城乡统筹范文

导语：如何才能写好一篇城乡统筹，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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城乡统筹

城乡统筹也称城乡一体化。城乡统筹至少意味着城乡之间在经济方面实现“五大自由流通”，即人员、资本、货物、服务与土地的自由流通，并在社会方面实现社会保障体系在城乡全覆盖。我们可以将它总结为城乡统筹的“一个空间定律”。

成都市城乡统筹需要多头并举，具体体现在村民自治、集体资产量化到户和股份化改造、农户的组织化、土地市场发育、户籍制度改革与社会保障等方面。

无论如何，自愿、同意及个人基本权利保护是基础。

在村民自治方面，成都市通过增设村民议事会行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，较之于过去，大大促进了村民自治决策机构的常设化和村民自治的实质化，尊重了村民在村庄治理中的自愿原则和同意原则。

在明晰产权方面，成都市推行了农村集体资产确权颁证到户，为农村土地资源资本化和股权化奠定了基础。2010年6月30日前，成都市对农村土地承包经营权全部实行确权，并颁证到户。所颁发证件包括《农村土地承包经营权证》《集体土地使用权证》《房屋所有权证》和《林权证》。

农村集体资产确权办证到户后，成都市以设立股份制实体为依托，对经过确权到户后的农村集体资产进行了股份制改造。

这种股份制实体被称为新型农村集体经济组织。它们确实与传统的农村集体经济组织不同，股份化后，由于采取“增人不增地，减人不减地”的政策，就可使得农地股权和承包权永续化，从而形成稳定的农地权属，为农地的转让和集中利用，实现农地投入的规模经济创造条件。

农村集体资产量化和股份化改造之后，农民就有了分立和明晰的产权。根据产权经济学原理，产权越是分立和明晰，可从中派生的产权利用与转让契约类型就越多，可允许的产权形式就越复杂。

产权越是模糊、笼统，契约就越是不可能。在极端情况下，就变成由命令替代契约，比如计划经济时代。成都的试验印证了秘鲁著名经济学家赫尔南多・德・索托的观点：发展中国家不是没有资产，而是缺乏“活资本”。然而，成都市试点就是把“死资产”变成了“活资本”。

农地改革

成都市农民土地入股后获得的凭证是股权证，这也是农民作为股东每年领取分红的依据。分红的多少与村庄的经济发展水平和土地资本化的机会密切相关。近郊的村庄经济发展水平总体上较高，土地资本化机会较多，农民作为股东分红就多。反之亦然。

成都市在过去就有农户之间自发的农地承包权转让，近年来则有了更多的农地利用和转让形式。

一种农地转让形式为“土地银行”模式，农民自愿将土地承包经营权存入“土地银行”，收取存入“利息”，“土地银行”再将土地划块后贷给愿意种植的农户或农业企业，收取贷出“利息”，种植农户和农业企业根据约定用途进行种植，由此实现土地的规模化经营。“土地银行”把赚取差额利息，用于自身发展和建立风险资金等。

金融配套

成都市开办农村产权交易所为大范围、大规模的农村产权流转奠定了组织基础。如果没有交易平台，产权所有人和意向受让人之间互相搜寻、配对供求信息的成本是很高的，达成交易也非常困难。

交易所的业务范围包括农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、农村集体经济组织股权、农业类知识产权等农村产权的交易；农村土地综合整治腾出的集体建设用地挂钩指标、占补平衡指标的交易；资产处置等。

成都市的三大地方政府投融资平台公司投入财政资金，调动大量金融资本和社会资本进入农业产业化发展、村镇建设和城乡商贸物流基础设施建设。政府的资金不是直接用于开发盈利性项目，而是用来发挥资金资源组合作用，撬动社会各方面的资金（特别是民间资本）进入农村，带动各种要素的优化组合。

政府在此过程中总体上发挥了辅的支持作用，承担了发起者、促进者和便利提供者的作用。

这三大投融资平台公司包括成都市小城镇投资有限公司（下称小城投）、成都市现代农业发展投资有限公司（下称农发投）、成都城乡商贸物流发展投资（集团）有限公司。

农发投主要投资促进现代农业发展的重大项目，引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化，促进各类金融机构开展为农业和农村经济发展的金融服务，提供政策性农业保险和农业信贷担保服务，参与农村土地整理，促进土地规模经营及成都市范围内农业及农业相关项目投资。

农发投的出资方式为直接投资（包括项目投资和股权投资）、委托贷款、担保与保险、（贴息）奖励及补助。

小城投的做法是：在农民自愿的前提下，由小城投出资为农民建设集中居住的、基础设施相对完善的农村新型社区，资金来源为小城投自有资金（政府注资）及银行贷款；农民以退出原有宅基地为条件可免费在集中居住社区获得一定面积的住宅。

农民退出宅基地后，小城投再出资将原宅基地复垦，经国土部门验收确认后就成为新增耕地。由于集中居住社区的人均占地面积小，与复垦为耕地的宅基地相比有一个差额，这个差额就是新增耕地指标。

根据国家有关耕地占补平衡的政策，小城投在获得新增耕指标后，可将指标出售给城市建设用地紧张的成都市或成都其他区（市）县，购买人就可获得相应的农地变更为建设用地指标；小城投也可自行征用农地进行商业开发；出售指标或自行开发的收益再用于补偿农村新型集中居住社区的建设成本，包括偿还银行贷款。在这全过程中由于多方自愿，保证了项目能为社会新增财富，且基本上没有遇到阻力。

随着2010年成都市农村产权交易所引入“地票”交易模式，通过上述方式获得的新增耕地指标成为重要的“地票”组成部分。

值得注意的是，“地票”交易的背后实际上是“先补后占”程序：为了占有建设用地，先要补偿相应的新增农地，而新增农地的来源是农村宅基地和其他非农业用地整理后产生的复垦面积。

可看到，“地票”交易机制是地方政府在国家最严格的基本农田保护政策约束下的理性选择。

成都市第一宗“地票”交易完成于2010年8月12日。当天成都市兴城投资公司以每亩15.2万元、总计12461.72万元的价格竞得蒲江县农村土地综合整治挂牌融资项目，预计产生819.85亩的建设用地指标。该事件宣告了全国首例农村建设用地指标公开竞拍成功。

实际上，“地票”就是建设用地指标，并不指某一具体的地块。“地票”交易的主体没有严格限制，但交易活动必须在土地交易所内进行，购得的“地票”可以纳入新增建设用地计划，增加等量建设用地。

成都城乡商贸物流发展投资（集团）有限公司主要承担政府制定的城乡物流产业、现代商贸设施建设等项目的投融资和建设管理与引导性投资，建设城乡物流产业、现代商贸信息交流平台，建立农产品批发、农村生产生活资料销售网络，并对政府性投资的菜市场进行经营和管理。

户籍改革

成都市政府在今年11月最新推出的改革举措是户籍改革，它被新闻界称誉为最彻底的户籍改革。

该市计划到2012年实现全域成都城乡统一户籍，城乡自由迁徙和统一的住房保障制度。

这项改革将彻底消除隐藏在户籍背后的农民身份歧视和基本权利不平等的问题，户籍将回归人口信息管理的原本职能。

这项改革远远超越了广东正在推行的“积分落户”政策和重庆市的“以土地换户籍”政策。后两者均为城市中心主义、功利主义的政策。而且目前重庆存在某种半强制推行态势。

此外，随着农村养老保险的试行、新型农村合作医疗和九年制义务教育的推行，尤其是随着今后一体化的社保体系的建立，土地的“保障”功能定位和现有城乡隔离的户籍政策越来越失去其存在理由。

成都市在城乡统筹具体操作过程中必然存在这样那样的问题，还需进一步增进市场机制，拓展市场过程，改革政府行为，转化政府职能。

比如，成都市三个地方政府投融资平台公司目前对城乡统筹建设投融资发挥了重要作用，但在中长期它们需建立退出机制或转制，让市场主体发挥更大作用。一个选择也许是让社会资本参与到三大投融资平台公司。

城乡统筹环节繁多，每个环节均需要尊重自愿、同意和维护个人基本权利的原则。即使对99％的环节、99％的农户保护了产权，只要对一个环节、一个农户造成侵权，就是严重侵权。

也就是说，在维权和侵权之间存在着不对称性。维权是应该的事情，侵权是不应该的事情。从这点来讲，成都市政府即便做得较好，但仍有很多工作可做。

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关键词：小城镇规划建设、城乡统筹发展、协调发展、科学发展观

农村与城市是相互依赖、相互联系、相互补充和促进的，农村发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。而就目前而言，城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，差距不断扩大，“三农”问题日益突出，局限于“三农”内部，“三农”问题无法解决。解决“三农”问题，必须实行城乡统筹，而小城镇规划又是城乡统筹的重要环节，因此本文以科学发展观为指导，对小城镇建设的发展重新定位，把城乡统筹作为促进小城镇能否科学发展的重中之重，提出小城镇建设应与辖区、农村（包括农业）统筹考虑，并在城乡统筹的大背景下，通过科学合理的规划，促进城乡互动、村镇互动、工业、农业互动、带动小城镇的健康、稳定发展。

1、城乡（村镇）统筹发展的重要性

1.1城乡统筹发展是小城镇建设的内在需要

党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增收农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会又提出坚持树立和落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观，“五个统筹”是其根本要求，“统筹城乡发展”又摆在“五个统筹”的第一位。同时小城镇的统筹建设也是实现城乡统筹的基础和主要环节，只有在解决好小城镇的村镇统筹的基础上，才能进一步实现城市和农村的统筹，使城乡接合、村镇结合，促进经济社会的又好又快、不断发展。

1.2 城乡统筹发展是加快城镇化进程的有力保障

城镇化是以农村人口比例下降和城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成，人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。

城镇化必定以产业发展为基础，以就业岗位增加为前提，提高城镇综合承载能力，引导农村剩余劳动力有序流动。

中国城市的发展已离不开农民进城。①在城市快速发展下，大量农民进城已成为必然趋势，大量人口滞留在农村只能造成劳动力资源的巨大浪费和闲置。随着时代的进步，现代城市不仅仅是产业聚集中心、政治中心和地区发展引擎，而且是人才中心、教育中心、知识创新中心，以现代城市的丰富多彩吸引农村人口进城。因此，统筹城乡发展，不仅可以促进城乡之间生产要素的合理流动和优化配置，推进城乡产业结构调整和经济增长方式转变，提升城镇集聚产业和吸引人口的能力，更能够引导农村剩余劳动力的有序流动，向第二、三产业转移，向非农产业和城镇转移，加快工业化、城镇化进程。

1.3 城乡统筹发展是解决“三农问题”的有效途径

农业是弱势产业，农村是落后地区，农民是弱势群体，解决农业、农村、农民的问题是我国经济社会发展的重中之重。三农问题的解决不能仅仅依靠原始的以农业促进农业、农村带动农村的单一模式，应突破城乡分割的体制和发展失衡状态，突破制约城乡发展的体制性矛盾和结构性矛盾，统筹谋划工业与农业、城市与农村，引导农村剩余劳动力有序转移②，实现城乡资源共享、产业互补、市场互动、人力互助。必须把统筹城乡发展作为解决“三农”问题的有力抓手和有效途径，以此促进农业增效、农民增收和农村繁荣。

