农村公共产品供给范文

导语：如何才能写好一篇农村公共产品供给，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村公共产品　制度变迁　农民负担

关于农村公共产品供给的研究成为近年来理论研究的热点。笔者检索到有关农村公共产品供给的专著有5部，论文657篇，硕博士学位论文142篇，本文拟对其中具有代表性的观点进行梳理。

关于农村公共产品供给的研究内容，主要集中于以下几方面：农村公共产品的内涵、制度变迁、供给现状、问题及对策：农村公共产品供给与农民负担相关性分析。

一、农村公共产品的内涵

(一)公共产品的概念、特征及分类

关于公共产品的概念及特征，国内学者大多赞同萨缪尔森的定义：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。萨缪尔森对于公共产品的特征描述有三个：非排他性、非竞争性、外部性。而消费上的外部性与消费上的非排他性所造成的搭便车行为非常相似，所以，学界通常认为公共产品的两大特征为：非排他性和非竞争性。

关于公共产品的分类，则根据不同标准，分为不同种类，根据公共产品的非竞争性和非排他性的强弱程度，可分为纯公共产品和准公共产品。刘千贺(2006)还认为：根据公共产品的受益范围来看，可以分为全国公共产品和地方公共产品：城市公共产品和农村公共产品：家庭公共产品、社区公共产品、地方性公共产品、全国性公共产品和全球性公共产品。

(二)农村公共产品的概念及分类

农村公共产品则是根据公共产品的受益范围来分类的。农村公共产品即是在农村中相对于私人产品，具有非排他性和非竞争性的产品。

在农村公共产品中，根据其非竞争性和非排他性的强弱程度，又可分为纯公共产品和准公共产品。按农村公共产品受益的范围可分为全国性农村公共产品和地方性农村公共产品。

按农村公共产品的功能可分为，一是维持农村基层政权正常运转的公共产品，二是有助于农业生产和农村经济发展的公共产品。

二、关于农村公共产品供给制度变迁的研究

胡洪曙(2007)通过时期和责任制时期农村公共产品供给的需求表达机制、决策机制比较、筹资机制、生产和管理机制特征的比较，说明农民在公共产品供给过程中的主体地位在逐步增强。

谢好(2006)通过分析传统农业社会时期、民国时期、时期、家庭承包制时期、税费改革后的农村公共产品供给制度。分析了国家和农民的互动。

曲延春(2008)通过分析农村公共产品供给在不同历史时期的演变，揭示了农村公共产品供给体制变迁的实质就是城乡利益、工农利益特别是国家与农民的利益关系不断调整的过程。

从以上文献可以看出，学者们主要是从国家和社会关系的角度来考察农村公共产品供给制度变迁的。

三、农村公共产品供给中存在的问题及其形成的原因

(一)当前农村公共产品供给中存在的问题

第一，供给总量不足与部分产品供给过剩并存。陈荣佳(2006)认为，供给总量不足主要体现在两方面，一方面是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。另一方面是社会事业类公共产品供给严重短缺。熊国兵(2007)从公共基础设施、社会保障方面、农技服务方面的现实状况分析了公共产品供给的不足。孟凡斌(2007)则从中央对农业支出的规模和从地方财政对农村的支出规模来看的下降趋势得出农村公共产品供给总量不足的结论。黄雪萍(2006)则分别分析了浙江省和全国农村公共产品供给总量不足的现状。

刘保平、秦国民(2003)认为，与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。如贫困地区大量修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等。

第二，农村公共产品供给结构不合理。雎党臣(2007)认为当前农村公共产品供给结构不合理体现为：农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的公共产品供给过剩：重大中型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设：重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展：重农村科学教育文化事业发展，轻农村医疗卫生事业发展。

何菊芳、虞拱辰(2005)认为，农村公共产品供给结构不合理主要表现是：一是农民急需的公共产品供给严重不足。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。三是较少需求的公共产品供给过剩。四是部分公共产品的提供损害农民利益。

第三，公共产品供给的不公平性。刘保平、秦国民(2003)认为，我国农村公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。

(二)农村公共产品供给问题的原因

第一，取消农业税造成的影响。睢党臣、王征兵(2007)认为，伴随着取消农业税政策的实施，农村乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本上被堵死，财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出。由于财力所限，中央政府在短期内不可能承担农村公共产品供给的全部投入。所以，取消农业税将使农村公共产品供给面临严峻的挑战。

于奎(2005)认为，取消农业税政策对农村公共产品供给造成了制度约束，具体体现为：收入上移，农村公共产品供给缺乏基层财政保障：乡镇政府财权与事权不对称，农村公共产品供给失衡；转移支付力度小、制度不规范导致农村公共产品供给的不平等；乡镇政府改革滞后，社会管理和公共服务职能缺乏。

第二，供给主体的单一，导致农村公共产品供给失衡，偏离农民迫切需求。刘千贺(2006)认为，目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的格局，农民对公共产品的需求只寄希望于政府，而政府因财力紧张无法生产更多的农村公共产品，不能满足农民的实际需要。

边洪强(2007)认为，农村公共产品供给中，存在政府垄断现象。其主要特征表现为：政策决策、政府投资、政府生产。

第三，各利益主体的博弈。边洪强(2007)认为，在农村公共产品供给中，存在中央政府与地方政府的博弈，以及地方政府与农民的博弈。博弈影响了中央政府和地方政府以及地方政府和农民的关系，从而影响到农村公共产品供给的效率。

第四，自上而下的公共产品供给决策机制的影响。刘千贺(2006)认为：自上而下的公共产品供给决策机制也是导致农村公共产品供给不足的一个重要原因。

刘保平、秦国民(2003)认为，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。

第五，长期实行“城乡分治”的管理制度形成的城乡二元经济结构的影响。黄雪萍(2006)认为，“城乡分

治”、“重城市轻农村”的管理制度造成了城乡分割的二元户籍制度和以此为基础的城乡有别的公共产品筹资制度。

四、农村公共产品供给改进的对策

(一)完善公共财政体系，建立多元化的农村公共产品筹资体系

于奎(2005)主张：政府是要强化公共财政理念，坚持“有所为，有所不为”；二是加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局的形成：三是考虑开征农村公共产品税收，如开征具有专项使用目的的治理环境污染税种：四是积极引导民间资金和外资。

刘千贺(2006)认为，农村公共产品资金来源要多元化，具体包括以下渠道：政府的转移支付；私人、企业和银行的资金投入；农民交纳的“一事一议”筹资和费用：强制保险收入：慈善来源。

(二)实现供给主体的多元化

张颖举(2008)主张，继续加大政府投入：进一步引入市场供给；引导非营利组织参与；鼓励农民自我供给：实行大村庄制，改善农村公共产品供给。

王俊(2006)认为，可以参与农村公共产品供给的主体有中央政府、地方政府、基层政府、农村社区组织、企业、个人等。根据公共产品的不同性质和受益范围，由相应的主体来提供。

吴友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府农村社区、非盈利性社会服务机构和组织、私人和企业提供农村公共产品的范围。

(三)改变“自上而下”的供给决策机制

吴友群、廖信林(2007)认为。应完善农村公共产品供给机制，建立农民需求表达机制，实现决策程序“自上而下”向“自下而上”的转变。

刘千贺(2006)则主张自上而下与自下而上相结合的供给方式。

(四)保证各利益主体之间的协作关系

刘千贺(2006)主张通过以下方式减少各利益主体在博弈过程中，所造成的成本损耗。首先要明确政府自身职责，优化供给方式；其次要确认收费合法地位，吸引其它供给主体加入：同时要明晰产权，法律制度双重保障其它供给主体利益。

(五)借鉴国外农村公共产品供给的成功经验

廖红丰、尹效良(2006)在介绍泰国、印度、日本、美国农村公共产品供给状况的基础上，指出我国应当借鉴国外的经验。

杨勇、黎振强、罗能生(2008)在分析韩国、日本经验的基础上，指出发达国家对我国农村公共产品供给的启示为：通过各种补贴发展农村各项基础建设事业：政府构筑农村社会保障网：引导和扶持农村发展各项社会事业：逐步减少对农民的各种政府管制。

五、农村公共产品与农民负担的相关性分析

(一)农村公共产品供给增加农民负担的主要原因

1　城乡公共产品供给制度差异加重了农民负担王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，城乡公共产品供给制度差异加重了农民的负担。刘雅佳(2008)认为，二元结构造成农民的不公平的成本分摊。

