民事纠纷调解协议书范文

导语：如何才能写好一篇民事纠纷调解协议书，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、奖励办法

村、社区一级调解的奖给集体，责任区工作人员调解的奖给个人。具体按照矛盾纠纷的难易程度和调处结案方式的不同，按以下办法给予奖励：

1、简单矛盾纠纷（包括：婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、赡扶养纠纷及其它事实清楚、案情简单的民事纠纷）。对人民调解委员会及综治责任区受理的简单矛盾纠纷，调处成功并签订调解协议书，协议履行完毕的，街道每件奖励50元。

2、一般矛盾纠纷（包括：宅基地纠纷、土地、山林等承包纠纷、各种人身损害赔偿纠纷、五人以下的劳资纠纷、三人以下的工（雇工）伤纠纷及其它案情比较复杂疑难的民事纠纷）。对人民调解委员会及综治责任区受理的一般矛盾纠纷，调处成功并签订调解协议书，按规定制作案卷材料，协议履行完毕的，街道每件奖励100元。

3、重大疑难矛盾纠纷（包括土地、山林等权属纠纷、因各种因素引发的10人以上的群体性纠纷、有群体性上访或械斗倾向的纠纷、有民事转刑事倾向的纠纷、涉法涉诉纠纷、非正常死亡引发的纠纷、五人以上的劳资纠纷、三人以上的工（雇工）伤纠纷或调处标的10万元以上的纠纷及其它案情重大疑难矛盾纠纷）。人民调解委员会及综治责任区受理的重大疑难矛盾纠纷，调处成功且按规定制作案卷材料，协议履行完毕的，街道每件奖励200元；重大疑难纠纷虽未调处成功，但有效阻止了矛盾的激化，当事人听从建议和劝导通过其他合法途径处理的，人民调解委员会及综治责任区按照要求进行登记且制作案卷材料的，街道每件奖励100元。

4、对一些特别重大复杂疑难矛盾纠纷的调处，根据调委会或调解员在案件中的特殊作用，由街道人民调解委员会具体研究进行个案奖励。

5、设立调解工作规范化奖。每年对各调委会的调解工作进行评比，对调解成功率高、台账健全规范的设立三个奖项，一等奖一个，奖励1000元；二等奖二个，各奖励800元；三等奖三个，各奖励500元。责任区的调解工作情况作为重要内容纳入责任区综治工作考核。

6、对调处跨村、社区、企业、责任区的矛盾纠纷的，本街道范围内不同调委会和责任区间的调解员可分别计奖。

二、奖励范围

对人民调解工作实行“以奖代补”，是指每年对街道范围内各村、社区、企业人民调解委员会以及各综治责任区调处矛盾纠纷工作给予适当奖励的一种激励机制。根据调处矛盾的难易程度（简单矛盾纠纷、一般矛盾纠纷、重大疑难矛盾纠纷）和调处结案方式，每年在区财政给予一定奖励的基础上，街道财政再给予一定的奖励。

三、审核和发放

“以奖代补”的审核按季度进行。

1、各村、社区、企业调委会及责任区在每季度最后一个月的20号前将本季度所受理并调解成功的矛盾纠纷登记簿、调解协议书和调解案卷报送司法所审核。

2、司法所对报送的调解纠纷进行统计、审核和汇总，对达到要求的案件数量进行登记统计，报送街道综治委审批。

3、奖励每半年发放一次，凭司法所出具的统计报表、经街道综治委审核，报主管领导审批后由街道综治办统一发放，发放时间为当年7月和次年1月。

四、有关文书要求

1、辖区发生的所有民事纠纷，调委会和责任区必须认真按登记簿规定进行登记。

2、简单矛盾纠纷的调解，必须有人民调解协议书和协议履行完毕的证明材料。人民调解协议书包括案件双方当事人的基本情况（含身份证号码、电话号码）、案由、纠纷简要情况、调解经过及协议达成具体内容、双方当事人签名、调解人签名、协议签订时间、人民调解委员会盖章等。

3、一般矛盾纠纷、重大矛盾纠纷的调解，必须做到一案一卷，各种调节文书制作规范、相关证据材料齐全、案卷装订有序并有相应的证明材料。调解案卷具体包括调解申请表、调解登记表、调查笔录、调解通知书存根、调解笔录、调解告知书、调解协议书（内容要求同上）、送达回执、结案报告及相关证据材料等。

五、工作要求

1、加强领导，提高认识。各村、社区和责任区要切实加强对人民调解工作的领导，把开展人民调解工作作为维护社会稳定的重要内容列入议事日程，认真解决人民调解工作中碰到的困难和问题。

2、务实创新，开拓进取。各级调解组织和人民调解员要切实把握“以奖代补”的大好时机，进一步深化和发扬“枫桥经验”，立足本地实际，找准载体和结合点，创新人民调解工作机制。

3、对弄虚作假，虚报纠纷调解成功件数的，发现一件扣除双倍奖励，并予以通报批评。

篇2

一、机构设置与人员配备

根据“若干意见”的要求，建立区域性的区联合人民调解委员会（以下简称联调委）。联调委由区综治办、公安、检察、法院、工商、房地、民政、、劳动等相关单位的职能部门负责人、各社区（街道）、镇调委会和行业调委会的负责人组成。主任由区司法局分管副局长担任，区司法局基层科负责具体事务的协调。

联调委在法院设立民事纠纷调解工作室，作为联调委的工作机构。工作室对外以联调委名义调处纠纷。区司法局为该工作室选聘三名退休法官和具有相关工作经验的人士作为专职调解员，并指定其中一名担任工作室的负责人，该调解工作室同时吸收社区（街道）、镇和行业性人民调解委员会调解员、法律服务志愿者等人士作为兼职调解员。居、村委人民调解委员会协助和参与委托调解工作。区法院负责组建由二至三名法官组成的人民调解指导工作组（以下简称指导组），负责人由区法院一名庭级领导担任，指导组对调解工作室业务进行指导和协调相关工作。

社区（街道）、镇人民调解委员会要支持和配合联调委工作，设置人民调解工作室，配备专职人民调解员，并接受联调委的安排，参加“民事纠纷调解工作室”的人民调解工作。

二、实施时间

联调委于2006年6月下旬成立，工作室和指导组同时在区法院揭牌。委托人民调解工作于联调委成立之日同时启动。

三、工作经费

委托人民调解工作经费由聘用人员经费和办公经费组成，其中，聘用人员经费由区司法局负责落实，办公经费由区法院负责落实。

四、诉讼费用的减免

民事纠纷调解工作室主持调解结案的，或当事人向法院提出撤回的，区法院可根据调解工作阶段和当事人申请等情况适当减少或免收其案件受理费。

篇3

■人民调解委员会的纠纷管辖范围

只调解民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷，除此之外的其他纠纷，调解委员会无权调解。对那些正在发生，可能引起严重后果的民间纠纷或其他纠纷，无管辖权的调解委员会应在做好疏导工作，防止矛盾激化的同时，及时移交有管辖权的调解委员会和有关部门处理。调解纠纷不得超出法定的范围，更不能对治安案件甚至刑事案件进行调解。