1.4 城乡统筹发展是改变城乡二元结构的根本途径

1954年，刘易斯创立了经济发展的二元结构模型，把发展中国家的经济结构概括为现代部门与传统部门，建立了两部门的经济发展模型，奠定了无限劳动力供给的二元经济结构理论的基础[1]。就目前而言，城乡二元结构，是农业社会走向工业社会过程有的历史现象。长期累积而成的城乡二元结构，对我国经济社会发展有很大的影响和制约。统筹城乡经济社会发展，就是要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，以城市带动农村，以工业促进农业，增加农民收入，提高农民生活水平，逐步缩小城乡差距，建立社会主义市场经济体制下的平等和谐的城乡关系，进而实现城乡一体化，从根本上改变城乡二元结构。

2、小城镇建设

小城镇是一个区域性概念，从狭义的小城镇概念出发，小城镇既有城市的特征，又有乡村的特征，位于农村之首、城市之尾。与农村和城市经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点；构成村镇体系的小城镇最大的特点是建立在周围乡村的基础上，它的形成、发展与周围乡村发展的特点，乃至兴衰有着密切的关系。小城镇经济的发展也带动着乡村的建设，日益配套的文化、教育、卫生、娱乐等设施，极大地丰富了农民精神生活，提高了农民的素质。小城镇的发展是缩小城乡差别的重要因素。是联结大中城市和农村的桥梁。

党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，这是我国加快城镇化步伐、解决“三农问题”、也是全面建设农村小康社会的一个战略性措施。规划好小城镇建设是这一战略措施的重要环节。

2.1 国外小城镇建设

国外的小城镇建设多注重环境、基础设施的建设，下面以几个在小城镇规划会中比较成功的国家为例，分析这些国家在小城镇建设的先进经验和理念。

2.1.1 美国小城镇追求个性

美国在小城镇建设中有四条基本原则：一是尽可能满足人的生活需要，注重功能；二是充分尊重和发扬当地的生活传统；三是最大限度地绿化和美化环境；四是塑造城镇不同的特点和培育有个性的城镇。值得一提的是，美国非常注重环境建设，为小城镇提供了一个可持续发展发的社会经济环境，在美国，千城一面、万镇雷同的现象是没有的，这也正是我们在小城镇建设中所应借鉴学习的

2.1.2 英国小城镇更多的考虑小城镇的发展扩张

相对于周围的农田而言，英国的乡村居民点、小城镇都是很小的，它们有可能向各个方向扩张。例如伦敦以北的一个小城镇，由于是农业区，所以在规划时就特别考虑了它们扩张时可供选择的地理方向，并且经过深思熟虑，以保护高质量的农田。同时，特别注意小城镇或村庄的发展潜力，当地的居民也积极参与到小城镇的规划建设中，由于人们熟悉小城镇和乡村居民点各个规划要素的尺度、布局和功能，因而也更加关注小城镇和乡村发展所引起的自然灾害等，这样就使得城市规划与实际有机结合，更有利于规划的实施、运作。

2.1.3 日本发展小城镇缩小城乡差别

日本国土厅要求在制定村镇综合建设规划时，最初应把缩小城乡差距作为规划的主题， 以后再根据社会发展的需要，分阶段地调整主题， 这种作法不但明确了不同时期的规划方向和实现目标，而且还有利于提高规划水平。

日本中心城镇人口密集而中小城镇及农村地区人口过疏，这是日本建筑界所面临的三大难题之一，相对于20世纪50年代后期至70年代中期，日本农村人口大量流向大城市，这时日本的城乡差别加大，城乡二元化趋势明显，小城镇没有发展反而萎缩。70年代后期日本政府开始大力推进农村基础设施的建设，在小城镇具体开发建设过程中，注意保护农民的收益，对农产品实行限产，对价格实行保护，逐步缩小了城市和农村的差距。

2.2 我国小城镇建设

2.2.1 我国小城镇建设的问题

改革开放以来，由于我国一直把发展重心放在城市的自身建设上，而忽略了小城镇以及乡村的发展，因此造成了城乡差距越来越大、城乡二元结构明显的局面，城镇发展为农村劳动力跨区域流动量的不断增加创造了条件，但是小城镇建设力度不够，持续解决农村劳动力转移难度加大[2]。虽然我国城市基础设施建设和城市规模都有很大发展，城市居民生活水平也有显著的提高，但城乡差距却越来越明显，究其原因就在于忽视了农村自身的发展以及农村和城市的融合。如果说，以往发展大中小城市，是在城乡二元社会经济结构下运行的，始终没有顾及“三农”问题的解决，甚至是以损害“三农”为代价；那么，当今的小城镇建设就应将“三农”问题的解决作为完善我国小城镇建设的着眼点。

近年来，我国在统筹城乡经济社会发展方面取得积极进展，但仍存在一些亟待解决的矛盾和问题。如农村经济发展水平落后，城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后；农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后；以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善等。

2.2.2 小城镇建设问题的解决办法

坚持城乡统筹发展战略③

党的十五届三中全会所指出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。当前我国“三农”问题的核心是农民问题；从党的十六大报告的体系看，关于加快城镇化进程的要求，都是结合着繁荣农村经济的内容提出来的，小城镇规划建设离不开和它相互关联的县域、村庄的规划，也就是城乡统筹发展,缩小贫富差距。

城乡统筹、城市带乡村是世界经济发展、社会进步的共同规律。世界发达国家和地区都经历过大量农村劳动力转移到第二、三产业，大量农村居民变成城市居民，城乡发展差距变小的发展阶段。我国经过30年的改革与发展，城市先发展的优势越来越明显，发展能量越来越大，城市有义务也有能力加大对农村带动的力度，城市带农村完全能带出“双赢”的结果。

坚持科学发展观

在城乡统筹的基础上小城镇建设应该走科学发展的道路，指出，科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出的重大战略思想。强调认清社会主义初级阶段基本国情，不是要妄自菲薄、自甘落后，也不是要脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

由此可见，小城镇建设问题的解决必须坚持落实以人为本、全面协调、可持续的科学发展观，必须坚持落实城乡统筹的发展战略。

3、小城镇建设与城乡统筹的融合

小城镇由镇区及其行政管辖的村庄组成，小城镇的全面发展离不开各中心村、基层村的协调有序发展，统筹小城镇的村镇发展，首先应该在村镇体系的规划上做足文章，谋求村镇建设的协调发展，力图使区域村镇的互补性、协同性、融合性在发展中的整体效应最大化，改善村镇发展中的不合理关系，重视调控村镇发展的协同关系，提高村镇空间的组织化程度，其实施途径应该是城市之间、城乡之间均由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型基础设施的前提下共享现代文明。[3]。

小城镇建设的统筹发展应遵循以下几点：

3.1 地域空间的统筹管制

为协调村镇建设与村镇用地的关系，引导城镇各项用地建设，保护和改善区域生态环境，对小城镇进行空间管制区划，将辖区范围内用地划分为禁建区、限建区、适建区三类空间管制分区。各类管制分区应在城乡统筹的大背景下严格界定，对位于城市与村镇边缘地带的用地，则在进行空间管制时应尽可能多的考虑城市与乡村之间的联系，分析城市建设用地与农业用地和基本农田的相互关系，提高土地使用效率，在总体功能合理的前提下，进行用地的严格管制与分区。

3.2 基础设施的统筹完善

城乡二元结构明显的主要原因之一是小城镇基础设施落后，城镇基础设施落后是制约小城镇和乡村发展的“瓶颈”。村镇基础设施的完善则是缩小城乡差距的有利手段。工作中，要统一规划、统一布局，具体应做到：

3.2.1 认真落实党在农村的各项方针政策，坚持工业反哺农业，城镇支持农村和多予少取、放活的方针加大对“三农”的扶植力度，指导统筹镇域村镇体系基础设施和社会公共服务设施的建设。

3.2.2 村镇之间基础设施要合理化，小城镇在供水、燃气和公共交通等方面进行一体化布局，由城镇联网辐射提供服务，实施城镇支持农村，在节能减排、循环经济的组织中，自组织自平衡为前提下，实施污水处理、垃圾处理在城乡一体化系统中统筹解决。农村的燃气要充分考虑发展利用沼气的可能。

3.2.3 小城镇基础设施和社会公共服务设施应按照规划合理、配置适度超前，并通过规划引导适当超前进行建设，坚持基础设施先行带动开发建设的原则以吸引外部投资进行小城镇的开发建设。

3.2.4 按上述原则争取周边互动区域的资金，把小城镇基础设施和社会公共服务设施纳入上一级和更上一级规划组织结构中的城镇统筹项目。

3.3 交通统筹协调

城乡统筹发展的本质在于强调城乡之间的联系。罗杰・特兰西克在图底关系理论及联系理论中，认为城市空间是“图”，乡村及生态空间是“底”，认为“图”与“底”通过一些“联系线”可组织成一种关联系统和一种网络，这些“线”可以是交通线等实体要素，也可以是信息、技术、资金等虚体要素。可见，统筹城乡发展，道路交通规划至关重要。[4]

我国小城镇交通发展的技术标准、发展规划、投融资政策、补偿机制等方面均存在与推进统筹城乡发展不相适宜的地方，现有道路网络及其发展规划都是在原有城乡二元化的条件下形成的，因此在交通统筹协调方面应重新做全面的规划和建设。

交通统筹与政府的扶持密不可分，做好交通统筹协调有以下几点建议：

首先，建立健全国家对统筹小城镇交通发展的财政补偿机制，使小城镇的交通能真正与城市交通接轨，实现交通统筹。

其次，为统筹小城镇交通发展的先行区提供更优惠的政策，加大扶持力度，只有通过政策扶持，加快先行区的建设步伐，才能为全国的小城镇树立榜样，进而带动所有小城镇交通的统筹发展。

最后，将城市与城镇的交通规划做统一部署，规划之间不再脱节，不再不相关联，成为有机整体。

3.4 生态环境统筹建设

在生态环境的统筹建设上，遵循生态化原则，按“节约能源、资源、无害化、无污染、可循环”的方式大力促进经济增长方式的转变，以循环经济理念为优化产业结构和布局做保障，以组织产业链为手段，遵循“资源――产品――再生资源”的新经济增长模式，按节能、降耗、减排进行生态环境保护，自组织、自调节、自平衡。

同时既要搞好规划，又要搞好建设，既要治理，又要提高城镇居民保护环境意识，将城市与城镇生态规划紧密结合，使生态环境建设又好又快的发展。

坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，保护生态环境，构建人与自然和谐相处、共生共荣的社会主义和谐社会。