2　中央和地方政府在农村公共产品供给中职责划分不清，加重了农民负担。王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，中央和地方政府在农村公共产品供给上的错位、缺位加重了农民负担。

3　农村公共产品供给过程中监督机制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)认为，缺乏对农村公共产品有效的监督机制导致了农民负担。甘霞(2005)认为，乏力的监督机制造成公共收入使用混乱。

(二)基于减负考虑的农村公共产品供给制度设计

1　建立城乡一体化的公共产品供给体制。刘雅佳(2008)提出，政府应为主体提供城乡统一的公共财政制度，具体体现为：提供均等化公共服务，实现城乡财政分配的公平和公正；建立城乡统一税制，取得农村成本分担的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主张建立一体化的公共产品供给体制。

2　明确区分中央和地方政府在农村公共产品供给中的职责。刘雅佳(2008)提出，一方面要合理划分中央与地方的事权；另一方面要明确地方政府职能，重构基层政府职能：省、市、县政府负责的农村公共品主要应包括耗资大、影响社会发展时间长的公共产品以及跨地区交叉供给的公共产品的补助。农村公共产品的提供直接需要乡镇政府的服务。

3　加强对农村公共产品使用的监督和管理。刘雅佳(2008)主张通过以下途径加强对农村公共产品使用的监督和管理：制度公开。全民监督：完善乡镇基层政府在农村公共品供给中的决策与监督职责：建立独立于政府机构外的监督体系。

从当前农村公共产品供给研究现状不难发现：关于农村公共产品供给的理论研究较为充分，实证研究却相对薄弱：对于农村公共产品供给中的主体关系较少论述。这将是今后研究的难点和重点。

参考文献：

[1]刘千贺.后农业税时代我国农村公共产品供给主体研究[I].苏州大学，2006.

[2]胡洪曙.农村公共产品供给体制的历史演变及对比研究[j].中南财经政法大学学报，2007(2).

[3]谢好.农村公共产品供给制度变迁研究[j]华中科技大学.2006.

[4]曲延春.我国农村公共产品供给体制变迁研究[j]山东大学，2008.

[5]陈荣佳.我国农村公共产品供给问题探讨厦门特区党校学报,2006(4).

[6]熊国兵.我国农村公共产品供给：现状透析与路径选择[j].华中师范大学，2007.

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关键词：农村公共产品 财政分权 政府职责

一、引言

能否解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个显著标志。其中，农村公共产品的供给对于农村经济及社会的发展具有至关重要的意义。因为完善的农村公共产品供给体系可以加速农村经济发展的步伐，推动社会的进步，助推城乡的和谐发展。当前我国社会出现的居民收入差距已经成为社会上普遍关注的热点问题，在居民收入差距中表现的最明显的即城乡居民收入差距。导致城乡居民收入差距的原因很多，但其中最关键的是城乡基本公共产品供给水平的差异。尽管总理一再强调要努力缩小城乡差距，促进基本公共服务均等化，但实际上城乡居民在医疗卫生、基础设施、社会保障、环境保护等公共产品的供给上仍然存在着巨大的差距。在城乡收入差距拉大、城乡基本公共产品供给水平参差不齐逐步侵蚀我国社会和谐稳定的情况下，提高农村公共产品的供给无疑具有十分重要的意义与价值。

财政分权是一个经济学与政治学相结合的问题。改革开放30多年来，我国的各项事业取得了举世瞩目的成就，这虽然源于我国政府倡导改革开放的观念打破了传统思维的界限，但在很多外国学者看来，中央政府成功地帮助了地方政府完成了向“增长型政府”转变（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。与我国改革开放30多年经济高速增长形成鲜明对比的是地方政府在地方公共服务与公共产品供给上严重不足与过度的市场化带来的严重不公，特别是在广大农村地区一些农民紧急需要的公共产品供给严重不足，将会在社会上产生一系列的问题。

如何更好的满足广大农民对公共产品的需要，目前各个国家所普遍采用的一种做法即财政分权。国外学者无论从理论上还是从实践上都做出了大量的阐述。Hayek从“信息优势”的角度认为地方政府更能有效的了解当地居民的需求，因此能更有效的提供公共产品与公共服务。斯蒂格利茨从“地区间竞争”的角度认为地方政府更接近于本辖区的公众，不同地区的居民也有权选择自己的公共产品的服务种类与数量，因此地方政府在为当地居民提供公共产品与公共服务上更有效。蒂波特在1956年构筑了一个地方政府模型，他认为，人口的流动会引导政府提供公共产品与公共服务的行为。公民选择居住地的行为是表达公共产品偏好“用脚投票”的行为，不同政府之间的竞争，使地方政府在供给公共产品上更有效。有关财分权能够促进公共产品供给的证据来自玻利维亚（Faguet，2004）。玻利维亚一直是拉美地区高度集权的国家之一，在1994年分权之后，公共投资由原来的73%上升到79%，而且所有项目没有重复，这表明分权强化了政府对居民公共产品需求的反应，改善人力资本与社会公共服务的投资。在国内，如何提高农村公共产品的供给是很多学者关心的一个热点问题，但是我国学者在探讨财政分权问题时，更多的是依赖于西方的财政分权理论，而脱离的现实的土壤，缺乏对我国特殊国情的考量，这为本文的写作留有空间。

二、理论依据

第一代财政分权理论主要起源于主流的公共产品理论和古典财政理论，是从经济学的视角，建立在新古典经济学的规范理论分析框架下，考虑政府职能如何在不同层级之间进行合理的分配问题。所谓公共产品是指“将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”[1]公共产品不同于私人产品，它具有“非竞争性”（non-rivalness）与“非排他性”（non-exclutability）。在经济学上，纯粹的私人产品可用公式表示为

,即商品总量 相当于每个消费者i所消费或获得的该商品（ ）的总和，这意味着私人产品在消费者之间具有分割性。公共产品则不同，纯粹的公共产品可表示为 = ，对任何一个消费者i而言，因消费而可以支配的公共产品 数量就是公共产品的总量 ，即任何一个人消费公共产品都不会导致别人对该公共产品的减少，因此公共产品在消费者中是不可分割的。[2]供给公共产品是政府的职能之所在，为更好的使公民受益，需要按照受益范围的不同分别由不同层级的政府进行供给。如中央政府应供应国防、外交、行政等全国性的公共产品，地方性政府应供应地方性的学校与医院、地方性的公路等公共产品，如下图所示：

图1：地方公共产品集中提供和分级提供的效率

在图1中，A与B分别表示两组不同的对公共产品需求的曲线，纵轴P表示该公共产品的供给价格。如果由A、B曲线来确定两组不同人口各自的公共产品需求量，那么分别为 与 。但是由于中间投票者定理的原则，通常公共产品的供给量是 ，这样对A的供给量 而言则会造成过剩，而对B的供给量 而言又会出现不足。因此，应该按照各地方政府自身对公共产品的需求来确定公共产品的供给，这样才不会造成效率的损失。[3]

由于农村公共产品受益范围具有很强的地域性，只是针对本地区的人才会产生受益，对其他地区的人具有排他性。因此，由当地政府进行农村公共产品的供给是最适宜的，也是效率最高的。同时，农民由于自身上的弱势也必然会依赖于地方政府公共产品的供给。正是由于以上特性，所以适度的财政分权是保证地方政府提供公共产品的重要条件。尽管各个国家在保障地方政府财政能力的方式不尽相同，但是用财政分权的方式保障农村共公共产品的供给是一个共同的方向。

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摘要：本文以保护农民享受公共产品消费权为出发点，分析我国农村公共产品供给体系存在的缺陷，并在此基础上提出完善农村公共产品供给体系的基本思路。

关键词：公共产品；农民权益

目前，我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村发展。

一、农村公共产品供给现状

(一)“城乡分治、一国两策”的制度安排下，我国农村公共产品供给严重不足。公共产品是指那些消费具有非排他性和非竞争性但收费存在困难的产品。公共产品由公共部门(政府)来生产能实现公共产品供给的相对有效性。由于几十年来实行“城乡分治、一国两策”，我国广大的农村地区公共产品主要由农村政府(乡、镇或村集体)来生产和提供，由于大多数农村基层政府和组织财力非常有限，导致公共产品在广大农村严重不足。

