ppp模式范文
时间：2023-04-01 08:03:54
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篇1
【关键词】ppp（public-private-partnership）;合作模式;公共项目
1.PPP模式的概念
PPP概念的本质在于：①明确了PPP是公共部门与私人部门之间的伙伴关系，是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。②定义了这种合作伙伴关系是关系性的契约形式，契约实现的是公共需求目的，而非单纯的商业利益关系。③提出了PPP项目公私合作的实现，需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范。④明晰了公共部门和私人部门合作基础是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享，实现公共项目理想的政策结果。
2.PPP模式的构成要素
PPP模式由以下几点要素构成：①PPP模式是政府和社会资本就基础设施等具有一定收益的公益性事业的长期合作，社会资本独自或与政府共同成立项目公司建设和运营合作项目;②PPP模式是以政府授予特许经营权、政府购买服务或股权合作为基础;③PPP模式下的分工一般是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管;④PPP模式以利益共享和风险分担为特征，社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;⑤社会资本或项目公司可以通过贷款、企业债等市场化方式举借债务，政府不承担偿债责任。
2.1参与方关系
PPP模式参与方共同合作，完成项目建设，实现项目功能，合作方一是我国“公共部门”发起主体或投资主体，包括政府及政府管理部门、公用事业部门、事业单位等;合作方二是我国“私人部门”投融资合作主体，界定为企业集团、公司或个人等;合作方三是监督主体，包括社会公众、专业咨询组织和政府监管人。
2.2参与方合作模式
PPP模式的另一个重要特征就是“合作模式”，公私合作将通过企业与政府签订的协议或合同文件实现，通过专业的、系统的合约制度安排确认伙伴关系，提高公共项目的资源配置效率或生产力，实现公共项目的基本功能。
2.3利益共享与风险分担
PPP模式以利益共享和风险分担为特征，社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，同时，共同分担风险是PPP模式与传统方式的重要区别所在，PPP模式中公私部门按照各自承担风险能力的大小来分担风险，不仅能够有效地降低各自所承受的风险，还能加强对整个项目的风险控制。
依照国际惯例，投资者多是以成立项目公司（即特殊目的载体，SpecialPurposeVehicle，SVP）的形式来做PPP。以项目公司的名义去贷款，实现有限追索，同时便于管理，如责权利明确、追求全寿命期绩效、利于股东进出等。同时，对于国计民生的较重要的项目，政府在项目公司中占股份，可以采用商业而非行政的方法，加强对项目的控制，共担风险，共享收益。
2.4项目产权
PPP项目的产权包括项目所有权、占有权、经营权、收益权和处置权。当公共项目由政府单独投资时，项目的产权主体只有政府一个，这时拥有项目的所有权和经营权等其他权利;当项目的投资主体包括政府和私人部门时，为了保证项目的公益性，一般政府拥有项目的产权，但是作为对私人部门投资的回报，在一定时期内项目的经营权和所有权可以属于私人部门，因而私人部门具备了经营的必要条件，从而可以对项目进行经营管理，按照市场规则进行经营管理活动，实现项目的资本和资产增值，提高项目的经营管理效益。
因此，在这种情况下所有权和经营权就从产权中分离出来。这样不仅解决了政府缺钱建设基础设施的燃眉之急。而且，企业不仅参与建造，而且参与运营，增强公共工程项目全寿命期效率的提高。
3.PPP模式的选择
投资企业通过PPP模式投资建设基础设施，并通过自身运营，收回投资并赚取利润。对政府而言，应用PPP模式可以提高项目的建设和运营效率，即项目产品价格降低、服务水平提高。
3.1适用于技术复杂，规模较大的项目
影响选择PPP模式的主要因素有技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的规模等。PPP项目技术复杂、谈判耗时、前期费用高，就会对项目规模有一定要求，除非其PPP模式已比较成熟，各方很容易谈判签约，否则会造成前期费用占项目总投资的比例过大，造成建设项目不经济。
3.2项目性质不同适用模式不同
一般而言，技术比较复杂，对设计、建设和运营全过程集成要求高的项目，通过PPP，让企业全过程集成交付产品，比较容易提高效率、降低价格。另外，从项目性质来看，新建项目对应模式常是BOT（Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交）或BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交）;升级改造项目主要对应TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交）;还有各种演变形式，如服务外包、运营外包等。
4.PPP项目风险的特点
一方面，PPP项目投资规模大，时间跨度长，参与者之间的关系错综复杂，就会存在很大的风险;另一方面，由于PPP项目的具体实施条件各不相同，常常是无先例可循，更增加了项目的风险。一般来讲，PPP项目的风险大都具有以下几个方面的特点。
4.1PPP项目风险的周期长
由于PPP项目的资金需要量大，合同期长，一般10～30年，面临风险众多，主要与利率/汇率的波动、通货膨胀影响、政策的变动等相关。
4.2 PPP项目风险具有阶段性
对于一个PPP项目，其寿命周期包括准备、招标、融资以及实施等阶段，在生命周期的不同阶段，项目的风险是不同的，并且在各阶段是互不相同的。例如项目准备阶段的风险大致可以分为：决策阶段的风险、设计阶段的风险等，在PPP项目的建设阶段，项目所包含的风险因素主要包括进度风险、成本超支风险和施工安全风险等，由于实施阶段的特殊性，项目在该阶段面临最复杂紧迫的风险因素，同时还包括组织管理的风险和货币风险等。因此可以得出PPP项目的主要风险集在不同的阶段是不同的;同时整体风险和某些共同风险在不同阶段也有着阶段性的不同。
5.PPP模式未来研究的方向
未来的PPP项目研究主要关注以下几个方面：第一，在市场经济条件下，我国PPP项目合同管理理论与实践合同体系形式的研究。第二，需要进一步协调和梳理PPP项目中政府、私人部门与公众利益三者间的互相合作关系。第三，合作的机制建设方面，政府各层级公私合作机制如何建立。
因此，理论突破和制度创新不仅是我国实现PPP项目制度化的有效途径，更是为社会和广大公众有效提供公共产品与服务的现实需要。
参考文献：
[1]程哲，王守清.非营利性医院PPP项目融资的框架结构设计[J]中国卫生事业管理，2011（07）：557-559.
篇2
【关键词】PPP模式；政策；风险
PPP（Public―Private―Partnership即“公共部门-私人企业-合作”的简称）模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本主体建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。其实质是政府通过给予社会资本主体长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。
一、近期国家对PPP模式的政策推进
PPP模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资形式，但一直未被全面认知，大家普遍只对其中的BOT等方式有所了解，但对PPP模式的真正内涵理解不够全面，甚至有失偏颇，近期之所以成为行业推崇的“热词”是国家政策推动的结果。
1.2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出了新一届政府对地方债务治理的框架，明确规定经国务院批准，省级政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借，对地方政府的举债，中央政府实行不救助原则，并逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。10月23日，财政部印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），突出的重点就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。
2.2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出，要认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。
3.2014年12月4日，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）就贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进政府和社会资本合作提出了具体的指导意见。
首先明确了PPP模式的适用范围：主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
其次指出了不同项目适用的具体模式，分别为：
（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设―运营―移交（BOT）、建设―拥有―运营―移交（BOOT）等模式推进。
（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设―运营―移交（BOT）、建设―拥有―运营（BOO）等模式推进。
（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设―拥有―运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
4.制定了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同时，要求各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。
二、本人对PPP模式的理解
1.在PPP模式下，社会资本主体必须以投资者的身份，独立或者联合其他社会资本成立特殊目的的项目公司来参与公共服务提供和基础设施建设，对社会资本主体来说之一种投资行为，而不是一种垫资行为，这是区别于BT等垫资施工形式的本质特征。
2.规范的PPP模式，政府公共部门应当通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公平、择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本主体作为合作伙伴。但实际操作中，绝大部分项目在立项前期社会资本即会介入，配合公共部门跟踪前期工作。
3.公共部门或其委托的项目实施机构要与社会资本主体依法签订项目合同，合同要符合《政府和社会资本合作项目通用合同指南》的要求，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容，确保合同内容全面、规范、有效。
4.为了便于项目顺利实施，公共部门可以委托当地国有资产管理部门所辖公司参股投资，但社会资本主体必须掌握控制权，必须坚持同股同权和同比例出资。
三、PPP模式下社会投资主体的主要风险
企业的任何投资和经营都会存在风险，但在PPP模式下，对社会投资主体而言最主要的风险是政府信用风险，政府的信用又取决于财政收入情况，在土地财政逐渐被淡化的情况下，社会投资者应注意以下问题：首先要把好决策关，做好项目前期调研，对政府决策是否符合实际，投资回报是否可行作出甄别；其次要把好合同签订关，要与公共部门或其委托的实施机构签订《合作合同》，并互相提供对等的履约保证；再次要做好合同实施过程控制，对实施过程中政府应做未做事项取得准确依据并记录在案，为今后诉诸法律做好准备。
以上是本人对PPP模式的理解，由于PPP模式的很多具体形式还未得到广泛应用，更没有得到实践的验证，以上理解不准确之处，请予指正。
参考文献：
[1]《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）.