3.5 防灾、抗灾、减灾、救灾的统筹安排

认真贯彻“预防为主，防灾、抗灾、救灾相结合”的减灾工作方针。建立健全综合防灾、抗灾、减灾、救灾预警机制和相应的组织机构，提高全民防灾意识，尤其是城镇、乡村居民的自我防范意识。以现代化的手段向小城镇居民宣传防灾减灾的重要性与方法，依靠科技之力进行科学防灾，推进综合防灾、减灾和救灾事业，对城市与村镇的防灾减灾设施进行统一安排、统一部署，使城镇防灾体系一体化、网络化。

3.6 公共卫生体制的统筹协调

强化政府公共卫生管理职能，建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系。加强公共卫生设施建设，充分利用、整合现有资源，建立健全疾病信息网络体系、疾病预防控制体系和医疗救治体系，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。加快城镇医疗卫生体制改革。改善乡村卫生医疗条件，积极建立新型农村合作医疗制度，实行对贫困农民的医疗救助。解决农民看病贵、看病难的尴尬局面，逐步缩小城镇公共卫生体制的差距。

3.7 社会教育的统筹部署

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关键词：城乡统筹产业融合城乡产业分割

重庆是一个大城市与大农村并存、传统农业与工业同在、城乡二元结构矛盾十分突出的特殊直辖市，是中国国情的缩影。2007年6月，重庆被获准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，这为重庆城乡统筹发展提出了新的目标。围绕这一目标，重庆市政府提出了七项重要举措，其中之一就是要着眼于统筹城乡发展规划，大力推进产业合理布局和区域协调发展。产业是国民经济的组成结构，城乡产业配置得当是城乡经济协调发展的重要前提。因此，探讨城乡产业的统筹发展，推动城乡经济社会资源有效配置，促进城乡经济协调发展，推进城乡产业的转换升级和协调发展，对重庆市城乡统筹发展的探索具有特殊的意义。

一、统筹城乡产业发展与统筹城乡发展的关系

在统筹城乡经济社会发展中，统筹城乡产业发展是首先要解决的问题，它不仅是统筹城乡发展的前提和重要内容，也是改变城乡二元经济结构的突破口，还是优化产业结构的重要途径。通过统筹城乡产业的发展，带动农村工业化、实现城乡互动，工农良性互动，最终实现城乡统筹发展。二者的相互关系主要表现在：

1、统筹城乡发展必须以统筹城乡产业发展为前提。要实现统筹城乡发展的目标，必须以经济实力的不断提高为基础，并随着经济的发展而逐渐推进，因此发展经济就成为实现城乡统筹发展的前提工作，特别是统筹城乡发展的核心———“三农”问题的解决，更是要依靠城乡经济的发展来解决。而国民经济是由不同的产业部门构成的一个有机整体，国民经济的发展，本质上是各个产业部门发展的综合体现，因此，统筹城乡发展必须以统筹城乡产业发展为前提。

2、统筹城乡产业发展是统筹城乡发展的基础。统筹城乡产业发展是统筹城乡发展的应有之义，前者是后者的重要组成部分。只有城乡产业统筹发展了，才能提供更多的就业岗位，推动城镇化，缩小城乡差别，推动和促进城乡经济社会的协调发展，从而实现城乡统筹发展。

二、重庆市城乡产业发展的现状

（一）城乡产业发展失衡

由于特殊的体制原因和城市产业倾斜政策，重庆市长期实施“工业优先、城市偏向”的发展战略，在产业政策上，强调工业优先；在产业空间布局上，强调把工业主要放在城市；在资金流向上，政府通过税收、垄断土地一级市场等方式，把农业剩余积累由农村大量转入城市。这种城乡脱节的产业发展政策，致使农村二、三产业发展滞后，基础设施薄弱，农村经济发展与城市的差距不断拉大，形成了严重分割对立、非良性互动的城乡产业关系，主要表现在：农村经济结构仍以传统型为主，农业产业化、规模化程度较低。农产品仍以农户小规模分散生产经营为主，未形成规模经济。农产品集约化、规模化、标准化生产程度低，市场竞争力弱。农产品市场规划建设滞后，流通主体培育不够，产品流通不畅。适应市场经济发展的农村经济合作组织数量少、规模小、带动面窄，市场流通中介组织发育不充分，市场专业化服务滞后，销售服务体系不配套。

（二）城乡产业脱节

2007年末，重庆市人均GDP已突破2000美元，根据美国经济学家钱纳里提出的产业结构的标准模式，我市已进入工业化的第二个阶段。但是，该阶段我市城乡产业发展仍出现比较大的脱节，主要表现在：

1、三次产业内部结构协调性较差。直辖以来，全市产业结构发生了较大的变化，总体上看产业结构层次已越过“一、二、三”和“二、一、三"”的低级状态，形成了“二、三、一”的格局，到2007年第二产业占GDP的45.9%，第三产业占GDP的42.4%，第一产业占GDP的11.7%，但整个三次产业内部结构协调性仍然较差、结构不尽合理。一是农业粮食、生猪两大传统产业仍然是农民家庭经营收入的主要来源；二是工业传统产业比重偏大；三是第三产业仍以传统的商贸、餐饮、运输服务业为主，新兴产业如中介服务业、第三方物流、金融保险、信息咨询等发育不足。

2、城乡产业投资失调，政策支农不足。财政对“三农”的有效投入严重不足，主要表现在：一是农业固定资产投资比重不高。2004年我市全社会固定资产投资达到1609.9亿元，农业投资额仅占2.2%，而2007年全年所完成的3161.51亿固定资产投资中，第一产业投资为59.74亿元，仅占1.9%，比起2004年还有所下降。二是金融信贷支农力度不高，农村金融服务主体缺位现象严重。由于国有商业银行网点布局调整、收缩，农村信用社规模、实力有限且历史包袱沉重，农村正规金融供给不足。金融机构减少，降低了农村地区的金融资源配置效率，部分农村地区因无法获取正规信贷，民间借贷现象突出。

（三）城乡产业结构同构

我市农村工业与城市工业在行业和产业结构上表现出高度的同构。从产值构成上讲，我市乡村工业与建筑业、交通等第三产业在乡村总产值中的比重与城市基本持平，这一方面使城乡生产要素得不到合理配置，造成产品生产上的简单重复和资源的浪费和破坏；另一方面也加剧了低水平的市场竞争，使消费品市场结构性过剩不断加剧。在产业布局上，目前已呈现出过度分散化现象，突出表现在县级支柱产业缺位及市县间产业链的缺失。城乡产业结构趋同，产业布局不合理，严重影响了全市产业的发展水平和层次的提升。

三、重庆市城乡产业分割的原因分析

1、国家初始经济发展战略的历史因素导致城乡产业分割。建国初期，在一穷二白的情况下，为实行赶超型的工业发展战略，跨越以轻工业为重心的发展阶段优先发展重工业，国家不得不通过强化二元经济社会结构政策的超经济手段，靠牺牲农业利益来为工业提供原始积累。重庆与全国大部分地区一样，采取以牺牲农业的利益来优先发展工业的国民经济发展战略，这直接导致了城乡产业分割。改革开放以后，又由于工农、城乡发展不同步，使城乡产业结构的矛盾更加尖锐。

2、国家推行的有关政策和制度框架继续加剧城乡产业的分割。建国以来，我国在实现工业化过程中，实施了“城市偏向”的分割式发展战略，在政策和制度等许多方面存在着对农村、农业和农民的歧视，如工农业产品价格剪刀差政策，使城乡交换关系长期处于不平等状态；政府的财政金融政策过度向城市倾斜，对农村投入太少，使农村资金长期处于“贫血”状态；严格的城乡分离的户籍制度，导致了市民与农民的天生不平等；对农民的歧视性的劳动就业制度、城乡不同的社会保障制度，使广大农民享受不到国民待遇等等，这些重城市轻农村，重工业轻农业，重市民轻农民的做法，人为地造成了严重的工农分割、城乡分治的二元经济社会结构，在城乡之间筑起了一道道壁垒，阻止了正常的城乡交流。

3、特殊的历史因素导致城乡产业结构矛盾突出。重庆是个重工业城市，建国建市之初所实行的服从工业优先发展战略的一系列强制性制度安排分割了工农和城乡关系，导致了以工业为主导的城市经济发展迅速，而以传统农业为主的农村经济发展缓慢。现代经济学表明：在工业行业中，以农产品为原料的轻工业与农村经济的关联度相对最高，但我市长期走的却是重工业发展路子，农业、轻、重工业比例失调，国民经济重型化，使之连接现代工业和传统农业、城市工业与农村经济的关联度十分薄弱。客观上滞缓了我市城乡产业结构矛盾的化解。

四、重庆市统筹城乡产业发展的对策措施

统筹城乡产业发展，就是指各级政府在制定产业发展规划和产业政策时，必须对城市和农村的相关产业统筹考虑，打破城乡分割的二元格局，加强城乡产业之间的联系，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡产业相互融合、良性互动、协调发展。

（一）以政府为主体、以深化体制改革和政策创新为动力推动城乡产业统筹发展

由于我市城乡产业分割的结构性矛盾的主要原因是历史的政策、体制因素所致，因此，现阶段的统筹城乡产业协调发展，不是市场能够解决的，要依靠政府的政策制度创新，构建城乡平等的政策和制度框架，从而逐渐改变城乡差距的扩大。具体如下：

1、建立健全公共财政体制，调整国民收入分配格局，采用倾斜的资源配置政策，对农村发展给予扶持。

完善农业投融资管理体制。放宽农业和农村基础设施投资领域，增加对农业、农村和农民的投入，建立对农业的支持和保护体系。采取贴息、补助、税收等措施，发挥财政资金投入的导向作用，鼓励社会资本积极投资开发农业和建设农村基础设施。

3、推进农村金融改革和创新。深化农村信用社改革，通过向农户、企业、信用社职工进行增资扩股，建立股份合作制带社区性的地方金融机构，增大向农村贷款的资金量。建立政府财政与金融机构贷款坏账分担机制，鼓励金融机构向“三农”提供贷款，增强支农服务能力。创新农村金融组织，发展新的贷款担保形式，推进诚信管理，探索建立各种类型的小额信贷组织。

（二）推进城乡产业融合，优化产业结构和空间布局

统筹城乡产业发展，必须以城乡产业融合发展为导向。产业融合发展的关键在于培育产业链、促进产业集群、扶持一体化。统筹城乡产业发展，需要强化三次产业的内在联系、完善三次产业的布局，形成区域分工合理、特色优势鲜明的产业结构和空间布局。具体措施为：

1、统筹城乡产业结构，使城市的产业布局与农村二三产业的发展合理分工，形成紧密的产业互动链条，由城市二三产业带动农村二三产业，由农村二三产业的发展，推动城市产业层次的提升。

2、充分利用我市人力资源丰富特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，通过新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的有机融合，促使城乡产业统筹发展。