目前农村的纯公共产品主要有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。准公共产品有：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。这些公共产品均由政府提供，但依据公共产品效益覆盖范围的大小，政府提供的物品又分为全国性的产品和地方性的公共产品(地方性公共产品还可进一步细分为不同的层次)。中央政府主要负担全国性的公共产品，地方政府主要负担地方性公共产品。由于长期以来的“城乡分治、一国两策”制度安排，我国中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担，本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。特别是农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水电建设外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再通过拨款加以支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，由于财政紧张，对农村公共品的投入锐减，特别是老、少、边、穷地区就更加难以生产。如，基础教育、计划生育都是基本国策，都是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。另外，全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需的公共产品。久而久之，广大农村地区的公共产品严重短缺，远不能满足农民需要，甚至于应由中央政府提供的纯公共产品农民也享受不到或非常有限，如消防服务、基础教育、公共卫生保障系统服务等等。与城市居民相比，农民的权益大受损害。

(二)税费负担与享受的公共产品供给极不相称，农民没有相同的国民待遇。根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共产品和公共服务，如果政府不生产和提供相应的公共产品和公共服务，则居民纳税就无据可依。多年来，我国无论是中央还是地方都非常重视城市公共产品的生产和提供，在生产了供全国居民消费的纯公共产品，如国防、安全系统外，还投入大量的财政支出在城市生产和提供准公共产品，使城市居民可免费享受纯公共产品或支付较低的价格即可消费准公共产品。虽然目前我国已逐步取消了农业税。但长期以来农民所缴纳的各种税费明显偏高。虽然农民纳税比城市居民多，但从政府那里获的公共产品供给却相当有限。近几年的财政支农支出，虽然绝对量有很大的增加，但相对量即农业支出占国家财政支出的比重却一直下降。国家财力投人的不足，导致农村公共产品供给严重短缺。但由于县、乡(镇)政府财力有限，根本无法承担如此沉重的公共产品供给负担，最终只有减少或不提供公共产品。如，政府要全国接受义务教育总人数约为1.9亿，有70％在农村，县乡两级政府要负担近70％的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60％以上。与此同时，县乡两级政府财政供养人员占全国的71％，但其财政收入却只有全国财政总收入的21％。

(三)农村先天发育不良，后天营养不足，农民无法与城市居民享有同等发展机会。由于“城乡分治，一国两策”的体制，农村的社会经济条件远落后于城市居民，一些基本的生活设施公共产品的提供在大部分的农村根本没有。如，供暖供热设备、自来水体系、小区休闲健身场所。但更为重要的是，农村的自然条件比城市要恶劣，如大江大河的治理，边远山区防震、防洪、防止山体滑坡等一些重大的自然灾害。城市要面对的主要是居民生活的公共产品的提供，但农村的主要精力却还停留在生产基础设施的提供上，要寻求与自然相平衡的良性公共产品提供体系，关系到农村的长治久安和新型农民的培育。而且，自改革以来，由于基层政府资金不足，而且因为缺乏长远眼光，对不能快速给地方领导带来“政绩”的生产性产品较以前更为不足，原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，水利渠道淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，也影响了农业的持续稳定发展。按经济学的观点，公共产品的消费对私人产品的消费量有替代性，就是减少生产成本、运输成本、销售成本和决策成本在内的私人活动的总成本，从而提高他们的收益水平。我国农民在长期的工业化和城市化过程中做出了巨大贡献，当工业化进入到现阶段，国家经济实力增强时，政府应为农民提供大量的公共产品，农民应该得到回报。也只有如此，农民才能在长远发展上与城市居民站在同一起跑线上。

二、完善农村公共产品供给体系。赋予农民同等的国民待遇

农村公共产品的匮乏，关键是资金的缺乏，应寻求建立农村筹资机制。农村公共产品建立和发展，既需要有财政来保障，又要有符合市场经济运行机制要求的融资机制来筹集资金，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。政府财政的来源应成为主要来源。

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关键词：农村公共产品 供给 新农村建设  

    “十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村,不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业,扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前,农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展,已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此,着力扩大农村公共产品的供给,对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。

    一、石家庄市农村公共产品供给的现状

    长期以来。我国在公共产品供给上实行的是两套政策,一套政策是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由各地财政来提供:另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决,国家仅给予适当补助。由于城市的公共产品供给主要由政府提供,有充足的资金来源,因此城市居民可以享受到优质的基础教育、发达的交通、完善的医疗服务以及优美的人文环境和自然环境。农村居民不仅与此无缘。而且在公共产品供给条件远低于城市的状况下。还要为享用这些公共产品交费。石家庄市与全国情况一样,一边是市政府在经营城市、改善投资环境的激励下为民办实事,迅速地提高城市的公共产品供给水平,使城市的公共产品供给“锦上添花”,让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受:一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势,农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同,直接造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。 

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[关键词] 公共产品供给主体

我国农村公共产品在取消农业税后供给失衡问题更加突出，具体表现在农村基础设施和公共服务机制的不健全，如医疗卫生条件差、教育落后、水电设施落后等。农村公共产品供给的滞后及匮乏制约了农村消费需求的提高，影响了农村经济的可持续发展。因此，加强农村公共产品的供给体制建设，解决农村公共产品供给矛盾，对建设社会主义新农村具有重要的意义。

农村公共产品是指用于满足农村公共需要的产品，具有非竞争性、非排他性的特点。它又可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，应当由政府免费提供的产品。如:农村基层政府(县乡级)行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等。农村准公共产品是指介于纯公共产品和私人产品之间， 在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括:在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等；一般准公共产品，如农村高中(职高)教育、水利设施、医疗、道路建设、文化馆等;在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。

在我国现行公共产品供给体制下，城市居民的公共产品供给主要有中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉的基础教育，发达的交通，优越的市政设施；但农村公共产品供给条件远远低于城市的状况下，农民还要为享用这些公共产品交纳“三提五统”以及其他收费。同时农村不同地区间公共产品供给不平衡。市场经济发达、财源丰裕的东部沿海地区，政府能够提供较多的公共产品，而中西部地区由于经济不发达，乡镇企业少，政府财政收入不足，公共产品供给自然就短缺。可见，目前我国公共产品在城市和农村以及农村各地之间的供给是不均衡，主要原因在于公共产品供给主体不同所导致的。

一、目前我国农村公共产品的供给主体

目前，我国农村公共产品的供给主体主要包括乡镇俯、村委会组织和农村居民。

1.我国农村乡（镇）政府承担起本辖区公共产品供给的职责。按照1982年《宪法》规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。但是，乡镇政府制度内财政收入不可能筹集到足够的公共资源。l994年分税制改革后，不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而因共享税分配比例低，税源有限，使大多数乡镇财政收入陷入困境。再加上近年来农业经济比较优势的逐渐丧失，在农村实行税费改革，取消农业税后，以农业为主要税收来源的县、乡政府制度内财政力量已大为衰减，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。很多乡政府赤字财政。在这种情况下，根本无力进行农村交通、农田水利等公共建设。由于没有相应的税收支持提供公共产品，于是，通过财政体制度外筹集供给公共产品的资源便成为必然的选择。同时也导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位而且。在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题。

2.村委会组织。村委会组织不是一级政权，现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”：公积金，公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，特困户补助以及其他集体福利事业支出：管理费则用于村级组织干部报酬和管理支出。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供公共产品的成本分摊。

3.农村居民。我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民既要缴税又要收费。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。除此以外，乡、村两级组织还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本，即义务劳动积累工。按现行政策规定，每个农村劳动力每年应承担5～10个义务工，10～20个劳动积累工，前者主要用在公路建筑、防汛抢险、修缮学校等，后者主要用于农田水利基本建设。农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成。可见，无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的“一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。

可见农村公共产品供给体制不合理，本应由中央和地方政府承担的公共产品，但在目前仍由农民税外负担，通过向农民摊派等方式来完成。这使收入较城市居民低的人却承担着比城市居民多的多的公共产品的供给成本。

二、创新我国农村公共产品的供给主体

正如萨谬尔森所言：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，应构建多元化的农村公共产品供给体系。我国农村公共产品的供给主体不仅包含政府，同时还要激励私人、企业和各种组织参与农村公共产品建设。

1.明确各级政府的财政职能，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度。由于公共产品的非排他性产生了搭便车问题，使私人部门不愿提供公共产品，而公共产品的非竞争性导致了私人部门的低效率，因此政府应当作为公共产品的主要供给主体。