篇3
关键词：农村文化 公共产品 PPP模式
本文系本文系安徽省级优秀青年人才基金重点项目：“营改增“视角下的财政体系优化研究成果，项目号【2013SQRW040ZD】和阜阳市社科联2014年课题（FSK2014025）”阶段性成果。
F市地处皖西北，下辖4县3区和一个县级市，土地面积9775平方公里，2013年户籍人口1053.2万人，农业人口918.3万人，是安徽人口最多的省辖市，由于自然和历史原因，文化建设相对较为落后，随着农村生活水平日渐提高，农民对更高层次的文化需求变得更为迫切，因此，增加农村公共文化服务供给，对丰富农村文化生活，引导农村社会风尚具有意义。
一、F市农村公共文化供给面临问题
（一）农村公共文化服务基础较差
长期以来，该市公共文化财政投入不足，导致公共文化供给基础较差，以2013年全省人均文化事业费投入来看，该市人均财政投入8.46元，全省倒排第2名，略高于皖北宿州市（7.55元），全市县区建有公共文化馆9个，公共图书馆7个，以及市县区博物馆等公共设施，但这些公共设施建设时间较长，达标率不高，如该市辖区文化馆均建于上世纪70年代，馆舍初建面积不足100平方米，远低于目前国家县级文化馆最低1500平方的要求，并且这些公共设施主要服务于城市市民，真正直接面向农村的161个综合文化站和1900多家农家书屋，因资金投入不足导致维护困难、设施更新不及时，运营效率低下，难以发挥应有作用。
（二）农村公共文化服务内容匮乏
公共文化服务均等化不等于低层次的“平均主义”，不仅要体现出公共产品的公益性、基本性、便利性，还要发挥先进文化引领功能、教育功能、愉悦功能，需要坚持问题导向、需求导向，推出文化服务产品。尽管在市场经济驱动下，F市依托传统手工和资源发展工艺柳编、彩陶、毛笔等农业文化；依托农村题材拍摄了《王家坝》、《农民工》、《颍河畔边的春天》等农民作品，打造出安徽华宇编织、临泉宏扬杂技、安徽新富泰发艺等农业文化产业示范基地；申报了貉笔、发饰、渔具、花鼓灯、柳编、刻铜、剪纸文化重点项目，但较之农村巨大文化需求还差之甚远。由于大量公共文化服务源于财政供给，创造经济效益能力低下，难以吸引社会资本参与其中，无力开发具有“农味”的文化产品，缺少“精、新、特、美”的文化服务，公共部门囿于长期惯性思维模式，提供的服务多是“送电影、送演出、送图书”老三样，内容陈旧单调、形式呆板单一，满足不了农民的精神文化需要，公共文化陶冶力、引领力不强。
（三）农村公共文化群众参与热情不高
作为“百亿粮仓”，传统农业大市，F市也是全国重要农民工输出地区，年外出务工人员达300余万人，农村人口大部分为空巢老人和留守儿童，留守群体在公共文化需求表达方面几乎处于“失声” 处境，参与热情不高。来自刘若实（2014）所做的问卷中显示，对于地方政府组织的文化活动，中老年村民表示感兴趣的占 45%，表示很感兴趣会积极参与的仅有 21%，而青年村民表示感兴趣的仅有 17%，表示很感兴趣会积极参与的却不到 5%。这表明政府组织的文化活动并未能真正调动农民的参与热情，相当多农民不清楚公共文化需求内容，对于公共文化服务“给什么，给多少，怎么给”被动接受，不太关心。
（四）农村公共文化服务人才紧缺
F市专业文化人才非常匮乏，文化馆研究、表演等专业人员青黄不接，由于待遇不高、福利差，导致文化专业人员进城、外出，转岗、离职，农村农村文化骨干、领军人才急缺，农村文化宣传员、辅导员、志愿者也不多。以乡镇文化站、农家书屋、文化活动中心为文化主战场问题颇多，如有的乡镇文化站站长是由乡镇临时聘用，兼职服务，工作人员业务不精、能力不强， 文化活动中心的日常管理由村干部兼任，他们既要忙于村务、又要兼顾农活等，影响服务质量。
二、农村公共文化服务供给主体分析
――政府是农村公共文化服务体系构建主导者。公共文化服务作为公共产品，具有公共产品的两大特性，即使用上的非排他性、效用上的外部性，提供公共文化产品服务是政府基本职能之一，政府通过制定政策、规划引导和鼓励文化发展方向，理当成为农村文化市场供给主导者。
――文化企业是农村公共文化服务体系构建参与者。文化企业凭借强大的生产能力与市场竞争力，在文化基础设施的建设及某些具体文化产品的生产中具备更多的优势，文化企业承担具体的农村公共文化产品（服务），在提供服务的同时，收取合理回报，提高市场知名度和美誉度，是公共文化服务体系的主要参与者；
――非政府组织是公共文化服务体系构建补充力量。农村文化非政府组织主要以自发组建的文艺团队、协会形式存在的，因兴趣而聚，以自娱自乐为主，在构建公共文化服务体系的进程中，文艺团体、协会在时间安排、内容和形式上往往与农民群众的生产互补，生活相融，容易培养共同兴趣爱好，成为农民群众丰富的文化资源载体，利于丰富农村文化生活、提高农村文化素质，是公共文化体系构建的重要力量。
三、PPP供给模式研究
（一）PPP供给模式认识
PPP（public-private-partnership）是公共部门与私人企业伙伴关系模式。政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”等特点，目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责，我国财政、发改部门也正在大力推动该项工作。在PPP供给模式下，公共部门在最优成本基础上提供公共服务，私人部门可以发挥其灵活性和创新性，并提出恰当的解决方案，从而可以更加符合消费者的需求，从中获取必要收益。因此，通过 PPP供给模式，使公共部门从“养人办事“向”“花钱办事”转变，利用市场机制，发挥市场作用，创新现代财政实践，从而更好地为公众提供公共产品服务。
（二）公共文化PPP项目供给模式应用
利用PPP模式增加公共产品供给，F市已有先例，如2014年通过PPP模式提供公共自行车交通服务就是如此：政府首先制定PPP项目目录，实行公开招标，中标企业负责投资建设公共自行车系统（含自行车），并由其运营管理和维护，政府在运营期内支付资金购买服务，并对中标单位的运营管理、设备完好率等进行考核，按其考核情况，决定是否应扣除资金，运营期满根据考核结果决定是否继续合作。根据项目建设周期和过程，结合文化供给实际，公共文化项目应坚持“因地制宜、公众收益、市场运作、优化治理”原则，按照项目周期大致分为三个阶段。
――项目实施前阶段。此阶段公共部门成立专门组织和机构负责准备工作，编制公共文化项目、制定服务标准，对公共文化项目实行 PPP 模式的可行性和必要性进行论证研究，选择PPP 项目应具有风险分配合理、利润可控、项目可持续特点，测算项目全过程股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入数额，界定财政支出责任，厘清合作各方权力和义务，考虑私人部门的利益驱动特征，完善配套措施，鼓励私人部门参与农村公共文化建设中。
――项目实施阶段。此阶段是PPP模式的主要环节，在确定中标人、签订合作协议的基础上，按照计划实施项目，具体又分为包括项目建设和项目运营两阶段，私人部门要严格根据合约规定的建设技术、进度要求，积极筹措资金，建造公共文化设施负责运营，提供公共文化服务，政府部门在根据考核结果确定财政补助资金数额。
――项目实施后阶段。本阶段属于项目后期阶段，要对照协议要求，做好项目考核和分析，为下一周期项目实施提供决策依据，项目产生的资产、专利等资源，按照合作协议进行处置分配，由于公共文化产品及服务直接关系到农民切身利益，因此要求公共部门严格履行其监督和调控作用，保障农村公共文化产品及服务的有效供给。
四、公共文化PPP项目合作注意问题
（一）转变思维模式，发挥市场作用
农村公共文化服务PPP项目成败关键是提高农民消费意愿，缺乏盈利潜力的PPP项目无法吸引社会资本和民间资源参与热情，盈利过高则会导致消费使用成本增加，则失去公共产品的公共属性，坚持“公共化”与“产业化”相结合，建立科学利益调节分配机制，在保证文化服务公益性基础的前提下，拓展多层次的文化服务，将公共文化建设融于整个文化产业格局，建立供需平衡协调的文化服务市场。政府和社会资本在平等协商、依法合规、公开透明的基础上建立合作关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，确保项目“物有所值”。 私人部门运用新技术、新理念，不断创新文化供给内容、表现形式和手段，供给接地气的文化产品及服务，才能提高消费需求、付费意愿，而农民通过支付费用可享受更优越的农村文化服务，提升精神层面享受。
（二）完善制度体系，加强政府监管
市场机制运行基石是契约，契约实质是法治，在PPP搭建平台过程中，政府与市场、社会都是以平等的市场主体参与其中，政府首先转变角色定位，更加注重制度设计和创新，形成有利于PPP模式发展的制度性安排，建设有利于PPP市场规范、透明、健康发展的制度环境，避免法律空白带来的改革创新中的政策风险，不断探索PPP融资制度，借鉴参照省外做法，如通过设立PPP合作引导资金或风险补偿基金，增强投资主体信心，引导私人部门更大热情参与项目合作。当然PPP项目的成功实施离不开公共部门的监督管理，而实现有效监督办法是公开，通过过程公开、结果公开、质量公开，保证公共文化服务供给质量，提高服务效率。
（三）克服功利思想，立足长期合作
对于政府来说，推行PPP模式，不是作为消化地方债务危机的权宜举措，而是作为公共财政制度的设计模式长期推行，对于社会资本来说，需要调低社会资本预期收益，在公共利益和社会收益之间寻找平衡，毕竟对于PPP长期投资项目而言，其稳定的收益来源、可控的经营风险更为关键，项目建设投入主要靠后期运营进行补偿，而非短期年内迅速收回成本，因而需要政府和社会单位建立长期战略合作关系，在满足社会文化需求的同时，让社会资本获得合理回报。
参考文献：
