财政政策范文

导语：如何才能写好一篇财政政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

1．背景。

上世纪80年代，日本经济在土地和股市两大泡沫(一般称“资本泡沫”)的推动下，实现了较长时期的经济增长。在当时西方发达市场经济国家中，有所谓一枝独秀的美誉。然而，进入90年代后，以地价下降为导火索，资本泡沫逐步破灭，日本经济陷入长达10多年的徘徊或萧条期。1990年GDP增长率达5．1％，1993年下降到0．3％，其后除1996年增长5．0％外，其余年份增幅在1．6％以下，1998年为-2.5％，2001年为-0.5％。失业率由1990年的2．1％，2001年上升为5．3％，为日本第二次世界大战结束以来的最高。而且，同期日本经济出现了明显的通货紧缩。其一是1995年以后物价连续下跌，批发物价1995年以后7年里，除1997年为0．6％外，其余年度均为负数；消费物价虽不象批发物价那样长期下跌，也有两个年度为负数，基本上在0值周边波动。其二是泡沫经济时期泡沫化了的资本严重缩水。股市缩水：日经平均指数由最高的1989年的38916日元，2000年跌破10000日元，与1989年相比缩水70％以上。其间，虽在1993年和1999年出现过反弹，但均在20000日元以下波动，目前为11500日元左右；土地缩水：土地价格从1991年开始连续11年下跌，2002年1月1日的政府公市地价(日本中央政府国土交通省调查的价格)与最高价格的1991年相比，住宅用地价格共下跌了36．0％，商业用地价格共下跌了62．0％，而且在东京、大阪、名古屋三大城市圈，下跌幅度更大，同比下跌52．1％和76．1％。

2．政策基调。

针对国民经济出现的长期停滞，尤其是通货紧缩，日本政府采取了以扩大国内需求为主要目标的扩张性财政政策，这突出表现在以下两个方面。一方面，预算扩张。税收占国民收入比重下降(由1990年的27．4％，下降到1999年的22．1％，参见表1)。同时，财政支出规模不断扩大。中央财政预算的债务依存度由1990年的8．4％，上升到2000年的38．4％(参见表2)。另一方面，1992年至1999年，政府共采取了12次以扩大政府公共投资为中心的经济对策。采取经济政策，是在政府感觉到预算安排的扩张力度仍不够，需采取追加预算时的特殊措施，可以理解为对预算扩张的强化或补充。在1992年至1999年的8年里，除1996年和1997年未实施政府经济对策(这两年预算安排仍是扩张的)外，其余6年里每年两次，反映了日本政府对经济的担忧和“关心”程度。据估算，这些政府经济对策共动用资金(包括增发国债和减税等)130多万亿日元。

3．主要政策措施。

日本政府实行扩张性财政政策的主要措施是扩大国债发行、减税、扩大公共投资和增加社会保障支出等。

(1)扩大国债发行。90年代初期日本公债规模不算大，1992年中央和地方公债余额(包括中央和地方政府的公债，下同)，占GDP比重为61．4％。但在90年代国债规模迅速扩大，2002年公债余额占GDP比重上升为139．6％，约1．4倍。从绝对额上看，日本GDP约为500万亿日元(90年代用现价计算的GDP基本上没有扩大)，1990年公债余额约为300万亿日元，2002年为700万亿日元(其中中央政府国债占70％以上)，10年增加了400万亿日元，年平均增加40万亿日元，年均递增9％。公债余额增大速度快，无疑是大量发行公债的结果。

表1日本租税负担率(单位：％)

税收社会保障负担合计

国税地方税小计

199017.99.527.411.338.8

199315.49．O24.41236.4

199414.58.723.212.235.3

199514.58.923.413.236.6

199614.2923.213.336.5

199714.29.223.413.637．O

199813.49.522.91436；8

199912.99.222.113.835.9

200013.99.323.214．O37.2

2001149.623.614.938.5

1997年美国15.811.727.59.236.7

有关国家英国37.51.839.39.348.6

德国25.53.729.225.254.3

情况法国29.86.536.325.762．O

注：负担率为与国民收入相比。资料来源[日]日本银行国际局编{国际比较统计}2000年版；[日]财务省2002年4月编发的宣传材料《财政的现状与今后的方针》。

表2日本财政赤字与政府债务

中央财政预算债务依存度(％)公债余额(中央与地方政府)占GDP比重(％)

美国意大利

19908.461.455.3105.4

19917.658.259.5109.3

199210.159.861.9118.3

199311.26363.4119.9

199418.769.462.6126.1

199517.776．O62.2125.2

199628．O80.661.3124.3

199721.684.759，1122.4

19982097.356.7119.9

199937.9116.954.2118.5

200038.4125

200134.3128.5

200236.9139.6

资料来源[日]财务省2002年4月编发的宣传材料(财政的现状与今后的方针)；[日]财务省财务综合政策研究所编(财政金融统计日报)2001年第5期。

(2)减税。在90年代，日本政府除在每年实施一些临时性减税措施外，1994年进行了一次税制改革。其主要特点是提高消费税税率，决定从1997年4月1日起将消费税税率由3％提高到5％(在提高的两个百分点中一个百分点作为地方消费税)，同时从1995年开始降低个人所得税税率，1999年再次下调了个人所得税和法人税(公司所得税)的税率。个人所得税起征点由300万日元提高到330万日元，低税率(10％)的适用范围由300—600万日元，扩大到350—900万日元，最高税率由50％下调至37％。与此同时，以个人所得为税基的地方居民税(都道府县民税和市町村民税)也采取了减税措施。一般经营性法人的所得税(即法人税)税率也由37％下调至30％。在增税减税同时进行的税制改革中，减税的力度明显大于增税，税负呈不断下降趋势。日本税负1990年为27．4％，1999年下降为21．1％，其后略有上升，2002年为22．9％。1997年因提高消费税税率税负略有反弹，但总体上未能阻止税负下降趋势。值得注意的是，日本政府的减税主要是针对国税的，地方税的税负在90年代保持了相对稳定，甚至稳中有升，1993年为9．0％，2002年上升为9．6％，国税下降幅度增大，1990年国税税负为17．9％，1999年下降为12．9％，2002年为14．0％。

(3)扩大公共投资。扩大公共投资是扩张性财政政策的重点支出项目。在90年代，中央财政预算安排的公共投资支出保持了较快增长，每年比上年度增长5％左右(1997年为1．3％，1998年为-7．8％)，其在中央财政总支出中所占比重为10—15％。加上综合经济对策等追加预算，政府公共投资规模相当可观。如1998年，中央财政预算安排公共投资比上年度下降7．8％，但是经过两次追加预算后，公共投资支出比上年度实际增长41．1％。日本中央政府公共投资除一般预算安排资金外，还通过财政投融资提供资金。在90年代财政投融资保持了较大规模。1990年财政投融资计划总规模为34．6万亿日元，1999年上升为52.9万亿日元，年平均递增4．8％。由于财政投融资是有偿资金，其投向与私人资本存在一定的竞争关系，进入90年代后受到批判和质疑，其增长受到了一定的抑制，近年下降幅度更大。地方政府公共投资支出规模也较大，1999年都道府县和市町村政府预算中公共投资支出分别占22．5％和11．3％。日本公共投资主要用于交通、城乡基础设施，治山治水和社会福利设施建设等方面。由于日本政府加大公共投资力度，政府固定资产形成规模也大，1998年政府总固定资产形成占GDP比重达6．2％，远高于欧美发达国家平均2％左右的水平。

(4)增加社会保障支出。日本社会保障实行收费制，其运营原则上独立于财政，由社会福利部门管理。但这并非意味着财政不承担社会保障支出，相反财政资金在社会保障制度运营中发挥着十分重要的作用。政府除负责公共救助、公共卫生医疗等职责外，对于实行社会保险制度的医疗保险、年金保险和失业保险也提供资金援助。在90年代，政府资金占社会保险制度给付总额的20—30％。实行扩张性财政政策期间，把增加社会保障支出、提高老年人群、低收入人群的收入水平也作为重要的措施。1998年，政府曾对低收入家庭提供7000亿日元购物券，这在发达国家中是罕见的。90年代各级财政社会保障支出增长较快，以中央财政为例，1990年社会保障支出为11．63万亿日元，2000年上升为16．8万亿日元，10年增加5．2万亿日元，年平均递增3．8％。在中央财政支出中，除作为国债成本的国债费外，社会保障支出增长最快，其在中央财政总支出中的比重也由1990年的17．5％，2000年上升为19．7％。

二、财政政策效果及“微效”的原因分析

90年代以来日本实行扩张性财政政策，增发了400多万亿日元的公债，相当于GDP总额的80％。目前公债余额已相当于GDP的1．4倍。扩张性财政政策对日本经济的恢复发挥了一定的作用，在1995—1996年和2000年两次出现了恢复性增长。但是，90年代日本经济呈现出复苏短期化特点。1995年和1996年GDP增长率分别达到1．5％和5．0％后，1997年出现了下降(-2．5％)；2000年实现了1．2％增长后，2001年又出现了下降(-0．5％)。长期的扩张性财政政策，虽然给日本经济带来了两次暂短的复苏，但是并没有从根本上强化日本经济增长的基础，没有把日本经济推向正常的增长轨道。正因如此，在日本学术界，有人称90年代以后日本财政政策“微效”(即效果不大)。

众所周知，日本政府善于运用经济政策，在战后经济发展过程中，各项政策的运用起到了重要的促进作用。那么，为什么90年代以来扩张性财政政策的运用效果不理想呢?根本原因在于财政政策运用缺乏针对性，而财政政策孤军作战，以及公共投资效率下降进一步影响了财政政策的效果。

90年代日本经济的问题主要发生在国内经济，其对外经济基本上保持了较好的态势。如进出口总额，1990年至2000年年平均递增3．7％，其中出口年平均递增4．3％。贸易顺差，除1994年和1995年两年稍有下降外，其余年度均有所扩大，1999年为1230．4亿美元，比1990年的635．3亿美元增长94％，年平均增长7．6％。由于对外经济势头良好，日元也处于升值状态之中，1990年美元对日元的平均汇率为144．88日元，1995年升为93．98日元(年中最高值为79．75日元)，其后有所下降，1999年平均值为113．91日元，目前为130日元左右。

国内经济问题较多，最突出的问题是有效需求不足。90年代消费增长非常缓慢，基本上在2％左右，1998年为负数(-0．3％)。而且与政府消费相比，民间消费增长更加乏力。固定资产投资的情况则更糟。1992年至1999年的8年中有6年为负增长(即下降)，1998年下降8．3％。同样，固定资产投资下降的主要原因是民间投资下降。有5个年度里政府固定资产投资虽有增长，有的年度增长幅度还相当大，如1992年和1993年分别增长16．0％和15．2％，仍没能改变总固定资产投资下降的格局。90年代后期，政府固定资产投资增长减速，1997年和1998年甚至下降，主要是压缩财政投融资规模所至。

导致日本国内需求不足的根本原因在于金融体系遭到重创。金融体系的创伤不仅严重影响了消费者和投资者的预期和信心，而且弱化了金融机构的功能。在资本泡沫膨胀时期，金融机构也直接或间接地参与泡沫活动之中。一方面，金融机构资产泡沫化。在股市和土地价格飞涨时期，金融机构的资产也以股票等有价证券和土地为主。如1989年3月城市商业银行的有价证券账面收益曾高达34万亿日元。另一方面，在当时日本金融分业经营的框架下，金融机构通过向以证券交易和不动产买卖为主要经营内容的企业(包括金融、财务企业等)融资，实际上间接地将资金投入证券和土地市场。已经倒闭的7个住宅专业金融公司就是典型的例子。总之，在泡沫经济时期，日本金融机构资产也以严重泡沫化了的证券和土地为主。资本泡沫的破灭，不仅导致金融机构的资产严重贬值，而且由于贷款或融资对象的资产贬值，导致经营困难，甚至倒闭，不能还贷，致使金融机构的不良债权大幅度增加。日本政府关于不良债权的统计标准不断变化，其统计数字也不尽相同。1998年10月金融监督厅公布日本金融机构“有问题债权”为87万亿日元。2001年9月公布的金融机构不良债权为43．4万亿日元，其中银行32．5万亿日元。

金融资产贬值，不良债权增加，对日本经济的打击是破坏性的。一方面，由于消费者和投资者对金融机构的信心不足，出现了谨慎消费与谨慎投资，导致有效需求不足。日本居民资产以在金融机构的存款(尤其是定期存款)为主，据统计，1996年底日本居民个人金融资产的52％是定期存款(美国为17％)，11％为现金或活期存款(美国为2％)。金融机构的风险增大及其表面化，严重影响了居民对金融机构，乃至日本经济的信心和预期，出现了谨慎消费。90年代初以来日本法定利率多次下调，由1990年8月的6．00％，1999年实行零利率，同期居民消费并没有明显增长。尤其是居民消费贷款在90年代一路下滑。居民谨慎消费影响国内需求，加上生产经营性公司、企业本身资产贬值导致经营困难和负债增加，投资者也出现了谨慎投资倾向。另一方面，金融机构在大量不良债权和资产贬值的影响下，出现了惜贷行为，金融功能严重弱化。90年代，日本货币供应量(M1)增长率一直在5％左右，有的年度超过10％，而银行贷款增长率很低，仅1％左右，1998年利1999年为负数，

如上所述，日本经济的问题出在金融体系上，而日本政府的对策重点放在扩大公共投资和启动消费上(其中也有一些解决金融体系问题的对策，但成效不大)，一定意义上讲是下错了药，政府措施缺乏针对性，这是日本90年代以来长期财政扩张政策效果不佳的主要原因。与此同时，财政政策扩张缺乏必要的货币政策配合，由于金融机构惜贷，实际上形成了财政政策孤军作战的局面，这也是影响财政政策效果的主要因素之一。此外，公共投资效率下降也是影响财政政策效果的因素之一。日本90年代扩张性财政政策主要是扩大公共投资，试图以此来扩大内需。但是，公共投资扩大内需的效果与投资效率是有关系的。只有当投资能带动民间的投资或者区域、产业的发展时，其效果才大，这就是所谓乘数效应。众所周知，日本70年代末步入发达国家，其国内基础设施建设已具有相当规模，在此基础上再过份扩大公共投资，往往是“奢侈”或浪费。