3、通过农业与加工工业、服务业的互补性融合，拉长农业产业链，使农业生产链条不断向加工、销售、服务一体化方向延伸，加速形成一个以市场为导向，区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和规范化管理的农业生产经营体系，带动农业、加工业、服务业的一体化发展。

4、优化城乡产业空间布局。在产业融合过程中，农业、加工业、流通服务业各个环节会在空间上形成聚集的结点。即是农业、加工业、流通贸易业合理地布局在乡村、小城镇、城市这一地域空间上，以产业为纽带形成城乡之间的有机经济联系，各个产业在空间上的聚集为城镇体系的发展提供了产业支撑，使产业发展和城镇体系建设形成良性互动的过程，促使城镇体系和产业布局的合理化。

（三）调整农业产业结构，增强城乡产业关联度，推进城乡产业协调发展

城乡产业协调既包括城乡产业的空间布局，又涉及城乡功能配置问题。要在空间布局确立的基础上，在市场范围内形成既有分工又有协作的城乡功能结构。要按照大市场原则建立统一的城乡市场，规范市场行为，在此基础上才能实现生产要素的功能互补与最优配置，进而构筑城乡产业协调发展机制。

1、加速城乡第二产业对接。目前乡镇工业与城市工业在两个不同的范畴里构筑起两个工业体系，各自相对封闭运行，重复建设产品同构、资源浪费低水平竞争愈演愈烈。为此，当务之急是推动城乡工业一体化。

2、新建产业要以城乡关联度高的产业为主。在制定产业发展规划时，要着眼于城乡统筹，大力发展城乡关联产业。要制定相关优惠政策，扶持和鼓励社会资金投向城乡关联产业。特别应引导城镇中小企业和乡镇企业在新建产业上，以发展农产品加工业、农用生产资料业等城乡关联产业为主。

3、推动城市科技、信息等产业下乡，对下乡产业给予政策支持。目前，农村第二产业发展严重滞后，农民急需的科技、信息、文化、教育、医疗卫生、农业生产经营服务等明显供给不足，而这些资源大都集中在城市，与农村联系松散。所以应统筹城乡产业发展，协调配置城市资源，大力鼓励和引导城市相关产业下乡，开拓农村市场，带动农村发展。

参考文献：

[1]单鹏举,邢海晶.城乡统筹发展视角的产业支撑体系研究[J].成都行政学院学报,2007,(2).

[2]黄蔚.直辖市重庆城乡和谐之路:统筹城乡发展建设社会主义新农村[J].城市发展研究,2007,(3).

[3]张丽亚.农村产业结构调整与农村人力资源开发的关系探讨[J].农村经济,2006,(11).

篇4

关键词：农业产业化；产业布局

引言：我国的规划过程一直是以政策指令式的自上而下的服从式规划，因而造就了规划与地方意见不统一，“水土不服”的产业发展偏差，甚至搁置。在城乡统筹的政策大环境下，各种产业发展冒进突围，产业园区的盲目扩大，在能源与土地的消耗中，短期我们总能看到城市乡村的GDP涨了，而环境的污染与工业园快速的消退也在城乡逐步蔓延。所以，我们需要一个科学的系统发展模式，顺应当地民众的“擅长”，响应扶持已成气候的产业聚集，实现自然和谐的经济与产业规划。使我们的城乡“绿起来”，实现发展与自然的统一。

1.城-镇-村农业产业化发展现状：

1.1农业产业化分行业现状

通过对土地年鉴及产业建设的数据分析，对规划区内产业空间分布状况的梳理，以现状“公司+农户+基地+市场”发展形式进行总结，进行自下而上的产业“发展意愿”梳理。得出城-镇-村农业产业化存在诸多问题：

1.1.1城-镇-村农业链极化特征

从产值、大户种植集聚、农产品加工企业分布等综合指标来看，分路口镇的村、韩摆渡镇的村发展较快，分别在粮油、蔬菜生产方面基本实现了产、销、初加工一体化的产业集聚形态。而对比于此，其他镇的产业链，任停留在粗加工及简单集聚上，物流及储藏产业未加重视。村产业基地的营建及农业机械化程度不一，面临产业科技含量整体提升。城区农副产品加工及物流业发展引导作用亦不明显。

1.1.2城-镇-村传统产业加工发展动力不足：

从现状农业分布及产值分析来看，各村的传统优势产业发展空间犹大，而规划区城、镇专业市场缺乏，物流体系匮乏，期以通过片区合作，实现片区产业链延伸及积聚发展。2.城-镇-村农业产业化产业类型定位。通过规划区产业、产值数据分析得出：规划区第一产业的主导产业及支柱产业依然为传统种植业，产业类别为粮食种植、蔬菜种植。潜导产业—肉类产业。

2.城-镇-村农业产业化产业发展战略

2.1主导产业-粮食种植业发展分析与战略

六安粮食种植产业发展较为稳定，受到国家十二五”粮食刚性需求的市场保障及六安市政策鼓励，从2009年至2012年起实现稳步增长，六安陆续出台“粮食生产三大措施”等政策保障及加强农业产业化等举措确保农业的稳步发展。2012年，六安市提高粮食收购价格，实现补贴全覆盖等政策，激励粮食生产稳步快速增长。农业实现初步产业化，技术到村，鼓励土地流转，实现引进重点农业产业化龙头企业入驻，完善“公司+农户+基地+市场”模式，促进社会主义新农村建设。

2.2潜导产业-肉类产业发展分析与战略

在六安市第一产业中肉类产业虽发展较好，但产值较粮食种植业相对甚少，究其缘由，一则产业发展尚晚，二则因其产业类别及产业链深加工较受市场供需及价格影响，产业链发展稳定性较低，农业产业化，市场风险率高，产业链延伸较粮食生产相对缓慢。

肉类产业：近年产业现状，六安猪肉产业受到市场供需价格下跌影响，及猪饲料价格上升，严重受挫。特别是今年2012年，猪粮比价已下滑至6：1，已陷入近盈亏边界点的窘境。而牛羊肉的产业深加工产业类型发展，近年来市场价格虽趋于稳定，但产业类型较其他产业相对流通环节较多，羊的饲养周期长、出肉率较低，价格成本也相对较高。产业表现明显季节性特征，冬季需求为产业旺季。

因此，在肉类养殖产业化的形成基础上，宜积极培养本地牛羊饲养基地；加强道路交通流通渠道的建设，加强信息及科技渠道畅通，产业链升级，实现产业链的共建及巩固，实现产业逐步发展。另外六安2012年的产业补贴出台政策：“从省外购进或迁入我省的良种奶牛集中饲养达100头以上的，每头补贴1000元；从境外购进的良种奶牛，每头补贴1500元。”也有助于产业链的完善及深化。

2.3潜力产业-蔬菜产业发展分析与战略

以市场为导向.实施蔬菜生产区域化、外向化、专业化和高效化。坚持生产以耐储运、适宜加工和出口的大宗蔬菜为主，如洋葱等。因地制宜地增加冬季、秋季蔬菜种植面积，特别是种植12月份、2月份和3月份可上市的蔬菜；适当减少春夏季蔬菜面积，特别是5～7月份可上市蔬菜。但在生产中要十分注意，防止一哄而上、一哄而下的状况.去年价高的蔬菜今年不一定就高，去年价低的蔬菜今年可能就会出现价格上升。

3.城-镇-村农业产业化发展规划及模式引导：

3.1城-镇-村农产品加工发展规划

规划目标：到2030年，主要农产品加工转化率提高到80%左右，初步建立起园区化、品牌型、规模化、集群式、发挥区域资源优势和适应市场需求的农产品精深加工与综合开发利用产业体系。

总体布局：围绕粮油、蔬菜、林木、瓜果、畜产品等七大农产品，通过扶持加工型龙头企业的发展，形成两大农产品加工产业带：在新安镇村、徐集镇村、分路口镇村、韩摆渡镇村、苏埠镇村、城北镇村发展以粮油、蔬菜为主导的加工产业带，在三十铺镇村，先生店乡镇村、椿树镇村、中店乡镇村、城南镇村形成优质粮食加工产业带。

3.2城-镇-村农产品流通体系规划

规划目标：近期（至2018年）培育发展“金鼎”、“鸿润”等大型流通类龙头企业、大型综合批发市场、产地专业批发市场、农产品物流配送中心组成的市场网络农产品市场流通服务体系。六安城区农产品入场经营率达到85%，各县城农产品入场经营率达到75%，进场销售的农产品质量安全达标率在90%以上，农产品的批发市场经由率达到60%。中长期（至2030年）基本构建起现代化的农产品流通体系的主要框架，建成农产品拍卖、电子商务、物流配送等交易平台。六安城区农产品入场经营率达到98%，各县城农产品入场经营率达到90%，进场销售的农产品质量安全达标率在95%以上，农产品的批发市场经由率达到80%。

总体布局：以中心城区为核心，以宁西铁路、312国道、105国道、省道等交通干线为流通通道，形成空间布局合理、节点网络完善的市场网络体系。在六安城区、分路口镇、三十铺镇建设至少1个以上大型综合批发市场，其中，发展培育新安镇蔬菜专业大市场的开发建设。在中店乡、椿树镇、城北乡、苏埠镇围绕各镇特色及所在片区农产品生产（加工）基地建立专业的产地专业批发市场，包括中店乡粮油、瓜果、烟酒专业批发市场、椿树桑蚕、蔬菜、优质稻谷专业批发市场、苏埠镇大麻、竹麻、粮油专业批发市场等。

3.3城-镇-村农产品生态观光体系规划

结合现存的市级中心城区商贸文化游景区及城南镇西海生态景观游景区，横排头的文化景观游景区，增添以三十铺镇金土地科普示范园，分路口镇村沿淠经济作物生态林基地基础的，实现以乡镇龙头企业带动实现产、培观光一体的农业园，形成沿淠河生态廊道及规划区沿淠史杭总干渠流径沿线的“U型”沿河生态景观观光旅游体系。

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关键词：城乡统筹城市主体土建论文地区经济

城乡统筹的基础设施建设作为城乡发展的支撑体系，要突出以基础设施为先导的方针，加强对城乡基础设施规划的重视和研究，共建共享城乡基础设施，使其真正发挥对城乡空间优化的促进与引导作用，为一地区经济发展提供有利支撑和保障。

一、兖州市城乡基础设施建设现状问题

基础设施建设滞后，缺乏区域协调

城乡化的发展使得较多发达地区在空间上已经呈现出连绵化趋势。但是，各城镇基础设施的建设仍坚持各行政界限内自成体系，各自发展，缺乏协调统一，并表现出与经济发展的不协调。

兖州市作为全国百强县之一，城镇化进程不断加快，人均GDP已达到中等发达水平。经济较好的大安镇与新兖镇从城市建设上来看，已与市区完全衔接，但基础设施的供给由各镇自行配给，且不成系统。两镇无论工业用水、生活用水都没有统一的供水系统，采用大量的自备井，滥采现象严重，据不完全统计，超采量已达167.5万立方米/年；污水处理设施建设严重缺乏，大部分污水未经处理直接排放，境内主要河流泗河、府河、蓼沟河、府河等，均严重污染，属劣Ⅴ类水质；集中供热、热源建设滞后，存在大量小型燃煤锅炉房，10吨/小时及以下小型锅炉台数占锅炉总数的90%，绝大部分以散煤为燃料，能效低，环境污染严重。