[1]刘若实.阜阳市农村公共文化服务运行机制创新[N] .湖北师范学院学报，2014，（3）：88-90
篇4
关键词：PPP模式；农村养老服务；社保资金；公共部门；民营资本
中图分类号：C913 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）12-0031-02
一、西部地区农村养老困境
我国农业人口众多，特别是农村养老中存在的问题十分严重，西部由于经济和社会发展相对滞后，政府对农村地区对养老的资金投入较少，不能够满足人们的养老需求。
（一）西部地区老龄化严重，需要赡养的人口众多
近年来，西部农村人口老龄化比例均值不断上升，很多省份都高于全国的平均水平，西部农村正在向老年型社会迈进，由于西部农村的经济发展水平比东部沿海发达地区经济产出效能低，这就使西部农村地区养老人口的负担加剧。
（二）失地农民激增，土地保障功能弱化
随着城镇化的推进、新农村的建设，政府大量征用农民土地，从而使农民面临失业和失地的境地。土地收益所占比重下降，其他收入也较低，从而农民的生活得不到保障。
（三）西部农村居民收入低，养老保障功能弱
一是西部农村经济发展水平落后，农村收入普遍低下，承担相对较高的养老费用；二是西部农村目前仍以家庭养老为主，社区养老为辅。从计划生育政策实施以来，我国家庭结构发生了重大变革，独生子女越来越多，知识经济的到来和社会的迅速发展使得儿女的生活压力骤然加深，常年在外打工使得他们很难有精力承担赡养老人的责任，从而使养老人的人数减少，这就直接削弱了西部传统农村的养老基础。在这样的情况下，家庭养老显得力不从心。
（四）西部农村养老方式单一
社区养老发展缓慢。西部农村地区人口居住分散，经济水平偏低，养老保障辐射面积较小。
二、PPP模式在农村养老服务的优势
西部农村养老问题的根源，主要在于资金和人力的严重短缺。要解决这个问题，提高个人缴纳资金额度、强制缴纳养老保险是不能从根本上解决问题的，大量闲散的民间资本对社保资金严重短缺来说就如同“久旱甘霖”。PPP得到政府的积极推行，很大程度上是因为民营资金的流入能够缓解政府的资金压力。特别是在政府遭受承重负债时，PPP的运用往往更为普遍。PPP模式（Public―Private―Partnership的字母缩写）是指政府与私人、或民营组织之间，为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成伙伴合作关系，并以合同来明确双方的权利和义务，以确保合作顺利完成，双方的合作能够增强功能的整体效用，达到单独行动难以发挥的功效。
因此民营资本参与农村养老服务投资带有PPP模式的显著特征，总结其优势大致为以下五点。
（一）转换职能，缓解政府财政压力
政府与私人企业合作建设公共基础设施，可以将项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的风险。[1]PPP投资模式实现了政府职能的转变，政府从养老服务的提供者转变为监督者、管理者，政府职责更加清晰，目的更加明确。同时，PPP模式不会大规模增加政府负债，政府也可以平滑年度财政支出波动，缓解财政支出压力。
（二）存在盈利空间，有利于发挥民营资本投入的积极性
PPP项目从框架招标到项目实施结束存在多个环节，因此存在诸多的获利空间。但养老服务属于长线投资，资本回笼较慢，因此在起步阶段，政府为吸引投资者，可以适当让利，给出吸引民营资本的优惠政策，让民营资本有足够的获利空间。
（三）各方职责分明，有助于提高养老服务质量
PPP投资模式能够发挥政府管理机构和民营机构各自的优势，项目设计、场所选定、设施建造、人员培训、运营管理过程中，既相互配合，又相互监督、制约，从而达到控制成本、提高质量、提高效益的目的。
（四）利益共享，风险共担，实现收益和风险的合理分配
PPP投融资模式在项目公司成立之初就按照政府和社会民营资本的投资比例明确了两者之间的利益和风险分配，有利于降低政府及企业的单方风险。同时，由于政府分担一部分风险，也降低了项目融资的难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权，保证基础设施项目在整个实施过程中可控。
（五）国家和地方政策支持
2014年12月4日，财政部、发改委同日3份PPP文件：财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、30个PPP示范项目清单以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。截至目前，共有7个省份了PPP相关文件，其中四川、湖南、江苏3省由财政厅发文，而河北、河南、福建3省则由省级人民政府发文，安徽由住房城乡建设厅发文。财政部门一般是推广运用PPP模式的主要责任部门，但PPP项目涉及住建、水利等多部门，是需要协同管理的，所以以省政府名义的文件从层级来讲规格较高，也更有利于PPP统一管理。
目前PPP模式还只是在建筑行业和水利行业，尚未推广到社会服务的方方面面，尤其是亟需资金的农村养老服务业，迫切需要引入PPP模式。
篇5
关键词：PPP；民营资本；资本；成效；困难
本文为2015年广东省财政科研公开择优课题：“创新财政投融资机制的国际经验借鉴”研究成果
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2016年11月11日
随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）的出台，国家大力支持政府和社会资本合作（PPP）模式，即“公私合作伙伴关系”。随后财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》及《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（[2015]42号）。一系列纲领性的文件不仅仅是将PPP模式视为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。
一、结合中国实际的PPP分类
世界银行结合PPP项目资产所有权归属、经营权、投资等要素将PPP模式分为6种。结合中国存量的广义PPP项目情况，可将PPP归纳为外包类、特许经营类和私有化类。（表1）
从表1中发现，虽然项目的具体运作方式多样，但现行我国优先选择那些能够实现全生命周期绩效管理的PPP方式，大多仍然以特许经营类为主，尽管这些模式中，私营部门的权责各异、公共项目的最终产权不同，但是一个共同点是，这些私营部门都可以在政府监管下，通过向消费者收费收回成本，取得合理利润。以城市基础设施投资为例，主要有两种方式，即BT和BOT。其中，BT项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT项目社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开展。由于大多数BT项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的PPP模式有本质的差别，故PPP项目具体运作方式排除了BT类型，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业；而BOT项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的内涵一致。因此，从严格意义上讲，中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。虽然《操作指南》在PPP项目运作方式中，列举了BOO（建设-拥有-经营）模式，但预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。
二、推行PPP模式政策措施及成效分析――以广东为例
广东省结合省情实际，财政厅、发展改革委、中国人民银行广州分行公布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（粤府办[2015]44号）。《实施意见》旨在引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，改革创新公共服务供给机制和投入方式，重点推进交通基础设施建设、水利工程、市政公用设施、农业设施、社会事业、生态环境保护、保障性安居工程等领域，以及其他政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。同时，从交通运输、能源、水利、环境保护等领域选取共10个典型案例，编写了《政府和社会资本合作（PPP）模式典型案例选编》，为各级政府运用PPP模式提供借鉴与参考。
在前期成功运用PPP模式新建和改造一批公共服务项目的基础上，在2015年8月20日全省PPP模式项目推介会中，向社会122个PPP推介项目，总投资额达2，814亿元，规模在全国居前。其中，珠三角地区（含省直部门，下同）推介项目49个，粤东西北地区推介项目73个。当天共有10个项目达成PPP合作协议并现场签约，总投资额242亿元。项目涵盖交通基础设施、市政公用设施、社会事业、水利工程、保障性安居工程、生态环境保护等领域，主要集中在交通基础设施领域（35个项目）及市政公用设施领域（61个项目），有力地盘活了社会存量资本、激发了民间投资活力，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，实现多层次、多角度撬动社会资本投入，放大财政资金效应。如果说，早期PPP只是更多的为了解决经济下行压力太大、融资难所带来的债务风险问题，那么现阶段则开始致力于建立规范的地方公共或准公共产品公私合作的供给模式，目标取向不再单一，在转型实施过程中，面临的困难和阻力也不少。