眼下，我国理论界有一种观点，认为日本政府在1997年采取了“紧缩”的财政政策，扑灭了日本经济复苏的势头，导致日本经济长期萧条。从而“洋为中用”，提出我国应吸取日本的“教训”，不得调整目前积极财政政策的政策取向。笔者不能苟同这一观点，认为，他们对日本“教训”的把握不够准确。日本经济在1995年开始恢复增长，1996年增长率达5％。政府针对这一情况对其扩张性财政政策进行了调整。具体讲：(1)通过了《财政结构改革法案》，提出到2003年消除赤字公债(不包括建设公债)发行，并在1997年和1998年编制了相对紧缩的预算，财政预算规模增长幅度下降，中央财政债务依存度1997年比由年度的28．0％下降为21．6％。(2)1997年4月1日起，消费税税率由3％提高到5％(1994年通过的税制改革法律确定)。(3)1996年和1997年末实施特别的经济对策。但是，从结果看，1997年的财政政策并非紧缩，而是扩张减速。虽然1997年的税负比1996年仅上升0．2个百分点(提高消费税税率的影响)，但债务余额继续扩大，1997年末公债余额占GDP比重为84．7％，比1996年上升4．1个百分点。

虽不能完全否认财政政策调整对日本经济的影响，但是，如前所述，日本经济长期不景气的根本原因，是金融体系遭重创。假定日本政府在1997年不调整政策取向，日本经济是否就会保持较好增长势头呢?回答是否定的。1997年日本经济出现再度下滑，除固有问题影响外，东南亚金融危机的影响也不可忽视。1997年东南亚金融危机虽没有直接波及日本，但它影响了日本的出口，以及日本在东南亚地区合资企业的收益，同时还影响了日本投资者、消费者的信心和预期，从而影响日本经济的增长。1997年经济增长回落是多种因素的结果，决不是调整财政政策的“教训”。其后，1999年日本经济重又出现过复苏势头，但仅维持了几个月，2000年下半年开始就又转向下降，其间财政政策并未进行调整。总不能把这次下降的原因又归结为财政政策吧!日本经济在复苏与萧条之间挣扎，是其经济本身的症结决定的。此外，作为结论，认为财政政策取向不可调整，这在理论上也是存在问题的。作为景气调整财政政策，根据经济景气情况调整政策取向是必不可少的。没有调整就无政策可言。而且这一观点的理论前提也是值得商讨的。该观点认为扩张性财政政策取向不可调，意味着政府大量的国债和大规模投资是国民经济运行的前提。我觉得，如果一国国民经济运行离不开政府的大规模投资，或者说离开政府大规模投资就要出现问题，那么这种经济就不是健康的经济。我认为，我国在实施财政政策时，要吸取日本政府投资效率低下，从而导致政策效果不大的教训，要随时注意财政政策的效果和财政政策取向的调整。

三、日本财政政策展望

1．日本经济社会面临的难题。

当前日本经济社会面临的最主要难题有经济增长依然乏力，人口老年化进程加快和财政能力低下等，它们是决定今后财政政策取向的基本因素。

首先，经济增长乏力。根据内阁府公布的《2001年度经济财政白皮书》，日本政府对当前日本经济增长的预测并不乐观。因出口的恢复，国内库存调整和资本存量调整的结束等，预计2002年度下半年经济会恢复增长，但增长率在1％左右，而且后劲明显不足。主要原因是金融体系问题影响投资者和消费者预期，制约投资和消费的扩大。而且政府推进的“结构改革”在近期内将增加企业倒闭和失业，加上美国经济的不透明性，经济恢复的动力明显不足。

其次，人口老年化进程加快对财政压力增大。1999年日本65岁以上人口占总人口的比重(称为老年化比率)为16．7％，已进入高度老年化社会。不仅如此，日本人口老年化进程十分快速。据日本政府预测，老年化比率在2010年将超过20％，2020年将达25％以上，成为世界之最。人口老年化不仅意味着劳动人口减少，影响经济发展后劲，而且将加大政府社会保障支出压力。据测算，70岁以上人口人均每年的医疗费为年轻人的5倍，加上现收现付制年金账户的高额赤字等，其对财政的压力是巨大的。

再次，财政债台高筑，能力弱化。90年代以来的长期扩张性财政政策，导致财政赤字扩大，债务累积。2001年中央和地方政府公债余额相当于GDP的1．29倍，2002年预算通过后，则进一步上升为1．4倍。不仅在西方发达国家，在世界范围内也是十分突出的。根据内阁府的测算，假定社会保障水平及其他税制不变，2005年开始以提高消费税为主来实现长期财政平衡，则消费税税率应提高到23％，同样条件下，2020年开始运作，则消费税税率应提高到34％。日本目前的税制结构以所得税为主，在所得税税制不变的情况下，将消费税税率提高到20％以上，基本上是不可能的。正因如此，日本政府认为调整财政政策取向已刻不容缓。

2．今后财政政策展望与小泉结构改革。

在日本理论界、产业界和政治家中，对今后财政政策取向的看法分歧较大。主流观点主张继续实行扩张性财政政策。他们认为经济复苏是基础，只有经济复苏了才能真正解决财政问题。小泉纯一郎在日本有“怪人”之称，在政治家圈内也属于非主流派。其能成为总理也是人们对主流派政策丧失信心的后果。小泉内阁诞生后，极力主张结构改革，结构改革的核心是压缩政府支出，缩小政府职能范围，加强竞争，活跃市场。从财政政策上讲，主张实行紧缩的财政政策。他主持编制的中央财政第一个年度预算(2002年度预算)突出反映了这一特点。中央财政一般会计预算收支规模比上年度预算下降1．7％，与上年度决算相比下降5．9％。顶住各方压力，将国债发行规模控制在30万亿日元，公共投资规模压缩10．7％；同时，大幅度压缩财政投资规模(比上年度下降17．7％)。

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2017年积极的财政政策

实行积极财政政策支持实体经济发展

2016年以来，受经济增速放缓、营改增减收等因素影响，全国一般公共预算收入增幅继续走低。在财政收入增速回落、收支矛盾加大的情况下，有关部门加强支出预算执行管理，及时拨付财政资金，切实保障了稳增长、惠民生等重点支出需要。

2017年，国内外经济环境更加复杂多变，经济下行压力和财政收支平衡压力进一步加大，应实行更加积极的财政政策，适当扩大财政赤字规模和债券发行规模，进一步落实和完善减税降费政策，积极推进财税体制改革，有效化解地方政府债务风险，充分发挥财税政策支持实体经济发展、提升就业和民生保障水平、促进新经济新动能成长壮大的重要功能。

2016年全国一般公共预算收支分析

(一)2016年1-11月一般公共预算收入低速增长

受经济增速放缓、营改增减收等其他减收因素影响，2016年1-11月全国一般公共预算收入148250.25亿元，同比增长5.7%，完成预算的94.3%。其中，中央一般公共预算收入68263.32亿元，同比增长5.3%，完成预算的94.4%;地方一般公共预算本级收入79986.93亿元，同比增长6.0%，完成预算的94.3%。收支相抵，累计赤字17588.39亿元，同比多7347.79亿元。全国一般公共预算收入中的税收收入122325.87亿元，同比增长6.0%，完成预算的95.0%。

1-11月财政收入增长有如下特点：

1. 受营改增政策减收效应逐步显现，以及前期地方清缴营业税影响，全国一般公共预算收入增幅先升后降

一季度增长6.5%，其中1、2、3月份分别增长5.8%、7%、7.1%，增幅总体平稳且呈逐月提高态势。二季度增长7.5%，4月份受部分地区商品房销售回暖以及营业税清缴增收等因素影响，收入增幅跃升至14.4%;5月份受部分企业汇算清缴上年所得税延后入库影响，增幅回落到7.3%;6月份则受前期清缴营业税减少了部分收入来源、去年同期基数较高以及政策性减收效应体现等影响，增幅回落到1.7%;三季度增长3.1%，受营改增政策性减收效应进一步显现、去年基数较高等因素影响，7月份以后财政收入同比增速低位波动。

2.受消费税、进口环节税收、车辆购置税、证券交易印花税等减收影响，中央财政收入增速较低

2016年1-11月，主要受产销量下降影响，卷烟和成品油消费税减收较多，国内消费税9583.72亿元，同比下降1.2%，完成预算的79.7%;受一般贸易进口下降影响，进口货物增值税、消费税11406.5亿元，同比增长2.4%，完成预算的87.9%;关税2336.75亿元，同比增长2.1%，完成预算的88.8%。受1.6升及以下排量乘用车减半征收车辆购置税政策性翘尾减收的影响，车辆购置税2387.87亿元，同比下降6.5%，完成预算的93.3%。受股票市场交易低迷的影响，印花税2057.89亿元，同比下降35.4%，完成预算的79.5%。其中，证券交易印花税1198.53亿元，同比下降50.0%，完成预算的72.6%。

3.受部分地区商品房销售回暖、营业税清缴增收以及上年基数等影响，地方财政收入增长较快但分化明显

2016年1-11月，契税3847.24亿元，同比增长11.5%，完成预算的92.5%;土地增值税3904.64亿元，同比增长13.8%，完成预算的95.2%;房产税2058.37亿元，同比增长8.1%，完成预算的93.6%。 由于现代服务业和高端制造业多集中于东部地区，其带动东部地区税收持续快于中西部地区。31个地区中，上海、广东、浙江等4个省市实现两位数增长;北京、天津、河南、安徽等22个省市区实现个位数增长;山西、陕西、新疆、青海、黑龙江5个省区收入下降。

4.受营改增试点全面推开的影响，原营业税纳税人改缴增值税形成收入转移体现增收，国内增值税增速明显加快

2016年1-11月，国内增值税完成36683.23亿元，同比增长31.0%，完成预算的87.1%。其中，改征增值税10860.85亿元，比上年同期增加7893.19亿元，同比增长266.0%;如果扣除改征增值税，国内增值税同比下降7.8%。营业税完成11472.61亿元，同比下降34.5%，完成预算的158.5%;改征增值税与营业税合并计算，2016年1-11月累计增长9.1%，其中上半年增长24.2%，下半年除10月增长6.8以外，7、8、9、11月分别下降10.9%、17.6%、21.3%和12.5%，营改增试点全面推开的政策性减收效应体现。

5. 受房地产市场交易回暖及2015年资本市场相关企业利润增长较快的影响，企业所得税增长较快

2016年1-11月，企业所得税28532.23亿元，同比增长7.7%，完成预算的98.2%。

6. 由于居民工资性收入、劳务报酬和财产转让所得增长较快，个人所得税增幅较高

2016年1-11月，个人所得税9322.61亿元，同比增长17.7%，完成预算的98.5%。其中，受二手房交易活跃等带动，财产转让所得税增长较快。

初步预测，2016年全年一般预算收入增长5.1%左右。

(二)2016年1-11月一般公共预算支出保持较高增速

2016年1-11月，全国一般公共预算支出165838.64亿元，同比增长10.2%，完成预算的91.8%。其中，中央一般公共预算本级支出23645.28亿元，同比增长6.0%，完成预算的86.4%;地方一般公共预算支出142193.36亿元，同比增长10.9%，完成预算的93.0%。主要支出情况：

1.教育支出24628.3亿元，同比增长13.3%，完成预算的92.1%

重点在于完善城乡义务教育经费保障机制，统一义务教育学校生均公用经费基准定额，继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划等重大项目。支持普惠性幼儿园发展，对公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生免除学杂费，推动地方建立健全职业院校生均拨款制度，改善中职学校办学条件，完善高校预算拨款制度，健全家庭经济困难学生资助政策体系。

2. 科学技术支出5255.74亿元，同比增长15.3%，完成预算的86.6%

重点改革和创新科研经费使用和管理方式，完善稳定支持机制，促进科研院所改革发展。大力支持自然科学基金、科技重大专项和重点研发计划，在重大创新领域组建一批国家实验室，推动基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究。实施国家科技成果转化引导基金，吸引社会资金、金融资本进入创新领域。

3. 文化体育与传媒支出2384.9亿元，同比增长3.9%，完成预算的77.3%

重点推动基本公共文化服务标准化均等化，提高公共文化服务供给体系质量和效率。完善文化产业政策扶持体系，推进实施全民健身战略，支持激活和释放文化需求，扩大文化体育消费。

4. 社会保障和就业支出19866.43亿元，同比增长16.0%，完成预算的100.4%

重点是按城市、农村低保人均补助水平分别提高5%、8%对地方补助。支持地方全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。保障优抚对象等人员各项抚恤待遇落实。支持做好退役士兵安置工作。按6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准，建立基本工资正常调整机制。完善职工养老保险个人账户。支持资源能源型地区和东北地区加强民生政策托底保障。

5. 医疗卫生与计划生育支出11974.96亿元，同比增长18.9%，完成预算的96.9%

重点是将城乡居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年380元提高到420元，个人缴费标准由每人每年120元提高到150元，加大对城乡居民大病保险的支持力度。将基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准由40元提高到45元。推进重特大疾病医疗救助，减轻低收入大病患者治疗费用负担。

6.城乡社区支出19503.95亿元，同比增长29.6%，完成预算的122.8%

7.农林水支出14358.44亿元，同比增长7.0%，完成预算的82.3%

重点是加大对农业可持续发展的支持力度，支持农业水价综合改革，继续推进重金属污染耕地修复治理、地下水超采区综合治理等试点。大规模推进农田水利和高标准农田建设，提高粮食综合生产能力。推进玉米收储制度改革。完善主要农产品(11.420, 0.00, 0.00%)储备和调控机制。

8.住房保障支出5385.85亿元，同比增长11.0%，完成预算的83.5%

重点是继续开展运用PPP模式投资建设和运营管理公共租赁住房试点，落实棚户区改造税费优惠政策和贷款贴息政策，积极推进棚改货币化安置和政府购买棚改服务。

初步预测，2016年全年一般预算支出增长4.4%。

2017年全国一般公共预算收支分析与展望

(一)2017年国内外经济环境分析

1.世界经济疲弱依旧，我国出口形势不容乐观

2017年，由于新的科技革命和产业变革尚未出现，英国退欧进程、法德等主要国家大选、德国和意大利银行业危机带来的不确定性仍将持续，主要经济体之间政策分化仍将延续，世界经济疲弱态势难以明显改变。美国经济延续复苏态势，但劳动参与率降低、美联储加息和美元走强也使美国经济走势存在变数。欧元区经济增长动力有所增强，但英国脱欧、法德大选及德意银行业危机加大了复苏的不确定性，通缩压力较大，失业率居高不下。日本经济难以摆脱低迷，通货紧缩压力尚未根本缓解。