(1)转变政府职能，建立服务型政府，强化政府公共产品供给意识和公共服务职能，不断提高政府供给公共产品的能力。

(2)政府应当直接提供属于本级职责范围的农村公共产品。应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能，凡受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则应由相应层次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。如诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础科学研究等全国性的农村“纯公共产品”供给，由中央和省级政府财政负担，并建立直接针对这些公共产品供给的转移支付制度。加快建立和完善财政的转移支付制度，加大国家财政对于不发达地区、农村地区基础设施建设扶持的力度，以平衡各地区财力差异，实现公共产品供给均等化，以解决供给不足和地区间的不公平性问题。推进农村财政体制改革，规范农村公共产品的供给渠道。同时还要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡和平等。

2.鼓励企业、各种组织和私人参与农村公共产品供给，建立多元化的供给主体结构。公共产品需要有政府财政支持，但并不意味着所有的公共产品都由政府提供。农村公共产品的供给可采用以下方式：

(1)采取私人捐赠的形式。很多国家的公共设施就是利用私人捐赠而建立起来的，如美国个人慈善捐赠高达1750亿美元，其中大部分用于公共产品的生产。现在我国部分农村小学校舍采用捐赠的方式建立起来。同时，农村的水利设施、文化馆等公共产品等可以鼓励私人或各种组织进行捐赠。应当制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，如：利用冠名权、建碑立传等形式鼓励个人或企业参与公共产品供给。

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[关键词]政府失败；农村公共产品；供给机制；政府官员

[中图分类号]F3　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2009)09-0103-02

党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”以来，为解决日益凸显的“三农”问题，中央和地方各级人民政府都加大了对农村地区的投入。增加对农村地区的公共产品供给。但是，由于政府部门自身缺陷的存在，政府在农村公共产品的供给过程中出现了许多问题。农村地区公共产品总量供给不足、城乡差距显著、供给效率低下、经费使用不当等等问题，一直是农村经济建设道路上的绊脚石，这些问题是我们必须要考虑也是亟待解决的首要任务。

一、农村公共产品供给现状

公共产品是指具有消费的非竞争性和使用的非排他性的产品或者服务，农村公共产品就是指在农村地区，专门面向农村、农民消费和使用的具有消费的非竞争性和使用的非排他性的产品或者服务。在我国，农村公共产品的供给存在诸多问题，主要表现在以下三个方面：

1　农村公共产品总量供给不足

城乡二元结构的大背景之下，政府部门把大量资金投入城市社会建设，投入到农村地区的资金则很少。由于资金的缺乏，农村地区的公共产品供给总量远远不足以满足农村地区的需求。据中华人民共和国国家统计局编写的《中国统计年鉴－2008》显示，2007年，城镇全社会固定资产投资为117464.5亿元，农村全社会固定资产投资为19859.5亿元；城市卫生机构床位数为255.1万张，县乡卫生机构床位数为115.0万张；城市卫生技术人员为331.6万人，县乡卫生技术人员为147.2万人；城镇人口数为59379万人，乡村人口数为72750万人。占总人口55.06％的乡村人口。在全社会固定资产投资的拥有量以及卫生医疗保健方面却都处于劣势。

2　农村公共产品供给效率低下

农村地区交通相对落后，基础设施不完善，资金缺乏。即使政府部门有资金投入，面对恶劣的形势，技术人员宁可选择城市也不到农村工作。政府部门提供公共产品之后，不能确保技术人员进行定期维护，导致农村公共产品使用寿命缩短。资金、技术的缺乏是农村公共产品供给无法改善的一个瓶颈问题。同时，农村地区相对闭塞，信息收集相对困难，在政策实施过程中，许多突发事件会阻碍政策的正常实施，导致无法按照预先的计划完成工作。

3　农村公共产品供给结构失衡

“理性经济人”原本是西方经济学的一个基本假设，即假定人都是利己的，而且在面临两种以上选择时，总会选择对自己更有利的方案。政府官员就是典型的“理性经济人”。一些为了获得更多的选票以便获得某一职位，努力追求政府绩效，尤其是周期短、见效快的短期绩效。因为他们的职位会有所变动，谁也不会预料到自己在何时会被调离现有职位。这就导致一些政府官员只重视一些在短期内能收到效果的项目，而忽视那些即使造福民生但是周期太长的项目。周期太长的项目一方面需要太大的投入，另一方面也面临着成为下一任官员政绩的可能性。因此，对于各种项目的取舍成为政府官员必须要做的事情。这样做的结果就是有些不必要的项目低水平重复建设，真正关系到人民切身利益的项目却是无人问津，公共产品内部结构失衡成为必然。

二、农村公共产品供给现状的原因分析

农村公共产品供给存在的总量供给不足、效率低下、结构失衡等诸多问题是有其具体原因的。

1　农村公共产品总量供给不足的原因分析

首先，我国农村人口众多，农村数目庞大且分布广泛、偏远，对于公共产品的需求量非常大。城市分布相对集中，人口相对较少，需求量也相对小，作为理性经济人的政府官员面临如此复杂的环境，在使用有限数量的资金时会首先选择城市。少量资金投入到大量需求的农村，产生的结果就是农村公共产品总量供给严重不足。同时，城市分布相对集中，产生的绩效相对明显，上级部门在对官员进行政绩考核时，会首先考核城市的绩效。因为考核人员也是理性的，他们不愿花费大量时间成本、资金成本到偏远山区考核官员绩效。这也是对重城轻乡现象的一种纵容。其次，“天高皇帝远”的客观现实也增加了基层政府官员、的可能性，即使有资金投入，基层政府官员总会千方百计追求个人福利的最大化，从而导致资金的有效利用率降低。

2　农村公共产品供给效率低下的原因分析

首先，乡镇基层政府是提供农村公共产品的主要力量，作为我国政府部门的一部分，也存在自我扩张的现象，而扩张所需要的资金(包括办公用地、办公设备、工作人员的薪金支出等等)也是一笔不小的数目。这笔资金在国家没有支持的情况下，只能由农村地区自行解决。于是，国家用于农村公共产品供给的资金成为乡镇基层政府自我扩张的资金来源。事实上，国家用于农村公共产品供给的资金只有其中一部分落到实处，这必然导致资金使用效率的降低。其次，政府官员作为理性经济人，在农村公共产品供给过程中会选择周期短、见效快的项目，周期长、见效慢的项目很少有人问津。当大量资金都被用于周期短、见效快的项目时，就会导致低水平项目的重复建设，真正造福民生却又周期过长、需要大量资金投入的项目始终在官员的考虑范围之外。最后，乡镇基层政府的工作人员也存在腐败现象，腐败现象导致资金使用效率的降低。2008年10月14日《重庆晚报》报导：重庆市沙区梨树湾村原总支书向大全涉嫌贪污受贿600余万。指控2007年，向大全从村里的土地补偿款中取出78万元，为包括自己在内的村委会5名成员购买商业保险，向大全个人购买保险20万元。该案件中，土地赔偿款是当地村民的救命钱，只能用于发展再生产，但向大全却用于5名村委会成员的商业保险的购买。

3　农村公共产品供给结构失衡的原因分析

首先，农村与城市相比，交通落后，基础设施不完善，资源相对匮乏，政府部门在农村提供一单位的公共产品所需要的成本远远大于在城市提供相同单位的公共产品。同时，在农村投入与城市相同的资金所产生的绩效明显小于城市。这对于追求政绩、追求选票的“理性经济人”――某些政府官员来说，选择将大部分资金投入城市而不是农村就成为了必然。其次，农村地区大都位置偏远，通信相对落后，信息收集更加困难，将资金投入信息不充分的农村地区本身就是一种冒险，信息不充分导致政府官员在安排资金的使用上偏向于城市。

三、完善我国农村公共产品供给机制的建议

农村公共产品供给机制存在诸多问题，从政府失败理论视角来看，是由政府部门内部缺陷所致。因此，完善我国农村公共产品供给机制就要从源头上实施优化措施，对政府部门内部缺陷进行整治。

1　官员财产申报和公开

政府官员作为农村公共产品的供给主体，杜绝腐败、廉洁奉公是农村公共产品机制顺利运行的保障。实施官员财产申报和公开，目的就是要让干部接受群众监督，预防腐败。目前，我国实施该项政策的地区有两个：新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区和浙江省慈溪市。在2009年初，两地不约而地实施了相似的政策。慈溪地区的具体做法是：要求700名现职副局(科)级以上的市管干部完成廉政情况公示。公示内容涉及官员的房产、汽车等财产，官员廉洁自律和廉洁从政情况，配偶和子女工作求学、名下房产等情况共24项。其中包括领导拥有多少住房、私车，是否有因公、因私出国，有否借委托他人证券、股票或理财名义获得不正当利益等情况。通过将政府官员个人及家庭财产对外公开，使政府官员所有财产公开化、透明化，将灰色、黑色收入扼杀，杜绝政府官员的腐败现象，杜绝政府官员将拨给农村公共产品供给的资金挪作他用，使政府官员专心投入工作，保障农村公共产品供给机制的顺利运行。