三、PPP模式推进过程中面临的困难和阻力
（一）地方政府缺乏实际操作经验和技能。PPP项目需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面要求制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持。目前缺乏国家层面的PPP专门性法律，相关规定零星分散，法律层级较低，法律效力较弱。PPP项目的实施涉及《预算法》等多部法律，由于兼容性不强，实际操作中存在法律规定适用问题。且相关职能部门在不同领域出台涉及PPP的各类措施，仍未能实现制度互认互通；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。目前，PPP项目的运作方法如市场测试、物有所值评价、财政承受能力等对大部分基层政府来说还只是陌生的名词。财政部和发改委对PPP均有系统的论述（如财政承受能力论证，是指要合理控制PPP项目财政支出责任负担水平，确保本级实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）不超过本级一般公共预算支出的10%。缺乏具体操作方法的指引，让基层政府在实践中依然无所适从。
（二）利益调节和风险分担机制难以确定。利益调节和风险分担机制是PPP项目成功实施的关键。PPP模式下，政府部门关注财政绩效及公共需求的满足程度，私人部门则关注回报和资本效率，两者的风险偏好和利益诉求存在巨大差距，如何确定利益调节和风险分担机制是PPP项目操作中的难题。
（三）社会资本对参与PPP项目缺乏动力。主要存在以下诉求上的矛盾：一是社会资本希望项目合作期限在3～5年，但项目运营和维护一般需要经历10～30年左右的时间，尽管一些PPP项目有稳定的现金流，但合作期限太长将导致PPP合同履行过程的变数增多，影响社会资本进入的积极性；二是社会资本由于缺乏运营维护和提供公共服务的能力，往往倾向于项目建设好后直接移交政府运营维护，即重PPP项目的前期建设和实物资本投资，轻后期的运营和虚拟资本。比如：在财政部公布的第二批示范项目中，市政、水务类PPP项目较多侧重基础设施建设。政府为促进经济增长，对PPP项目在短期内实现效果抱有较多的希望。国有企业参与PPP项目的积极性比较高，也是对PPP项目的前期建设比较感兴趣。近年来，尽管一些公共服务和公用事业领域已开始应用资产证券化，比如开展资产证券化的基础资产包括车辆通行收费、供水收费、天然气收费、保障房项目等，但对公共服务领域的PPP项目运用还不多，主要集中在未来有现金流的相关公共服务和准公共产品领域，且主要侧重PPP项目建设、施工前的融资，对PPP项目运营后的资本退出、增强资本流动性等方面较少进行资产证券化。
总之，投资大、运营期限长的PPP项目一旦落地，大量资本沉淀下来，且PPP项目投资形成实物投资后存在资产专用性，会使得PPP项目的资本流动性不足。而且，PPP项目收益率普遍不高，加之PPP项目经营期限长可能会面临市场风险、项目风险、政策和法律、制度风险等，如果这些投资的资本不能转化为可交易的投资工具，社会资本在参与进入PPP项目时就会有畏难情绪，从而影响社会资本进入的积极性。目前，对PPP项目运营后的资本退出的渠道主要是政府回购、转让给其他社会资本等，难以适应PPP项目发展的需要。2015年3月民生证券研究院的一份研究报告称，自2014年底43号文出台前后，34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的大约为2，100亿元，仅占总额的1/8，粗略计算，实际签约落地仅有13%，不足总盘子的两成。
（四）部门间缺乏联动机制，监管政出多门，实际监管效果打折扣。我国PPP项目多由各级政府或者部委发起，财政部门往往没有实质上参与到项目决策中，加之PPP主要以基础设施项目为导向，或多或少的存在各种形式的地方保护主义与本位主义，PPP项目的管理都从本部门管理角度出发，这导致了我国政府投融资PPP的监管实践中，缺乏明确的监管机构与监管主体。例如，财政部门主管资金的划拨与使用的监督，各级发改委担任项目审批职能，各个项目主管部门负责项目论证、规划、申报、招标、运营等职能，环保部门、交通部门、市政市容、科教文卫等，都有权筹划发起本部门的PPP项目，且一旦通过发改委审批立项，合作伙伴的选择、契约的签订与执行就进入由单个职能部门自由裁量的状态，加之不同政府职能部门追求的公共利益不尽相同，对监管的预期社会效益评估也是存在差异的，这不利于对PPP契约类型的选择、契约执行情况的评估、使监管退化为某种无效的行政程序。因此，一旦PPP项目公司提供的公共项目产出数量与质量低于合同要求、无法满足社会需求，或者因经营不善导致企业无力履行契约，造成的财政资金浪费与社会资源损失最终还是由公共财政承担。
（五）PPP融资方式单一，重银行贷款，轻其他金融工具。以银行贷款为主要融资方式难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目的资金需求。另外，PPP项目经营期限长。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》指出，运用BOT、TOT、ROT模式的政府和社会资本合作项目的合同期限一般为20～30年。国家发改委等的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第一章第六条规定，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年”，以上都表明PPP项目经营期限长。
贷款是当前PPP模式融资的主要形式，虽然基金、信托、保险资金积极参与PPP项目建设、运营，但真正参与PPP项目还不多。据数据统计，贷款类的金融投资类型在东、中、西部地区的PPP项目中占比分别为83.4%、70.1%、60.3%。
一般的做法是政府部门通过采购的形式与中标单位组建特殊目的公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营、融资。但问题是银行对PPP项目贷款面临一些困境：PPP项目的实际资金需求与银行各类资金在期限上存在一定的错配，且银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保，融资成本较高；银行对PPP项目贷款也是基于未来有现金流进行贷款，且贷款要经过风险评估、贷款审批等一系列流程，对贷款的还款来源、现金流等有相关要求，等等。以前，政府提供公共服务可以通过地方融资平台等融资，还款来源有地方财政兜底和政府信用支持。现在运用PPP模式提供公共服务，融资主体变成了PPP项目公司，项目公司获得银行贷款需要以提供公共服务或基础设施产生的现金流作为还款来源。对于准公益性和公益性PPP项目产生较少的现金流或者不产生现金流，难以覆盖贷款本息，就难以获得银行贷款。
鉴于上述分析，为了促进PPP模式能得到更规范的运用，发挥PPP模式的最佳效果，建议从以下几个方面积极作为：建立健全相关法律法规；设立专门的PPP管理协调机构，并加强人才培养工作；进行多种良好的盈利模式的探索，调动社会资本参与的积极性；加快发展PPP金融以适应PPP模式发展的需要；加强风险管控。
主要参考文献：
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篇6
Abstract： Using PPP model to build utility tunnel can solve contradictions of the large initial investment and a shortage of funds in government， which is an important way to realize sustainable construction of utility tunnel. This paper is based on the present development situation of utility tunnel in our country， analyses and affirms that utility tunnel has good economic benefits， and thinks that PPP model will be conducive to a large scale construction of utility tunnel in China. Then， after analyzing construction content of utility tunnel and characteristics of constructing utility tunnel based on PPP model， this paper puts forward to use PPP model including DBFO， pipeline unit becoming shareholder and "the Beijing subway line 4" model to construct utility tunnel. Finally， the paper puts forward the corresponding guarantee measures in view of using PPP model to construct utility tunnel.