新兴经济体经济继续分化，总体增长乏力，印度有望保持较快增长，俄罗斯、巴西、南非等国家继续低速增长。世界银行、国际货币基金组织分别预测2017年全球经济增速为2.8%和3.4%，为近年较低水平。在全球经济不确定性增加、反全球化和国际贸易及投资保护主义加剧等因素叠加影响下，全球贸易维持低速增长态势，世界贸易组织预测2017年全球商品贸易量增速为1.8%-3.1%。

主要经济体宏观经济政策取向继续分化，应对经济下行的政策空间有限，尤其是美法德大选之后政治经济政策面临诸多不确定性，有可能导致国际金融市场风险偏好下降，新兴经济体资本净流出加剧，货币贬值压力加大，大宗商品市场波动加大。相对疲弱的全球经济和相对坚挺的美元将抑制大宗商品价格上涨幅度，再加上人民币不具备大幅贬值的条件，我国贸易竞争力难有明显好转。初步预测2017年出口下降3.0%，进口将下降4%左右，降幅均较2016年有所收窄。

2.内生动力依然不足，经济增速继续回落

2017年，供给侧结构性改革、国企、金融、财税等一系列改革的推进将进一步激发市场主体的活力，在市场配置资源的决定性作用得到充分发挥的同时，政府作用也将得到更好地发挥。与此同时，长期积累的深层次矛盾依然存在，总需求依然低迷，内生增长动力依然不足，经济发展仍然面临诸多挑战。在结构性、周期性和外生性因素的作用下，经济增长仍有较大的下行压力。

一是投资增速缓中趋稳。2017年，国家将进一步发挥好积极财政政策的作用，重点抓好基础设施、公共服务等领域的投资，进一步简政放权，开放投资领域，适度降低企业社会成本压力，提高实体经济回报率，规范推广 PPP模式并加快立法过程，利用引导基金促进更多项目落地。预计2017年基建投资增速将维持2016年的水平;受房地产调控政策影响，房地产投资增速将小幅回落;制造业投资由基础设施、房地产和出口三大因素决定，2017年这三大因素都有望缓中企稳，制造业投资也有望出现缓中趋稳的走势;随着制造业和出口增速回稳，服务业等其他投资的增速也有望缓中企稳。综合分析，固定资产投资将增长8.5%左右，略高于2016年水平。

二是消费增速小幅回落。2017年，居民收入增长放缓对居民消费的滞后影响继续显现，高品质产品和服务的有效供应依然不足，居民消费意愿和消费能力都将受到制约，居民消费难以出现明显改观。预计全年社会消费品零售总额均增长10.0%左右，略低于2016年水平。

三是居民消费物价将保持小幅回落态势。2017年，尽管货币流动性总体比较宽松、劳动力成本刚性上涨和服务价格稳中有升的态势仍将持续，但由于总需求低迷态势难以改变，社会总供求关系仍然十分宽松，CPI涨幅将略低于2016年。预计全年居民消费价格将上涨1.8%左右，略低于2016年水平。

四是工业生产者价格跌幅将继续收窄。2017年，稳增长政策继续发力，固定资产投资缓中趋稳，工业品需求基本稳定;国际大宗商品价格同比回升较多，进口初级产品价格对工业生产者价格的提升作用将继续。预计全年工业生产者价格将下降1.0%左右，比2015年降幅有所收窄。

综合考虑以上因素，初步预测，2017年我国GDP将增长6.5%左右，工业增加值增长5.9%左右，均略低于2016年水平。

(二)全国一般公共预算收入增收空间有限

2017年，经济增速略有回落，价格水平低位运行，企业效益难有明显改观，结构性减税力度可能加大，一般公共预算收入增幅将继续回落。

1.国内增值税增速将小幅回升

2017年，工业增加值增速从2016年的6.1%左右小幅回落到5.9%左右，PPI降幅从2016年的1.9%左右收窄到1%左右，工业增加值名义增速将回升0.7个百分点，工业增值税增速将有所回升;社会消费品零售额增速从2016年10.4%左右回落到10.0%左右，商业增值税增速将小幅回落;国家将进一步推进营改增工作，增值税税基将进一步扩大。扣除改征增值税，增值税增速将小幅回升。

2.所得税增速将有所回落

2017年，工业增加值名义增速回升，工业企业效益有望微幅改善，工业企业所得税增速有望稳中有升;受经济增速继续回落和潜在风险上升的影响，银行等金融行业利润增速将持续回落，相关企业所得税增幅也将继续回落;随着前期热点城市限价、限贷、限购政策逐步落实，房地产市场将逐步降温，房地产企业所得税较快增长势头将难以维持。

2017年，国家有望加快综合和分类相结合的个人所得税改革，适当提高个人所得税的起征点，工资性收入应征额将减少;随着二手房市场交易逐步趋于平淡，财产转让性收入增幅将明显回落。

3.政策性减收因素效应进一步显现

2017年，随着纳税人获得进项抵扣逐渐增多，以及纳税人对增值税适应性不断增强，营改增的减税规模将继续扩大。

随着前期热点城市限价、限贷、限购政策逐步落实，房地产市场将逐步降温，房地产营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等相关税收增速较快增长势头难以维持。

随着进一步加大清理规范收费基金的力度，非税收入增速将进一步回落。

4.行业间、地区间收入分化有可能加剧

2017年，现代服务业和高端服务业税收仍将保持较高增速，传统制造业总体上将维持低迷状态，煤炭、钢铁等受益于淘汰落后产能和清理僵尸企业的行业收入回升势头难以维系。

东部地区产业转型早、高端制造业与现代服务业比较集中，税收和一般公共预算收入的贡献度越来越高，引领作用越来越强。经济基础薄弱、产业结构单一中西部地区财政收入面临较大的下行压力，特别是县级财政增收困难进一步加大。由于财力有限，部分违法违规或变相举债风险可能会有所上升。

综合以上因素，初步预测2017年财政收入增长3.0%左右。

(三)中央和地方财政支出压力大

2017年，要通过实施适度扩大总需求、坚定不移推进供给侧结构性改革、引导良好发展预期的组合政策，努力保持经济平稳发展走势，要适时推出新的政策措施，缓解中央和地方财政支出压力。

1.加大力度支持实体经济发展

2017年，经济内生增长依然动力不足，要切实发挥好积极财政政策支持实体经济发展的作用。一方面，要适度扩大政府投资规模，继续优化投资结构，支持灾后水利薄弱环节和城市排水防涝设施、扶贫移民搬迁、农村危房改造、网络基础设施、城市地下综合管廊、停车设施、充电设施等建设，加快启动“十三五”重大工程建设，促进区域城乡协调协同发展。另一方面，要采取多种措施，稳定居民收入增长，优化消费市场环境，在稳定和扩大住行等传统消费的同时，努力增加高品质产品和服务的供给，释放潜在消费需求，促进居民消费扩大和升级，推动投资消费有机结合，带动产业结构调整升级，在更高层次上化解需求不足的矛盾。

2.持续提升就业和民生保障水平

2017年，为了应对不断加大的就业压力，要坚持实施更加积极的就业政策，实施好高校毕业生就业创业计划，妥善解决化解过剩产能中的职工安置问题，进一步支持农民工等返乡创业，坚决做好就业托底工作;推进城镇职工基础养老金全国统筹，适当提高城乡居民基本医疗保险财政补贴标准，加快推进城乡医保整合和异地结算落地，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制;对商品房库存较大的三四线城市，进一步提高货币化安置的比例;实施教育、卫生、文化等领域的共享服务提升工程，推动公共服务资源向农村和中西部倾斜;加大贫困地区异地扶贫搬迁投入力度，持续推进精准扶贫脱贫工作。

3.进一步促进新经济新动能成长壮大

2017年，要大力支持以科技创新为核心的全面创新，着力培育经济发展的新动能。推进国家重大科技基础设施和国家实验室、产业创新中心建设，启动实施一批重大科技项目和重大科技工程;充分发挥国家新兴产业创业投资基金的作用，加快建设首批双创示范基地，推进大中小型企业、科技创新、人才发展与大众创业万众创新的深度融合;加快培育航空航天、海洋工程装备和工业机器人(19.920, 0.00, 0.00%)等战略性新兴产业新增长点。加大技术改造投入力度，推动先进制造产业投资基金尽快开展实质性投资运作，加快国家中小企业发展基金直投子基金的设立运行，增强制造业的核心竞争力。

综合考虑以上因素，初步预测，2017年一般预算支出将增长5.1%左右。

2017年财政政策取向

1.适当扩大财政赤字和政府债务规模

2017年，国内外经济环境复杂多变，经济下行压力加大，稳增长、调结构、补短板、惠民生任务艰巨，需要实施更加积极的财政政策。目前，我国一般公共预算赤字率和广义债务率尚未超过3%和60%的国际安全线水平，也低于主要发达国家以及部分发展中国家的水平。建议将全国财政赤字规模扩大到2.8万亿元，比2016年预算增加6200亿元，赤字率提高到3.5%左右，比2016年预算高0.5个百分点。

适当扩大政府债券发行规模，统筹考虑国债以及地方政府一般债券、专项债券、置换债券的发行规模和用途，在加大对国家重大工程和重大项目、地方土地储备、地下管廊、水利等基础设施的支持的同时，优化政府债务结构，降低利息负担，防范财政金融风险的累积;进一步优化财政支出结构，重点支持薄弱领域和重点领域建设，加大对东北地区财政一般性转移支付力度;大力推广PPP模式，用好财政引导基金，激发民间投资的活力。

2.进一步落实和完善减税降费政策

加强营改增全面试点效应的分析和评估，调整和完善相关政策措施，确保所有行业税负只减不增;全面落实资源税改革的各项措施，规范资源领域税费关系，促进资源节约利用;普遍降低和减并各类实体企业增值税税率，将人力资本等项目纳入进项税额抵扣范围;进一步加大对创新投资的支持力度，将有关优惠政策放宽到中小科技企业和所有企业纳税人;进一步加大对科技创新成果应用的鼓励，对企业购置纳入《首台(套)重大技术装备推广应用指导目录》内的设备，按照投资额的一定比例从企业所得税中抵免;扩大固定资产加速折旧政策范围，由目前的10个行业扩大到制造业全行业;进一步取消和免征一批行政事业性收费，降低企业交易成本。

3.积极推进财税体制改革

加快推进财政事权与支出责任划分改革，制定出台中央和地方收入划分总体方案;积极推进房地产税立法，择机将一线和热点二线城市纳入房地产税收试点征收范围;修订个人所得税法，将房贷利息、养老、二孩等成本纳入个人所得税税前扣除并优化税率结构，推进综合与分类相结合的税制改革;全面推进消费税改革，适当扩大并调整消费税征收范围，把高耗能、高污染、及部分高档消费品纳入征收范围，将消费税由目前主要在生产环节征收改为主要在零售或批发环节征收。

4.有效化解地方政府债务风险

尽快完成剩余的地方政府存量债务置换，减轻地方政府利息负担，防范财政金融风险;加快建立健全地方政府债务风险评估、预警和应急机制，强化地方政府债务限额管理和预算管理;不断完善健全地方政府债券市场化发行和定价机制，建立地方政府债券收益曲线，鼓励符合条件的机构和个人投资地方债券，提高地方政府债券的流动性;进一步推动地方融资平台市场化转型，坚决堵住地方政府各类非正规发债融资渠道，严厉查处地方政府违法违规的担保和举债融资行为;加强风险提示和舆论引导，强化地方政府及其部门对企业债务违法担保的无效性，逐步打破市场对政府“兜底”的预期。

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篇3

2015年底中央经济工作会议明确了2016年主要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等五大任务，这是实现2020年全面建成小康社会的“十三五规划”开局之年的战略任务，也揭示金融危机以来中国经济增速首度低于7%面临的重要挑战。

虽然应对挑战需要财政货币政策的双重结合，但当前国内外环境变化使得货币政策空间在缩窄，国际经验也表明财政政策在应对宏观经济减速时应发挥更大作用，当前供给侧改革更需要财政政策的积极作为。 未来财政政策应更侧重激活消费的政策调整。

财政政策应发挥更大作用

从中央经济工作会议所揭示的五大挑战来看，高杠杆是其他四大挑战的重要原因，促使信贷等货币政策扩张空间显著缩窄，财政政策需要发挥更大作用。高杠杆促使投资较快增长，既推动企业生产能力的扩张，也拉动了固定资产投资的大幅增长。投资扩张与杠杆率提升往往相互强化，结果导致高杠杆、高库存与高产能并存。同时，高杠杆引发的房地产等资产价格攀升进一步滋生投资与信贷相互强化的现象，大量资源进一步流入相关的行业，促使研发创新、人力资本提升等方面的资源支持不足，宏观经济出现结构不协调的短板问题。

从供给侧结构性改革来看，财政政策调整完善应成为重要内容。从20世纪90年代至今，除了2007年之外，我国预算收支全部是赤字，这与宏观经济已经历多轮的周期性运行并不匹配，财政政策面临着低效率挑战，也使得政府与市场之间的关系不清晰。应推动财政政策调整完善，特别是构建跨周期财政预算平衡机制，发挥财政政策对宏观经济自动稳定器的作用，与此同时，实施科学化及精细化的预算制度，进一步厘清政府与市场的关系，促进微观主体更好地独立运作，助推竞争环境的改善，推动企业等微观主体的健康发展，符合供给侧改革的诉求。

从创新引领宏观经济增长新动力的角度看，财政政策应发挥重要的作用。我国宏观经济减速虽然与全球需求疲软引发的外需减速有着一定的关系，但全球贸易数量并未出现大幅下滑，我国劳动力等成本上升构成的竞争力下降问题日益突出，源于我国竞争优势弱化的外需减弱现象越发明显。我国亟待大幅扩张财政支出，借助PPP等手段引导社会资本进入战略性新兴产业，尤其是引导资本进入高科技行业，集聚社会资源助推创新升级，逐步提升我国的全球竞争力。然而，在经济减速时期，社会资本往往更加谨慎而不愿意增加投资，财政通过投资、贴息、奖励等办法有助于引导社会资金的积极参与。

从降成本扩投资稳增长的角度看，财政政策应积极介入。结合我国实际来看，通缩压力成为宏观经济的突出问题，企业利润缩窄的压力在加大，由此引发企业投资意愿减弱，在此情况下，减税等财政政策成为最为重要的选择。减税有助于降低企业成本，增大企业盈利水平，提升企业投资回报率，既增强企业投资的动力，也使得相关商品更加具有国际竞争力。尤其是在近年来部分新兴经济体汇率大幅贬值的情况下，我国商品的竞争力受到影响，通过减税有助于缓解企业出口困难，为促进我国宏观经济稳定起着重要作用。