二、农村基础设施建设水平低下

长期以来，我国城镇体系发展中“重城市轻农村”的现象较为明显，大多数的规划都将城市作为主要研究内容，忽视农村发展建设，各级政府基础设施的建设投入也主要集中在城市，这就造成乡村基础设施建设水平低下的局面。兖州市农村的基础设施基本都是自建自用，缺乏系统的建设与管理，仍处于较初级阶段。农户用水采用自打井或者简易供水站，污水采用渗井或散排，取暖基本为自建小锅炉，垃圾随处堆放，这些现状不仅严重影响了农村的生态环境，而且不利于农村经济的发展，也不符合社会主义新农村建设的要求。

兖州市城乡基础设施建设状况沿袭了南方城镇发展的老路，城镇用地的无序扩展导致基础设施建设的滞后与混乱，这也是内地城乡经济发展中普遍存在的问题。

三、城乡统筹基础设施规划的原则

1、区域性原则

城乡统筹的基础设施规划要从城乡区域的整体考虑，缩小城乡基础设施的差距为目标，突破传统规划的视角，打破各行政界限内自成体系的模式，注重区域范围的城乡统筹、全面覆盖，构建城乡共建共享的基础设施模式。

2、协调性原则

城市规划里的基础设施主要任务是整合协调各类设施规划，并对影响区域发展的大型基础设施提出协调措施与建议。传统总体规划和城镇体系规划中的基础设施规划部分虽然面面俱到，但多数是将各专项规划“纳入”其中。因此，城乡统筹的基础设施规划应从整体的发展方向，协调区域化的统筹规划，避免重复建设、恶性竞争，同时要注重减少城乡之间差距。

3、适宜性原则

城乡统筹的发展过程是一个渐进的过程，基础设施建设亦是如此，且农村较城市有自身的特点，不能将城市的建设方式直接用于农村。因此，城乡统筹的基础设施规划应结合城乡现状、立足长远，既适于城市、农村各自特点的建设方式，同时保证远期规划的战略性与近期规划的可实施性，以适应城乡发展不同阶段的要求。

四、城乡统筹的基础设施规划

兖州市城乡总体规划中引入和城乡居民点体系规划，在空间层次划分及空间组织模式上转变了以往的方法，将市域城乡空间规划为三个层次，第一层次是市域，第二个层面是空间发展片区，第三个层面是群落。群落包括中心城区、镇区和村庄群落（农村社区）三种空间组织单元。其中村庄群落定义为“在一定自然和社会条件作用下，空间上结合较为紧密，经济社会方面关系较密切的多个村庄，群落内的村庄以松散而有机的方式彼此服务和联系。”

通过该居民点体系规划，有效地聚集了散落的农村人口，有利于基础设施的配套建设。本次基础设施的统筹规划也基于该体系，满足各层次生产生活需求。

五、区域性供水系统

第一，供水模式的转变。目前对城乡统筹背景下的供水系统的研究中，提出区域性供水模式，该模式有两种，即区域性供水集中管理的模式和区域性集中供水的模式。区域性供水集中管理的模式侧重于管理系统，是对所辖区域的供水及其配套服务企业实行统一管理，但管网系统不一定连成一体，即水源和管网都可能是分散的。该系统不受行政区划的限制，浓缩了一定数量的技术人才、管理人才，为整个区域服务，从而有利于供水系统管理水平的提高和效能的发挥。区域性集中供水的模式不仅管理集中，供水也形成一体。该模式是水源相对集中、管网连成一片的供水系统，较多地实行长距离输配水，是把一个区域内的若干净水厂及其配套企业联合成一体，统一开发和分配水资源，不仅为中心城市供水，还同时向周边城镇及广大农村集居点供水，供水面积小至数十平方千米，大至数千平方千米。这种模式比原分散的、独自的、小规模的供水系统，提高了系统的专业性、合理性、可靠性与经济性。

第二，兖州市城乡供水系统规划。根据余杭、山东、山西等地城乡供水系统建设的经验总结，兖州市结合当地地势平坦的实际情况，应采用区域性供水模式，近期以区域性供水集中管理为主，远期逐步形成区域性集中供水系统。

中心城区：将扩建的两座现状水厂与规划新建的两座水厂供水联网，形成中心城区集中供水系统，由兖州市自来水公司管理，加强各水厂的联通性，保证质与量的安全性。

镇区与村庄群落：规划在镇区或中心群落村庄内建设集中供水厂，由各水厂直接向镇区及中心群落村庄供水，周边村庄群落及村庄建设供水站，由供水站供水，各水厂建设管网至就近供水站，各水厂之间由供水主干网连成环状，最终形成“水厂—供水站—用户”两级供水的网状结构，形成乡镇集中供水系统，由兖州市农村供水管理部门统一管理。

远期随着城乡的统筹发展，中心城区供水系统逐步与乡镇供水系统联网，并建设统一的管理系统，最终建成覆盖全市域的区域性集中供水系统。

六、集中、分散相结合的排水系统

第一，排水系统的发展。近些年随着环境保护意识的加强，适合小规模污水处理的设施有了较快的发展，这为分散的污水处理方式提供了有力的技术支持。目前在城镇应用较多的小型简易污水处理设施主要有传统化粪池、沼气发酵池、一体化污水处理设备、地埋式污水处理装置等，基本特点是结构简单，费用低廉，易于管理，实施方便。在以往城市建设中，老城区排水体制大多采用的雨污合流制，随着污染的严重，老城区逐步改为雨污分流制，城市新区、小城镇一般实行雨污分流制，而农村地区基本没有排水系统。随着城市扩张并逐步与周边村庄毗邻，可将周边村庄污水排放纳入新区、小城镇统一规划，打破行政区划的界定，集中处理，促进基础设施共建共享，节省周边村庄的污水处理成本。对于不宜排入周边污水厂的村庄，可分散的设置小型污水处理设施单独处理。

第二，兖州市城乡排水系统规划。在兖州市城乡总体规划中，结合居民点体系规划，因地制宜的采用集中与分散相结合的原则，加快兖州市治污工程建设。

中心城区：采用雨污分流制。工业废水由企业自行处理达标后排入市政管网，与生活污水统一由规划新建及扩建的两座污水厂集中处理，同时加强再生水的处理回用，可将再生水回用于低质工业用水、浇洒绿地、道路，补充景观河道用水等，以缓解地下水超采严重的局面。

镇区与村庄群落：采用雨污分流制。镇区建设小型污水处理厂，处理镇区及周边较近村庄的污水；距离中心城区较近的村庄群落可纳入中心城区统一处理；其他村庄群落可因地制宜地建设小型污水处理设施及湿地系统集中处理。镇区及村庄群落雨水可以建设雨水管网或采用造价较低的明渠排放；一般村庄沿地面自然排放，可缓建雨水排放系统。

七、多元化能源供应系统

第一，能源结构的发展趋势。近年来，发达国家和一些发展中国家越来越重视可再生能源对未来能源供应的重要作用，采取立法和各种政策措施支持可再生能源的技术开发和推广应用。在可再生能源发展中，占主要地位的是生物质能，其次是太阳能。我国在《可再生能源中长期发展规划》中提出：逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，力争到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%。北京已开始研究制定《可再生能源法》地方实施细则以及鼓励发展风能、生物质能和太阳能等可再生能源的专项政策措施。

第二，兖州市城乡能源系统规划。即满足供应又保护环境的能源供应系统是一个城市发展的有利保障，随国内外能源结构的调整，兖州市坚持能源开发与节约并举的发展策略，提高能源利用效率，强化节能措施，优化产业结构和能源结构，创建电力、焦炉煤气、天然气、煤炭及可再生能源的多元化能源供应体系，确保能源供应安全。同时加快农村能源建设，改善农村居民生产生活用能条件。中心城区发展以电力、煤炭、天然气为主，太阳能等可再生能源为辅的能源系统。

镇区与村庄群落：除电力、煤炭、液化石油气等传统能源外，大力发展可再生能源。可再生能源的利用主要有两种形式，即太阳能与改良的生物质能。太阳能可用于供暖、供应热水。生物质能有沼气和生物质成型燃料，沼气利用逐步发展大中型沼气池，依托养殖场等建设镇区级、村庄群落级大中型沼气池，集中供应村民生活或进行发电；生物质成型燃料直接用于家庭炊事、取暖、小型热水锅炉。同时要推广节能炉灶、太阳房、房屋节能改造等技术。

八、建立切实可行的保障措施

城乡统筹的基础设施建设是社会主义新农村建设的重要内容，体现了党和政府对农村发展的重视。规划的实施需要各级政府制定强有力的政策保障，并建立区域性的协调机制、基础设施的共建共享制度，从根本上改变各自为政的发展限制。另外引入市场化管理体制，城乡统筹基础设施建设需要多方筹集资金，可按照国家、集体、社会投入相结合的原则，充分调动社会各方面的积极性，多层次、多渠道增加对基础设施建设的投入，可尝试性的吸引外资，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，把城乡统筹的基础设施建设全面推向社会。

《城乡规划法》中明确提出坚持城乡统筹发展的原则，将具有密切联系的市、镇、乡和村庄纳入统一的规划，实施统一规划前提下的管理，加强市、镇基础设施向农村地区延伸，保证一定空间距离范围内的城市、镇、乡和村庄在资源调配、生活供应、设施共享等方面能够实现相互依存、紧密联系、避免各自为政、重复建设、资源浪费。城乡统筹的基础设施建设规划充分体现了这一原则。

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5.张霞.基于国内外城乡统筹发展模式比较的几点思考[J].湖北经济学学院学报，2007，3(4):51-52.