关键词：PPP模式；综合管廊；可持续建设；经济效益
Key words： PPP model；utility tunnel；sustainable construction；economic benefits
中图分类号：F014.35 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）33-0239-04
1 综合管廊是城市发展的必然选择
我国城镇化率从2011年起突破50%，并呈现逐年快速上涨趋势，至2015年城镇化率已达56.1%，随着我国城镇化水平的不断提高，城市人口聚集，原有城市基础设施所承受的压力不断增加，尤其是维系城市正常运转的各类管线问题层出不穷，例如城市暴雨内涝、输油管线爆炸、管线渗漏导致道路塌陷等。传统模式建设的市政管线多采用地下直埋或在空中架设的方式，造成极大的空间资源浪费，同时管线后期的维护及增容扩建困难，管线安全隐患不易排查，给居民的日常生活及生命财产安全带来极大威胁，探索建设市政管线的新模式，是解决城市发展瓶颈的关键。综合管廊作为一种集约化的市政基础设施，将给水、电力、电信、燃气、热力等管线集中设置在管廊内，预留出检修空间，并对管线进行监测，发现问题及时检修。综合管廊代替了传统直埋、在空中架设线路的方式，避免了管线维修、扩容时重复开挖道路，极大改善了城市容貌，方便了人们的出行，是城市可持续发展的必然选择。
综合管廊的概念起源于十九世纪的欧洲，从1833年巴黎诞生了世界上第一条地下综合管廊系统后，经过一百多年的探索发展，其施工技术已经十分娴熟，在许多城市得到了极大的发展，并成为发达地区市政建设管理的现代化象征。然而我国综合管廊的建设起步较晚，真正意义上的建设始于1994年上海浦东新区张杨路综合管廊，随后综合管廊建设在我国也并未受到重视[1]。2013年起，国务院加大对城市地下综合管廊的推进力度，先后颁布一系列指导意见用于指导各地综合管廊建设，并确定综合管廊试点城市，从政策、资金、技术等多方面支持综合管廊假设。2015年8月3日，国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，全面推进城市地下综合管廊在我国的建设，标志着综合管廊建设在我国大规模展开。
2 建设综合管廊经济效益显著
综合管廊相比传统直埋管线的方式，表现出众多优势，我国从真正意义上建设综合管廊至今也有二十多年的发展历程，但一直未被大规模建设，究其主要原因是相比直埋管线成本，综合管廊建设前期一次性投资大，单靠政府投资的模式难以保证，管线单位基于眼前利益的考虑也不愿投资建设综合管廊。综合管廊建设由于资金问题受到阻碍，但其相比直埋管线经济效益的优势已被普遍认可。
郭莹等（2006）指出综合管廊的费用与效益关系不清晰成为在我国推广受阻的最重要原因之一，通过对综合管廊和直埋管线的费用效益进行分析，选取11条综合管廊实例进行验证，得到综合管廊在其全生命周期内综合效益大于费用的结论[2]。钱七虎等（2007）指出有些人认为综合管廊建设的一次性投资远远大于管线独立敷设的成本，是没有考虑到综合管廊的建设成本与综合效益的关系。台湾曾以6.5km的信义线进行测算，建设综合管廊比不建只需多投5亿元台币，但75年间因交通堵塞、管线维修、道路开挖减少的成本达2337亿元台币[3]。关欣（2009）以中关村西区综合管廊为例，与传统直埋管线成本进行对比，得出综合管廊的直接工程费造价比直埋方式高出近一倍，但在考虑各种外部费用的因素下，综合管廊在全生命周期的总体效果是肯定的，此外综合管廊还有不可忽视的经济和社会效益[4]。裴志强（2009）指出综合管廊前期投资相比传统直埋管线约高出50%左右，但修建综合管廊所带来的经济和社会效益，远远超出其所增加的投入[5]。李林峰（2015）通过对综合管廊和管线直埋的成本进行分析，模拟出综合管廊和直埋管线在50年寿命周期内的综合成本对比图，认为综合管廊成本比直埋管线下降了40%[6]。
3 PPP模式助推综合管廊可持续建设
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，我国财政部、发改委等部门从2014年起陆续出台政府和社会资本合作（PPP）的相关政策文件，通过引入社会资本增加政府供给公共产品的能力。综合管廊作为PPP模式在基础设施和公用事业细分领域的应用之一，能有效拉动投资，同时引入社会资本能降低成本，提高公共产品供给效率，PPP模式的应用为综合管廊在我国的大规模推广提供了发展契机。
PPP（Public-Private Partnership）模式，从字面来看指公私合作模式，在我国根据社会主义市场经济的特点被解释为政府和社会资本合作模式，指公共部门通过与社会资本方建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式[7]。PPP模式的概念最早由英国提出，随后成为各国政府提供公共产品和服务的重要措施，经过二十多年的发展实践，PPP模式被赋予更多的理解和创新，但究其根本，PPP模式都是建立在“长期合作、风险分担、利益共享”的基础上，更加高效地提供公共产品或服务[8]。狭义的PPP模式可以理解成是在广义PPP模式的基础上为项目提供可能的融资模式的总称，根据世界银行对PPP的分类，主要包括外包类、特许经营类、私有化三大类，其特点如表1所示[7]。
我国最早采用PPP模式的项目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B电厂，成为我国尝试实施基础设施公私合作的开端，为我国PPP模式的发展奠定了基础[7]。采用PPP模式建设综合管廊，通过引入社会资本的方式，可以利用社会资本资金缓解政府财政压力，解决建设综合管廊的最大难题，同时引入竞争性机制，利用社会资本先进的技术和管理经验，更加高效地提供公共产品和服务；另一方面，为吸引社会资本投资，实现社会资本的合理投资回报，通过探索PPP模式下综合管廊的收费定价，回收建设投资，可实现综合管廊的可持续建设。
4 我国建设综合管廊的PPP模式选择
4.1 综合管廊的建设内容
依据项目的建设进程可以将综合管廊建设分为三个阶段，前期调查、设计施工、运营维护。综合管廊的设计年限至少为50年，在建设综合管廊之前，应由政府负责调查该地区的人口数量、经济发展情况，依据该地区的城市规划，与各管线单位协商后确定入廊管线的种类及管廊建设规模，并在选择社会资本时予以公布，作为社会资本进行投资测算的依据；设计施工阶段主要包括综合管廊主体工程、附属设施、管线敷设三个部分的建设，管廊主体工程需与入廊管线进行协商，确定各管线在管廊中的需求形式，管廊内的附属设施可以与管廊主体共同建设，也可单独由其他承包方建设，管廊内的管线则由各管线单位自行敷设；管廊建成投入使用后，对其运营管理分为两个部分，主体工程和附属设施交由专业的运营公司进行运营及维护，各管线的维护则由各管线单位自行负责。
4.2 PPP模式下建设综合管廊的特点
4.2.1 政府给予可行性缺口补助
综合管廊作为市政基础设施中的准公共产品，其属性介于公共产品和私人产品之间，具有一定的垄断性、消费上的排他性及外部性，这些特点决定了综合管廊建成后有现金流入，但由于公益性和外部性，其现金流一般较小，无法实现项目自身的收支平衡。在采用PPP模式建设时，仅靠项目自身收益无法回收建设投资，为保证社会资本合理收益，需要政府给予一定的补偿。
4.2.2 产权始终归政府所有