2　加大监督力度，实施全程监督

首先，从监督渠道上讲，加大来自各个渠道的监督，包括政府部门内部的上级监督、平级监督、下级监督，政府部门外部的群众监督、媒体监督等等。其次，从监督过程上讲，将事后监督转变为全程监督。农村公共产品的供给主要涉及县、乡二级政府部门，因此，监督也主要是针对该二级政府部门。一方面，提高群众参与的积极性，鼓励群众参与政府决策，真正发挥群众的主人翁意识，改变以往群众对政府决策一无所知的状况，让群众自己监督关乎其切身利益的政策实施；另一方面，改变我国现在普遍存在的事后监督的局面，将全程监督贯彻落实到实处。对于县、乡二级政府部门的监督，不论是政府部门内部或外部，都要对该政府部门对于农村公共产品供给政策的计划、实施、评析等全过程实施监督，从政策的计划伊始，就要避免不利于农村公共产品供给现象的发生。

3　加强农村基础设施建设，将网络搬进农村

加强农村地区的网络建设，可以改善乡镇基层政府部门信息不充分的现状。对于乡镇基层政府部门来说，良好的网络可以使其获取尽可能多的信息，为政府部门决策的制定以及执行提供尽可能完备的信息基础，从而避免有些不必要问题的发生，使农村公共产品供给工作正常有序运行。同时，政府部门还可以通过网络将内部政务信息公开，便于群众获取政府部门政务信息，了解国家对于农村公共产品供给的政策规定，以此监督政府部门运行，确保供给机制有效实施。

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关键词 农村公共产品 公共财政 新农村建设 资金供给渠道

1 农村公共产品资金供给现状

长期以来，在“二元经济结构”下，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市公共产品基本是由国家提供，而农村的公共产品有相当大的比重则由农民自筹资金或通过“投劳”解决，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足。虽然国家财政每年都要通过“支持农业支出”项目向农业投入较多资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的如小型农田水利建设补助费、抗旱费等等是少之又少。建国以来，农业基本建设投资占全社会基建投资的比重一直偏低，1994年达到历史最低点2.5%。尽管近年来投资的比重有所上升，2002年达到7.3%，高于“九五”和“八五”期间的5.6%和3%，但是远低于“二五”时期的11.30%。财政支农方面，改革开放以来，国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加，从1978年的150.7亿元增加到2001年的1 456.7亿元，但财政农业支出占整个财政支出的比重在总体上却是下降的，1978年这一比重为13.4%，2001年降低到7.7%，下降近5.7个百分点。能源、交通、通讯方面，目前全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高，平均是城镇电费的2倍以上。科、教、文、卫方面，由于科技投入不足，农业科技队伍不稳定和流失问题尤为严重，在全国乡级推广站“断奶”的有1.9万个，占全国已建立乡推广站的40%，这一状况使近年来毕业到农村的本科生和研究生已流失30%~40%；1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9%，1998年为24.9%，5年下降了10个百分点；农民文化素质低，在农村仍有10%的文盲半文盲和35%的小学文化程度的人口，初中及初中文化程度以下的比例占80%以上；农村大部分人口未享受社会保障，1991年享受社会保障的农村人数占农村劳动者的比重仅为2.2%，而同期城镇享受社会保障的人数占城镇劳动者的比重高达90.9%。此外，农村的生态环境恶化迅速，主要表现为水土流失、土地沙化、水资源匮乏、旱涝灾害频繁等。

20世纪80年代以来，尤其是党的十六大以来，我国政府在不断增强农业和农村发展投资力度的同时，也逐步拓宽了投资领域。财政支农支出由改革初期的150亿元增加到2005年的约3 000亿元；相应地，农民人均财政支农支出也由近20元增加到400元，增长约20倍。财政支农范围也由常规性项目逐步扩大，从农业综合开发，到农村“六小工程”建设，中央和地方的项目资金越来越多。但是，农村基础设施仍然相对脆弱，农村公共服务缺失现象仍然相当严重，据国家统计局统计，2005年，国家财政收入达3万亿元，而中央财政用于农村基础设施建设方面的资金约为293亿元，不足全年财政收入的1%。国家发改委产业研究所的有关专家在江西、四川的25个村调研发现，建设社会主义新农村，按照一定的标准满足农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设，扣除已经建成的投资项目，全国农民平均需要投资1 700～4 900元，其中贫困地区和一般地区投资需求较大，城市近郊农村投资需求相对较低。根据国家统计局数字，目前中央税收和地方税收总和，再加上预算外收入，可用财力规模占GDP比重近30%。应当说，政府的财力具备了以工补农、以城带乡的能力。但这距新农村建设的实际需要仍有较大差距。2005年，我国全社会固定资产投资突破8万亿元，其中城市基础设施建设规模2万多亿元，如果每年从城市基础设施建设资金中拿出10%，也就是2 000多亿元投入到农村基础设施建设上，15年就能投入3万亿元。

另据报道，从今年开始到“十一五”期间由政府牵头，利用公共财政资金向农村投资，开展三大工程建设：①农村公共基础设施投资。对65万个行政村、320多万个自然村的道路、供排水、新能源、通讯、广播电视、校舍、卫生院（所）、厨房、厕所、圈舍等基础设施，以村为单元进行连片、整体、全面改造建设；对农村垃圾处理、环境绿化、公共场所建设进行投资；为农民免费设计适合各地民俗民风的各种的住房，并对农民按新村规划建设住房给予一定比例的资金补助。②农村公共服务体系建设。构建农村九年制义务教育，争取用3～5年时间让农村中小学生享受九年制义务教育；建立新型农村合作医疗制度，构建真正的农村公共卫生服务体系；加快农村社会保障体系建设，为农民建立医疗保险、最低生活保障和贫困救助制度。③农民增收工程。帮助农民调整农业农村经济结构，增加农民收入。政府继续支持发展农产品加工业；建设和进一步完善农产品批发和交易市场；进一步增加和完善对农业、农民的补贴制度；加大对农民的培训力度，扩大培训范围等。

2 增加农村公共产品供给资金的渠道

现阶段，要有效缓解中国农村公共产品普遍短缺的突出问题，关键是创新农村公共产品供给制度，从多方面、多渠道构建农村公共产品资金供给新机制。本文从资金供给渠道阐述如何增加农村公共产品供给的资金，以满足农村公共产品供给的强大资金需求。

2.1 加大财政投入力度，提高农村公共产品供给水平，使公共财政“阳光普照”农村

由于农村公共产品供给严重不足，直接影响了农产品的产出效率，阻碍了农村经济增长和农民增收，甚至影响到农村的稳定。按照十六届五中全会的要求从根本上建设好新农村，推进城乡统筹发展，就必须加大农村财政投入力度，改革城乡二元的公共产品供给机制，将其纳入公共财政体系，使农民享有同城市市民一样的公共产品。首先，加大农村公共财政投入力度，增加农村公共产品的供给。从近几年的实际情况来看，一方面，中央财政占全国财政总量的份额不断上升，支农支出在绝对量上有较大幅度的增长；另一方面，从其占GDP的比重来看，农村财政却呈下降趋势。因此，各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。其次，调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入，争取用3~5年时间让农村中小学生享受九年制义务教育；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。第三，采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。第四，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

2.2 开征农村建设税

在大力清减乱收费的同时，在全国范围内开征农村建设税，专门用于农村农田水利建设。可模仿城市维护建设税的方法，以“三税”税款作为税基，7‰作为比例税率，按照2004年增值税、消费税、营业税总额1.5万亿元，可征收税款105亿元。随着三税税基不断加大，税款不断增加，能够用于农村建设的资金就会越来越多。

2.3 通过发行国债筹集农村公共产品建设资金

发行国债，不仅可以为农村基础设施筹集大量建设资金，也在一定程度上满足了社会各类投资者投资国债的需要。按照2004年国债发行规模已达7 000亿元的基础上，每年增加发行1 000亿元国债，专门用于农村公路建设。