■调解委员会的纠纷管辖应遵循的原则

便利群众和便利调解；尊重当事人意愿，不得强行调解和限制纠纷当事人的诉讼权利；以国家法律作为调解纠纷的主要依据，在法律没有规定的情况下，依照现行政策，在既无法律又无政策可循的情况下，则应该依照社会公德来进行调解。

■人民调解的工作程序

受理纠纷、调查分析纠纷情况、对当事人进行说服劝导工作、促成当事人和解并达成调解协议、调解协议的履行。

■人民调解委员的产生

人民调解委员会一般由委员三至九人组成，人民调解委员会委员除由村（居）民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，任期三年，可以连选连任。人民调解委员会委员应为具备为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民。

■哪些调解协议具有法律效力

经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。

在今年9月27日召开的全国人民调解工作会议上，司法部公布了一组数字：自1989年国务院颁布《人民调解委员会组织条例》以来，人民调解组织共调解民间纠纷8000万件，防止因民间纠纷转化为刑事案件70余万件，阻止群体械斗40万起，为我国法制建设作出了应有的贡献。

但是司法部负责人坦言，近年来调解纠纷的数量逐年下降，与全国法院一审民事案件受理数的比例，已经从上个世纪80年代的17∶1下降到去年的1.7∶1左右。出现这一状况的原因是多方面的，其中调解协议缺乏法律的约束力，当事人可以随意反悔是重要因素。

为了打通这个“瓶颈”，最高人民法院于9月16日公布了《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》，确定从今年11月1日起，人民调解协议具有法律效力。

司法解释

打通人民调解工作“瓶颈”

对于司法行政部门人员来说，即将到来的11月1日是个特殊的日子，那天起，人民调解协议将不再是一张可以随意反悔的普通的纸了，而具有民事合同性质。这意味着他们的调解工作将更有“刚性”了。

按照最高人民法院司法解释的规定，经人民调解委员会调解达成的、具有民事权利内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。

这是我国第一次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质，无异于给人民调解工作注入了“强心剂”。

高翠萍是北京市司法局基层处副处长，深知人民调解工作的甘苦。她说，以往人民调解协议不具有法律效力，当事人可以随意反悔，不但浪费了调解员的劳动力，影响了调解员的工作积极性，更重要的是，弱化了人民调解的功能。据了解，北京市调解纠纷的数量也在逐年下降，与法院一审民事案件受理数的比例从1989年的5∶1下降至如今的1∶1.

“司法解释出台后，我们的工作就有了充分的法律保障了。”她欣慰地说。

我国现行的人民调解工作在国际上素有“东方经验”、“东方一枝花”美誉，因其节约诉讼资源和诉讼成本而受到各国司法界的高度重视。据了解，瑞典95％的民事纠纷都依靠调解来解决；美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地实行民间调解制度。就连联合国，目前也在制定一部适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。

司法解释的出台，必将“东方一枝花”浇灌得更娇艳。

从依情调解到依法调解

司法部部长张福森说，随着社会主义法制建设的加强，群众法律意识的提高，人民调解工作要坚持依法调解，注重从法律的角度对当事人进行教育、解释和劝导，促进公民法律素质和人民调解与公信力的提高。

为了优化调解员队伍的结构，司法部今年9月26日公布的《人民调解若干规定》，规定可推行选举与聘任相结合的制度，吸收一些“懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员”。高翠萍建议，可以吸收一些离退休的法官、检察官、律师、法学家等专业人士，建立起一支专职调解员与志愿者相结合的人民调解队伍。

在日常的调解工作中，一些调解员一改传统的“晓之以理，动之以情”的调解办法，注重从法律角度进行调解，取得了良好效果。2000年4月，安徽来安县砖瓦厂200多名职工要到县政府上访，当地调委会了解到由于该企业破产拍卖，工人一年多没有领到工资后，就对工人讲清《破产法》的有关规定，说明破产拍卖后首先支付工人的工资，稳定了工人的情绪。还找到新买主，催促其兑现购买金，化解了一起群体上访事件。

据了解，为提高人民调解员素质，目前各地司法行政部门采取了很多做法。如山东省威海市司法局建立了区、市调委会主任、司法所调解员、村（居）调委会主任三级教育培训制度，给他们讲授《民法通则》、《婚姻法》、《合同法》等法律法规，提高他们的法律素质；四川成都市双流县司法局则严把“入口”管理，调入一批懂法律、具有开拓精神的年轻人，目前全县司法所干警中法律大专以上学历的占85％。

人民调解

与法院的“亲密接触”

《民事诉讼法》和《人民法院组织法》规定法院仅是指导人民调解委员会的工作，但是因为没有相关的法律法规，涉及人民调解协议纠纷的案件，法院一般不予受理。确定人民调解协议具有民事合同性质后，涉及人民调解协议的民事案件将会出现，这意味着人民调解工作与法院的审判活动将更加近距离接触。

人民调解工作如何与法院审判活动更好地衔接，这种探索由来已久。早在1999年，上海市杨浦区就开始推行“人民调解协议书审核制”。即当事人反悔或者拒不履行协议，其中一方可以向法院提起诉讼，法院对达成的调解协议进行审核。如果协议不违反法律法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大失误且显失公平的，法院可以在判决中支持原协议，或主持调解，达成新协议。效果非常明显，2000年1月至2002年7月，该区制定的1389份协议中，当事人基本上都能履行。

司法解释规定了调解协议的有效条件：当事人具有完全民事行为能力；意思表示真实；不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。同时也规定了损害国家、集体或者第三人利益，以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益，违反法律、行政法规的强制性规定调解协议无效。

对此，司法部负责人说，提高人民调解协议的规范化水平，是人民调解与诉讼制度衔接的重要一环，为此要对协议书的内容和形式进行必要的规范，抓紧对调解人员进行培训。

高翠萍说，以往司法部没有对协议书的制作作统一的规定，有的调解协议就随便写在一张纸上，而且没有统一的格式。《人民调解工作若干规定》颁布后就有章可循了。《规定》严格规范了调解协议的内容和制作要求，如要载明双方当事人的权利和义务、纠纷简要事实、争议事项及双方责任等。

从司法解释执行之日开始，如果人民调解协议不合乎司法解释规定的有效条件，法院可能予以变更或撤销。如何提高调解协议的法律效力，不致使调解员的劳动付诸东流呢？高翠萍说，这要把握三点：第一，依法制作协议书，提高协议书的质量；第二，提高调解员的素质，最好对调解员进行分级，规定具有一定级别的调解员才有资格制作协议书，避免出现“法盲协议”；第三，由文化程度较高的司法所人员对协议书进行审核把关，同时加强对司法助理员责任制的考评，使其更好把握好协议书的质量关。