篇6

筹思想，积极研究和探索发展思路。

学者认为，长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，局限于“三农”内部，“三农”问题无法解决，解决“三农”问题，必须实行城乡统筹。

对此问题学者建议，城乡统筹的关键在城市带动乡村，这是世界经济发展、社会进步的共同规律。首先，要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。要让更多的农村劳动力、农村居民进入城市，让更多的资金、技术、人才流向农村。

其次，城市和工商企业要吸纳更多农民就业。善待农民工，为农民进城务工创造有利条件，做好服务和管理工作，让城市尽可能多地吸纳农村劳动力。

其三，财政投入要向农村倾斜，加大对农业的支持和保护力度。

其四，要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加对农业的投入，逐步形成政府支农资金稳定增长的机制。

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关键词：城市化；城乡一体化；统筹城乡

中国要实现可持续发展，必须要追求经济社会的协调发展。同时，城乡经济社会发展中的种种矛盾，更迫使我们认识到，原有二元体制架构下建立的城乡关系，已经到了必须调整的阶段。另外，近年来农民收入增长乏力、农村市场份额持续下降等问题，都进一步证明单纯靠在农村发展非农产业，靠分散的工业化和城镇化，已经不能从根本上扭转我国经济多年内需不足的问题。进一步讲，解决“三农”问题的根本出路，一方面是解放和发展农村生产力。在大力推进农业现代化的同时，强化以工促农、以城带乡，推动工农、城乡互动，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，调动农民参与农村改革发展的积极性，增强农业和农村发展的活力，实现增加农民收入的目标。另一方面就在于实施和完善推进城镇化，从而在城镇化的进程中实现城乡统筹，实现人口、劳动力在城乡经济、社会结构的转移和调整，由此也大大地促进和加快城市的发展步伐。也就是说一方面只有减少农民，才能富裕农民。但另一方面只有扩大城市，才能发展城市。为此，必须进一步推进区域中心城市建设。

一、城市化发展现状

以吉林省为例，改革开放前期，吉林省工业化和城市化水平在全国均处于较高水平，但近年来工业化和城市化的发展进程却相对缓慢，2008年全省农村人口1 459万人，占全省总人口的54％，已实现农村劳动力转移320万。也就是说还有一半多以上的人口生活在农村，二元结构分割现象较严重。其城市化的发展速度不仅低于珠三角、长三角以及京津唐等地区，也低于全国平均水平。总体判断吉林省还处于城市化的初级阶段。原因主要有以下几方面：一是重工业占较大比重，劳动力的容纳能力有限。面对巨大的就业压力，城市难以大量吸纳农业剩余劳动力，阻碍了城市化的步伐。二是小城镇发展较为缓慢。吉林省的城市规模结构以大中城市为主，小城镇数量少、规模小，没有得到相应的发展。同时，小城镇基础设施落后，工业化基础薄弱，制约了农村人口的非农化进程。三是吸引外资能力不强。

二、城市化发展的趋势

就全国而言，在未来的10多年中，全国将有3.5亿农村居民离开农村，到城市定居，使城市人口从今天不足6亿增加到10亿，使我国成为有2／3城市人口的国家。新迁入城市的人口将主要分布在8个人口数量超过1000万的超级城市，和15个人口数量处于500—1000万的大城市中。另外，到2025年，全国至少会出现221个人口数量超过百万的城市。这一新的城市化进程将成为经济增长的巨大推动力。到2025年城市消费在国内生产总值的比重从目前的25％上升到33％。城市化是我国经济增长的动力，正是城市化推动了过去20年的经济增长，未来20年也将是继续这样。满足城市化所需要的基础设施既是机遇，也是挑战。未来全国需要新建170个交通枢纽，需要新建总建筑面积超过400亿平方米的500万栋楼房，其中5万栋楼房的楼层超过30层。吉林老工业基地要实现全面振兴，一个重要的举措就是要统筹城乡发展，制定政策、创造条件，让更多的农民从束缚他们的土地中解放出来，这是非常必要的。同时，像吉林省这样一个拥有2 700多万人口的省份，又有着像长春、吉林这样的特大型城市，要让更多的农民经过培训，从黑土地当中走出来，进入城市开始新的生活。因此，有必要使城市化水平至少提高到70％以上。目前，长春市城镇人口(不含所辖县、区)358.1万，驻长高校学生约50万，合计408.1万人。3年内应该达到500万，7年内达到700万，到2020年实现900万，这样，将会有三分之一的人口生活在长春。每个市(州)再发展到50—100万，这就有500～900万，再加上40多个县，农村人口就基本上转移到城市中来了。那么，剩下的农业人口在原有的土地上，建设社会主义新农村、走富裕之路，就不会是纸上谈兵了。而农村人口转移出来后，城市的活力就增强了。对房地产的拉动也将大大增强。原来想买新房的，换个大一点的房子的，可把旧房子卖出去。旧房子卖出去，新房子就会有人买了，房地产业就好起来了。

目前，延边州正在根据吉林省政府批复的《延龙图城市空间发展规划纲要》，实施延龙图一体化战略，建设以延吉为核心的区域中心城市，以此作为推动延边经济社会发展的根本动力。延龙图三市共享基础设施项目计划投资200亿元，其中，延吉市长白山路向西延伸布尔哈通河西段综合治理等工程正在建设中；围绕扩大延吉发展空间，原龙井市朝阳川镇已整建制划归延吉市；三市经济实力进一步壮大，2008年上半年延龙图实现地区生产总值75.9亿元，占全州58.6％。下一步将进一步抓好《规划纲要》的落实，做好相关专项规划编制以及城市规划修编工作。加快延吉市北出口加宽、西部城区规范与建设、州新兴工业集中区基础设施建设以及三市供热、供水、垃圾和污水处理等一批先导性基础设施建设项目，2008年完成延吉市长白山路西段至朝阳川联络线路基工程建设，做好延吉至海兰湖至图们城际公路等工程前期工作。围绕产业同筹、交通同网、信息共享、市场共体、旅游同线、环境同治、科教同兴目标，推进体制改革和机制创新。做好同城一体化发展的各项准备工作。全力争取开通延吉至龙井城际公交线路，2008年底撤销延龙、仁坪收费站，构建日趋紧密的城市结合体。针对延龙图城市人口布局不合理、人口规模小的实际，在不改变现有城市框架的基础上，积极推动延龙图三市特别是龙井市探索户籍制度改革的有效方法，力争使延龙图地区人口有大幅度增加。积极协调金融、税收、电信、邮政等部门，在延龙图三市实行同城管理，为群众提供便利条件，使群众享受到一体化带来的实惠。

三、城市化发展的措施

要创造条件，通过制定政策加快建立健全统筹城乡协调发展的体制机制，破除城乡分割的体制性障碍，积极推进户籍、就业、社会保障等制度的配套改革，实行城乡统一的以实际居住地登记的户籍制度和城乡平等的就业制度，健全城乡统一的生产要素市场，实现城乡资源共享和生产要素的优化配置。要加快建立农村土地经营承包权流转制度和承包地、宅基地使用权抵押制度，增加农民进城创业的原始资本。要继续加大对农民的培训，提高文化技能水平。

(一)要以高起点规划引领城市发展

统筹城乡发展必须有超前的总体规划、重大专项规划和控制性详细规划，要强化规划的龙头地位和刚性约束力。要从国家生态城市、卫生城市、园林城市等高标准、高水平出发，规划设计城市的建设布局。

(二)要统筹城乡基础设施建设，提升城市承载能力

重点是通过产业的发展，特别是服务业的发展、规模的扩大、设施的完善、服务功能的齐全，增强集聚力和辐射力。加快发展覆盖城乡的社会事业，促进公共设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，构建城乡一体的公共服务体系，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。加快城乡一体化发展步伐，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务和社会管理一体化方面取得突破，逐步实现城乡一体化发展新格局。如，近年来，通化市以建设区域经济中心、商贸中心、旅游服务中心以及宜居城市为目标，积极引进战略投资者，利用BOT等方式，新建了绕城公路、城市立交桥，对城市基础设施进行了大规模改造，启动建设了一批大型商贸服务设施。目前，吉林省欧亚大型购物中心一期工程已投入使用，义乌国际商贸城、恒坤家居博览购物中心正在建设之中，长白山药谷物流中心，中东新天地购物公园、东润五星级酒店等项目也在2008年建设。这些重点工程的建设，使城市的承载能力和综合服务功能明显增强。

(三)要着力拓展城市发展空间

要进一步做好大中城市的土地利用修编工作。在集约节约利用土地的同时，加快城市向周边延伸，拉大城市骨架。通过各种类型的经济开发区、工业集中区、特色产业园区、高新技术园区、文化科技城等建设，通过引进和建设大项目，使之成为中心城市持续发展的新空间、区域经济的新增长极和现代服务业的新集聚区。

(四)要鼓励全民创业

只有全民创业充分调动群众的积极性创造性，充分释放每一个城市市场主体的潜能，让全社会创造活力竞相进发，才能真正解决城市化的就业和发展问题。在发达国家每千人企业数量平均45个左右，发展中国家是20～30个，中国不到10个，吉林省为2.9个。反差非常大，所以大大限制了城市化的发展。其中一个重要原因是观念落后，等靠要的依赖思想、小进即满的小农思想、重官轻商的官本位思想等等，在许多人的脑子里根深蒂固。为此，要加大解放思想的力度，大力弘扬创业创新创造精神，从文化的根源上，培育创业文化，引导树立敢创、敢闯的创业信念和信心，鼓励敢于冒险、勇于开拓、艰苦创业的精神。要最大限度放宽市场准入，让全民创业有更大的创业空间，最大限度地加大对全民创业型经济的财税金融支持。从战略高度认识经济发展的转型，推动从政府主导型经济向全民创业型经济转变。

篇8

1.1进一步加强农业的基础地位。

改革开放以来,湖北农业和农村经济快速发展,但是农业基础地位脆弱的状况并没有完全改变,与国民经济和社会发展的要求还有较大差距。当前和今后一个时期的重要任务,仍然是要大幅度增加对农业和农村的投入,不断巩固和加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路。

1.2继续强化完善支农惠农政策

虽然农民得到了较多实惠,但是农民收入水平依然偏低,农业生产条件依然落后。这就需要加大支农惠农政策力度,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力。

1.3培育有文化、懂技术、会经营的新型农民

农民是建设新农村的主体,这是毫无疑问的。

2统筹城乡发展,加快对‘三农’的支持力度

解决好三农问题是我党全部工作的重中之重。针对湖北建设社会主义新农村困难多,优势少,任务重的实际,必须格外精心地统筹处理好城市与农村、工业与农业的发展关系。

2.1统筹城乡发展,促进城乡和谐

统筹城乡发展,是实现科学发展的根本方法之一,也是湖北当前经济社会发展中需要着力加以解决的迫切问题。近几年来,湖北城市经济发展很快,城市面貌发生了相当大的变化,城市越来越漂亮,基础设施、服务功能越来越完备。与之比较,农村的发展相对缓慢,许多地方农村面貌变化不大,功能依旧,一些农村村容不整洁,生态环境较差。造成这一现象的因素是多方面的,很重要的原因是我们在工作指导上不同程度地存在着重城市、轻农村的问题。由于抓城市发展出政绩快,抓农村发展出政绩慢,一些领导的注意力不自觉地倾向了城市。同时,抓城市发展办法多,抓农村发展办法少,也是我们工作方法上需进一步改进加强的重要课题。在体制和机制方面,一些不利于城乡协调发展、和谐发展的问题不同程度地存在。我们应该在这些方面不懈地努力,推进体制和机制创新,促进城乡和谐,加快城市化进程。

