实现社会公平，促进城乡融合和共同发展。
江苏省的农村社会保障体系主要经历了三个阶段，即1992一1998年为试点起步阶段，1999一2002年为整顿规范阶段,2003年至今为探索发展阶段。截止2006年6月，全省已有13个省辖市、101个县(市、区),1310个乡(镇)建立了农保制度，参保人数已达859.95万人(含乡镇企业职工)，基金积累总额74. 45亿元，领取养老金人数127. 57万人，经过十多年的探索，农村社会保障工作取得一定的进展，参保人数和基金积累居全国首位。
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而江苏省参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖参保人数较少，覆盖率较低，其余地区情况大体相同。因此，总体来讲，江苏省参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
一、江苏省农村社会保障存在的问题
1、制度不健全
健全的社会保障制度，是维护社会长治久安，保证经济的可持续发展，完善社会保障制度，建立市场经济体制的基础。由于受社会经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件，缺乏法律强制力，资金难以得到有力保证，部分地区还存在政策落实不到位等问题，江苏省尚未形成较为理想的制度模型，可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。
2.覆盖面窄
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%，社会保障制度主要集中在城市各类企业下岗职工或失业人员，因此，总体来讲，参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
3、资金缺口大
目前全省农民社保资金来源渠道少，且数量较低，与建立、健全农民社保体系所需资金相差甚远，随着人口老龄化趋势的加强，资金投入的问题会更加突出。
4、生活保障水平低
改革开放以来，全省农村贫困地区的状况得到了显著改善，但是，由于城市经济发展迅速带来了城乡两级分化的状况日益严重，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了，农村贫困问题仍然严重。因此，农民的实际收入水平并不高，用于养老保障能力有限，农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
5、参保意识淡薄
全省的农村社会保障工作缺乏总体的设计和政策支持，各级政府尤其是基层部门对农村社会保障工作的紧迫性、重要性认识不足，使得保障措施难以落实到实处。由于政治、经济和文化条件的限制，农民没有参保的意识，缺乏长远打算，因而对参加社会保险、合作医疗等积极陛不高。
二、针对江苏目前的农村社会保障情况。为建立、健全全省农民社会保障体系提出了一些的对策与建议
1、建立和健全农村社会保障制度的法律
法律制度的不完善，社会保障资金的使用监督力度不够，使得全省农村社会保障没有落实到实处，可以通过建立农民社会保障基金的咨询和质问制度，给农民提供有关社保咨询的平台，同时赋予农民社保机构相应的行政处罚权力，对应缴纳农民社保费用而未予缴纳的单位和个人给予相应的处罚。
2、继续推行新型农村合作医疗制度
不断完善新型农村合作医疗制度，切实做好新型合作医疗资金筹集工作。新型农村合作医疗资金实行区县统筹，农民个人负担部分以户为单位自愿缴纳合作医疗费用。筹集标准原则上农民个人负担每人每年不低于24元，经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。农村五保户、低保户参加新型合作医疗，其个人应承担的部分，由财政负担，市和区、县各负担50%，确保区县低保户、五保户能无障碍进入合作医疗。
3、构筑覆盖广泛的农村救助体系，农村最低生活保障做到应保尽保
农村最低生活保障做到应保尽保。低保资金由区、县负担，对经济较薄弱的区县，市级财政给予适当补助，确保按时足额支付。进一步建立和完善以低保制度为基础，以医疗救助、教育救助、灾害救助为重点、社会互助为依托的农村救助体系。全市分散供养的，不低于当地农村低保标准的110%，集中供养的，不低于当地农村低保标准的150%。进一步提高五保户集中供养率。
4、坚持“个人墩费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得、制度街接、保障基本”的原则
建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区经济社会发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的新型农村养老保险制度。
5、增加投入，建立多元融资渠道
为解决全省对农村社会保障投入资金不足的现状，首先要建立稳定可靠的资金来源渠道，建立以政府为主体的融资渠道;其次应积极拓展社保资金的来源渠道，市、区、县要加大对统筹城乡发展的投入，如果财政资金有限，可以开展慈善投资、社会捐赠活动减轻财政的压力，也可以通过冷行农民社保资金债券方式来缓解目前社保资金的不足。
6、参照城市居民最低生活保障制度，提高农村最低生活保障水平
首先，应该完善最低生活保障制度。可以参照城市居民最低生活保障制度，增加对无人赡养的老年人、失去工作能力的残疾人、无劳动能力的未成年人给予基本生存的最低保障制度规范，以解决其温饱问题。其次，要对建立农村低保制度所需资金进行统筹规划，以确保资金来源的稳定性，加强对资金的管理和监督。最后，应该根据各地区的实际情况修改、完善低保制度，以确保低保制度符合各地区的发展水平，从而更好的保障当地人民最低的生活水平。
7、扩大宣传，提高农民参保的积极性
全省农民参保意识薄弱，没有意识，参保率自然就低，因此加强社保在农村的宣传力度就显得尤为重要。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等多种媒体，扩大宣传，营造社会保障工作的舆论氛围。对新出台的政策措施，要及时宣传到位;对在农村社会保障工作上有突出贡献的单位、个人，要及时宣传报道。
8、各有关部门要统一行动，加大工作力度