为此，北京市司法局拟制作一套光盘，用生动形象的方式明确调解范围、调解程序和协议书的制作，让法律素质还暂时无法适应工作要求的基层调解员对相关法律法规有直观的了解。

人民调解主动“亲近”法院，而法院又如何履行对人民调解工作进行业务指导的法定职责呢？最高人民法院副院长强调，法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，如果调解协议被法院已经发生法律效力的判决变更、撤销，或者被认为无效的，法院应将理由告知当地的司法行政机关或者调委会，也可以提出具体建议，提高依法调解的水平；协助司法行政机关对人民调解员进行培训，或者组织调解员旁听案件审理，帮助提高调解员业务素质。

以福建省长泰县为例，1998年以来建立起“纵到底、横到边”的调解网络。“纵到底”即法院定期联系指导乡镇司法办、基层调委会开展调解工作，“横到边”即法官日常性指导基层调委会主任、自然村调解员处理矛盾纠纷，构筑起化解民间纠纷的第一道防线。

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关键词：环境纠纷；行政调解；非诉方法

中图分类号：D915.14 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.02.34 文章编号：1672-3309（2012）02-80-03

环境纠纷是指因环境资源的开发、利用、保护、改善及其管理而发生的各种矛盾和纠纷。[1]从法律属性上来看，环境纠纷可分为民事纠纷、行政纠纷和刑事纠纷。环境纠纷行政调解的主要对象是环境民事纠纷。环境民事纠纷，是平等主体的公民、法人或其他组织之间就其环境权利和义务而产生的争议。由于环境民事纠纷涉及的是当事人享有自由处分权的私权，纠纷的解决具有可协商性。所以，适宜于以调解方式加以解决。采用调解手段，协商解决，使纠纷处理更符合各方面的意愿可以弥补因技术落后可能导致的公平性欠缺。[2]实际上可以说，目前中国的大部分民事纠纷是通过各级环境监督管理部门调解处理的。[3]所以，建立和完善环境纠纷的行政调解是一个亟待解决的问题。

一、环境纠纷行政调解的内涵

环境行政机关依照有关法律法规规定的程序和方法，以解决环境纠纷为目的，以自愿为原则，以第三人的身份，居间对当事人之间的环境纠纷进行调解，促成当事人达成协议并消除纠纷的活动。这种调解，在实践中有3种形式：一是由环境保护部门主持调解；二是由上级主管部门调解；三是由其他行政部门调解。环境行政调解具有以下特点：

(一)具有合法性

它是行政机关依法进行的一种行政行为。这种行政调解权是依法律法规授权而产生，因此这种行为必须是依照环境法律规范和有关民事法律规范解决纠纷。

（二）具有自愿性

调解以当事人自愿为原则，是否选择行政调解由当事人自主决定，调解不是的必经阶段，主持调解的环境行政机关即使提出调解方案，也要当事人自愿接受才能成为调解协议。而且调解协议的达成是当事人相互妥协的结果，完全体现当事人双方意志。

（三）调解的内容限定为民事范围

这种调解的对象是平等的民事主体之间的环境污染赔偿纠纷，包括赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷两类。

（四）不具有强制性

根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁，调解或者处理不服的”不能申请复议，人民法院也不作为行政案件受理。因此调解协议达成之后，主持调解协议的行政机关不能强制，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人反悔，则调解协议自动消失。当事人不服调解结果的还可以提讼，请求司法救济。

二、环境纠纷行政调解的应用之利弊

（一）环境纠纷中行政调解的优势

1.文化传统优势。我国特殊的历史文化传统，儒家的“礼之用，和为贵”和道家的“人法地，地法天，天法道，道法自然”都是赞美和谐的，“而无诉不过是和谐的家族、和谐的社会在司法上的要求和反映”。[4]同时，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心里一样的根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。

2.专业技术优势。行政处理机关属于公权力机关，具有普通公众所不能掌握的资料、信息和设备优势。一般来说人民政府下设的环境行政机关承担着对环境公害进行监管、对环境纠纷进行处理等职权，因此拥有专业的技术队伍和相应的环境检测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像等行政权力，可以对环境侵权者依法行驶各项行政管理权力，并可以对正在进行环境侵害的行为采取相应的强制措施。因此，行政处理具有高效、及时的特点。[5]

3.保护环境利益优势。众所周知，对抗性的诉讼必然会产生一个非明确、权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷而言，恰恰是最招致批评的。因为环境纠纷具有涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-take-all”或者“win-or-lose”的司法裁决。[6]环境民事纠纷不同于其它的民事纠纷，它不仅仅涉及的是纠纷双方当事人的利益，还关系到社会环境公共利益。而一般的民事调解只是协调纠纷双方当事人的利益而忽视社会公共利益。环境纠纷的行政调解，调解人是政府，它有能力也有义务考查环境利益。从而更好的促进经济和环境的协调发展。

4.调解与资料收集互补机制。也就是说行政机关处理公害纠纷时，对受害当事人进行个人的救济的过程，也是从纠纷和结果中获得相应的资料的过程，并因此制定相应的行政方针、政策，健全防止环境污染和环境纠纷处理机制，确立相关的规则。从而能为以后的环境纠纷问题提供积极预防帮助。

（二）环境纠纷中行政调解的不足

缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间的管理权限和划分也比较混乱，实践中往往会出现多个行政机关都处理同一案件或遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象。[7]我国环境纠纷行政调解的不足之处主要有以下几个方面：

1.我国环境纠纷行政调解法律制度不健全。目前我国缺少环境纠纷调解的法律依据，特别是行政调解的依据。实践中环境污染损害赔偿纠纷调解主要依据有：《中国人民共和国环境保护法》第41条，《中华人民共和国水污染防治法》第55条第2款，《中华人民共和国大气污染防治法》第62条，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第61条，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第84条第1款，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第87条。从这些法律文件我们可以看出三个特点：第一，立法过于原则。我国的环境纠纷行政调解没有一部统一的法律来支撑，只是零星的散布在单行性污染防治法律的法条中。而环境纠纷的妥善解决需要一套完善的法律依据, 而无论是我国的环境保护基本法, 还是单行性污染防治法律, 对环境纠纷行政处理的法律规定, 都相当简单,过于原则。第二，程序规定不明确。就行政调解而言, 我国目前尚未建立一套完整的程序, 以便行政机关及时处理环境纠纷。实际上, 调解这种典型的非诉讼解决环境纠纷的方式, 在程序法的发展中发挥了相当大的作用, 并且包含着自身程序化的契机。由于缺少较为完备的程序性规定, 环境行政主管部门在解决纠纷的同时，很可能为了追求效率而忽视公平现象。第三，法律依据的层次不高，导致了效力的不高。当事人双方协商的，环境法中没有明文规定，但并不禁止。双方当事人协商解决一般是污染损害事实清楚、加害方承担责任主动诚恳、受害方也是不叫实事求是的情况下才容易成立的。[8]