综合管廊为各类市政管线提供“容身的房间”，确保这些城市“生命线”能够正常运转，由于这些管线所提供的产品在居民日常生活中起着举足轻重的作用，所以其产权应由政府所有，使政府可以对综合管廊进行监督控制，防止社会资本提供的服务不符合要求，损害社会公众的利益。
4.2.3 政府制定收费价格
综合管廊作为城市基础设施，采用PPP模式引入社会资本建设时，政府除了保证社会资本的合理利润外，还应保证各入廊管线的入廊费用不能过高，防止管线单位将费用转嫁给最终的用户（社会大众）。政府制定管廊收费时一般应参考各管线直埋时的成本，在此基础上确定入廊费用。
4.3 建设综合管廊的PPP模式设计
通过对综合管廊的建设内容及PPP模式下建设综合管廊的特点进行分析，结合PPP模式的分类，提出如下建设综合管廊的PPP模式设计方案。
4.3.1 DBFO（Design Build Finance Operate）
DBFO译为设计-建造-融资-运营模式，指社会资本方投资建设公共基础设施，负责主体工程的设计施工，建成后由公共部门向社会资本支付一定的费用使用该基础设施，同时提供与该设施相关的核心服务，而社会资本只是提供一些该设施的辅助。对该基础设施的产权，可以在合同中进行约定，并约定一定的特许经营期回收社会资本投资，一般为20～25年[9]。
在综合管廊项目中，由社会资本投资建设管廊主体工程及附属设施，建成后由各管线单位付费使用管廊空间自行敷设管线。综合管廊投入运营后由社会资本负责管廊主体及附属设施的经营维护，并向管线单位收取一定的维护费，各管线单位负责管线的运营维护，并为社会大众提供各种电力、供水、热力等服务。对于各管线单位的付费分为入廊费和运营维护费，入廊费指社会资本为回收建设投资，在管线进入管廊时向管线单位收取的费用，考虑到管线单位的承受能力，可依据相同寿命周期内管线直埋时的建设维护成本计算；运营维护费指管廊投入使用后，社会资本为维护管廊正常使用而产生的费用，一般按实际发生的费用向管线单位收取。管线单位所缴纳的入廊费不足以回收社会资本投资部分由政府部门补偿，补偿方式可通过财政拨款、贷款贴息、税收优惠或邻近项目开发权等，以此保证社会资本的合理收益。其结构模式如图1所示。
4.3.2 管线单位入股模式
管线单位入股模式指入廊管线单位与社会资本在综合管廊建设前期共同出资，以减少社会资本的投资压力。入廊管线的种类在前期调查阶段已经确定，政府可出台相关政策鼓励管线单位投资，与社会资本组建项目公司，共同参与综合管廊建设，例如可依据管线投资比例给予后期管线入廊时不同程度的费用减免，或给予管线单位项目开发审批优先权等。采用管线单位入股的模式，一方面缓解了社会资本投资压力，另一方面确保了综合管廊建成后管线单位入廊，同时管线单位作为投资方从开始就参与到项目建设中，可以就管廊的建设方案发表意见，建设出充分满足各管线单位需求的管廊形式。
4.3.3 “北京地铁四号线”模式
综合管廊的建设也可参照北京地铁四号线所采用的PPP模式，将综合管廊建设分为主体工程和附属设施两个部分，主体工程全部为土建工程，由政府投资建设；主体工程完工后，社会资本通过与政府签订《资产租赁协议》，取得管廊主体的使用权，负责管廊内附属设施的建设及管廊建成后的运营维护，附属设施主要包括管廊内的照明、通风、消防、监测系统等[10]。对于管廊内的管线始终由各管线单位自行敷设和维护，相当于管廊只是给各管线提供空间。政府通过授予社会资本一定的特许经营期来经营维护管廊，向入廊管线收取入廊费来回收投资及向政府缴纳主体工程租赁费。在这种模式下，社会资本缴纳的主体工程租赁费低于政府建设投资，以此保证社会资本通过收取入廊费就可获得合理收益。其结构模式如图2所示。
5 采用PPP模式建设综合管廊的保障措施
5.1 政府制定强制性法规确保管线入廊
综合管廊作为国外发达地区城市现代化的象征，是解决城市管网问题的必然选择，其经济效益在我国也得到普遍认可，政府应通过规划将传统直埋管线逐渐改建成综合管廊。综合管廊由于前期投资巨大，管线单位不愿入廊，此时政府应出台强制性法规，要求符合入廊要求的管线单位必须入廊，同时在建有综合管廊的区域，不得挖路敷设管线。通过这种强制性手段，才能使尽可能多的管线入廊，保证建设的综合管廊发挥其最大效益。
5.2 政府应协调各部门在综合管廊建设前期进行充分调研
综合管廊的设计使用年限至少为50年，且管廊建设涉及多个管线部门，所以在管廊建设前期应结合该地区的实际情况，与各管线单位协调，确定入廊管线的种类、管廊规模及各管线入廊的建设需求。同时应充分了解各管线的在传统直埋模式下的建设成本，为管线入廊的收费提供参考。
5.3 建立整个地区地下管网系统实现统一规划
综合管廊由于投资巨大，涉及管线单位众多，建设复杂，一旦建成不易轻易变更，且综合管廊的建设占用地下空间，必须与城市整体规划相结合，建立整个地区的管网规划系统，逐步将可以入廊的管线全部入廊。同时综合管廊的建设与地下空间开发相结合，例如与地铁、地下停车场结合建设，可以减少道路的重复开挖，节约建设成本。
5.4 制定合理的收费定价模型确保各方利益
综合管廊作为准经营性基础设施，具有较强的正外部性，单靠使用者付费不能回收投资，对社会资本没有吸引力，这时需要政府通过可行性缺口补助等方式给予社会资本一定的补偿，保证其投资综合管廊项目有利可图。同时综合管廊最终提供的产品关系社会大众的日常生活，其价格的制定必须由政府监督控制，通过制定合理的收费定价模型确保社会资本、管线单位、社会大众各方利益。
5.5 规范合同体系约束参与各方行为
项目参与各方一般通过签订合同来实现权责配置、风险分担、违约处理、履约保证等方面，以此来保证各方利益不受损害，综合管廊本身涉及多个管线单位，采用PPP模式引入社会资本，使整个建设项目的关系更加复杂。各地采用PPP模式建设综合管廊应在遵循国家相关标准下，结合本地区的实际情况，借鉴已建成项目的经验，尽可能细化建设项目可能遇到的问题，用合同规范的形式进行约束，确保参与各方有章可循。
6 结论
综合管廊对解决城市管网问题发挥着重要作用，是现代化城市发展的必然选择，然而综合管廊建设前期投资巨大，以往单靠政府投资的模式不能实现在我国的大规模推广，PPP模式的引入可以很好的解决资金短缺的问题。采用PPP模式建设综合管廊，利用社会资本的力量为社会大众提供公共产品，是未来城市基础设施供给的重要方向，但如何吸引社会资本投资，保证管线单位、社会大众各方的利益，目前还没有明确的解决办法。设计良好的投融资模式、制定合理的收费定价模型是采用PPP模式建设综合管廊成功的关键，也是实现综合管廊可持续建设的重要保障。
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篇7
在PPP项目的运作中，风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键，在特许权协议及合同设计中应当权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。
政策风险分为反向性政策风险和突变性政策风险，反向性政策风险是指市场在一定时期内，由于政策的导向与资产重组内在发展方向不一致而产生的风险。当资产重组运行状况与国家调整政策不相容时，就会加大这种风险，各级政府之间出现的政策差异也会导致政策风险。突变性政策风险是指由于管理层政策口径发生突然变化而给资产重组造成的风险。国内外政治经济形势的突变会加大企业资产重组的政策风险。因此当政策缺乏一定稳定性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。有鉴于此，有些地方政府出台了有关法规，为基础设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律法规保障。为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。
汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。私营合作方在融资，建设经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇风险，私营合作方必然要求更高的投资回报率。政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储备以及保证坚挺货币（如美元）的可兑换性与易得性承担部分汇率风险，这样私营合作方的汇率风险将大为降低，在其他条件（盈利预期等）相同的情形下，项目对民营部门的吸引力增强。
技术风险可依据工程项目风险定义进行等级区分。通常分为低、中、高风险三个等级。低风险是指可辨识且可监控其对项目目标影响的风险；中等风险是指可辨识的，对工程系统的技术性能、费用或进度将产生较大影响的风险，这类风险发生的可能性相当高，是有条件接受的事件，需要对其进行严密监控。高风险是指发生的可能性很高，不可接受的事件，其后果将对工程项目有极大影响的风险。技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。以BOT为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。
财务风险是指公司财务结构不合理、融资不当使公司可能丧失偿债能力而导致投资者预期收益下降的风险。财务风险是企业在财务管理过程中必须面对的一个现实问题，财务风险是客观存在的，企业管理者对财务风险只有采取有效措施来降低风险，而不可能完全消除风险。财务风险大小与债务偿付能力直接相关。基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成PPP模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务风险。私营合作方可能独自承担此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。
营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险，所以理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。
篇8
关键词：公私合作；会计核算；核算内容；会计处理方式
会计核算是会计工作的基本内容之一，通过货币计量对组织项目的资金情况作出有效的反馈，同时利用会计处理方式，分析出项目的运营情况，从而规划工作计划和建立有效的应对措施。随着我国基础工程项目建设的不断推进，会计工作在保证工程项目有序进行方面发挥了重要的作用。尤其在我国制定并颁布了《企业会计准则》后，对公私合作模式的会计核算进行了明确的规定，指出了在不同模式的合作中的会计核算方法。以此来促进我国公私合作模式的会计核算水平的提高，促进我国公私合作模式的良好发展。
一、PPP模式介绍
PPP模式即为公私合作模式，公私合作模式通过政府与私营企业的有效合作，能够利用政府的作用强化质量的监督，保证工程项目的顺利推进，同时良好的政策扶持，也能扩大资源的利用率，立足于当下科技与建造工艺的发展前沿，提高公共基础设施的作用[1]。公私合作模式相对于传统的BOT模式来说，合作的时间更长，如在赤峰市松北新城棚户区改造滨河公园、中心公园及松三路道路工程中，合作期限长达十年。公私合作模式改变了传统的融资方式，也扩宽了资源利用渠道，基于公私合作模式下，政府和私营单位存在一定的伙伴关系，在利益分配和风险承担中形成了一定的关系。所有的公私合作模式的对象都为具有公益性的建设项目，在利益分配上，多以社会效益和长期的投资回报为主，在风险承担上主要是依靠政府部门对私营单位的补贴，来尽到风险承担的义务[2]。总的来说，公私合作模式极大程度的改变了我国基础公共设施的建设环境，对于促进我国公共基础服务项目的发展具有重要积极的作用。
二、PPP模式下的会计核算内容
（一）项目发起筹备阶段
项目发起筹备阶段主要是对项目基础设施的资产属性和确认计量。目前，在公私合作模式下，主要是根据合同中的内容对项目的确收金额做出估计，同时要明确工程施工的项目和范围。如在赤峰市松北新城棚户区改造滨河公园、中心公园及松三路道路工程中，明确了实际建设内容按照采购人提供的工程设计文件、施工图纸及相关技术标准为主要参考依据，对于项目承接单位在实际的建设过程中，存在的差额现象，按照合同中的内容进行补偿[3]。另外，在我国《企业会计准则》中，明确规定了差额补偿应当作为金融资产进行处理，对于在项目完成后，可以通过对服务进行收费的认定为项目私营单位的无形资产，在会计核算中，可以将金融资产金额等价于确定金额的回报现值，可以将项目企业的无形资产等同于建设总投资金额与实际的初始成本的差额[4]。
（二）项目建设阶段
对于服务收入的确认，公私合作模式主要是按照我国现行的《企业会计准则解释》中的内容，认为其不存在实际建造服务的，可以按照支付工程价款，根据合同中的相关内容，选择无形资产处理方式或金融资产处理方式，此时的会计核算应当将长期应收款项作为建造成本予以考虑。在实际的建设过程中，如果项目私营单位存在建造服务行为，那么在会计核算过程中，必须要根据《企业会计准则》中的建造合同内容来进行处理，计算和确认相关的收人及支出[5]。在确认收入时，按照合同的相关内容，选择无形资产处理方式或金融资产处理方式，此时的会计核算应当将工程施工记录为合同毛利，在贷款项中确认并计量合同成本。
（三）项目运营阶段
项目运营阶段的收入确认和计量应当遵照《企业会计准则》中关于收入的规定内容，通过收入与后续项目的经营服务相关内容，在会计核算过程中，需要分开计算项目的金融回报与无形资产。在金融回报的确认与计量过程中，要将分期的金融成本按照实际的利率和利息进行计算，并将金融成本计算到主营业务收入中。如果金额能够被确定，那么可以将具体的金额数纳入到银行存款中，将二者的差额作为利息的调整处理；如果金额无法被确定，那么应当按照《企业会计准则》中收入的相关规定，将金额分别纳入到银行借款方和项目贷款方[6]。
（四）项目移交阶段
在公私合作模式下，项目移交阶段的会计核算工作主要集中在对项目公司的资产进行清算上，根据相应的会计数据，参照《企业会计准则》中的相关内容，对项目进行移交，同时核对相关资产的会计账面数目。对于未纳入项目运营单位的资产移交内容的，应当在会计核算过程中，按照项目运营单位的所属财产进行处理，后续的会计计量也应当遵照《企业会计准则》。如在赤峰市松北新城棚户区改造滨河公园、中心公园及松三路道路工程中，合同规定了运营维护期届满后10日内，乙方及项目公司应将本项目的资产、设施、文件等（资产和权益）无偿移交给甲方或甲方指定机构。在移交费用处理上，双方应按照法律法规的规定各自承担向接收人移交和转让发生的费用和支出。若因一方违约导致项目终止而需提前移交的，由违约方承担移交费用。
三、不同模式下的会计处理方式
（一）转让-运营-移交模式