从扩大消费拉动内需的角度看，财政政策应持续加力。我国消费率不仅低于发达国家，而且低于发展中国家平均水平，预示我国消费空间较大的事实。近年来我国消费对经济增长的拉动作用在增大，体现了我国消费潜力已经开始释放。未来财政政策应更侧重激活消费的政策调整，一是加快社会保障体系建设，提升民众的消费意愿，重点应着力完善养老保险体系及医疗保险体系。二是稳步推动收入分配改革，提升消费的边际倾向。重点推进个人所得税由分类向综合转变，切实增大个人所得税对调节收入分配差距的作用。

财政政策亟待创造新空间

当前宏观经济问题亟待财政政策发挥更大的作用，但财政政策必须有相应的空间，否则减收增支的积极财政政策不仅难以起到稳增长促发展的目标，而且可能滋生新的财政风险。结合中国实际情况来看，当前也面临财政债务结构性风险升级等问题，积极财政政策的落实亟待进一步拓展财政政策新空间。

首先，财政赤字率空间较大有助于解决我国积极财政政策的收支矛盾，可以考虑通过提升财政赤字率以增大扩张性财政政策力度。我国当前的赤字率仍然显著低于发达大国的水平，而且低于欧盟所倡导的3%的赤字率标准，即便与我国历史水平相比，改革开放以来我国财政赤字率均小于3%，预示我国财政政策整体处于比较稳健的情形，我国财政赤字率空间仍然较大，可以考虑2016年我国进一步将赤字率提升至3%以上。在去年底的全国财政工作会议上，财政部楼继伟部长明确指出，要继续实施积极的财政政策并加大力度，逐步提高赤字率。预示财政赤字率的提升将进入政策层面。

篇4

自2008年全球金融危机以来，货币政策一直在承担维持总需求、刺激经济增长、防止发达经济体通缩方面的大部分重任。就财政政策来说，它会受到庞大预算赤字和公共债务膨胀的掣肘，许多国家甚至实施紧缩政策来确保债务可持续性。然而，八年过去了，是时候找人接棒了。

作为刺激经济的唯一手段，中央银行被驱使去采取愈发非常规的货币政策。它们首先将利率削减至零，后来又推出了前瞻指引，承诺在一段相当长的时期将政策利率维持在零。很快，发达国家的中央银行又接二连三地启动量化宽松政策，大量购买长期政府债券以降低其收益率。它们还放宽了信贷政策或收购私营资产，以减少私营部门的借贷成本。最近一些货币当局（欧洲央行、日本银行、其他几大欧洲国家央行）已将利率调为负值。

虽然这些政策可以在提振资产价格和经济增长的同时防止通缩，但其效力已达到极限。事实上，负政策利率可能会损害银行盈利，并挫伤其发放贷款的积极性。至于量化宽松政策，央行可能最终会面临无国债可买的困境。

但大多数经济体还远未恢复到正常水平。如果低于正常趋势的增长持续下去，货币政策很可能会耗尽解决这一问题的工具，尤其是经济、金融、政治和地缘政治等尾部风险也对复苏构成影响的时候。不论出于何种原因，一旦银行减少对私营部门贷款，货币政策可能就变得不那么有效，甚至适得其反。

在此背景下，财政政策将成为唯一剩余的有效宏观经济政策工具，也就不得不承担起更多对抗经济衰退压力的责任。但不必等到央行耗尽弹药，我们现在就应启动财政政策。

首先，得益于痛苦的紧缩政策，赤字和债务已有所下降，意味着大多数发达经济体如今至少拥有一些财政空间来刺激需求。此外，央行的近零政策利率以及借助量化宽松措施实现的有效债务货币化，将加强财政政策对总需求的影响。而长期政府债券收益率正处于历史低点，使政府在增加支出或减少税收的同时得以用低廉的成本为赤字融资。

最后，大多数发达经济体都需要维修或更换老旧衰败的基础设施，在如今债券收益率极低的情况下，这算是比政府债券回报率更高的投资形式。公共基础设施建设不仅增加了总需求，还增加了总供给，因为它有助于提升私营部门的生产力和效率。

好消息是，虽然依旧将紧缩言论挂在嘴边，但G7的各发达经济体似乎准备开始更多地依靠财政政策提振疲弱的经济。

加拿大政府已经宣布了一项计划以增加公共投资；日本首相安倍晋三决定推迟明年可能导致风险的消费税上调，还宣布追加预算以提高家庭部门的购买力；英国放弃了在2020年之前消灭赤字的目标。

甚至欧元区也有一些动作。德国将在难民、国防、安全和基础设施方面增加支出，同时适度减税。随着欧盟委员会在政策目标和上限方面表现出更多灵活性，欧元区其他地区也能更有效地利用财政政策。如果全面实施的话，“容克计划”将推动整个欧盟的公共投资。

篇5

我国实施扩张性的积极财政政策以来，不断有研究者提出，这一宏观政策会对民间投资产生挤出效应。国外也有人士表示担心，中国近年大规模发行国债，增加政府投资、扩大支出，是否会产生挤出效应。

所谓“挤出效应”，是指由于政府通过向企业、居民和商业银行借款来实行扩张性政策，而引起利率上升，或引起对有限信贷资金的竞争，导致民间部门投资减少。它将使政府扩张性财政支出的效应部分地甚至全部地被抵消。

挤出效应并不是在政府实行扩张性财政政策调节时必然要发生的。具体到中国近四年来实行积极财政政策的实践来看，依据对经济运行各项指标的分析，在我国出现挤出效应的观点尚得不到有力的证据支持。这可以从增发国债对以下三个方面的影响来考察：

第一，增发国债对利率的影响。我国自1996年5月以来，名义利率多次下调，但实际利率是上升的，这并不是财政扩张带来的结果。由于中国尚未实行名义利率的市场化，积极财政政策不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是因为物价水平下降，而中央银行出于种种考虑没有及时随物价变动调整名义利率所致，进一步看，价格水平下降也不是财政扩张的结果，相反，积极财政政策在一定程度上抑制了物价水平的下降。

第二，增发国债对借贷资金量的影响。增发国债没有与民间竞争有限的资金。几年来商业银行的超额准备率超过70%，存在较大的存贷差额。商业银行近年的资金过剩主要是风险意识增强、企业投资收益较低、预期不好及产业政策调整的缘故，而且这种过剩是在满足了政府借款需求之后的过剩。

从实际经济运行看，民间投资主要受到民间资本的边际产出或利润率和公共投资影响，民间资本边际产出上升会引起民间投资规模的增加。如果公共资本投向竞争领域，即与民间资本的生产可以相互替代，增加公共投资就很可能挤出民间投资。积极财政政策的投资领域主要是生态环境保护、高速公路、铁路、供水和机场、粮库、农村电网等基础设施，属于社会公共支出领域，对民间投资不会形成挤出效应。相反，基础设施建设还可以改善民间投资的外部环境，提高民间资本的边际生产力，推动民间投资。

第三，财政支出对居民消费的影响。政府支出与居民消费具有替代关系，即财政增加政府购买支出可能挤出居民消费。但这要通过对财政支出结构进行具体分析才能确定。某项财政支出如招待费，的确是私人消费的替代品；公共设施支出则是私人消费的互补品；还有一些公共支出既是私人消费的替代品又是互补品，比如国家用于食品和药品检验的支出，既减少了私人的检疫支出，又可增加私人对食品和医药的支出。有关部门通过财政购买支出和居民消费关系的计量模型分析发现，我国财政购买支出与居民消费总体是互补关系，扩大政府支出对需求总体上具有扩张效应。

关于国债资金使用的效益

国债资金的使用效益如何，直接关系着积极财政政策的总体效果问题，以及扩大举债规模的风险控制问题。国债资金使用效益越高，扩张性政策的效果将越趋于“高乘数效应’的一端，同时政府扩大举债规模的安全空间越大。

要提高国债资金使用效益，我认为至少要掌握好如下几个层次或环节上的事项：

1.资金投入项目的合理选择和较充分的可行性论证。

2.项目建设与相关方面协调衔接关系的处理，应符合科学规划和施工合理规范的要求。

3.保证已确立的项目资金不被挪用和按进度拨付到位。

4.切实保证工程质量。

几年来，政府国债资金以及带动其他配套资金支持的建设项目和技改项目，效果总体而言是明显的。但根据国家综合部门派出的检查组对建设项目的稽查，从选项、配套规划、资金专用到工程质量，各个层次上的问题还都存在，有的还相当严重。比如，第一，有些建设工程是在原有项目准备不足的情况下，仓促决定上马的，可行性论证很不充分；第二，有的项目不按基建程序办，项目建议书还没批，就已大张旗鼓干起来；第三，有的项目前期准备工作深度不够，不具备开工条件也硬开工；第四，有的城市规划存在明显欠缺，连供水、排水、污水处理的统一考虑都未做到；第五，个别项目的工程质量出现严重问题，甚至成为“豆腐渣”工程；第六，工程招投标、监理方面的地区、部门保护主义现象往往比较严重；第七，少数地区还发生了国债项目建设资金被挪用的现象。

针对上述问题，有关部门下发了《关于进一步加强财政预算内专项资金项目工程质量管理的通知》等文件，要求对建设项目的勘察设计、招标投标、施工管理和竣工验收等各个环节建立明确的责任人制度，对在监督稽查中发现有问题的项目，在没有得到纠正之前停止拨付资金，发生挪用资金的项目，在完成整改前停拨资金和追回被挪用资金，追究责任，等等。

这些稽查、监督、纠错、惩处和加强管理的措施，对于提高国债资金使用效益发挥了积极的作用，近两年，国债项目资金被挪用和工程质量低下方面的问题相对减少。今后，仍有必要对相关环节高度重视，常抓不懈，因为总体而言，我们相关管理经验的不足、制度的不够完善和施工监理、质量保证体系方面与国际水平相比的差距，毕竟是必须正视的现实。

关于减税问题的基本认识

关于1998年以来积极财政政策的一大争议问题，是“为什么不实行减税政策”。按照一般逻辑，扩张性财政政策包括政府减税和增支两大方面。1998年后，中国的财税政策却是在扩张导向下增支而不减税严格地说是不以减税为重点，究其理由，主要有如下几个方面：

第一，中国税收占国内生产总值比重过低，从宏观税负看，减税已无空间。发展中国家税收占国内生产总值的比重一般在20—30%，发达国家的比重更高，而我国这一比重1997年只有11%左右，可以说总体上不具备减税的空间。现实生活中确实存在企业负担和农民负担过重的问题和减轻负担的强烈呼声，但具体分析，其原因在于税外的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资，同时各部门与权力环节通过“四乱”征收的财力大都是放在预算外分散掌握的，弊端丛生。所以我国现在急需对症下药加以解决的问题是清理“四乱”，整顿非税收入，降低税外负担，加强预算外资金管理，而不是减税。

第二，中国现行税制结构制约着减税效应的发挥，使减税事倍功半，得不偿失。所谓税收对经济的“稳定器”作用，主要是指直接税即所得税的调控作用，而现阶段我国的税收主体是间接税，1997年前后增值税、消费税、营业税三税占税收收入的比重高达65%以上，而企业所得税和个人所得税相加也仅占16%左右。近一半的企业亏损经营，降低所得税对他们毫无意义。减免间接税，则不仅会大量减少财政收入，而且刺激经济的效果很弱，事倍功半，得不偿失。加之间接税的减税有向下拉动物价的作用，对通货紧缩可能雪上加霜，不利于改善市场预期。

第三，中国现阶段的经济和税收环境也不宜于以实行减税为重点。目前我国的市场体制还不健全，企业的投资和经营行为远没有走上规范化轨道，相当一部分企业对减税信号的反应并不灵敏。特别是长期以来通过各种越权和随意减免税来促进地方经济发展的做法，仍有一定惯性，这一类做法客观上助长了各种偷税、骗税现象的发生，削弱了税收的杠杆作用。管理部门担心，在这种情况下强调减税，不仅难以达到预期效果，而且可能扰乱税收秩序，妨碍税收执法环境的形成与稳定。

应当指出，认为税收增长绝对不能高于GDP增长是一种误解。实际上，只有在管理体制和税制结构相对稳定、成熟的时期，税收占GDP的比重才不会发生明显的波动。而我国经济发展尚处于转型期，体制和税制均处于转轨过程中，很多因素都在剧烈变化，所以实事求是地说，不宜简单地用税收收入占GDP比重相对稳定的框架来套中国的现实。

我国20世纪90年代中期以后税收的持续增长存在一定的合理性。首先，它在一定意义上是前十年税收占GDP比重下降过头之后的正常回调。从20世纪80年代开始的分权改革和减税让利安排，使我国税收占GDP的比重下降至20世纪90年代前期的10%以下，而从国际经验看，发展中国家的这一比重大至为20%以上，发达国家更要高得多。经过近年来的回升调节，我国目前税收占GDP比重也仅达到接近15%，所以说宏观税负并不高。1999年税款征收总量超过万亿元，与加大清欠力度有直接关系，这也是以前的欠税大户感到冲击很大的原因。但是要形成公平竞争的市场环境，就应将弹性征收减少，加强征管力度，硬化以法律为依托的税收约束。打击走私而增加的税款，更是完全合理的。

当然，作为具体案例，现实生活中的确存在蛮横征收、“征过头税”的现象，所以提高征管队伍执法水平，加强对其监督也是当务之急。此外，也发现有“列收列支”、“贷款空转”等单纯为保证税收达标而弄虚作假的扭曲现象。一种建设性的建议是下一步在承认需要进一步健全法治、加强征管的前提下，创造配套条件，将税收指标转为像GDP一样的预测性、指导性指标。在依法纳税、依法征税的基础上，届时可以借鉴市场经济国家的经验，用短期国债调节税收预测数与实征数的差额所可能形成的财政收支缺口。

虽然从总体上说，中国目前减税空间不大，但并不排除在具体项目上的税收减免，如近年已出台的加大出口退税力度、固定资产方向调节税暂停征收、企业投资抵免新增所得税40%等政策，都会产生鼓励投资、刺激消费的积极效应。

关于国债风险问题的探讨

启动积极财政政策以来，我国国债规模随赤字规模及其他变动因素而扩大之后，是否仍控制在适度区间内和是否能保证财政经济的可持续发展，是一个必须考虑的重要问题，也与政策的总体效果的考察紧密相关。从名义指标看，我国财政虽然处于困难境况，但国债余额占国内生产总值的比重还是比较低的，1998年末债务余额占GDP的比重约为10.3%，如果再加上当年用于补充国有独资银行资本金的2700亿元特别国债，这一比重也不过13.6%左右，明显低于大多数国家的同一比重。目前，国债余额／GDP比重虽有所上升，但仍未达到20%。我国的主要问题，是中央财政的债务依存度当年举债额／当年支出额偏高已在70%左右，以及名义指标远不足以反映现实情况。对此，看来应至少考虑到如下几个相互联系的方面：