2.4 发行彩票筹集农村公共产品的资金

按照2004年福利彩票、体育彩票发行规模已达38亿元的规模，增加12亿元的彩票发行规模，筹集资金专门用于农村社会医疗保障，增加农村医院，开展合作医疗等。通过发行新农村建设彩票可以在全国范围内筹集到十几亿元资金，直接用于农村医疗保障建设，可以减轻各级财政的压力。通过发行彩票来筹集资金意义深远，如果组织成功，有可能通过这项活动开辟出一条向社会筹集农村公共产品建设资金的有效途径，使我国社会主义市场经济条件下的社会发展目标具备更坚实的基础，能够更有力地推进社会主义新农村建设。

2.5 推进农村金融体制改革

重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”及“新农村建设”服务的农村金融体系。一是改革农村信用社，解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制等问题，并利用改革后的农村信用社网络，支持农村城镇化提速升级，促进农村和谐发展。农村城镇化是改革城乡二元结构，实现以城带乡，加快社会主义新农村建设的重要保证。农信社应大力支持城乡一体化建设和农村基础设施建设，积极介入中小城市和重点镇、中心村的道路、供水、供电、通讯、住房、广播电视、普及沼气等基础设施建设，逐步实现农村生态环境良好、居住环境优美，促进农村建设美好家园。二是改革农业发展银行，将农业发展银行改建成为农业产业化服务的政策性银行，保障农业产业化发展的资金需求。三是发展民间金融，解决农村金融贫血。据统计，我国民间金融资本存量不少于10万亿元，但巨大的民间资本却并未进入投资领域，另一方面，农村公共产品的建设需要贷款，农民的生产需要贷款，而农村正规借贷渠道却十分单一，这就使得民间资本直接进入金融领域有了存在的空间。可通过必要的整合过程，成立区域性投资公司，或者区域性投资基金，如产业投资基金、行业投资基金和基础设施投资基金，让民间金融浮出水面，以合法的身份更好的支持农村公共产品的建设。

2.6 积极引进私人投资，构建多层次的公共产品供给

政府扶持并不意味着完全由政府提供，正如萨缪尔森指出的那样：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”一般来说，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上给予优惠和适当财政补贴等方式，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供，以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足。农村有大量土地资源，可通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，或者采取政府与私人共同供给，如“BOT”方式，以吸引产业资本投资，吸引产业资本到农村进行改造，以整合本村范围内的资源。例如山东企业家梁希森，挣了钱回去把自己的村子改造了，整体改造城市郊区农村，让农民能够随着他的企业化进程改善自己的生活。这也是解决我国目前农村公共产品供给的有效途径。

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「摘 要 题农村公共物品

「关 键 词农民/农村公共产品/制度创新

一、农村公共产品的有效供给是农村长治久安的重要保证

农村公共产品相对于农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言，指在一定范围内农村居民消费、享用的具有“非排它性”和公益性的各类物资或服务，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体来说包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务，病虫防治，行政、法律和社区服务等。

目前国内对公共产品的研究主要就农村公共产品与农民负担的关系、政府对农村公共产品的供给力度、现行的农村公共产品体制方面来展开，对公共产品和农村公共产品的具体界定及分类还比较模糊，对于农村公共产品层次的科学划分和体系的构建研究还不够深入，对中央政府、地方政府和村社组织在农村公共产品中应该承担多大的作用才算合理可行缺乏深入研究，对农村公共产品层次认识不清。各级政府由于缺乏科学、合理、强制性的责任，也由于对这一理论层面研究的乏力，影响着农村公共产品的有效供给。农村公共产品的供给主体除了政府以外，哪些主体也能有效地参与进来？各供给主体之间遵循怎样的原则、创造什么样的条件才能实现各主体之间的良性互动？事实上，政府也有其自身的盲点，政府也会由于内部原因而失败，在市场失灵与政府失败的情况下，农村公共产品怎样才能持续增加？作为农村公共产品的最大受益群体——农民，在公共产品供给中应该扮演怎样的角色？这些深层次的重大问题，都急需进行系统深入的研究。西部农村发展严重滞后，一个非常重要的原因就是西部农村公共产品供给的普遍短缺，这已成了严重制约西部农村社会和经济发展的“瓶颈”。大力增加西部贫困地区农村公共产品的供给，改革与创新贫困地区农村公共产品的供给体制，打破制约西部大开发的“瓶颈”，必须解决的问题是：农村公共产品最大的受益群体——农民，要不要参与农村公共产品的供给？怎样有效参与农村公共产品的供给？以什么样的方式参与农村公共产品的供给？传统和目前的公共产品理论都没有对这一极为重要的问题进行深入的研究，成了农村公共产品理论研究的一根“软肋”。农民积极、有效的参与，是农村公共产品供给体制创新的重中之重，也是在新的历史时期加强党的执政能力建设和保证我国农村长治久安的现实需要。本文主要就农民在农村公共产品供给中的作用作一些有益的尝试和探索。

二、农民在当前农村公共产品供给体制中有效参与不足

“劳动者是生产力中最具活力的因素”。任何一种有效率的制度和体制，都具有激励功能，都能够激发劳动者的积极性、主动性和创造性。农村公共产品供给体制效率低下的原因之一，就是没有把广大农民的积极性、主动性和创造性激发出来，而只单纯的、强制的、被动的作为为农村公共产品买单的主要“付费者”，农民有效参与的不足，已成为农村公共产品持续增加的一大障碍。

（一）“局外人”决策体制忽视了农民的真实需要和价值偏好

在我国现行的农村公共产品供给体制下，提供什么样的农村公共产品，提供多少农村公共产品，通过什么渠道来提供农村公共产品，都是由上级政府及其部门“为民作主”，仅仅依照自己的价值观，一厢情愿地想当然地设定农民的需要和想法，并把这可能错误的想法付诸实践，甚至强迫农民接受。从社会学的角度来看，不同的阶层，由于所处的地位不同、立场不同，自己对利益的关切程度也不尽相同，有时同一问题所带来的利益对不同的阶层可能是根本冲突的。在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府、权力部门已成为既垄断权力又追求利益的主体，其行为和目标已与农民追求的目标发生严重冲突，不可避免地造成农村公共产品供给结构的失调和公共资源配置的低效率。突出表现在：一方面，大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种培育等农民急需的公共产品供给严重不足，而这些对农业生产具有重大影响的产品，由于投资巨大，技术要求高，又具有溢出效应，单个农户根本无力和不愿生产这些产品，由于生产性农村公共产品供给不足，使得农民单位农业生产成本增加，从而造成农民农业生产积极性不高，劳动力能够转移的农户干脆就不从事农业生产，这对于我国的农业稳定和粮食安全埋下了极大的隐患；而与此相对应，一些楼堂馆所、“七站八所”等农民较小需要的非生产性农村公共产品则供给过剩，甚至部分公共产品的供给还损害了农民利益。农民最需要的东西，自己没有表决权，却由“局外人”决策来满足自己的需要，这种“局外人”决策体制最大的弊端就是忽视了农民真实的需要和价值偏好，不可能满足农民的需要，不可能使农民满意，不可能促进农村的长久发展。

（二）制度外筹资为主的资金筹措制度加重了农民负担

我国现行的农村公共产品自上而下的制度外供给体制，是从人民公社时期的农村公共产品供给体制演变而来的。当时，我国正处在工业化刚刚起步、资本原始积累的匮乏时期，农村公共社区内对公共产品的需求主要由公社内部解决。由于政社高度合一，公社具有很强的统摄农村政治、财政的权力，再加上当时国家还很困难，为了支援国家工业建设，农村就出工出劳，自己想办法满足自己低层次的需要，农村所需的公共产品经费就不进入国家公共收支系统，具有很强的制度外供给特征。即便这样，也能够基本满足公社对农村公共产品的基本需要，因为当时农村生产力水平很低，整个公社就是一个大家庭，不存在私人生产，也不存在私人产品要依赖于公共产品才能生产。从人民公社解体后，乡（镇）政府便取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。但是，新的农村公共产品资金筹措制度并没有进行根本性的变更，仍然沿袭了人民公社时期的供给体制，随着公共产品种类的增多、范围的扩大，公共支出的不断增加，乡级政府提供公共产品所需要的费用远远不能由乡镇的财政收入完全承担，特别是在西部贫困的农村，乡镇财政不可能筹集到足够的公共资源。为了确保农村公共产品供给体制的运转，乡级政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，所以农民以制度外的方式承担着绝大部分农村公共产品的供给。这是农民负担加重的一个重要原因。