2.2积极调整经济结构,吸纳更多的农村劳动力就业

湖北经济结构优化调整应将农村劳动力就业作为重要内容。一是积极发展劳动密集型产业。劳动密集型产业是指单位劳动占用资本较少的产业。针对湖北农村人口多,劳动力资源丰富,第三产业比重低的特点,大力发展劳动密集型服务业,除了发展传统的商贸、餐饮、修理业外,还要特别重视发展现代物流配送、连锁超市等新型业态以及社区服务、家政服务业。同时,要强化政府对劳动密集型中小企业的政策扶持,为劳动密集型企业的发展创造更宽松的外部环境,在政策措施上,可借鉴发达国家经验,运用就业奖励、劳动成本补贴、减免税等政策工具,对创造就业多的劳动密集型企业提供政策鼓励。二是大力发展农产品加工业。农产品加工业是推进农业产业化,促进农村城镇化,实现农村劳动力转移的重要途径。三是鼓励发展农村民营经济。发展民营经济对于吸纳农村劳动力就业、加快推进城乡一体化进程有着极其重要的作用。要积极营造有利于民营企业发展的政策投资环境,努力为民营企业发展提供各项优质服务。

2.3加大财政对农村投入力度,扎实推进社会主义新农村建设

在“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段,要发挥公共财政的作用,使农村充分享受到公共财政的阳光。一是进一步加大对农村教育、卫生、文化的投入力度,主要包括农村义务教育、农民的科技文化知识教育和实用技术培训。政府要真正承担起农村义务教育的职责,让农村的孩子上得起学。积极推行新型农村合作医疗制度,建立起政府出大头的农村基本医疗体系和农民连续“参合”的奖励机制,调动农民“参合”的积极性,让农民看得起病。要积极推广农村养老保险制度,扎实做好农村低保工作。二是切实增加对农村“路水电气医学”建设和生态环境建设的投入,努力改善农民生产生活条件,大力推动城市基础服务设施向农村延伸,努力形成城乡衔接的公共交通、供水供电、广播电视、环境保护和生态建设网络。通过加大农村公共产品的支持力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民,逐步缩小各项公共事业方面的城乡差距。三是继续提高对农林牧渔业的投入。特别是要对种植大户、畜牧大户、养殖大户给予多方面的支持,及时掌握重要的、易产生波动的农产品、畜产品产销信息,应用财政补贴等手段进行政策引导,避免产品和价格的大起大落现象,稳定市场价格,统筹兼顾城乡居民利益。

3统筹城乡发展,建立城乡统一的社会统筹机制

湖北必须要在内在动力上探索新机制,推动制度创新,着力建立城乡统一的社会统筹机制。

3.1建立城乡统筹的就业制度

城区近郊农民的就业问题是城市化过程中的一个重大问题。这不仅由于大量土地征用造成了失地失业农民,而且由于在城乡二元分割体制下,城乡就业管理和就业服务的不统一,阻碍了失地失业农民和农村富裕农民的平等再就业。

3.2建立城乡统筹的社保制度

新一轮城乡发展,要围绕人人享有社会保障的目标,构建与经济社会发展水平相适应的、多层次的社会保障和救助体系,加快推进城乡社会保障一体化。一是完善城乡养老保障制度。二是完善城乡医疗保障制度。

3.3建立城乡统筹的社会事业制度

把推进农村经济增长与推进农村社会全面进步结合起来,鼓励和引导城市社会事业向农村延伸,初步形成较为完善的国民教育体系、科技文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。一是加大基础教育投入,优化教育资源布局。二是加强公共卫生建设,重点改善农村医疗卫生条件。

总之统筹城乡发展是推动更好更快发展和全面建设小康社会的必然要求。所以,我们必须要深入贯彻落实十七大精神,牢固树立科学发展观,结合湖北实际,进一步加快城乡统筹步伐,逐步扩大城市规模,较快增加城镇人口比重,缩小城乡差距,真正形成城乡经济社会发展一体化新格局。

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现阶段中国“三农”问题的实质是农民问题；农民问题的实质是收入问题；收入问题的实质是就业问题；就业问题的实质是劳动生产率问题和城镇化问题.20世纪40年代末，我国农业产值占GDP的比重达85%，目前已降至15%以下，但农村人口占总人口比重，仅从1949年的85%降至目前的61%。近年来，我国农民收入之所以无法得到较大幅度增长，其中的﹁个重要原因，就是农民的数量不能随着农业产值占GDP比重的下降而相应减少，从而严重地制约着农业劳动生产率的提高。加入世贸组织后，许多人都担心我国农业会受到很大的冲击，这种冲击固然是可怕的，但更可怕的是由此需要农民脱离农业的速度跟不上，使农民蒙受难以预料的损失。一段时间以来，由于我国农业结构的调整严重滞后于产业结构的调整，致使我国农业领域里沉淀了过量的劳动力，这是农民依靠农业增收困难的深层原因。与此相联系，由于我国农业的就业份额过高，导致农业与非农产业的相对劳动生产率的差距，从1990年的4倍，扩大到2002年的5.3倍。这表明这段时间农业相对劳动生产率，不仅没有提高反而下降了。

那么，应当如何提高我国农业劳动生产率，进而增加农民纯收入?马克思在<资本论》中分析影响劳动生产率的因素时，几乎都谈到物化劳动所起的作用。马克思指出：“劳动生产率的提高正是在于：活劳动的份额减少，过去劳动的份额增加，但结果是商品中包含的劳动总量减少，因而，所减少的活劳动要大于所增加的过去劳动。”(《马克思恩格斯全集》第25卷，第290页)，在土地以及其他生产要素相对稳定的情况下，由于客观上存在着投资报酬递减趋势，农业劳动生产率往往因为劳动投入量的增加而趋于递减。如果多余的劳动力未能转移到农业以外的其他领域，则必然造成潜在的待业农业劳动力的增加。如果把所有的农业劳动力都投在数量固定甚至日趋减少的土地上，则必然造成农业劳动生产率的下降。这种因为农业活劳动投入量过多而造成的农业劳动生产率的偏低，实际上是属于不充分就业。这就说明了，对我国这样一个人多地少的国家，在农业部门中，仅仅节约劳动时间是不够的，还必须把富余的劳动力转移到非农产业领域，才有可能使农业劳动生产率不断提高。

在市场经济条件下，市场这只看不见的手，对农业生产要素(诸如土地、劳力、资金)的配置起着调节作用。根据边际效益递减规律，假设土地的边际效益递减了，就会有资金(技术装备的货币形态)来替代它。市场这只看不见的手的作用，就在于优化要素配置，但就我国农村当前的实际情况看，相对于劳动力的无限供给，劳动力价格甚为低廉，而其他相对稀缺的要素价格则是较为昂贵的，从而使得劳动力要素很难被替代出去。由于土地(包含耕地)是不可能增加的，而劳动力则随着人口的增加而不断增加，使得我国农业劳动生产率近年来不仅没有提高，反而趋于下降。在这种情况下，农业生产连社会平均利润率都产生不了，资金也就很难进入农业领域，在农业中物化劳动替代活劳动，资金替代劳动力的机制，也就很难形成。

本来，在难以改变我国土地资源短缺的条件下，提高农业劳动生产率进而增加农民收入的另一条途径，就是通过转移剩余农业劳动力和土地使用权的流转，重新调整农业生产经营规模，让留在农业领域的劳动力拥有足够的提高农业劳动生产率和商品率的土地。但是，由于现阶段我国城乡非农业部门的扩张，还不可能提供足够的就业岗位，将农村中的剩余劳动力全部吸纳，这就很难在短时间内为实现农业适度规模经营创造必要的环境条件。与此同时，我国是个人多地少的国家，人地关系相当紧张，对于大多数地区的农民来说，除了土地，还没有其他稳定的生活保障手段。土地既是农民最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。进一步说，在人地关系高度紧张的情况下，耕地所承担的农民福利保障功能，远远“超越”了耕地所承担的生产要素功能。在耕地福利化趋势下，公平原则必然高于效率原则。这就必然极大地限制着农业劳动生产率的提高。

综上所述，当前制约我国农业劳动生产率提高和农民收入增加的根本原因，在于生产要素的流动不能遵循市场经济规律的要求，以及与此相联系的由于市场取向改革目标还汉有到位，市场体系发育还很不完善，计划经济体制遗留下来的城乡二元结构的制度还没有完全消除，使得农村严重过剩的生产要素(主要指劳动力)流不出去，农村甚为稀缺的生产要素(如资金、技术和人才)流不进来，一句话，正常的生产要素流动严重受阻。这是近年来我国农业劳动生产率难以提高、农民收入增长趋于缓慢以及农村经济发展不快的根本原因。同时，也从另一个侧面说明，解决我国“三农”问题的根本出路，在于继续深化市场取向改革，彻底打破城乡分割的传统格局，真正地把自、平等权和发展权还给农民。回顾中国农村改革与发展的历程，可以得出如下的结论：即中国农村必须经历三次深刻改革，才有可能引导农民最终走上富裕的道路，从根本上解决历史上遗留下来的“三农”问题。第一次是从僵化的农村体制下解放出来，把生产经营启还给农民；第二次是从极其有限的土地中解放出来，在农村地区发展二、三产业。这两次变革已经基本上完成，现在正经历着第三次变革，即从传统的城乡二元社会经济结构的束缚下解放出来，实现城乡一体化，使农民同市民一样，享有平等的生存权和发展权。

二、统筹城乡发展与壮大县域经济

从理论上说，要解决三农问题，就必须建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。而如何建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入呢?党的十六大报告有个突破性的提法，这就是统筹城乡经济社会发展。这是很有针对性的。长期以来，我国政府一直是重视解决“三农”问题的，但为什么没有得到很好的解决呢?其根本原因就在于过去对“三农”问题的认识以及寻找解决“三农”问题的途径，仅仅把眼光局限在“三农”本身，即就“三农”论“三农”。党的十六大报告指出，“统筹城乡经济社会发展”，这个新的提法突破了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的旧框框，站在整个国民经济和社会发展全局的高度来考虑农业、农村和农民问题。但是，最近又出现一种倾向，即有些同志把统筹城乡经济社会发展，简单理解为跳出“三农”抓“三农”：即解决农业问题靠工业化；解决农民问题靠市民化(把农民变市民)；解决农村问题靠城镇化。这种观点有对的一面，但还不够全面。正确的提法应当是：跳出“三农”抓“三农”与立足“三农”抓“三农”相结合。从我国国情出发，全面繁荣农村经济和加快城镇化进程是相互依存、相互制约、相互促进的良性互动关系，统一于社会主义现代化建设的全过程。如果农村经济繁荣不起来，城镇化进程就不可能加快，如果忽视了农业和农村自身的现代化，“三农”问题也不可QB得到解决。所以，党的十六大报告在论及“三农”问题时，是用两句话来概括：即“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”。这就是统筹城乡经济社会发展的集中表现。