2.环境纠纷行政调解主体部门不明确。行政调解的主体是行政机关，在实践中我国环境纠纷调解的主体部门主要是环境保护行政主管部门和当地的人民政府。这里的行政主管部门存在着两个方面的问题。第一，环境保护行政主管部门对于此类的民事纠纷调解不重视。因为相对于民事调解，环境监测和环境处罚要更直接和有效。而且调解的经费来源无法保障也是环境行政主管部门不愿意进行的一个因素。第二，环境行政主管部门的专业调解员的人员素质问题。这些调解员既要懂得环境污染科学技术方面的问题，同时也需要熟练掌握相关的民事法律知识。并且还要对当地的实际情况有着深入的了解。目前，我们的环境保护主管部门尚没有足够的条件去处理这些问题。

3.环境纠纷行政调解主体不独立。在很多的地方，环境纠纷调解还遇到很多的不公正的因素的制约。环境纠纷特别是环境污染纠纷，通常是由企业造成的污染，而这些企业又是当地的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的影响。因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。所以独立的预算及人事管理制度成为保证行政调解的公平、公正开展亟待解决的问题。

4.环境纠纷行政调解的配套。从法律效率的角度来看，如果只有判断能够实现法律所保护的最优效率，那么判决是有效的，而不是作出的判决是无效率的。[9]近年来，随着公民环境意识和法律意识的提高，环境纠纷案件陡然增加，加上环境法律法规自身的特点和调解涉及到很多技术方面的问题，使调解的难度也越来越大。这就需要多部门的配合，设立市场化的检测机构和评估机构，建立健全有关的国家标准。但是，目前我国的环境检测技术落后，取得的数据不全面、不确切，而且环境污染被破坏的危害后果无法计算，加之环境污染和破坏的作用机理复杂，影响因素众多，第三方的检测和评估机构缺失，很多领域没有相关的污染的国家标准或者是旧的标准已经远远不能适应现阶段的需要等一系列的因素，一定程度上也制约了我国的环境纠纷行政调解的开展。

三、我国环境纠纷行政调解的完善

（一）完善实体和程序立法、提高行政调解的效力

我国目前并没有专门的环境纠纷行政调解法律,有关行政调解的制度多见于《环境保护法》和其他环境污染防治单行法之中。环境纠纷行政解决制度比较发达的国家都有环境纠纷行政处理方面的专门立法，如：日本的《公害纠纷行政处理法》、《韩国环境争议解决法》和美国的《行政纠纷处理法》。因此, 有必要通过立法制定专门的环境纠纷行政调解法或者在环境基本法下设专章或专节, 规定行政调解的专门机构、 调解的程序、 调解的效力等。[10]

本文认为应根据宪法和有关法律、法规的规定，明确行政调解制度在解决环境纠纷的问题地位和体系所处的地位，以科学界定行政调解工作组的法律地位，从而进一步强化行政调解的效力，使其能够依赖程序本身加以解决，也只有这样才能找到解决问题的根本，发挥行政调解制度的长效机制作用。

完善相应调解程序，主要是注意以下几个问题，一是只能根据当事人的申请才能进行调解。这样防止行政调解被滥用。二是管辖的范围。应先受理，再审查有无管辖权，如若没有则移送有管辖权的行政机关，并告知申请人。因污染的鉴定和来源的特殊性，使有的当事人可能无法知道哪个行政主管部门才有具体的管辖权。三是适用举证倒置原则。环境侵权的特殊性决定了，处于弱势一方的当事人没有能力举证，所以就需要对强势一方多负举证责任。四是调解协议书需要双方签字，备案和告知当事人相关的权利。

（二）明确环境纠纷行政主体，增强调解人员法律素质

1.设立专门的环境纠纷处理机构，承担环境纠纷调解职能。我国目前有关法律直接或间接的将环境行政调解的主体制定为环境行政主管部门。看似是很明确，但实践中很难确认哪一个具体的行政部门是这里所说的环境行政主管部门，特别是跨区域、跨流域的环境纠纷。所以成立一个新的环境纠纷调解机构或者明确具体的行政调解主体是解决问题的关键。

2.保障用于环境纠纷处理的经费和提高调解居间人的素质。首先是资金的保障，国家应下拨专门的资金用于行政调解工作的正常开展，其次要提高相关人员的业务素质，因为有关人员肯定是具有自然科学方面的基本素质，所以要加强他们的法律素质。一方面要开展多种形式的法律、法规的宣传和培训；另一方面加强调解居间人和与基层人民法院的联系，使调解工作能够随时得到法院的支持和帮助。

（三）加强配套制度建设

鼓励和发展第三方专业的环境监测及污染损害认定及评估机构，制定认定程序和认定标准, 订立确定损害赔偿的具体计算方法。使发生环境纠纷的时候可以找到确实的依据。以此保障评估结果的公正和准确。同时要出台损害程度的国家和地方标准，及时根据经济和社会的发展更新旧的现有的国家和地方标准。切实做到有据可依，为环境行政调解的顺利进行和发挥更好的经济、社会和生态效益提供支持和保障。

参考文献：

[1] 蔡守秋.关于处理环境纠纷和追究环境责任的政策框架[J].科技与法律,2005,（01）:111.

[2] 吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社，2000.

[3][8][日]加藤一郎、王家福.民法和环境法的诸问题[M].北京:中国人民大学出版社，1995.

[4] 张晋藩.中国法律传统与近代转型[M].北京:法律出版社，1993.

[5]齐树洁、林建文.环境纠纷解决机制研究[M].厦门：厦门大学出版社，2006.

[6] Nancy K. Kubasek and Gary S. Silverman, Environment Law, 清华大学出版社,2003：44-46.

[7] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].政法论坛，2003,（8）.

篇5

    一、人民调解与民事诉讼衔接符合现实需要

    1、构建和谐社会的需要。和谐稳定的社会环境既是全面建设小康社会的重要目标,又是全面建设小康社会的重要保障。当前,我国政治稳定,经济发展,人民群众安居乐业,总体形势较好,但同时,随着改革的深化,利益关系的调整,生产、生活方式的改变,由各种原因引发的矛盾纠纷不断增多。在新形势下,实现诉讼与人民调解相互衔接,正确处理人民内部矛盾,有利于维护社会稳定,实现社会和谐。

    2、减轻民事诉讼压力的需要。随着我国经济迅速发展和各种利益调整,社会矛盾和纠纷呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点,民事诉讼爆炸现象已初现征兆,法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突出。人民调解和诉讼实现互动,可以为法院减轻大量的案件负担,使法官集中精力解决疑难复杂案件,提高裁判质量。