（三）管理、监督体制的缺失导致了农村公共产品供给制度效率的损失

在现有的农村公共产品供给体制下，农民由于被排斥在农村公共产品供给的决策、管理、监督体制之外，没有把农村公共产品最大的受益群体——农民的积极性调动起来，结果无法形成对农村公共产品供给的有效监督和管理。由于信息的不对称、预算的不完整和行政体制改革的滞后，农村公共资源的使用过程往往缺乏有效的监督管理机制，难以对农村公共产品资金的筹措、管理、使用进行规范的监督。无论是国家的支农资金，还是地方政府制度内与制度外公共支出资金，都没有实行专门统一的管理，并且经常挪作他用，造成公共资源的管理混乱。政府提供农村公共产品的中间环节太多，公共资源被一层层“过滤吸收”，公共产品被层层加价。农民被拒之于公共产品的供给决策管理之外，无法按照自己的需要和偏好来选择农村公共产品，只能由政府说了算，而政府由于其自身的逐利性，只重视“准公共产品”的提供，而轻视“纯公共产品”的提供；更愿增加非生产性公共产品的供给，而不愿增加生产性公共产品的供给。农村公共产品供给监督管理体制的缺失，往往导致农村公共资源和公共产品供给的低效率和无序增长，只会增加农村公共产品的供给成本，造成社会公共资源的严重浪费。

（四）农民利益表达机制和整合机制的缺位使农民在利益博弈中处于弱势群体地位

农民作为农村公共产品最大的消费者，应该建立起不同农民群体之间的一个利益表达机制和利益整合机制，尽量用一个声音对外说话，防止农民的整体利益在内耗中损失。这有助于农民提高自己的形象，增强自己的谈判力量。我国许多农村到目前为止，民间组织还很不活跃，农民协会尽管在有的农村发展已有多年，但由于服务内容的单一性和组织管理的松散性，还没有形成一个强有力的农民利益共同体，还不能承担有效提供农村公共产品的重任。近年来农民上访不断，在一定程度上可以归结为农民正常利益表达机制受阻、农民间缺乏整合机制、个体力量太微弱而又没有找到解决问题的“阀门”所致，造成了成千上万的单个农民在几个横征暴敛的乡镇干部面前只能是“人为刀俎，我为鱼肉”任人宰割，因此，农民不作为一个整体联合起来，不加强自己的利益表达机制和整合机制的建设，就无法改变自己成为社会最大的“弱势群体”的地位，其艰难的处境就无法得到根本的改善。

三、农民在新型农村公共产品供给体制中的制度安排

由以上的分析我们可以看出，尽管当前农村公共产品供给的制度环境较人民公社时期已经有了很大的变化，但是从农村公共产品供给决策的政府主导性、供给的强制性、公共资源使用的随意性以及筹资的制度外为主等一系列特征来看，现行的农村公共产品供给体制仍然只是人民公社时期的继承与延续。相对于农村需求的变化，这方面的改革已严重滞后于农村社会经济发展的要求。实施西部大开发，加大农业基础设施投入力度，必须打破西部农村公共产品供给的“瓶颈”，必须对西部农村公共产品供给体制进行改革与创新，必须创造一种有利于公共产品供给体制改革与创新的良好的政策与制度环境。最重要的是，必须最大地发挥农村公共产品供给体制的激励功能，最大限度地调动农民参与公共产品供给的积极性、主动性和创造性。因此，必须坚持科学的发展观和以人为本的执政理念，必须充分发挥广大农民在农村公共产品供给中的参与热情，增强农民的主人翁意识和责任意识，持续、有序地增加农村公共产品的有效供给，实现农村的全面发展。

（一）以人为本，树立科学的发展观和正确的政绩观，实现农村的可持续发展

我们要站在实现以人为本、“五个统筹”、全面协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略意义和紧迫性，从根本上实现发展观的转变。按照新的发展观的要求，指导增加农村公共产品供给的各项实践。摆脱传统的根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念的束缚；进一步推进政府自身改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”以人为本的执政理念，增强责任意识，大力发展和培育农村民间组织，激活民间组织的能量，实现政府与民间组织之间的良性互动，形成强大的社会推动力，按照农村公共产品供给的需要原则、公平原则、效率原则、满意原则和发展原则，切实促进农村公共产品的增加，实现农村社会、经济、环境的可持续发展。

（二）建立城乡一体化均衡的农村公共产品供给制度

长期以来政府的重工轻农政策形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。而农村很大程度上实行以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农民生产、生活所需的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。为此要加快农村社会经济的发展，增加农村公共产品的供给，就要调整政府的公共支出政策，加大对农村公共产品的供给力度。彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品，向西部农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性的公共产品按照公平原则和国家帮助的原则予以资助。这是国家缩小城乡差别、缓和城乡矛盾不得不认真考虑的事关国家稳定和协调发展的重大问题。

（三）加强农民的表达机制和整合机制建设，增强农民摄取公共资源的能力

中国几千年来的历史发展表明，由于农民的分散性和自身的局限性，农民在历朝历代都是作为最大的“弱势群体”而存在。当今农民如果不改变这种状况，不加强自己的表达机制和整合机制的建设，在大市场和强政府以及多元的利益博弈之中，作为数量最多的农民群体只会被各个击破，永远都会作为利益受损的一方。因此，必须加强农民的利益表达机制和整合机制，农民应该大力发展能代表自己利益的农民协会来表达和维护自己的利益。而大力发展农村各类民间组织的前提，是农民要对自己的利益达成共识，并有结成利益共同体的愿望和冲动，开始自发地寻求发言权利。只有在这样的时候，“组织”才可能成为现实。因此，要大力培养农民的民主意识和农村合作人才，加快农村民主进程，积极发展农村各类民间组织，激活民间组织的能量，充分调动农民的自主性和创造性，增强自己的谈判力量，表达和维护自己正当而合理的利益诉求。

（四）构建多主体、多层次的农村公共产品供给体系

我国现行的农村公共产品的供给体制，是政府作为单一的供给主体，其决策的强制性、随意性以及制度外筹资等特点，无法准确反映农民生产生活的实际需要，使得农村公共资源的配置效率极低，无形中造成农民负担的加重。而且，在西部乡镇财政十分有限的情况下，由政府来提供农村所需的一切公共产品，也是很不现实的。因此，应该充分发挥政府外的其他一切主体的积极性和能动性，凡是一切能够切实有助于农村公共产品增加的组织和个人，只要不违背党和国家的方针政策，都应该鼓励他们积极参与到农村公共产品的供给中来。在农村公共产品的供给上，要改变政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面，实现政府与社区、政府与企业、政府与各种农村合作组织、政府与私人、其他主体之间良性互动的局面，构建一个多主体、多层次的农村公共产品供给体系。政府与其他主体之间的关系应是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关系，而不是管制与被管制、服务与被服务的关系，政府是农村公共产品最重要的提供者，政府应该调动其他主体的积极性和优势，最终为高效、持续、有序增加农村公共产品而合作。这样，既可以减轻政府的压力，弥补政府的不足，又可以充分发挥其他供给主体的灵活性和积极性，有效增加农村公共产品的供给，大大降低社会运作的成本。

（五）加快建立农村自主治理的村民自治组织，完善和探讨村民自治的多种实现形式

我国广大的农民普遍生活于分散的村落之中，实行村民自主治理更容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，更容易激发农民参与农村公共产品供给的热情。但我国目前的村民自治还存在许多问题，主要是我国的村民自治还不是真正意义上的自治，村民委员会仍然只是作为乡镇一级的准行政组织机构，其意愿并不代表广大农民的真实想法，代表的仍然是长官意志，农民的潜力和作用远远还没有充分发挥出来。要让自治组织在农村公共产品中发挥主导作用，就必须激活民间组织的各种积极作用，完善和探讨村民自治的多种实现形式，加强农民的汲取机制、共识机制、协调机制、表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设，充分发挥农民在农村公共产品供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和管理者，走上农村公共产品供给的正确之路。

「参考文献

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关键词：西部农村 农村公共产品 农村公共投资 

    20世纪八十年代开始,各级政府加大了对农村的投资,与过去相比在绝对额上大幅度增加,出现了快速增长的局面,但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展,农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性,有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺,不利于农业和农村经济的稳定发展,也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度,已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来,青海农业综合生产能力不断提高,但农民收入增长缓慢,其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此,增加农村公共产品供给和提高农民的收入,对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。 