首先，国债余额／GDP比重是一个更为全面、综合地反映一国举债潜力的指标，我国在这一指标很低的情况下却出现中央财政债务依存度偏高的情况，与现时体制因素不允许地方政府举债等和政府财力分散程度相当大量的预算外政府性资金不在债务依存度指标的分母中反映关系很大。

第二，这几年增发国债用于政府投资，是在特定条件下采取的反周期财政措施，并不意味着长期所持的控制债务规模、压缩赤字的原则被放弃，换言之，这种反周期应急举措决不可引为常例，放开手脚年年使用。

第三，举债扩大投资规模的支出安排同样具有支出刚性即“棘轮效应”，抬高了的支出基数和建设盘子，会形成要求后续年度有更多财力投入的压力，也包括安排债务还本付息的压力；因此必须精心协调衔接短期调节与中长期发展，合理运筹资金，避免形成过于陡峭的偿债高峰以至出现政府债务危机和支出盘子难以为继状况。当前条件下增发国债，应当多发长期债如十年、十五年、二十年，甚至更长，利用低通胀的时机降低国债筹资的总成本。

第四，举债筹得的资金如何合理运用，使之产生尽可能大的经济效益和社会效益，是一个关键问题。前已述及，应当承认这方面我们的管理水平还不高，经验还相当有限，有必要充分重视、切实改进，探索专项国债形式，强化国债资金使用的通盘科学规划、可行性研究与贯穿全过程的严格的责任制。

第五，现时中央财政的脆弱性值得引起高度关注，要通过必要的体制调整和加强管理措施，扭转中央财政本级收入占国家财政收入比重连年下降局面，增强中央财政的调控实力。

篇6

【关键词】精准扶贫；脱贫；财政政策

【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）02-0086-03

实施精准扶贫、脱贫各项政策，充分体现了我党的执政理念和执政宗旨，是全面建成小康社会的要求和“十三五”规划期间的重大部署，是现阶段补齐短板的关键和惠及亿万中国百姓的重大举措。在当前部分地区财政收入增速放缓的背景下，落实以财政资金为引子，实施精准扶贫财政政策，提高资金使用效益，撬动更多社会资本投入到精准扶贫至关重要。

一、我国扶贫的现状

（一）帮扶政策散，投入资金少

1.帮扶政策散。由于我国各地的自然条件千差万别、对象面较广，帮扶对象贫困的原因多种多样，参与帮扶的相关部门较多，项目和资金较为分散，造成了政府部门在扶贫、脱贫工作中“政出多头，各自为政”的情况时有发生。如我国经济总量较大的广东省，全省贫困总量依然较多，2 277个相对贫困村，分散在粤东西北地区，扶贫、脱贫压力依然较大，在实施精准扶贫时体制机制还不健全，帮扶措施还存在“大水漫灌”或缩小版“大水漫灌”现象，个别地方帮扶政策不到位，责任不到人，扶贫政策变换过快，使得政策过于多和散，导致基层扶贫工作也要经常跟不上步伐，造成个别扶贫项目半途而废，难以验证政策是否符合实际和突出具体实效，造成干部群众也由于政策的变动频繁而不断要进行数据更新、工作改动，导致扶贫工作过于随意，基层干群疲于应付，造成应付式扶贫。

2.投入资金少。为促进贫困地区经济发展，推动贫困地区扶贫、脱贫工作开展，帮助贫困地区群众摆脱贫困，走上共同富裕道路，分享改革成果。长期以来，各级财政部门深入贯彻国家扶贫开发的方针政策，不断增加扶贫资金的投入，积极创新资金管理机制，为扶贫、脱贫工作的顺利进行发挥了积极而巨大的作用。但扶贫资金来源较为单一，主要靠财政资金的投入。一些贫困村几乎没有集体经济收入来源，地方财政收入有限，而支出面过于广泛，难有大量的地方财政预算投入到当地的扶贫、脱贫中来，据对粤东地区贫困村的调研，几乎所有扶贫资金都依靠政府财政投入，从而造成了扶贫资金吃紧的现象，单靠政府扶贫专项资金对于扶贫、脱贫攻坚战而言是“杯水车薪”。

（二）当前财政管理体制存在缺陷

1.项目资金到位不及时。根据调研，有部分基层反映在申请扶贫开发项目时往往面临程序复杂、审批时间较长、财政资金难以及时到位的现状，从而导致基层在扶贫、脱贫开发项目上停滞不前，不敢放开脚步去开发、创新。主要是因为由于基层根据当地实际情况申请的开发项目报送上级单位，按现有的预算管理体制，尚未经上级立项，地方就不能明确编制预算，没有财政预算作为开发后盾，基层往往不敢贸然“行动”，只能坐等待上级立项、批准信号，由于申请程序冗沓、时间长，导致申请的财政资金没有及时到位，限制了基层的项目进展，甚至延误了项目开发的最佳时机，间接打击了基层在扶贫、脱贫开发项目发展上的积极性，从而阻碍了扶贫、脱贫的进展。

2.地方配套资金不到位。由于扶贫项目资金不足，多数基层单位所面临的另一个重要问题则是“地方配套资金不到位”，由于地方财政收入单一，集体经济薄弱，一些地区收入较低，甚至没有收入来源，上级财政部门在作预算时，要求必须有相应的地方财政配套资金支持扶贫项目开发。在调研中发现一些地方由于根本无法配套相应的项目开发资金，导致一些不发达地区很难获得扶贫开发项目，甚至一些经济基础薄弱的地方由于难以配套相应的资金而不敢申请扶贫项目的现象。在扶贫、脱贫攻坚战中面临的重要瓶颈便是“资金匮乏”，体制不适应当前的形势，将严重阻碍扶贫、脱贫攻坚战的全面开展。

（三）扶贫资金管理出现漏洞

1.资金出现挤占挪用现象。扶贫项目实行项目和资金申报承诺制，签订项目建设和资金使用承诺合同，扶贫资金支付到项目、行政村和农户，并实施三公开、两监督，（即项目公开、资金使用公开、效果公开，接受群监督和审计监督）从体制上防止扶贫资金的挪用、截留和贪污浪费的现象。但是，在当前的扶贫、脱贫攻坚的重要时刻，依然存在着对扶贫专项资金管理不到位的现象，出现扶贫资金被挤占挪用。有的是“明”挤，在资金的下拨过程中，提取项目前期费，或在资金计划批复后，无视扶贫资金的使用规定，从专项资金专户中将资金挪作他用；有的是“暗”挤，将项目资金下拨到项目后又用条据或其他形式套出来，挪为他用。在项目管理不到位的情况下，“报账制”管理中出现许多漏洞。

2.资金使用效果评估缺失。建立健全扶贫资金使用效果评估机制对扶贫、脱贫攻坚以及资金管理使用有着巨大的积极意义。对于扶贫资金的使用，不仅要筑牢精准对接的制度之堤，还应对非法挪用、等行为严厉问责，更要对资金的使用效果、效率进行评估。切实保障扶贫资金落实到位，使扶贫资金用到实处、用得准、用得有效益。当前还没有相对精准的机制可以对资金使用效果进行评估，这将导致扶贫资金在运转中的实效难以保障，也使扶贫资金在管理中常常会出现一些漏洞。切实评估扶贫资金所发挥的经济效益和社会效益，查明有多少资金没有发挥扶贫效益，以及有多少资金或者项目存在不合理、不符合实际情况的，不能取得一定成效的，通过对资金使用效果的评估，发现资金使用的问题，坚决处理，对于不切实际的资金用途要予以否定，使扶贫资金能够用得精使得准，发挥最大的效果，以争取最大的效益。

（四）一些贫困乡村的造血系统存在缺陷

1.村干部的更换过于频繁。村干部更换过于频繁，且面临素质、能力挑战，村干部每三年进行换届选举，村干部的更换过于频繁给村集体经济的发展以及当前的扶贫、脱贫工作带来了诸多的问题，在干部换届衔接之后，由于村干部的思想水平和工作模式以及思维观念的不同将会导致村集体经济的发展方向和扶贫脱贫工作落实的变化，这会让村民感到无可适从，经过基层的走访调研，多数基层干部纷纷表示频繁地更换村干部不利于基层工作的开展。

2.信息化设施过于落后。贫困人口聚集区大多交通不便、信息不畅，缺乏社会经济发展中的交流与合作，这种状况还影响到贫困家庭父母对子女成长、发展的指导，从而形成经济贫困、文化落后的代际循环。互联网平台的建设与整合程度较低，阻碍了农村集体经济的发展以及推动农村各项事业的改革和发展，不利于扶贫、脱贫工作。通信基础设施建设工作有待进一步完善，加快信息化实施的建设。

二、精准扶贫财政政策探索

（一）健全帮扶评估标准，完善扶贫识别技术

精准识别贫困人口是精准施策的前提，对于有多少贫困户、谁是贫困户，应该精准识别，准确地建档立卡，把工作做实做细，全面准确掌握贫困人口规模、分布以及贫困程度、收入来源、致贫原因等。可以考虑采用多维贫困标准来对贫困农户进行识别，在此基础上完成建档立卡工作，做好建档立卡和信息库建设，精准到村到户到人，实行长期公示、动态管理。防止不分具体情况，不加区别地制定和实施扶贫政策措施，搞“一刀切”。在新形势下的精准扶贫、脱贫中，应广泛调研，充分论证，探索出符合实际情况、实事求是的“贫困识别技术”，全省应该统一划分标准，精准确认扶贫对象。同时，还要开展精准识别建档立卡“回头看”工作，对贫困户进行查漏补缺，切实完善精准扶贫识别技术，把精准扶贫真正落到实处。

（二）完善财政资金管理，提高扶贫资金效益

1.统筹管理财政涉农资金。当前一些地区扶贫开发项目立项管理相对薄弱，财政专项资金使用监督不到位，计划执行率低、资金闲置率高，财政资金没能集中优势，发挥最大的效益。必须改变涉农资金多头下达现象，平均用力，通过试点形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，真正发挥财政资金精准扶贫。从根本上改变财政资金的乱象，提高财政资金在扶贫、脱贫中的精准度，做好财政资金的分配和使用机制，集中有限的资金，集中优势、力量，有针对性地发挥财政资金的最大效益。财政部财科所所长刘尚希说：“整合财政涉农资金，保障贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战，释放出财政资金更精准扶贫积极信号”。所以，要支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金， 对目标接近、投向类同、管理方式相近的专项资金进行统筹整合，把“零钱”合成“整钱”， 集中力量解决突出贫困问题。

2.提高财政资金使用效率。如何分配扶贫资金不仅关系到扶贫政策的落实，而且在很大程度上起着指挥棒的作用；既要确保分配公平，又要有利于激励和引导资金使用效益，努力实现公平与提高扶贫绩效的协调统一。结合实际探索建立财政资金分配新模式，扶贫资金的分配与扶贫开发工作考核、绩效评价结果挂钩。开展竞争性分配资金试点，把资金分配与扶贫目标、任务结合起来，全面建立工作考核和绩效评价体系，把考核和评价结果作为资金分配的重要参考、考核依据，从当地实际情况出发，在兼顾全面的基础上，优先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作做得好、资金使用规范的贫困村和减贫效果好的项目，层层落实，完善财政扶贫资金的分配体系，从而促进财政扶贫资金的使用效率。

（三）加大财政资金投入，保障扶贫资金来源

1.盘活存量资金。针对当前地方财政资金管理中存在一边喊缺钱，一边又有大量资金“趴在账上睡大觉”的这一现象，财政部今年公布多项举措加强地方财政库款管理，旨在更好推动盘活存量资金，提高财政资金使用效益。在扶贫工作任务落实过程中，应该加大力度盘活各种存量资金，抓好盘活存量资金工作，加强对财政存量资金数据的动态监控，进一步强化结余结转资金管理。定期对本级财政存量资金进行摸查、分类，严格控制新增财政存量资金，加强财政资金统筹使用力度。统筹安排用于扶贫开发中亟须资金支持的重点领域和重大项目，切实提高资金使用效益，真正做到集中可用财力助推精准扶贫。

2.增加财政预算。近年来财政扶贫资金投入在不断增加，在时间紧、任务重、形势严峻的情况下，必须落实主体责任、明确扶贫方略、完善扶贫机制、扭住扶贫“精准”不放松，把每一分每一厘扶贫资金都用在刀刃上，增加扶贫财政预算，加快各项扶贫开发项目的落实。中央财政预算大幅度增加了，各级地方财政也应当积极调整和优化财政支出结构，建立与本地区经济发展水平以及精准扶贫需求相适应的财政扶贫投入增长机制，增加扶贫投入，提供必要的配套资金，确保地方在扶贫开发项目申请中不会因为配套资金而“瞻前顾后”“束手束脚”，从而更好地开展和落实扶贫、脱贫攻坚的各项任务和项目。

（四）以财政资金为引子，引导社会资本投向

1.推动金融扶贫，降低融资成本。在扶贫、脱贫攻坚战中，要想撬动更多的社会资金投入，就要充分注重对于扶贫资金的引导、引用，广泛引导社会资金投向扶贫项目，充分发挥财政金融互补，用财政政策鼓励引导相关政策性银行或者金融机构加大对贫困地区的开发和建设投资，加快农村信用合作社的建设，促进加大对贫困地区精准扶贫信贷投放和资源配置力度。对贫困地区企业和个人贷款尽可能实行优惠利率，提高财政贴息额度，要适当提高诚信农户的信用贷款额度，从而可以降低贫困地区相关扶贫企业和农户的融资成本，增加扶贫开发资金，从而更好地推动扶贫开发项目和贫困户自主脱贫计划的落实。

2.引进商业保险，提高抗风险能力。保险业是扶危济困的行业，直接面对最广大的贫困人口和弱势群体。财政资金要引导保险业在精史銎吨蟹⒒佑τ械淖饔茫明确其社会责任，抓紧精准扶贫的契机，根据当地具体实际，适当地从财政预算中划拨一定的投保基金，不断加强创新，从“产（农）业保险、大病保险、意外伤残保险、失业保险”等方面为贫困户提供必要的保障，提高保险对于精准扶贫的服务能力，切实提高群众特别是贫困户对保险业认识，形成全社会积极参与支持保险扶贫工作的良好氛围，为扶贫、脱贫攻坚战“保驾护航”，解决“后顾之忧”。

（五）帮扶发展集体经济，变输血式为造血式

1.帮扶壮大村集体经济。发挥基层组织的主观能动性和积极性，探索出符合当地实际情况的扶贫、脱贫开发项目，将传统的“输血”脱贫转变为“造血”脱贫。对于一些具有特殊优势的贫困地区，应该坚持实施挖掘资源优势，选准主导产业和主导产品，通过帮扶村集体经济的发展，壮大农村基层的经济实力，充实基层对于扶贫、脱贫工作的能力。只有切实帮扶壮大基层集体经济实力，才能将扶贫、脱贫工作更好地落实，基层才能更有“底气”、更有积极性地参与到扶贫、脱贫攻坚战中来，才能取得更好的效果。

2.发挥专业合作社带动效应。成立专业合作社，在农户和市场间建立桥梁，形成产业化经营管理，推进政府+企业+专业合作社+农户“四位一体”的经营模式，提高综合生产能力。财政、农业、林业、水利、农业综合开发等部门要在项目安排上，向专业合作社倾斜，重点扶持专业合作社，鼓励农民专业合作社在建设现代农业、促进农民增收。充分发挥农村专业合作社经营管理部门业务熟悉、与农民联系密切的优势，建立起农民专业合作组织指导管理体系，更好地发展农村经济。同时，要加大发挥互联网+对于精准扶贫的促进作用，抓住契机，加强电商落村入户，发展电子商务，加强贫困地区农村电商人才的培训，扶持一批建设性的电子商务综合项目，配套物流配送体系，用电商平台更好地解决农村特色产品的销售问题，降低农户的经营成本，增加农户的收入，提高农民的生活水平，促进农民脱贫。

党的十以来，强调，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。我们必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，多方合作，凝聚各方力量，撬动各种资源，扶贫、脱贫事关整个小康社会建设全局，应该以政府为主导，财政资金为引子，提升社会参与度，自力更生，才能取得最后的胜利。

参考资料：

[1]金三林.“十三五”做好扶贫开发工作的几点思考[J]. 发展研究，2016，（1）.