转让-运营-移交的模式是指项目运营单位的设施均来自于项目投资单位和政府的资产转让，在政府的资产的基础上，对原有的项目进行有效的扩充，在这种转让-运营-移交的模式下，会计处理方式应当按照政府资产协议的价格计量进行处理。在运营资产的计量上，区别于传统的公私合营模式的资产计量方式，应当将资产价值等同于金融资产的初始金额加上无形资产的初始金额。除了资产价值的计量与传统公私合作模式不同外，在其他会计核算的项目上并没有差别。
（二）建设-拥有-运营模式
建设-拥有-运营模式是指项目的运营单位具有法律认可的项目所有权，在实际工程建设中，项目运营单位与项目本身存在一定的所属关系，因此，在建设-拥有-运营的模式下，不存在移交的情况。另外，对于项目的资产确认，应当视为项目运营公司的所属产业，因此，基于建设-拥有-运营模式下的会计处理方式，应当按照建造资产的固定金额进行会计核算，对于金额能被确认的，应当按照金融资产进行处理，对于金额不能被确认的，应当按照无形资产进行处理。
（三）委托运营模式和管理模式
委托运营模式与管理模式的会计处理方式基本相同，区别于上述两种的运营模式会计处理方法，在委托运营模式和管理模式中，项目运营公司对于项目本身并没有同意实际的经营所属权，因此，在实际产生的委托运营管理费应当视作对项目运营单位的劳务报酬，在会计处理过程中，可以按照营业收入进行实际的会计计量。
四、结语
公私运营模式在实际的项目建设中应用范围较为广泛，对于项目的会计核算工作也提出了具体的要求，除了在实际的会计核算过程中，要按照《企业会计准则》中的相关内容进行处理，同时还要在各个项目实施环节扩大项目会计核算工作的范围及深度。另外，会计处理方式也要根据项目运营模式的不同进行合理的调整，才能提高会计核算的有效性。
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随着我国经济社会的快速发展，近年来城市中的公共基础设施建设需求也不断地增多，由于前期的公共基础设施资金投入不足，导致一部分城市的公共基础设施建设不够完善，再加上公共基础设施自身对于资金的需求量比较大，因此也加大了政府和国家的投入力度，造成公共基础设施不完善、投入不足、设置不完善加剧的恶性循环。想要完善公共基础设施就需要缓解恶性循环，利用好民间资金来投入城市的公共基础设施建设中，目前我国城市公共基础设施建设中正在使用这种新的融资模式，简称为“PPP模式”。
1 PPP融资模式的引进现状
1.1 PPP项目在城市公共基础设施建设中的优势
在我国的城市公共基础设施建设项目中引进PPP融资模式，能够帮助解决目前城市公共基础设施面临的财政预算不足现象，提高城市中公共基础设施项目建设的效率和质量，同时也能够提高城市人民享受到的社会福利和社会效益，同时公共部门能够跟民间私人企业共同来承担责任和风险，把风险分担和各自的利益做到了最大化处理。
1.2 城市公共基础设施PPP项目的建设目标
城市公共基础设施引入PPP融资模式由于参与方的利益不同，因此发展目标也相对比较复杂，只有各方的发展机制能够有效合作，才能够在统一的目标下高效地完成目标。城市公共基础设施的合作目标可以分为两个层次，短期目标和长期目标，短期目标对于政府的公共部门来说就是通过建立公共基础设施来提升基础设施的服务水平，对于私人的私营企业来说就是需要有一定的资金回报，并针对双方做好收益和责任的分配工作。长期目标就是长期合作的含义，因此政府部门需要对整体资金有效利用起来，而个人私营企业需要在市场上占据一定的份额，这样两者的关系需要衡量基础服务设施的有效供给。
1.3 城市公共基础设施PPP融资模式
由于每一个国家的发展国情不同，PPP融资模式的发展也有差异性，同时城市公共基础设施PPP项目的融资模式还有分类同样存在差异。在充分地考虑到资产的所有权、投资还有商业关系等因素之后，世界银行把PPP融资模式分为特许经营模式、租赁模式、管理外包模式、服务外包模式等几种形式。
1.4 城市公共基础设施PPP项目融资的参与对象
由于目前城市的公共基础设施都在创新实施PPP融资模式，因此其中的融资模式还有参与方也比较多样化。PPP项目融资模式的参与放出了政府和相关公共基础设施运营部门之外，其中还包括有各类银行金融投资机构、融资顾问咨询公司、私营企业、法律税务保险等咨询顾问公司、设计单位、建设单位、供应商等，这些对象中都会存在或多或少的直接、间接利益关系，然后通过SPC进行组织，围绕着城市公共基础设施建设开展工作。
1.5 城市公共基础设施PPP项目融资运作
完成的PPP融资模式运作程序主要有四个方面：融资前期的研究和分析、选择合适的SPC、开发运营、转移终止。首先要在前期进行分析和研究，确定好项目的可行性，然后再确定好SPC，成立SPC之后开始接受整个项目，包含有招标、投标、签约谈判等，政府在项目的开发和运营中充当监督作用，最后是SPC和政府之间的交接工作。
2 公共基础设施PPP融资模式的应用策略
2.1 强化行业主管部门
政府的行业主管部门是相关行业的政策制定方也是管理者，要通过建立公共设施建设推动体系来促进私营部门的参与，其中包含决策层、执行层还有支持体系。通过在政府部门中强化行业主管部门的推动体系，能够制定出明确的促进政策，强化主管部门中基层工作人员的专业能力掌握，从而从侧面提升了政府部门的沟通协调能力还有公共基础设施建设的行政效率。
2.2 充分?用民间力量
由于目前PPP融资项目涉及的专业领域比较复杂，同时政府部门在相关法律、财务、合同管理、风险分担和商务谈判上的专业能力具备不足，尤其是在如何能够把政府部门的服务公益性和私营部门的营利性有机结合上还有所欠缺，因此需要借助于民间的专业团队、专业力量，来强化政府部门的行政能力。
2.3 建立有效的奖惩政策
在PPP融资模式推广过程中，政府可以推出奖惩政策，通过制定具有吸引力的奖励政策来激励政府工作人员的工作积极性。例如，对于在PPP项目推动过程中业绩较好的单位或者个人进行奖励，由于私营部门参与到政府项目运行中，因此政府工作人员容易针对私营部门的专业知识、工作复杂性还有利益旁落有一定的抗拒心理，激励政策能够有效提升政府工作人员的积极性，主动参与到PPP融资模式和公共设施项目建设中来，同时也能够在一定程度上提升私营企业的服务品质。
2.4 成立具体的管理部门
在欧美国家政府的商务办公室中有专门的单位部门是为PPP项目服务的，该部门负责制定PPP项目的时事政策还有实施策略，制定电子商务的标准，同时也通过发展有关软件来帮助政府具体工作的开展和实施。因此，我国在进行公共基础设施PPP融资模式时可以借鉴国外的发展模式，在商务部门建立专门负责PPP开展项目的工作部门，全程推动和指导我国PPP项目的实施和发展。
2.5 加强对私营部门参与的评估力度
在建设城市公共设施过程中，可以优先选择采用PPP方式进行融资，政府的相关审批部门一定要针对主管部门提交的公共设施项目仔细研究，同时也要针对参与到其中的私营部门的可行性进行有效评估。
2.6 积极办理工作人员的培训工作
针对目前参与到公共基础设施PPP融资项目的成员小组进行培训工作，在培训工作中需要针对法律、财务、合同、谈判等中药专业领域进行短期强化培训，能够帮助提升参与人员的专业技能掌握水平，帮助提升整个业务的发展质量。同时主管部门也需要针对PPP项目的理论和开展目标进行积极研究。
2.7 加强政府机关的联合互动
政府部门需要针对PPP模式适应的范围和原则进行评估确定，然后根据评估结果来设定项目方案。政府可以在进行公共基础设施建设过程中成立工作协调推动小组，再把政府部门中的财政部、交通部、建设部还有发改委等联合参与到公共设施项目的审批和执行过程中来。在省市级部门成立相应的推动小组，专门负责项目的政策制定和项目实施注意事项的研究。