    在青海,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业,加上农民生产的分散性组织形式,决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实,青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求,公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。 

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［关键词］农村公共产品；困境；民间组织；作用

［中图分类号］F252 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）28-0124-02

1 概念的界定

1.1 农村公共产品

“农村公共产品是农村地区农业、农村或农民生产生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品和服务。”农村准公共产品,是指介于公共产品和私人产品之间,在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品。主要包括：①性质上近似于纯公共产品的准公共产品,如义务教育、电力设施、小的防洪灌溉设施、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等。②一般准公共产品，如农村高中、农村职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等。③在性质上近似于私人产品的准公共产品,如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备的投入、农业多种经营等。本文使用的“农村公共产品”一词,既指农村纯公共产品,也指农村准公共产品。

1.2 农村民间组织

农村民间组织的概念有广义和狭义之分。广义的农村民间组织是指以农民为行为主体,以追求一定的组织目标而结成的关系结构。农村民间组织包括经济组织、农民自治组织、农民维权组织,其中经济合作组织包括乡镇企业和农民专业合作。狭义的农村民间概念把农村民间归类于民间组织、民间社团,如李熠煜认为,农村中的民间组织主要指那些非官方的、纯粹由民间自发组织形成的、带有公益性和非营利性的自主团体。笔者比较赞成狭义上的农村民间概念。

2 农村民间组织介入农村公共产品供给的必要性

2.1 农村公共产品供给中的市场失灵

从物品的属性来看,农村基础设施建设、农民养老保障、医疗保险、环境保护等项目,大多属于公共产品的范畴。这些公共物品不具有排他性,投资农村基础设施建设的企业或农民无法阻止其他农民免费享用,因此就无法阻止“搭便车”现象。而市场是以赢利为目的,因此,一些投资数额巨大、见效慢、收益周期长的公共物品(如基础设施、环境保护等)市场无法进行有效提供。在这种状况下新农村建设所需要的公共产品就无法通过市场体系中的供需交易来提供了。但是农村公共产品又是农村建设中必不可少的,因此,必须求助市场以外的机制来提供公共物品。

2.2 农村公共产品供给中的政府失灵

既然市场无法有效地提供农村公共产品的,那么人们首先想到的就是通过政府的力量加以矫正和弥补。然而,在农村公共产品供给中的政府行为也面临同样失灵的困境。政府难以满足农民的多样化需求。根据公共选择理论,政府的社会政策往往具有一种“中位取向”,它往往不能很好地满足社会中那些弱势群体,以及其他特殊群体的需要,例如妇女、儿童、老人、残疾人、贫困者、失业者的利益等。目前我国农村居民构成复杂,利益关系多样化,单纯依靠政府和目前的管理机制很难满足农民的多样化需求。同时,政府腐败和寻租行为的存在,使得一部分资源无法用到公共物品或公共服务的生产和提供中,造成公共物品的供给拥挤和不足,无法满足社会成员的实际需要。

2.3 多中心治理――农村民间组织介入的理论基础

“多中心”最先是波兰尼开始使用的,他在《自由的逻辑》一书中区分了单中心和多中心两种社会秩序,他认为单中心是一种自上而下的有指导的社会秩序,依赖一个通过一种统一的命令结构、行使控制权的最高当局进行协调；而在多中心秩序中,许多行为单位既相互独立、自由地追求自己的利益,但又能相互调适,受特定规则的制约,并在社会的一般规则体系中找到各自的定位以实现相互关系的整合。

3 农村民间组织在农村公共产品供给中的积极作用

3.1 农村民间组织能有效地消除信息不对称而产生的供需矛盾

西方经济理论认为,由于在消费者和供给者之间存在着信息不对称,供给者无视消费者的需求,就无法实现公共产品的最优供给,无法达到公共产品的供求均衡。我国许多学者据此提出建议：通过建立公共产品的需求表达机制,给予农民充分的民利。农民民间组织可以作为农村公共产品的需求表达机制发挥作用。农民民间组织成员相互之间非常熟悉,信息相对比较对称,而且成员之间没有太大的地位上的区别。这就决定了它能更好的利用有限的资金,并让村民充分参与表达的需求,提供农民真正急需的公共产品。

3.2 农村民间组织可以有效地弥补政府和市场在某些领域的失灵

在一些“政府部门不愿管，也管不好”的领域,各类民间组织客观上承担了部分社会管理和社会服务职能。由于很多农村公共产品的市场化水平偏低,导致以追求效率为目标的市场不愿意提供公共产品,而单纯依靠政府的财力又不可能完全解决农村公共产品供给匮乏的问题。由农村民间组织来提供公共产品,可以弥补政府与市场的不足。农村民间组织能够更深刻地了解农民的切实需要,针对需要提供相应的产品和服务。

3.3 农民合作组织能促使政府提高效率,推动民主发展

根据前面的分析,我国农村公共产品供给实行的是“自上而下”决策机制。因为政府和农民之间信息的不对称,政府无法及时有效回应农民的多样化需求,从而影响了农村公共产品的供给。而通过农村民间组织建立一种政府与农民群众之间的中介和桥梁,一方面让农民有能力和有渠道表达自身对公共产品的需求,并且使政府能收到完整和真实的信息。另一方面农村民间组织作为农村村级公共产品的供给主体,对基层政府及其干部形成一定的制约和监督,促使基层政府提高农村村级公共产品的供给绩效。

4 农村民间组织在农村公共产品供给中面临的阻碍

4.1 内部制约因素

(1)缺乏远景规划和具体目标。很多民间组织在成立之初对机构宗旨、发展方向、具体目标等并不明确,只是凭模糊的想法付诸实施,以致影响到日后的正常运转。同时,各级政府及业务主管部门没有把培育和发展民间组织纳入当地机构改革和社会经济发展的整体规划,没有明确不同时期不同阶段民间组织发展的具体目标,致使民间组织的发展未能完全适应经济发展和社会进步的需要。

(2)人力资源匮乏。这不仅表现在民间组织的专职人员和志愿者的缺乏,同时也表现在民间组织专职人员在专业知识和技术方面的缺乏。由于一些特殊原因,很多民间组织主要靠离退休人员和政府精简下来的人员支持,年龄、知识结构老化问题比较严重,人员素质较低,缺乏创新精神,难以适应新的社会环境,难以担当起高水平的社会服务。

(3)缺少发展资金。正如市场和政府都可能失灵一样,农村民间也有其内在的局限性,即“志愿失灵”,表现之一就是存在资金来源不充足、无保障问题。特别是一些面向公众服务的组织,因农民消费能力有限又有搭便车心理,很难获得稳定收入以开展活动,如文化类、基金类组织。相比城市中的民间组织,这些组织自身会费少、外来资金少、经营收入更少,因此,缺少资金是许多农村民间组织供给公共产品中的一大障碍。

4.2 外部制约因素

我国宪法虽规定了公民的结社自由权,但在现实中并不完全“自由”。1998年,国务院《社会团体登记管理条例》对社团组织登记进行了严格规定,社团的成立首先要获得相关主管部门审批,再获得登记部门核准登记。农民自己的组织要找个主管部门挂靠并非易事,因为多数机关部门对于无利可图的民间组织是“多一事不如少一事”,并不愿让其挂靠。无法登记为合法组织,成为束缚农村民间组织发展的重要原因之一。这样既不利于政府对民间组织的统一管理,也不利于社会建立对民间组织的信任支持以及监督的责任与机制。

5 加强农村民间组织作用的对策建议

5.1 改变公共服务供给方式

打破政府在提供公共服务上的单一的行政机制,引入市场机制和准市场机制,实现公共服务供给模式由政府一元化供给向政府、社会和企业公共承担的多元化、社会化供给转变。

5.2 推进政府公共服务职能向民间组织转移

加快政府职能转变,把不该由政府行使的职能移交给民间组织,并通过立法的方式,明确规定政府转移职能的范围、事项和时限。

5.3 完善制度和法律保障,为民间组织发展营造良好的社会环境,改革双重管理体制

统一行使对民间组织的备案、登记和监管的职能,同时对具有专业要求的民间组织辅之以资质认证和必要的业务指导。减少政府对民间组织的直接、具体管理,加强对民间组织行为的事后监督和制约,逐步改变目前的这种双重管理模式,最终实现单一的登记制度。

5.4 完善民间组织法律法规体系,加大政府支持力度