[2]李冠强.完善精准扶贫政策支持体系 确保全面打 赢脱贫攻坚战[N].南方日报， 2016-03-30 .

[3]李君安.加快推进农村精准扶贫工作的对策建议[J]. 新农业，2016，（5）.

[4]国务院扶贫开发领导小组.关于改革财政专项扶贫 资金管理机制的意见[R].（国开发（2014）9号）

篇7

财政政策是凯恩斯主义者非常喜欢使用的宏观经济调控手段。他们认为，对总需求的调控，财政政策比之货币政策更有效，财政政策是一种最直接、最有效的手段。它既可以被用来变动总需求，以对付严重的通货紧缩或者通货膨胀，也可以被用来微调经济，熨平经济周期的较大的波动。财政政策的措施十分简单明了，如果经济正处于严重的萧条时期，财政政策就采取“减收增支”的办法，减收就是减税，增支就是增加政府开支和增加社会福利的办法。

减税和社会福利的增加会使漏出减少，注入增加，会很快刺激总需求的增加。减税和增加社会福利涉及到政府预算的制订和实施，由于时间间隔较短，效应也就较显著。在西方国家，减税，主要是减个人所得税，既减少漏出，又对个人的劳动和投资有一定的激励作用。增加支出和社会福利的作用是直接扩大总需求。但是，减税和增加社会福利究竟会使总需求增加多少，最终使GDP增加多少，很难作出估计。如果人们把减税和增加社会福利的一部分钱用于增加对进口品的需求，并且边际进口倾向较高的话，则总需求的扩大就不会很大了。

减税和增加社会福利，对总需求的扩大作用甚小。增加政府支出是刺激经济的一种最直接的手段。政府支出可直接作用于总需求，因而有较充分的乘数效应。同时，政府支出可以直接为宏观调控目标服务，更有目的性和针对性。政府可以把资金用于基础设施建设，一方面可以扩大总需求，另一方面可以解决国民经济的瓶颈缺口，增加社会的生产能力。政府可以把资金用于经济特别萧条的地区以帮助该地区的经济走出困境。政府可以把资金用于不太使用进口品的项目上，尽可能以乘数效应增加GDP.政府可以把资金用于增加就业的项目上，以减少失业人口。但是，政府支出如果花在基础设施方面的话，就会耗费较长的时间，很难立竿见影。当然在对付长期性经济萧条方面还是有效的。不过，政府实施的项目往往由于缺乏责任心和管理，工程质量较差，很多被称为“豆腐渣工程”，弄得不好会劳民伤财。

与解决通货紧缩缺口的财政政策相反，如果经济存在通货膨胀缺口，经济基本已达到了充分就业，凯恩斯主义者认为，此时就应当实行紧缩的财政政策，即增收节支的政策，增加税收、减少财政支出。

从近代历史看，在西方国家，只有在两次世界大战期间曾经存在过持续的通货膨胀缺口，这主要是由于战争经费支出急剧增加所致。其余时候，基本上都是通货紧缩缺口存在，通货膨胀缺口只是暂时性地存在过。20世纪70年代西方国家存在过一个怪现象，就是在高通货膨胀率的同时，失业率也上升，也就是滞胀。凯恩斯主义者把滞胀的原因归结为在收缩总需求的同时，总供应也收缩了，这样抵消了通货膨胀的效应，但国民产出也下降了，结果社会生产能力没有得到充分的利用，失业率上升。

总需求和总供应的同时萎缩会对总供应产生不利的影响。税收的增加会对劳动和投资产生反激励的作用，也会进一步推动成本推进型的通货膨胀。政府支出的削减会对某些依赖政府支出的部门（如卫生医疗部门、教育部门、公共交通部门等）产生严重的影响，减少政府对社会的公共提供。对基础设施支出的削减会影响到国民经济的长期增长。持续的通货紧缩政策还会使私人投资减少。所有这些都会使国民经济的生产能力减少。

经验表明，对付通货膨胀并不难，即使有的国家发生过严重的通货膨胀，经过治理，也能平息下来，难的是在治理通货膨胀的同时不引发通货紧缩。

凯恩斯主义者认为财政政策或货币政策都可被用来微调经济，只要政府对总需求实行有效的管理。所谓微调经济是指通过政府实施财政政策和货币政策对经济干预，以避免经济周期出现较大的波动。与货币政策相比，财政政策作用更为明显。文武之道，一张一弛。政府针对经济的冷热，实施相反的对策（逆向调节），如果政府在经济萧条时期采用扩张性的财政政策，在经济高涨时期采用紧缩性的财政政策，则国民经济的运行就会比自发运行的轨迹要平稳得多。当然，政府要完全熨平经济的波动是不可能的，也有可能由于对经济形势判断失误，使国民经济秩序更加紊乱。

政府调节经济的的主要问题是时滞。如果时滞效应很长，稳定经济的政策可能反而会成为“不稳定的经济政策。”因此，只要对经济形势判断正确，财政政策制定和实施得当，经济的波动虽然不可能完全消除，但国民经济一样可以实现相对平稳的发展。

二、货币主义者对政府调节经济的做法持反对态度

货币主义者反对把财政政策作为刺激经济的手段的主要理由是：减税或增加财政支出并不会对经济有什么刺激作用，国民产出不会因此而增加，因为在扩大总需求的同时，货币供应也相应扩大了，增加的只是名义的GDP.从长期来说，扩大总需求的财政政策只能导致通货膨胀。特别是在浮动的汇率体制下，这个结果更为明显，因为总需求的扩大会使本国的货币贬值，从而使进口品和进口原材料价格上升，进一步推动通货膨胀。在经济萧条时期，公共部门的借款需求会增加，扩张性的财政政策可能会使这种借款需求更高，结果可能会发生社会公众的信任危机。利率可能会提高到更高的水平，最终会将扩张性财政政策的效应抵消掉。

货币主义者认为，财政政策必须要与货币政策相配合，才会产生持续的效应，说白了，货币政策是真正对总需求发生影响的因素。弄得不好，财政政策只会造成总需求更大的波动。实施财政政策可能涉及的问题主要是对三方面的效应要作出估计：（1）政府支出和政府税收的变化对别的注入和漏出的影响程度究竟如何？（2）乘数和加速数的规模如何？（3）时滞效应如何？

货币主义者坚信市场的自身调整力量，认为上述的三方面的效应是很难估计的，宏观经济中出现的问题在很大程度上是可以自行得到解决的，所以财政政策是没有必要实施的。

货币主义者认为有两种不同的财政政策，一种是会引起货币供应变化的财政政策，另一种是不会引起货币供应变化的纯粹的财政政策，两者是有区别的。前者之所以会引起货币供应的变化有两方面的原因，一是积极的财政政策和积极的货币政策往往同时实施，二是在实施财政政策的过程中会连带出货币供应的变化，而货币供应与财政政策的同方向变化会抵消财政政策的效果，扩张性财政政策会引起货币供应的增加，收缩性的财政政策会引起货币供应的减少，结果对国民产出的变化无济于事。再说，会引起货币供应变化的财政政策会对总需求发生影响，但这是货币供应变化的结果，而不是财政政策实施的结果。后者对总需求的刺激是有某些短期效应的，但由于时滞存在，要预测人们对财政政策的反应是很困难的，再加上各种复杂的经济因素都会起作用，很难分门别类，对症下药，财政政策不可能把经济调整到主观设定的精确位置，微调经济的目的是很难达到的。从长期来说，纯粹的财政政策是无效的，对国民产出是没有影响的，只会产生挤出效应，就是政府支出的增加会减少私人消费和投资的减少。

财政政策的货币效应究竟如何呢？财政政策和货币政策两者密切不可分、实施财政政策的时候，或多或少会产生货币效应，纯粹的财政政策（一点也不影响货币供应）几乎是不存在的；实施货币政策的时候，也或多或少带有财政政策的含义。真可谓你中有我，我中有你。

如果经济正处于萧条时期，本来财政预算是平衡的，政府为刺激经济决定实施扩张性的财政政策，产生财政赤字。财政赤字的弥补方式有两种，一种是政府直接向社会公众发债，社会公众把钱借给政府，这不涉及到货币供应的变化。政府利用财政赤字的同时，既刺激了总需求，也增加了货币的交易需求。另一种方式是政府向中央银行借债，这种国债发行方式结果增加货币供应。

政府增加财政赤字，注入增加，可以刺激经济增长，增加均衡的国民产出。政府支出的增加会使货币的交易需求也增加。如果财政赤字增加的结果使货币供应增加，市场利率可以因货币需求和供应同时增加而保持不变，由于市场利率保持不变，不会对投资产生影响，所以没有挤出效应。如果财政赤字增加的结果没有增加货币供应，市场的货币交易需求增加后使均衡利率上升，利率上升的结果就会使投资减少，产生挤出效应，注入量就会低于期望的水平，国民产出不会增加。

扩张性财政政策在货币供应不变的条件下，究竟是否一定会产生挤出效应就要看两方面的变化情况。一是货币需求弹性，即货币需求对利率变化的敏感程度。货币主义者认为，货币需求是比较缺乏弹性的，同样是灵活偏好曲线水平上移，利率会有较大幅度的上升。凯恩斯主义者认为货币需求是较有弹性的，总需求扩张后，对货币的交易需求也增加了，货币的灵活偏好曲线会上升，结果利率的上升幅度不大。二是投资弹性，即投资数量对利率变化的敏感程度。货币主义者认为，利率的变化会对投资额产生较大的变化。而凯恩斯主义者认为，投资额对利率变化通常是比较缺乏弹性的。投资者决定投资与否主要是取决于经济形势发展趋势和所生产产品的销售前景，而对市场利率的考虑并不放在首要的位置，利率的变化只对投资额产生较小的影响。

凯恩斯主义者认为财政政策的实施只会对利率产生很小的影响，对投资额的影响更小，所以，基本上不存在挤出效应。总需求的扩大可能会通过加速器效应使投资额增加。货币主义者认为扩张性的财政政策会使利率明显上升，从而对私人投资产生严重的影响，挤出效应明显存在。他们的观点是，政府必须要减少财政预算赤字。从长期来看，假使货币流通速度是稳定的话，政府的扩张性财政政策会完全挤出私人投资。凯恩斯主义者与货币主义者由于在上述两个问题上的分歧，导致两者对财政政策实施的效应预期发生很大的偏差。

三、我国财政政策有效性问题研究

上述凯恩斯主义者与货币主义者在财政政策上的诸多分歧是在市场经济条件的背景下产生的。我们不能照搬照套。我国积极的财政政策基础是转轨经济，也就是国民经济既有市场经济的成分又有计划经济的影响。但实施积极的财政政策的原理是来自于凯恩斯主义。我们可以从凯恩斯主义者对财政政策的肯定性主张与货币主义者对财政政策的否定性意见中归纳出若干个主要问题结合我国的实际情况进行讨论，以使我们在制定财政政策中避免一些盲目性，增加其有效性。

对增加财政支出如何看？我国实行积极的财政政策的最主要的措施是扩大国债的发行，增加基础设施的投资。应当肯定，这种做法是行之有效的。通过基础设施投资的增加，带动了相关行业的生产，从而进一步带动了消费和投资。从投资项目看，主要利用的是国内资源，因此，投资所产生的乘数效应较大。为什么实行积极的财政政策没有出现货币主义者所担心的问题呢？

首先，扩大总需求的财政政策没有导致通货膨胀。主要是两方面的原因，一方面我国的生产能力确实有过剩现象，总需求的增加促进了生产能力的利用；另一方面，我国还没有实行浮动的汇率体制，再加上出口情况尚可，总需求的扩大没有使本国的货币贬值域者说本来是应当升值的），进口品和进口原材料价格没有因之上升而引发成本推动型通货膨胀。

其次，扩张性的财政政策虽然使公共借款需求更高，但在增加财政支出的同时，既增加了货币的交易需求，也增加了货币供应，没有发生社会公众的信任危机，利率也没有提高到更高的水平（反而比以前降低了），扩张性财政政策的效应并没有被抵消掉。

再次，挤出效应很小，甚至没有。事实证明，积极的财政政策的实施对利率几乎没有产生实质性的影响，对投资额的影响更小，所以，基本上不存在挤出效应。总需求的扩大可能会通过加速器效应使投资额增加。

在我国现行条件下，财政支出的启、体效应是值得肯定的，需要研究的是结构性效应。增加公共投资的最大缺点就是缺乏资金有效利用的监督，很容易引起浪费。所以，一方面要改进公共投资的管理和监督机制，另一方面可以考虑缩小政府对公共设施的直接投资规模，把相当一部分资金用于与私人投资合股，或者增加财政贴息和无息贷款，更多发挥私人投资的作用，同时也可以扩大政府支出的乘数效应。