    3、符合民事纠纷当事人的利益。纠纷当事人在矛盾发生以前,双方之间往往有密切的关系,如果能以调解的方式化解矛盾,那么双方这种原有的密切关系还有可能延续,至少不会反目成仇;如果硬性裁判,有可能付出割舍双方原有密切联系的代价。诉讼与人民调解实现互动,实际上就是形成内外结合的调解强力,使当事人因纠纷影响流转使用的资金、物资尽快正常周转利用,受牵扯的人力尽快得以解脱,从而能安心地从事生产。

    二、人民调解与民事诉讼衔接的路径选择

    1、加强对人民调解员的培训指导。根据民事诉讼法规定,指导人民调解委员会开展工作是人民法院的职责之一。法院应当确定经验丰富的法官担任人民调解委员会的指导员,负责对人民调解工作的业务指导;定期邀请人民调解员旁听依法公开审理的案件;帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序、调解方式及调解协议书制作等。法院可以会同当地司法行政机关,制定培训计划。涉及人民调解协议的案件审理终结后,承办法官应将生效的裁判文书寄送原承办的人民调解委员会,并就审理中发现人民调解组织在调解工作中存在的问题,采取司法建议的方式提出改进意见。

    2、建立人民调解员参与的庭前调解机制。就法院吸收社会力量参与调解活动而言,最理想的主体莫过于现有的人民调解员。人民调解员与来自社会其他阶层的人士相比,具有独特的组织优势和社会资源优势。法院可以设立庭前调解容器,由法官和经过一定程序聘请的人民调解员共同主持庭前调解。这一制度的实质是将人民调解这种非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制熔为一炉,使人民调解得以规范化、法院“僵硬”的诉讼得以适当软化。

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__年，按照司法行政工作会议的部署，坚持“围绕中心，履职尽责，立足本职，服务大局”的工作思路，充分发挥司法行政职能作用，大力开展人民调解、矛盾纠纷排查调处等工作，为建设“平安__”，促进全区经济社会全面协调发展做出了积极贡献。

当前司法行政工作领域正不断扩大，任务日益加重，工作方式也从传统操作向现代信息化交流转变。面对新形势下新的挑战，工作发展进程中也就出现了一些新的问题。司法所职能强化和人员不足问题的日趋突出。基层司法所担负着组织和开展人民调解、社区矫正、法制宣传、依法治理、法律服务、法律援助、安置帮教等多项职能，不能适应日益繁重的工作任务要求。经费保障亟待加强。由于基层司法行政承担着多项职能，需要大量经费保障基础建设、装备配备、办案经费，保障司法行政工作正常开展。

积极开展人民调解工作。一要坚持开展矛盾纠纷常规排查调处活动，充分发挥人民调解在化解各类矛盾纠纷中的基础性作用，使各类纠纷在萌芽状态被消灭，在基层被化解，维护社会稳定。二要深入开展“大排查、大调解”专项活动，强化维稳职责，增强预防和化解矛盾纠纷的能力，实现调解数量、质量和调解成功率不断提高，预防和减少重大纠纷和的发生，实现街道（镇）、村居（社区） “无民转刑、无非正常死亡、无群众性械斗、无群体性上访”，民间纠纷调解率达100%以上，成功率达96%以上。三要在特殊敏感期、节假日前后开展矛盾纠纷集中排查调处活动，重点排查调处社会难点、热点纠纷和群体性纠纷，着力把问题解决在基层、把矛盾化解在内部、把隐患消除在萌芽状态，实现矛盾纠纷常态化化解，维护社会和谐稳定。四要坚持调解优先原则，树立“调解也是执法”的观念，开展人民调解协议书质量检查。规范人民调解卷宗档案管理，提高调解工作水平。五要积极推进人民调解与行政调解的衔接工作，在巩固街道（镇）、村居（社区）人民调解组织网络的基础上，积极推进行业性、专业性、区域性人民调解委员会建设。成立行业性人民调解委员会以及在工业园区、大型集贸市场等重点区域建立人民调解委员会，积极运用人民调解的方式处理行政纠纷和民事纠纷。

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一、健全机构，加强领导。建立省、市（州）、县（市、区）三级价格行政调解组织体系。省物价局成立由局长任组长，副局长任副组长，相关处室负责人为成员的价格行政调解工作领导小组，负责全省物价系统价格行政调解工作的政策调研、组织推动、综合协调、指导督促、考核问责。各市（州）、县（市、区）物价部门要及时成立相应的价格行政调解领导小组和办公室，组建一支政治思想好、业务能力强、法律素质高的价格行政调解员队伍，负责本辖区内价格行政调解及信息报送工作。同时，市（州）、县（市、区）物价部门要以此为契机，进一步加强基层价格监督网络和社会义务价格监督员队伍建设，充分发挥其人民调解的基础性作用，及时把价格矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。全省各级价格行政调解组织要在同级“大调解”工作领导部门的领导下，按照“逐级调解、分级负责”的原则开展工作。

二、统一思想，提高认识。当前，我国经济社会快速发展，社会稳定。但伴随着经济社会的深刻变化，社会利益和群众诉求呈现多元化趋势，各种矛盾纠纷需要多层次化解。价格是调节利益关系最直接、最灵敏的杠杆，价格工作具有涉及面广、政策性强、矛盾集中、社会关注度高的特点，决定了价格工作必然牵涉社会各方面的利益矛盾，价格问题容易成为引发社会不稳定的因素。全省物价部门要从深入贯彻落实科学发展观、全面推进依法行政、提高党的执政能力建设的高度，充分认识加强行政调解工作的重大意义，充分认识行政调解在及时化解社会矛盾，促进经济社会和谐发展中的重要作用，认真贯彻执行省委、省政府关于加强行政调解工作的相关要求，以预防和化解与人民群众密切相关的价格行政争议为重点，针对新时期人民内部矛盾纠纷的新情况、新特点，充分发挥物价部门行政资源多、调解范围广的优势，建立健全行政调解工作机制，妥善协调各方面价格利益关系，确保不同社会群体的价格利益得到兼顾，努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

三、明确范围，把握原则。价格行政调解的范围是物价部门与公民、法人或者其他组织之间产生的价格行政争议；公民、法人、其他组织之间产生的与价格行政管理有直接或间接关系的民事纠纷。各级物价部门要始终坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议；要积极研究探索调解价格民事纠纷的新方法，不断提高价格行政调解的成功率，力争做到小纠纷不出村（社区）、一般纠纷不出乡镇（街道）、疑难纠纷不出县（市、区）、重大纠纷不出市（州），从源头上预防、减少重复越级上访和不稳定因素，防止因价格问题引发重大。同时，价格行政调解必须坚持自愿、合法、平等的原则，把调解贯穿于处理价格行政争议和化解价格民事纠纷的全过程，引导当事人友好协商、互谅互让，力争实现“定分止争，案结事了”；对不愿调解或调解未达成协议的，要引导当事人运用行政复议、行政诉讼等方式妥善解决；要坚持“属地管理、分级负责”的原则，进一步强化价格行政调解意识，认真落实行政主管责任制和分级责任制，着力解决影响社会稳定的突出价格矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