对减税如何看？减税政策是市场经济国家在经济疲软时期实行扩张性财政政策的一个重要方面。但在我国，减税对国民经济不会有什么刺激作用，主要理由有两条：（1）个人所得税无论从绝对规模或者相对规模来看对国民经济的影响都很小，不象西方国家个人所得税要占全部财政收入的比重50％左右，减税会对国民消费产生重大影响。（2）从我国个人所得税结构来看，应当说缴纳个人所得税的人大多是中等收入以上的人群，他们的边际消费倾向要比低收入的人群来得低，换言之，征收个人所得税不会对中等收入以上人群的生活产生明显的影响。同样，如果对这部分人群实行减税，只会增加他们的可支配收入，从而增加他们的储蓄，不会明显增加他们的消费。相反，如果对这部分人群增加个人所得税，把这部分钱补贴给穷人则会增加国民经济的消费水平。

对企业的减税，照例是能够减少漏出，增加注入的。我国原来财政收入的主要来源是国有企业，由于国有企业效益不佳，上缴的财政收入大幅减少，大部分企业已到了无税可缴，即无税可减的地步，但一些经济效益较好的国有企业仍然承担着上缴国家税收的主要任务。减税一方面会对国家预算产生重大的冲击，缺乏可行性；另一方面，政府对这些企业开辟了别的筹资渠道，比如，国有企业上市筹资，银行债转股，继续给予贷款支持等。从资金量上看，这些措施要比减税大得多，有效得多。对非国有企业的税收是否也可以减税呢？当然可以。但是要研究减税的效应。非国有企业的税后利润基本归私人所有，减税的结果会增加投资者个人钱包中的钱，而不会对投资者的当前消费行为产生实质性的影响。其直接效应是增加储蓄。那么对他们的投资行为是否会产生刺激作用呢？减税必然会提高税后的投资利润率，对投资会起到刺激作用，但决定投资的因素很多，因为投资是在不确定性条件下作出的，投资者决定投资与否，主要是对将来的经济前景作出预期，而不是看眼前的税收负担。如果经济前景不明，他们不会贸然投资。同样，对企业的减税也不能作为一种权宜之计，即对付通货紧缩的一种临时措施。如果企业普遍认为如此，则对企业的投资会产生更为不利的影响。

对自动稳定器如何看？稳定经济的政策很多是得益于财政的收支具有自动稳定器的功能。财政收支的逆向调节功能会使乘数效应减少，从而使经济波动的幅度减少。但是，主要的武器靠的是每年预算的税收和财政支出的自行变化，而不是政府对经济形势作出判断后及时作出的对策。从我国历年的财政预算安排来看，一般都是对财政收支的具体项目进行安排和平衡，并没有出于对国民经济速率的快慢作主动性的逆向调整。即使近两年政府主动实施积极的财政政策，但在预算安排问题上也没有作出过主动性的逆向调整。事实上，我国的财政预算是被动性的，也就是有多少收入安排多少支出；或者有多少支出必须组织多少收入，如果不够，在尽可能压缩的基础上，政府再发行国债给予弥补。财政赤字的发生照例应与国民经济萧条时期相对应，但我国从改革开放以来，几乎年年发生财政赤字，许多年份是处于通货膨胀时期。近几年国民经济发生疲软，政府尽管实行积极的财政政策，但是在预算安排上仍然采取审慎的原则，只是在国债上增加了发行额度，而没有在财政赤字上故意扩大规模。特别是在组织财政收入上，政府不仅没有实行真正意义上的减税，而是实行了增收的措施。这说明政府实行的财政政策既是积极的，又是审慎的。同时又说明财政政策的逆向调节作用也是靠自动稳定器在发挥作用。从我国财政收支的两方面看，财政支出的自动稳定器的作用似乎要比财政收入明显。因为财政支出的许多项目是必不可少的，是不能削减的（比如公务员的工资、行政事业单位的经费、国有企业的基本开支等），在经济疲软时期也是要发生的，所以，对避免经济的过分萧条具有十分重要的意义。

从财政收入看，表面上近几年财政收入不仅没有减少，反而增加，是否会对国民经济的复苏产生遏制作用呢？我以为，这种遏制作用很小。根据经典的宏观经济学理论，在国民经济萧条时期，财政收入也会随着国民收人的减少而减少，主动性的减税会使漏出减少，注入增加。我国为什么在经济疲软时期财政收入反而会增加呢？我认为主要有两个原因：（1）财政收入发生了结构性变化，本来财政收入的主要来源是国有企业，现在国有企业的效益普遍不好，其对国家的税利贡献急剧下降，这与宏观经济学的道理是一致的，但是，我国又处于经济转轨时期，非国有经济（私营企业、外资企业和挂着集体企业牌子的私营企业）近几年增长迅速，它们对国家的税收贡献却有明显增长；（2）政府加大了征收的力度，对本来应当征收的税收征了上来，当然征收依据的是税法，增加的财政收入主要也来自有非国有企业，可见，近几年财政收入的增加并不是政府的财政政策实施的结果，而是自动稳定器在我国转轨经济时期的特殊表现。

对我国实行宏观经济政策的微观基础如何看？宏观经济政策的实施应当建立在市场经济的基础之上的。如果我国的市场经济体系已基本形成了，则宏观经济政策的效应会更加明显。

我国市场经济的的基本框架有待逐渐形成。本人以为，判断市场经济的基本框架形成与否至少有以下几个标志：一是企业是否能按企业规则行事，比如是否有定价的自，也就是市场上的绝大部分商品的价格是由市场的供求关系决定的；是否有用工权，根据需要雇佣和解雇雇员。二是商品是否能在全国市场上自由流通，不受人为的限制和地方的保护及歧视。三是企业的形成与发展是否受到所有制的限制，特别是民营企业是否能够根据市场竞争的原则可以自由进人或退出。四是社会资本是否可以根据市场信号自由转移。五是是否形成一套与市场经济相适应的行政、税务制度与法规。根据这些标准衡量，我国市场经济的形成尚有相当长的一段路要走。由于如此，宏观的总量调控，就会遇到许多的人为障碍，不能收到理想的效果。因为总量调节的有效性的一个重要前提是，要有一个畅行无阻的传导机制。比如，国家增加财政支出的目的是要通过乘数效应带动整个国民经济的发展，其前提就是要求企业对总需求的变化反应十分敏感，这样才会产生连锁反应，达到国民经济倍数增长。如果其中某一环节，对总需求的反应并不敏感，就会使乘数效应大打折扣。

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首先，物价总水平仍在低位徘徊，通货紧缩趋势尚未消除。据国家统计局公布的数据，从去年11月份以来，全国居民消费价格总水平开始出现负增长。今年1-6月各月，居民消费价格指数同比分别下降了1.0%、0.0%、0.8%、1.3%、1.1%和0.8%,上半年累计同比下降0.8%,其中，食品价格下降了0.9%,衣着、家庭用品、医疗保健及个人用品、交通和通信价格下降1.1-2.4%之间。7月份，物价下降的趋势仍在继续，居民消费价格总水平比去年同月下降了0.9%,其中，食品价格下降0.9%,衣着类价格下降2.4%.生产资料产品出厂价格从去年6月以来就持续走低，至今没有回升的迹象。据统计，今年1-6月各月，生产资料价格与去年同月相比分别下降6.3%、5.4%、4.7%、4.4%、3.8%和2.6%.这些指标都表明：生产和消费两不旺，通货紧缩压力仍然存在。这种情况不利于消费需求的增长，不利于企业效益和农民收入的提高，也不利于生产经营者的正常投资和经营。我们认为，只要通货紧缩趋势存在，就应该继续实施积极的财政政策，通过发行长期建设国债，带动投资需求和消费需求，促进国民经济持续、快速、健康发展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。-方面，消费需求增长的后劲不足。特别是今年以来，消费增长势头明显疲软，上半年，我国GDP实现7.8%的增长率，投资和出口分别增长21.5%和14.1%,而占最终消费较大比例的消费品零售额，今年1-7月仅增长了8.6%,增幅分别比2000年和2001年同期降低1.4和1.6个百分点。居民储蓄率仍居高位，有关资料显示，到今年7月末，城乡居民储蓄存款余额已突破8.3万亿元，同比增长18.4%.尽管实施积极财政政策以来，总体上消费需求有所回升，但主要靠的是政策拉动，在目前居民对社会经济预期并未实现根本好转、农民收入增长缓慢、新的消费增长点尚未最终形成的情况下，如果立即取消政策支持，消费需求则很难保持继续增长。应当看到，这几年我们实施的积极财政政策，发行长期建设国债，使投资保持了一定幅度的增长，成为拉动经济增长的主要力量。其中，国债投资一直是社会投资的主体，政府投资对民间投资的带动效应仍有待提高。据统计，2001年，全社会固定资产投资增长12.1%,其中，国有经济的投资增长为12.8%,占全社会固定资产投资总额的71.55%,集体经济和个体经济的投资增长分别为8.1%和12.7%,仅占全社会固定资产投资总额的28.45%.今年上半年，固定资产投资增势仍然强劲，全社会固定资产投资实现1.45万亿元，同比增长21.5%,其中，国有及其他经济类型投资增长24.4%,集体投资增长15.8%,个体投资增长19.4%.国有投资仍是今年投资增速上升的主要力量，而城乡集体、个体投资对经济增长的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我国国有企业改革、投融资体制改革和金融体制改革相对滞后，资本市场发展不力，致使货币传导机制近期内还不能有效发挥作用，不但国有经济没有进一步扩大投资的能力和动力，民营中小企业投资也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引导机制、激励机制和相应体制环境的情况下，投资的自发增长动力明显不足。因此，现在如果停止实施的积极财政政策，社会投资总量可能会变得起伏不定，甚至迅速下滑。在这些涉及体制、结构等深层次的问题得到有效解决之前，难以形成经济发展的自主动力，积极的财政政策也就不能中止。

第三，我国财政状况仍然可以承受。虽然1998年至今，我国累计发行了6600亿元长期建设国债，财政赤字有所增加，但据统计，都在安全线以内。从我国今年1-7月份的情况看，国家财政收入1.03万亿元，增长10.6%,预计全年财政收入将增长10%以上。尽管这一数字与前两年相比有明显回落，但仍高于GDP增长率，只要适当控制财政支出，估计今年财政赤字可能略超过但不会远远超过3%的警戒线。更何况，可以用来衡量一国资金供给能力的国民储蓄率在我国长期保持40%左右的高水平，相当于世界平均水平的2倍，这意味着我国可动员的信贷资金相当充裕，承受赤字和债务的潜力较大，略高于3%的财政赤字率完全可以承受。在具备一定承受力的前提下，为了避免经济出现停滞，政府主动承担适当的结构性赤字，反而有利于避免将来发生更为庞大的周期性赤字，从而维持相对稳定的经济增长。因此，目前国债发行还有一定的政策空间，实施积极财政政策的中长期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我国物价低位运行，内需自主扩张动力不足，经济回升的基础并不稳固，通货紧缩仍是当前和未来一段时间我国经济工作面临的问题。这些问题在得不到有效解决的情况下就退出积极的财政政策，势必影响今后国民经济的健康发展，甚至可能影响社会稳定。特别是目前我国正处于改革开放不断深化的关键时期，保持合理的经济增长速度，是促进各项事业健康发展和改革开放顺利推进的基本前提。我国GDP增长率已从几年前的10%左右下降到目前的7%左右，一旦落入“低增长循环陷阱”,再恢复快速增长必然要花费更大的成本，我们改革开放所取得的巨大成就也将受到损失。因此，继续实施积极的财政政策、保持一定的政府支出规模成为当前最现实的选择。况且，目前我国经济结构调整、实施科教兴国战略、西部大开发战略、改善农村生产生活条件、继续推进环境保护和生态建设步伐、扩大就业和再就业、完善社会保障制度以及保证国家安全等，还都需要进一步增加财政支持的力度；另外，银行的不良资产，企业的亏损挂账，社保欠账，在现阶段也只能靠财政解决。

目前，我们选择积极的财政政策，不仅是出于启动国内需求的需要，也是为了保证合理经济发展速度、维持宏观经济稳定、促进经济体制改革、维护社会稳定发展等多方面需要，而最终得出的结论。从这个角度上讲，在我国所处的特殊经济发展阶段，只有继续实施积极的财政政策，才能保证政策的连续性及其成效。因此，目前还不是探讨积极的财政政策是否应该淡出这一问题的时候，当务之急，要认真研究如何通过调整其形式和内容，进一步丰富、完善积极财政政策的内涵，使其在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段中，继续发挥积极的作用。为此，要从原来将积极财政政策作为应急的、短期的政策选择，逐步转向以启动经济内生增长动力为主要目标的中长期政策，把着力点放在解决有关经济和社会长远发展的重大问题上，在降低积极财政政策中长期化会引发的负面效应的同时，力求保持我国经济和财政的可持续发展。

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（一）积极财政政策取得的效果

几年来，我国实行了发行长期建设国债，以及停征固定资产投资方向调节税，免征房地产税，投资抵免所得税，提高出口退税率等一系列税收优惠政策为主的积极财政政策。透过各项经济指标来看，积极的财政政策取得了明显的效果。根据国家统计局的分析和统计，1998年通过增发国债，扩大政府的投资规模，拉动GDP增长1.5个百分点，1999年达到2个百分点，2000年达到1.7个百分点。到2000年底，财政共累计发行长期建设国债3600亿元，连同配套资金的投入，约完成1.5万亿元的投资量。利用国债资金进行重点建设，有力地拉动了经济的增长，加快了结构调整的步伐，增强了经济发展的后劲。2001年GDP增长7.3个百分点，2002年上半年增长7.8个百分点。

从物价指数来看，到2000年4月，连续32个月的居民消费价格指数下跌已经全面止跌，并首次出现正增长，2000年消费价格指数比1999年上升0.4%，2001年同比增长0.7%。社会消费品零售总额2000年同比增长9.8%，2001年6月同比增长10.3%，2002年上半年同比增长8.6%。从固定资产投资增长率来看，1998年下半年，投资需求增幅明显上升，投资对经济增长的拉动力明显增强，全年全社会固定资产投资比上年增长15%，增幅比上年提高了6个百分点。2000年固定资产投资额比上年同期增长9.7%，增幅比上年提高3.4个百分点；2001年固定资产投资额比上年同期增长12.1%。可见，积极财政政策确实取得了不可忽视的效果。