四、完善制度，强化责任。各级物价部门要结合价格工作职能以及自身工作实际，建立健全价格行政调解的有关规章制度，加强调解工作制度化规范化建设。要规范调解程序，对调解申请、受理、调查、听证、调解实施、调解期限以及调解协议书的制作等环节明确具体要求。要定期或不定期对本系统的调解工作进行监督抽查，建立典型案件和普遍性问题的通报制度。要完善矛盾纠纷预防机制，按照“及时排查、各负其责、工作在前、预防为主”的原则，构建从源头上有效预防、减少和化解矛盾纠纷的长效机制。要建立健全价格行政调解联席会议等制度，加强与人民调解、司法调解的有机衔接。要把价格行政调解工作摆上重要议事日程，纳入年度目标管理，严格考核问责，对工作成绩突出的单位和个人进行表彰；对因组织领导不力、工作落实不到位、消极应付调解，导致重大矛盾纠纷发生的，严肃追究领导和相关人员责任。

五、强化服务，落实保障。各级物价部门要坚持预防和化解并用、排查和调处并行，把价格行政调解与行政复议、工作、综合治理工作以及价格监督检查工作结合起来，要依托“价格服务进万家”活动工作成果和工作载体，促进价格收费矛盾纠纷从集中处理向常态化解转变。通过价格维权、价格自律、价格引导、价格协调、价格宣传等服务，保障服务对象的知情权、参与权、监督权、投诉权和举报权；帮助经营者增强价格诚信意识，完善内部管理制度，规范价格行为；落实价费优惠措施，了解民情民意，及时出台有利于发展和减轻群众及社会负担的价费政策；化解企业之间、产供销各环节之间、执收与征费对象之间价费矛盾；宣传价格法律法规及政策措施，提高人民群众的自我保护意识；发挥成本调查、价格评审、价格认证等方面职能作用，有效调解价格矛盾。同时，要将价格行政调解工作经费等纳入财政预算统筹安排，落实必要的设施条件，根据实际需要配备、充实和调剂价格行政调解人员；要充分发挥基层价格行政调解的主力作用，加强对基层调解人员的指导和教育培训，不断提升其调解工作能力与水平，确保调解工作规范有序高效。

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人民调解是我国一项独特的法律制度，是现行调解制度的重要组成部分。我国现行调解制度主要包括三部分：一是法院调解，也称诉讼调解，是指双方当事人在人民法院的主持下自愿就民事权益的争议平等地进行协商达成协议，解决纠纷所进行的活动；二是行政调解，是指在具有调解纠纷职能的国家行政机关主持下，通过对双方当事人的说服与劝导，促使双方当事人平等协商达成协议，解决有关争议的活动；三是人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解、行政调解与法院调解相比，属于诉讼外调解。

人民调解协议主要是指发生民事纠纷的双方当事人在第三方人民调解委员会的主持下，本着平等、自愿的原则，为解决民事纠纷而达成的具有民事权利义务内容，并由各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章的书面协议。根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》的规定，“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议”。这就对人民调解协议性质进行了界定，即符合一定条件的人民调解协议具备民事合同性质。

根据《人民调解工作若干规定》第5条、第35条规定，人民调解协议要具备民事合同性质，应当符合下列条件：1.经人民调解委员会主持达成的调解协议；2.具有民事权利义务内容；3.采取书面形式；4.双方当事人签名、人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章。符合上述四项条件下的人民调解协议就具备了民事合同性质。民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。因此，凡是在民事主体之间就财产利益或者某些身份利益所自愿达成的协议，均属民事合同。当事人在合同订立过程中所采用的不同协商方式，不能改变民事合同本身的性质。人民调解协议无论是设定当事人之间的民事权利义务关系或者是变更当事人之间既存的民事权利义务关系，或者是终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质。既然人民调解协议具有民事合同性质，当事人就应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。当事人一方不愿履行人民调解协议，另一方向人民法院的，人民法院将依法审查人民调解协议的效力。

二、人民调解协议的效力

人民调解协议的效力是建立在有效的调解协议基础之上。何为有效的人民调解协议？根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第4条，需符合三个实质要件：一是当事人具有完全民事行为能力，即当事人具有能够独立实施任何民事法律行为的资格；二是意思表示真实，调解协议正确反映当事人的意志，并非因重大误解、欺诈、胁迫或者乘人之危订立的调解协议或者订立调解协议时显失公平的；三是不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。

人民调解委员会主持下达成的调解协议，它的性质是群众自治组织的调解文书，具有合同性质的法律效力，但不等于强制执行力。调解协议主要靠当事人的诚信自觉履行，只有经过人民法院确认的调解协议，才具有法律强制执行力。人民调解协议的法律效力主要表现为以下几点。

1.人民调解协议具有法律约束力

人民调解协议对矛盾纠纷争议事项的调解结论是依照法律规定和社会道德规范作出的。为了引导公民在自愿的基础上慎重地处分权利，使调解协议得到有效履行，《人民调解法》第31条规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。这一规定，明确了人民调解协议在法律上的约束效力，履行调解协议不仅是当事人的道德义务，而且是法定义务。同时，《人民调解法》要求人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。

2.人民调解协议具有证据的证明力

这主要是针对一方不履行人民调解协议，另一方提讼或申请人民调解协议司法确认时，人民调解协议可以作为证据采纳。人民调解协议具有民事合同性质，民事合同在人民法院的证据种属上归类于书证。当事人一方向人民法院，请求对方当事人履行调解协议的，人民调解协议是本诉的证据。当事人一方以原纠纷向人民法院，对方当事人以调解协议抗辩的，人民调解协议是反驳证据。当事人一方以原纠纷向人民法院，对方当事人以调解协议书为据提起反诉的，人民调解协议是反诉证据。

3.人民调解协议可申请司法确认

根据《人民调解法》第33条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提讼。

人民调解协议虽然也具有一定的群众权威性和社会约束力，但是却不具有不可争议的国家权威性和强制执行力。因此，任何一方反悔，对协议的合法性、公正性与可行性提出质疑，法律上都不是禁止的。

三、人民调解协议在房地产登记中的应用

1.申请房地产登记的主体是人民调解协议双方当事人

人民调解协议是具有法律约束力且一般具有民事合同性质的书面协议。目前，当事人之间的社会矛盾和纠纷通过人民调解手段化解的，与日俱增。根据人民调解协议的法律特性，当事人是可凭人民调解协议作为权利来源证明文件申请房地产登记的。登记机构办理此类房地产登记时，应要求调解协议双方当事人共同申请，不能由一方当事人申请。因为人民调解协议毕竟不是人民法院、仲裁委员会等有权部门出具的生效法律文书，不适用单方申请情形。

2.人民调解协议作为房屋权利来源证明的登记条件

（1）人民调解协议签章应完整。人民调解协议上双方当事人、人民调解员应签名，并加盖人民调解委员会印章。

（2）签订人民调解协议的主体应适格。签订人民调解协议的当事人应具备完全民事行为能力。人民调解委员会的设立必须符合《人民调解法》的规定。人民调解委员会设立主要有三种形式：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会；企业事业单位根据需要设立人民调解委员会；乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要参照《人民调解法》设立人民调解委员会。

（3）人民调解协议所涉房地产合法。登记房地产合法性表现在该房地产是否经有权部门批准建造、是否可自由流通、权利是否受到法律法规政策限制等三方面。

（4）人民调解协议内容符合法律规定。人民调解协议内容应符合法律规定，不得出现其无权认定和协议的事项。如对有关当事人的民事行为能力的认定，笔者曾遇到一起人民调解协议认定张某某为限制民事行为能力人的精神病人，并将张某某的房地产转让给另一方当事人。根据《民法通则》第19规定，只有人民法院才有资格宣告精神病人为无民事行为能力、限制民事行为能力人。

3.不符合登记条件的人民调解协议处理建议

（1）单方凭人民调解协议申请房地产登记。登记机构遇到比较常见的情形是当事人认为人民调解协议是经过人民调解委员会盖章确认的，是一种生效的法律文书，可以参照《房屋登记办法》第12条“因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利”的情形，单方办理房地产登记。其实，当事人的这种认识是有误的。从本文对人民调解协议性质、效力的分析可以看出，人民调解协议只是一种特殊的民事合同，不能等同于人民法院、仲裁委员会的生效法律文书，应参照一般的房地产民事合同如买卖、赠与、交换、抵押等合同处理，由双方当事人共同申请房地产登记。若双方当事人根据《人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，在人民调解协议生效之日起30日内共同向人民调解委员会所在地基层法院申请确认调解协议的效力，且人民法院确认调解协议有效的，可单方申请房地产登记。因为，经人民法院司法确认有效的人民调解协议可与法院判决书一样具备强制执行效力。对于单方凭人民调解协议申请房地产登记的，除按正常的房地产登记提交申请材料外，还需人民法院出具的人民调解协议确认决定书。

另外，有些房屋继承、受遗赠纠纷通过人民调解达成协议的，可否参照经过公证的继承、受遗赠，由单方申请房地产登记呢？笔者认为，法律并未赋予人民调解协议具有公证效力，就不能将其作为公证文书对待，因此，当事人也就不能凭人民调解协议单方申请房地产登记。

篇9

    【案情】

    刘中华与刘中香系兄妹关系。1982年,土地承包到户时,刘中香作为家庭成员之一,与刘本友、杨荣章、刘中华、刘中荣共同在永善县溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组承包了田1.66亩、地3.5亩。1987年2月23日,刘中香与永善县务基乡白顺村顺河四组的卓维东结婚,并将户口迁入了该社,但未在该社重新承包到土地。2007年9月22日,刘中香与刘中华签订了《哥哥拿给妹妹的原籍田地协议书》,双方约定刘中华自愿将田、地、自留地、荒山地及地上附作物拿给刘中香,并将土地使用权划归刘中香,同时约定违约方赔偿对方30000元。2007年9月28日,刘中香一家作为移民搬迁到溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组安置入户。2009年12月2日,双方为土地承包经营权纠纷再次达成协议,约定刘中华将承包田、地共计1.02亩归还刘中香,刘中香给付被告刘中华10000元,同时又注明承包田地面积按1982年土地承包面积的依据为准。后双方再次发生纠纷,刘中香向永善县农村承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁。2011年2月22日,永善县农村土地承包经营权纠纷调解仲裁委员会作出了永农仲裁(2011)第1号裁决书,裁决刘中香属溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组集体经济组织成员,在该集体经济组织享有农村土地承包经营权,并按2009年12月2日双方签订的协议执行。刘中香不服,于2011年3月13日向法院起诉。

    【分歧】

    一审法院认为,农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地,任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。1982年,原告刘中香与被告刘中华与其他家庭成员共同在永善县溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组承包了田、地共5.16亩。原告刘中香与卓维东结婚后虽将户口迁入了其夫卓维东所在地,但未在该地重新承包土地,其土地承包经营权仍在溪洛渡镇桐堡村桐子堡二组。2007年9月28日,原告刘中香一家作为移民搬迁到永善县溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组安置入户,原告刘中香属铜堡村集体经济成员。2007年9月22日,原告刘中香与被告刘中华签订了《哥哥拿给妹妹的原籍田地协议书》,双方约定被告刘中华将承包田、地归还原告刘中香,并约定了违约条款。2009年12月2日,双方为土地承包经营权纠纷再次达成协议,由被告刘中华将承包田、地归还原告刘中香,并将土地承包经营权划归原告刘中香,原告刘中香给付被告刘中华10000元。两份协议均对土地承包经营权进行了约定,但不管协议如何约定,原告刘中香都依法享有土地承包经营权,因此,两份协议中约定归还土地的部分有效,但约定的违约条款以及由刘中香给付刘中华10000元部分无效。永善县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会的永农仲裁(2011)第1号裁决书中的第二项即2009年12月2日,双方经镇、村、社三级组织调解达成的协议合法有效,刘中香与刘中华土地承包经营权纠纷按该协议执行的裁决,该协议虽然是镇、村、社三级组织调解达成的协议,但返还土地承包经营权不能附加任何条件,且原告刘中香不认可该协议,被告刘中华不认可《哥哥拿给妹妹的原籍田地协议书》。按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定,任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。原告刘中香作为溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组的集体经济组织成员,在该集体经济组织依法享有土地承包经营权,被告刘中华应将田0.332亩、地0.7亩划归原告刘中香。至于原告刘中香要求将其承包经营权划归自己的主张,属于土地承包家庭成员分户的情形,原告刘中香可以申请发包方对其土地进行分户承包,并请求有关行政主管部门给予办理土地承包经营权证,故划归土地承包经营权不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原告刘中香属溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组的集体经济组织成员,在该集体经济组织享有土地承包经营权,为此被告刘中华在第二轮土地承包时原告刘中香不享有土地承包经营权的主张不成立,本院不予支持。被告刘中华以为管理土地付出了劳动,并缴纳了相关费用为由,要给付他管理费及各项费用共计35000元的主张,虽然被告刘中华在耕种土地时确实缴纳了农业税等费用,但也获得了相应的收益,缴纳农业税等费用只是收益中的一部分,且没有提供证据予以证明,为此,要给付管理费及各项费用共计35000元的主张没有事实依据,本院不予支持。被告刘中华称本案已超过诉讼时效,但本案属土地承包经营权纠纷,土地承包经营权属用益物权,为此,本案并没有超诉讼时效。综上所述,依照《中华人民共和国土地承包法》第五条第一款、第二款、第九条、第三十条之规定,判决:被告刘中华在本判决生效之日起六十日内归还原告刘中香承包田、地共计1.032亩(田0.332亩、旱地0.7亩)。案件受理费100元,由被告刘中华负担。