（二）实施积极财政政策过程中存在的问题

虽然积极财政政策取得明显的效果，但是没有预期的那样理想，对经济发展产生的乘数效应较小，经济形势依然严峻。

1.对消费需求的拉动作用还不明显。在实施积极财政政策的过程中，没有有效的措施来改革分配不公、贫富差距过大的问题，没有具体有效的措施来增加农民收入，没有有效地解决农村劳动力过剩、企业下岗职工问题。因而居民消费水平没有明显提高，居民消费价格指数上升的幅度很小而且很不稳定。

2.没有很好地启动民间社会投资。实施积极财政政策以来投资需求的上升，很大程度上依赖于国债的发行。从投资资金来源看，投资的增长主要依赖于国有经济和政府的投资。1998年全社会新增投资额对预算内投资的依赖度由上年34.66%上升到101.27%；1999年社会新增投资对国有投资的依赖度约为90%；2000年上半年，国有及其他类型经济投资增长12.1%，集体和个人经济投资则分别增长7%和8.6%。

3.国债资金的使用缺乏效率。一是部分国债项目缺少科学论证，配套资金不足，对扩大内需所起到的作用有限。二是存在挪用和挤占国债资金现象，没有使相应的国债资金发挥应有的作用。

4.财政风险有加大的趋势。我国仅实行积极财政政策的前三年就发行长期建设国债3600亿元，累计发行国债11206亿元，虽然对拉动经济起了积极的作用，但不可否认的是，这对本来就相对薄弱的中央财政造成了一定的债务风险。

5.在实行积极财政政策过程中，未能始终如一地坚持扩张性方向。如1998年财政收入方面在增发1000亿国债的同时，增加税收约1000亿元，尽管从加强税收征管本身来说是必要的，但在时机上此时实行却使增发国债的扩张性效应在很大程度上被紧缩性的税收政策所抵消。

二、对未来几年积极财政政策实施的展望

（一）积极财政政策还应继续实行

积极财政政策是否实行是根据经济形势而定的。当国民经济整体上由通货紧缩、物价低迷转向轻度通货膨胀，物价上涨接近或超过3%和财政收支差额缩小的情况下，积极的财政政策可以淡出；国民经济处于轻度的通货紧缩状态，社会金融资金较为充裕，可以实行中度的财政政策；如果国际经济形势急转直下，并严重影响国内经济的景气指数，则还需要加大财政政策的力度。当前国民经济运行中还存在一些不容忽视的问题，需要继续实行积极的财政政策。

首先，供给相对过剩的格局尚未有根本性的改变。1997年以来经济运行呈现出供过于求的买方市场格局。据第三次工业普查的数据，我国900多种工业品生产能力的利用率不足60%。由于长期以来的过度投资、重复建设以及企业淘汰机制不健全，企业生产能力闲置的现象十分严重。积极财政政策主要是从总量上缓解了供给相对过剩的局面，但对结构的调整还相当有限。要解决无效供给的问题，还必须加大结构调整的力度，深化国有企业的改革，大力发展高新技术产业，这些在一定程度上还依赖于积极财政政策的有力配合。

其次，我国经济形势虽有转机，但在整体上仍处于通货紧缩之中。今年7月22日人民日报资料显示，2002年上半年，全国居民消费价格总水平同比下降0.8%，社会消费品零售总额同比增长8.6%，增幅比上年同期回落1.9个百分点。我国经济至今尚未走出社会商品供大于求、物价低迷、通货紧缩、扩大内需压力大的圈子。

再次，财政支出结构与增长趋于硬化，使积极财政政策成为必需。一是从我国1999年全国财政支出总额为13187亿元分析，除了占15%的行政管理费支出应当压缩（但难度很大）以外，其余的各项支出都应逐渐增加而不是减少。二是由国家法律规定的支出欠账较多，如：要求国家公共教育投入和科学技术研究与开发经费分别占GDP的4%和1.5%以上，但实际只占2.79%和0.83%。

最后，国际方面变数较大，需谨慎应对。近期，美国经济增速放缓。这对于世界经济包括我国经济会产生一定的消极影响。我国已加入WTO，但近期内我国出口产品技术含量低、竞争力不强的状况很难改变，出口前景不容乐观，随着关税的大幅度降低和非关税壁垒的逐步消除，进口将会增长得更快一些，贸易顺差有可能缩小。

由此可见，为了保持GDP以较高速度增长，国家在争取出口的同时，采取各种措施扩大内需、增加投资、提高消费和活跃市场，在通货紧缩趋势还未根本改变的情况下，继续实施积极的财政政策是完全必要的，但力度可以酌情减轻，有重点地实施。

（二）实施积极财政政策的重点

1.注意控制国债规模，提高国债资金的使用效率。我国已经连续几年实行积极的财政政策，财政赤字和国债规模都有较大幅度的增长，考虑到我国中央财政收入占GDP比重较低，财政的风险是需要注意的。从全局看，虽然我国发行国债的空间还很大，但是，在发债的同时不能不考虑到中央财政的脆弱性，必须同时进行财政体制的改革，加快税费综合改革的步伐，逐步实行预算内外收支统管，在不提高企业与家庭总体税负的前提下，逐步提高中央财政收入占GDP的比重。在确保使国债规模保持在适度范围内的同时，必须确保国债资金的使用效率。对国债投资项目立项及管理方法进行改革。如采用公开招标的方式在全国范围内筛选确定国债投资项目，做好国债投资项目的可行性论证和前期准备工作，对符合要求的项目，政府可以视其弥补市场缺陷，带动民间投资的程度，实行参股、全资、贴息等多种方式。目前形势下，应适当减少直接投资比重，逐步增加间接投资比重，今后发行的国债在基建项目上，应主要用于弥补在建项目后续资金的不足，使国债资金真正起到“四两拨千斤”的作用。

2.进一步尝试税收减免。积极的财政政策包括两方面：一是增加政府支出，二是减税。事实上我国实施积极的财政政策，在税收减免方面做得是远远不够的，更加严重的是税收之外的各种收费急剧增加，这都大大减弱了积极财政政策的效果。

长期以来我国税收增长率一直低于GDP的增长率，即税收的收入弹性小于1，然而1997年至1999年，税收的收入弹性大幅度提高，这三年分别为：2.23、2.4、3.33，即税收增长率几乎为GDP增长率的2倍还多。由于税收增长率大大高于GDP的增长率，因此带来宏观税率，即税收收入占GDP的比重不断提高。尽管国家税务总局一再宣称，税收收入增加是加强征管、防止逃漏税和关税收入增加的结果，但这只是次要原因，主要还是税负水平太高。根据拉弗曲线阐明的道理，减税不一定带来税收收入的减少，随着税负的降低，投资的积极性、经营者积极性会有所提高，经济得到发展，税基扩大相应会增加税收收入。同时减税政策还能有效优化产业结构，有利于高新技术、生物工程、信息技术等产业的迅速发展。所以笔者认为，在增发国债，扩大政府支出的同时，应辅以适当的减税政策，这将有利于我国宏观经济环境的好转。考虑到我国现行税制和财政的承受能力，虽然全面减税的条件还不具备，但结构性的减免税收还是完全可以得到的。具体包括：变“生产型”增值税为“消费型”增值税以减轻企业税收负担，鼓励投资；适当提高个人所得税起征点和企业所得税计税标准，增加居民和企业的可支配收入，扩大消费需求；对吸纳下岗职工的劳动密集型企业，应给予适当的税收照顾；对高新技术企业适当减免税收，实行投资抵免、加速折旧等政策，以促进高新技术企业的发展；开征遗产税、财产税、社会保险税等新税种，以缓解个人收入差距过大等矛盾。

篇10

首先，物价总水平仍在低位徘徊，通货紧缩趋势尚未消除。据国家统计局公布的数据，从去年11月份以来，全国居民消费价格总水平开始出现负增长。今年1—6月各月，居民消费价格指数同比分别下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累计同比下降0．8％，其中，食品价格下降了0．9％，衣着、家庭用品、医疗保健及个人用品、交通和通信价格下降1．1—2．4％之间。7月份，物价下降的趋势仍在继续，居民消费价格总水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品价格下降0．9％，衣着类价格下降2．4％。生产资料产品出厂价格从去年6月以来就持续走低，至今没有回升的迹象。据统计，今年1—6月各月，生产资料价格与去年同月相比分别下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。这些指标都表明：生产和消费两不旺，通货紧缩压力仍然存在。这种情况不利于消费需求的增长，不利于企业效益和农民收入的提高，也不利于生产经营者的正常投资和经营。我们认为，只要通货紧缩趋势存在，就应该继续实施积极的财政政策，通过发行长期建设国债，带动投资需求和消费需求，促进国民经济持续、快速、健康发展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消费需求增长的后劲不足。特别是今年以来，消费增长势头明显疲软，上半年，我国GDP实现7．8％的增长率，投资和出口分别增长21．5％和14．1％，而占最终消费较大比例的消费品零售额，今年1—7月仅增长了8．6％，增幅分别比2000年和2001年同期降低1．4和1．6个百分点。居民储蓄率仍居高位，有关资料显示，到今年7月末，城乡居民储蓄存款余额已突破8．3万亿元，同比增长18．4％。尽管实施积极财政政策以来，总体上消费需求有所回升，但主要靠的是政策拉动，在目前居民对社会经济预期并未实现根本好转、农民收入增长缓慢、新的消费增长点尚未最终形成的情况下，如果立即取消政策支持，消费需求则很难保持继续增长。应当看到，这几年我们实施的积极财政政策，发行长期建设国债，使投资保持了一定幅度的增长，成为拉动经济增长的主要力量。其中，国债投资一直是社会投资的主体，政府投资对民间投资的带动效应仍有待提高。据统计，2001年，全社会固定资产投资增长12．1％，其中，国有经济的投资增长为12．8％，占全社会固定资产投资总额的71．55％，集体经济和个体经济的投资增长分别为8．1％和12．7％，仅占全社会固定资产投资总额的28．45％。今年上半年，固定资产投资增势仍然强劲，全社会固定资产投资实现1．45万亿元，同比增长21．5％，其中，国有及其他经济类型投资增长24．4％，集体投资增长15．8％，个体投资增长19．4％。国有投资仍是今年投资增速上升的主要力量，而城乡集体、个体投资对经济增长的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我国国有企业改革、投融资体制改革和金融体制改革相对滞后，资本市场发展不力，致使货币传导机制近期内还不能有效发挥作用，不但国有经济没有进一步扩大投资的能力和动力，民营中小企业投资也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引导机制、激励机制和相应体制环境的情况下，投资的自发增长动力明显不足。因此，现在如果停止实施的积极财政政策，社会投资总量可能会变得起伏不定，甚至迅速下滑。在这些涉及体制、结构等深层次的问题得到有效解决之前，难以形成经济发展的自主动力，积极的财政政策也就不能中止。

第三，我国财政状况仍然可以承受。虽然1998年至今，我国累计发行了6600亿元长期建设国债，财政赤字有所增加，但据统计，都在安全线以内。从我国今年1—7月份的情况看，国家财政收入1．03万亿元，增长10．6％，预计全年财政收入将增长10％以上。尽管这一数字与前两年相比有明显回落，但仍高于GDP增长率，只要适当控制财政支出，估计今年财政赤字可能略超过但不会远远超过3％的警戒线。更何况，可以用来衡量一国资金供给能力的国民储蓄率在我国长期保持40％左右的高水平，相当于世界平均水平的2倍，这意味着我国可动员的信贷资金相当充裕，承受赤字和债务的潜力较大，略高于3％的财政赤字率完全可以承受。在具备一定承受力的前提下，为了避免经济出现停滞，政府主动承担适当的结构性赤字，反而有利于避免将来发生更为庞大的周期性赤字，从而维持相对稳定的经济增长。因此，目前国债发行还有一定的政策空间，实施积极财政政策的中长期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我国物价低位运行，内需自主扩张动力不足，经济回升的基础并不稳固，通货紧缩仍是当前和未来一段时间我国经济工作面临的问题。这些问题在得不到有效解决的情况下就退出积极的财政政策，势必影响今后国民经济的健康发展，甚至可能影响社会稳定。特别是目前我国正处于改革开放不断深化的关键时期，保持合理的经济增长速度，是促进各项事业健康发展和改革开放顺利推进的基本前提。我国GDP增长率已从几年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增长循环陷阱”，再恢复快速增长必然要花费更大的成本，我们改革开放所取得的巨大成就也将受到损失。因此，继续实施积极的财政政策、保持一定的政府支出规模成为当前最现实的选择。况且，目前我国经济结构调整、实施科教兴国战略、西部大开发战略、改善农村生产生活条件、继续推进环境保护和生态建设步伐、扩大就业和再就业、完善社会保障制度以及保证国家安全等，还都需要进一步增加财政支持的力度；另外，银行的不良资产，企业的亏损挂账，社保欠账，在现阶段也只能靠财政解决。

目前，我们选择积极的财政政策，不仅是出于启动国内需求的需要，也是为了保证合理经济发展速度、维持宏观经济稳定、促进经济体制改革、维护社会稳定发展等多方面需要，而最终得出的结论。从这个角度上讲，在我国所处的特殊经济发展阶段，只有继续实施积极的财政政策，才能保证政策的连续性及其成效。因此，目前还不是探讨积极的财政政策是否应该淡出这一问题的时候，当务之急，要认真研究如何通过调整其形式和内容，进一步丰富、完善积极财政政策的内涵，使其在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段中，继续发挥积极的作用。为此，要从原来将积极财政政策作为应急的、短期的政策选择，逐步转向以启动经济内生增长动力为主要目标的中长期政策，把着力点放在解决有关经济和社会长远发展的重大问题上，在降低积极财政政策中长期化会引发的负面效应的同时，力求保持我国经济和财政的可持续发展。

1．继续发行一定数目的国债，把握国债投向；强化国债管理，提高国债的使用效率。在国债发行数量上，一方面，为巩固前期政策效果，促进长期稳定发展，必须继续实施以发行国债、扩大内需为主要内容的积极的财政政策；另一方面，又要适度控制国债发行规模和增长速度，2002年维持1500亿元，2003年可以继续发行建设国债，但规模不宜扩大。

在国债投向方面，增发的国债首先必须用来保证在建项目如期竣工投产，严格杜绝“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大开发的专项国债，建设好西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等重大基础设施建设项目。第三，为了配合国企改革并更直接地拉动内需，可以适当增加国债对企业技术改造投资的贴息规模、扩大贴息范围，加强对科技发展的支持。特别是要增加对国有企业技术改造和符合国家产业政策、具有市场潜力和国际竞争力的新产品研究开发投人，优化产业结构，提高经济增长的质量。