    刘中华不服一审判决,提起上诉。昭通市中级人民法院认为,刘中华与刘中香之间的纠纷已经永善县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会作出永农仲裁(2011)第1号裁决书,裁决书中的申请人刘中香不服裁决,在法律规定的期限内向人民法院起诉,永农仲裁(2011)第1号裁决书已自行失效。本案是属于农村承包户内成员分割承包经营权的纠纷,承包土地的户主为刘中华。根据《中华人民共和国土地承包法》第十五条明确规定“家庭承包的承包方是集体经济组织的农户”,因此,承包经营权的主体是原所在户,而不是该户内的各个成员。《中华人民共和国民法通则》中也将“农村承包经营户”作为一种特定的民事主体加以专门规定,农村土地是承包到户,不是到人。农户成员的承包经营权是不分彼此地融合在家庭承包经营权中。要求分户,分割承包经营的家庭成员不能将原所在户与发包签订的承包合同、持有的土地承包经营权证,相互作为提起承包经营权之诉的依据,相互亦不具有提起经营权之诉的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十一条规定:“承包期内,承包方家庭成员分户的,可以申请发包方对分户前的承包土地进行分户承包,并分别签订承包合同。县级人民政府农业、林业行政主管部门应当给予办理土地承包经营权证、林权证等相关证书。”可以看出要从根本上划分承包户内各自的土地承包经营权,则应在家庭成员协商一致,达成协议的基础上,征得发包方(村民委员会)同意,报乡(镇)人民政府农村土地管理部门备案后,解除原来的土地承包合同,注销原来的《土地承包经营权证》,由发包方与分户后的成员分别签订承包合同,颁发新的《土地承包经营权证》,以界定各自使用的土地位置和土地四至界限。综上,本案不属于人民法院受理范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项、《诉讼费用缴纳办法》第八条第(二)项之规定,经本院审判委员会讨论决定,裁定:一、撤销云南省永善县人民法院(2011)永民初字第265号民事判决书;二、驳回上诉人刘中香的起诉。一审案件受理费100元,予以退回被上诉人刘中香。二审案件受理费100元,予以退回上诉人刘中华。

    【评析】

    一、本案二审法院的处理是否正确?

    依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定:当事人不服仲裁裁决的,可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。依此法律规定,本案当事人刘中香不服仲裁裁决,可自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉,是否可以推定,人民法院对本案有管辖权,应当立案受理?当然不能!理由是:⑴人民法院审查案件,决定是否立案受理,原则上应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释的规定来判断,而不应以其他法律或者司法解释作为审查案件是否立案受理民事案件的依据。只有在其他法律或者司法解释明确规定某类具体案件可以或应当向人民法院起诉时,才能作为立案受理此类具体案件的依据,如果只作一般规定,人民法院是否立案受理,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释的规定来审查,如果不符合立案条件,即使其他法律或者司法解释规定可以向人民法院起诉,也不得立案受理。例如:《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定: 下列涉及农村土地承包民事纠纷,人民法院应当依法受理:(一)承包合同纠纷;(二)承包经营权侵权纠纷;(三)承包经营权流转纠纷;(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;(五)承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。此条规定就比较明确具体,哪些案件人民法院应当受理,哪些案件应当告知其向有关行政主管部门申请解决,一目了然,便于准确把握。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。此条规定,可以向人民法院提起(行征)诉讼的案件为已经人民政府处理后,对处理决定不服的土地所有权和使用权争议案件。⑵《中华人民共和国土地承包法》第十五条明确规定“家庭承包的承包方是集体经济组织的农户”,说明农村土地是承包到户,不是到人。本案原告刘中香以个人的名义起诉其兄刘中华,依本条规定,原、被告主体均不适格。刘中香与刘中华之间的纠纷属于农村家庭成员之间土地承包经营分割纠纷,不是《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定的“农村土地承包经营纠纷,”故不能适用《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定向人民法院起诉解决。二审法院以不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由,裁定撤销原判,驳回刘中香起诉,符合法律规定。

    二、本案原告刘中香可采取哪些途径实现其土地承包经营权?

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一、省工商机关开展行政调解工作的主要做法

省各级工商机关主要围绕建立一支队伍、制定一套制度、建立一本台账、开展一次回访“四个一”做好工商行政调解工作：

一是建立一支队伍。一方面，按造“属地管理、分级负责”的原则，设立工商行政调解机构。全省工商系统共内设调解机构1270个，实现了省、市、县、基层工商分局（所）四级联动。另一方面，选拔政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的人员进入调解员人才库并把名单对外公布，便于调解当事人自主选择调解员，保障调解公正。目前全省调解员已达2592人。

二是制定一套制度。印发了《关于开展行政调解工作的意见》、《行政调解台账和季报表等格式文本》，规定了工商行政调解的性质、原则、范围、程序，并按照不同的争议类型规定了具体的受理范围和调解程序，提出了具体要求，制定了调解文书格式文本，为行政调解工作快速推开提供了制度依据和统一规范。

三是建立一本台账。制定了统一格式的行政监管争议类、合同争议类、行政许可争议类、消费争议类、行政复议争议类五类行政调解台账，由具体承办机构填写备查。同时，依托台账登记建立季报制度，下级季度报告,上级季度通报，促进各基层工商局提高推进工商行政调解工作责任心、紧迫感。

四是开展一次回访。规定了工商行政调解回访制度，各调解机构对达成调解协议的各方履行调解结果情况进行回访，督促调解协议的履行，提高行政调解协议履约率。

二、行政调解工作中遇到的问题

一是工商机关行政调解制度不完善。虽然法律法规规定工商机关可以调解处理商标侵权、广告、合同、消费等民事纠纷，但有关行政调解的机构、管辖、程序、时限、效力等方面缺乏具体规定，可操作性不强。

二是大调解平台尚未建立，制约工商机关行政调解的开展。国务院有关文件明确提出，建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并纳入同级大调解工作平台。目前，我省大调解工作平台尚未建立，工商机关行政调解的对外衔接机制不畅，从而使这项工作的开展和效果受到制约。

三是行政调解出现错误的救济途径和赔偿等后续问题亟待进一步研究。

三、做好行政调解工作的打算

一是强化工作责任。各级工商机关主要负责人是本单位行政调解工作第一责任人，要积极采取措施，落实岗位责任，防止因职责不清、责任不明而造成职能缺位、错位现象，避免工商行政调解能调不调、久调不决。

二是夯实工作基础。降低受理门槛，简化工作程序，营造工商部门善于调解、人民群众愿意调解的工作氛围；切实加强基层工商部门行政调解工作，积极引导当事人通过法定渠道反映诉求，基本实现小纠纷不出基层分局、大纠纷不出县（区）局、疑难纠纷不出设区市局。

三是加强教育培训。有针对性组织学习培训民法、消法等相关法律知识，提高调解员调解技能。