对于处于发展中国家的我国来说，相对于城市，农村所蕴藏的潜在力量要大得多。只要我国还是一个发展中国家，不管经济社会发展程度如何，在农村这个辽阔的区域内，总是蕴藏着比城市丰富得多的可供利用的初级产品、劳动资源和自然资源。不仅如此，随着我国农村经济由单一的农业经济向多部门、多层次、多功能的经济结构的转变，随着我国农村经济的全面发展和农村现代化的逐步推进，在农村区域内将会集中全国相当一部分工业、商业、建筑业、交通运输业、旅游业和其他服务业，农村经济的发展，将在很大程度上决定着整个国民经济的发展，农村经济的繁荣，将在很大程度上决定着整个国民经济的繁荣。这是由中国的具体国情所决定的。据各省、自治区、直辖市年末预报统计，2003年全国乡镇企业将实现增加值36600亿元，支付劳动者报酬9000亿元(农民人均910元)，吸纳就业人员13500万人(占农村劳动力比重超过28%)。从总体上说，我国县域经济还是以农业和农村经济为主体的经济，也可以说是农村经济的基本单元。这就决定了县委、县政府要把农村工作作为各项工作的中心，县域经济要以农村经济为中心。作为全党工作重中之重的“三农”问题，其落脚点应放在县、市，这是解决“三农”问题的最直接操作平台。还须指出，县域处于城乡结合部，是城乡汇合点，因而应该成为统筹城乡经济社会发展的重要环节。与城乡协调发展相比，统筹城乡经济社会发展，是站在更高的层次上，强调的不仅仅是城乡共同发展，而且是城乡相互融合，以城带乡，以乡促城的互动式发展。从实际解决“三农”问题以及统筹城乡经济社会发展的角度考虑，县(市)这个层次具有不可代替的作用。首先，作为宏观和微观的结合部，在发展规划的制定、经济结构的调整、产业开发重点等一系列发展重大问题上，县(市)都具有相对的、较大的自；其次，作为承上启下的行政管理层次，具有比较完备的管理职能，Q8够有效地调整县域内各产业之间的关系，统一各部门的力量，兼顾县(市)、乡(镇)、村三个层次，履行统筹、协调、组织、服务功能，统揽县域经济发展全局。改革开放以来，浙江省始终坚持“强省先强县(市)”的原则，走出一条专业市场、块状产业和小城镇建设相互促进，发展县域经济的独特路子。2000年浙江省全省38个县、24个县级市的国内生产总值达到4310亿元，占全省的71%；财政收入达283亿元，占全省的43%。2003年，浙江省农村有2／3劳动力从事二、三产业，农民纯收入增量中有80%来自非农产业。县域经济的发展和壮大，不仅迅速推动浙江省成为全国的经济大省、经济强省，其在全国的排位，从第十二位进入前四位，而且显著提高了全省劳动者的就业水平和收入水平。浙江省农民收入增长幅度连续18年居全国第一，这正是发展县域经济的结果。

三、统筹城乡发展与小城镇建设

长期以来，在城市化问题上存在着认识上的偏差，即认为城市化是为了解决现有城市建设发展速度问题。在这种思想指导下，改革开放25年来，我国一直把城市化的重心放在城市自身的建设上，虽然我国城市基础设施建设和城市规模都有很大发展，城市居民生活水平也有显著的提高，但城市化程度却明显滞后，究其原因就在于忽视了农村自身的发展以及在农村自身发展的基础上促进农村人口向城市转移。这就涉及到党的十六大报告所论及的“中国特色城镇化道路”的实质是什么?我们认为，最根本的一点，就是指它是和解决农村、农业和农民问题紧密地联系在一起。换句话说，城镇化的主要目的是为了实现农村人口向城市转移，逐步优化城乡人口结构，为建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，创造所必需的环境条件。如果说，以往发展大中小城市，是在城乡二元社会经济结构下运行的，始终没有顾及“三农”问题的解决，甚至是以损害“三农”为代价；那么，当今的小城镇建设则是着眼于解决“三农”问题的。也就是党的十五届三中全会所指出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。当前我国“三农”问题的核心是农民问题；农民问题的核心是收入问题；收入问题的核心是就业问题；就业问题的核心是城镇化滞后。从党的十六大报告的体系看，关于加快城镇化进程的要求，都是结合着繁荣农村经济的内容提出来的。

小城镇是一个区域性概念，从狭义的小城镇概念出发，小城镇既有城市的特征，又有乡村的特征。小城镇具有城市的特征，指的是它是以一个中心点为依托，以中心至辐射点为半径所构成的区域网络。所不同的是小城镇的辐射点是周围的村。换句话说，小城镇最大的特点是建立在周围乡村的基础上，作为小城镇中心的镇，它的形成、发展与周围乡村发展的特点，乃至兴衰有着密切的关系。改革开放20多年来，蓬勃发展的小城镇已经成为区域性经济、政治和文化中心，担当起带动广大农村经济发展和社会进步的重任，在农村居民生产方式、生活方式、价值观念的变革中发挥着越来越重要的作用。改革开放富裕起来的农民，要求既有丰富的物质生活，又得有丰富的精神文化生活，享受到城市的文明。而小城镇经济的发展带动了小城镇建设，日益配套的文化、教育、卫生、娱乐等设施，极大地丰富了农民精神生活，提高了农民的素质。小城镇的发展是缩小城乡差别的重要因素。作为我国广义城市的重要构成部分的小城镇，不仅仅是大小城市功能的自然延伸，而且往往是当地经济、政治和文化中心，因而是联结大中城市和农村的桥梁。因此，小城镇不仅要发展成为吸纳和接收大城市功能辐射的地区，同时也要建设成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心。

对中国来说，发展小城镇是个大战略，也是逐步变农村为城镇、变农民为市民的动态过程。这个过程是与农村工业化、农民职工化、市民化相互交织、同步运行的过程，是城乡经济发展、农村社会进步的必然结果。其基本动力则是农村工业化。反过来，小城镇建设又会大大推动农村工业化的发展和农村社会的进步。在过去的相当长时间，中国一直停留在农业社会，农民太多是其贫穷的根源，要让农民富裕起来，就要让农民减少下去。不把农民变非农民，中国就无法实现现代化。而小城镇分布于广大农村之中，既具有农村的某些优势，又能发挥城市的一定功能，只要建设得好，对周围农村剩余劳动力的吸引力是相当大的，可以成为农村剩余劳动力的栖息地和向城市化过渡的前沿阵地。况且，随着小城镇的发展，还可以逐步提升为小城市、中等城市。最近几年，国家城建部门在重视大中城市建设的同时，已经开始把重点放在巩固、提高现有小城镇方面，并在这个基础上建设起一批起点较高、经济和社会效益俱佳的新型小城镇，逐步形成以中心城市为依托、县城为龙头、小城镇为网络的城镇化体系。这就是理想的中国特色的城镇化之路。

我国人口众多，又处在经济体制变革和经济结构调整的双重转折时期，无论是农村或者城市，就业压力都相当大。这就给农业劳动力向非农业劳动力、农村人口向城市人口转变带来特殊的困难，这就决定了实现城镇化目标将是一个比较漫长的渐进的社会转型过程。在这个漫长的过程中，城镇化会表现出多种多样的过渡形态，就业形式也会表现出多种多样的过渡形态。其中的一个重要表现，就是农村劳动力向城镇转移，在相当程度上是采取不完全转移方式。这是和我国农民缺乏社会保障联系在一起的。对于我国农民来说，在今后相当长时间内，土地不仅仅是农业最基本的生产要素，而且是农民最基本的生活保障。我国农村剩余劳动力向城镇转移，基本上是以追求相对较高的经济收入为目标和动力，因而基本上属于一种经济行为。一旦城市失去就业机会，或者城市就业成本过高，他们就会退回到农村，因为农村还拥有长期而又稳定的承包地。这就涉及到我们所要加以分析的“农民工”问题。“农民工”是中国从传统社会向现代社会转型过程中出现的一个特殊的社会群体，具有鲜明的中国特色。“农民工”作为一种制度安排，是和城镇化的本质要求相背离的。许多“农民工”虽然在城镇打工多年，却始终是城镇的边缘群体。他们和原有城镇职工相比，付出同等的劳动得不到同等的经济待遇，甚至付出加倍的劳动，也得不到同等的经济待遇。由于有城市户籍的正规就业职工的利益是刚性的，他们的工资水平一般是呈上升的趋势；农民工的利益则没有保障，同时由于进城“农民工”队伍越来越庞大，数量越来越多，供大于求的趋势有增无减，使得“农民工”的工资水平越来越低，更谈不上享受原有城镇职工的各种社会福利待遇。如此庞大的“农民工”队伍，虽然已经从农村走向城镇，却不被城镇所完全接纳。这就不难理解，“农民工”现象的出现，是与城镇化进程严重滞后联系在一起。

这就要求我们必须改变传统的城市化理念。传统的城市化理念是产生于城乡分割的二元社会经济体制。在以往的一个相当长时间内，我国工业化和城市化是在城乡隔离的环境下完全独立于农村而运行的。这就使得迅速增加的农村剩余劳动力无法被城市所吸收。而目前我国正在进行着的城镇化进程中，却直接面对的是广大农村，九亿农民。在这种新的背景下，城市化的理念就必须更新，即不能仅仅理解为“单向城市化”，还应当理解为农村通过自身的发展以及城市文明的普及，逐步转化为城市。“单向运动”必然是少慢差费；“双向运动”必然是多快好省。由此决定了我国城镇化的工作重点，应当放在农村。只要我们冷静地思考一下，就会逐渐意识到，我国城镇化所面临的诸多问题，与其说是在城市，不如说是在农村。要加快城镇化进程，就必须致力于农村的现代化。如果农村经济繁荣不起来，城镇化进程就不能加快；如果忽视了农业和农村自身的现代化，忽视了农民收入的持续增长，“三农”问题终究不可能得到解决，更谈不上把“农民工”转变为市民。我国城镇化进程，包含着农村人口自身的生活消费方式、闲暇生活方式、社会交往方式、工作方式、思维方式、价值标准及接受现代文化传播和受教育的程度等各种因素在内的变化，其实质是农村社区生产力结构、生产经营方式、收入水平与收入结构、生活方式、思想观念、人口素质等方面与城市文明逐渐接近、趋向同一的历史过程，是城乡差别逐渐缩小，并最终走向城乡一体化的历史过程。在城乡差别还相当悬殊的情况下，要加快城镇化进程是相当艰难的。而小城镇又是农村的经济中心、政治中心、文化中心，离开了小城镇的发展，离开小城镇的辐射带动作用，农村经济就繁荣不起来，城乡差别就很难缩小，更谈不上把“农民工”转变为市民。

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【关键词】城乡规划 统筹发展 问题分析

1桐庐县城乡统筹发展及城乡规划问题分析

1.1城乡统筹发展问题

（1）城乡化水平落后于工业化进程

桐庐的农村工业化和小城乡化演变方式形成了与经典工业化、城乡化不同的演变方式，由此产生了当前面临的问题，如：土地资源集约度不高、乡村环境急需整治，人口未能有效向城乡集中，城乡化水平滞后于工业化进程，产业结构偏重，现代农业的实施力度不够，环境污染的集中处理难度较大。

（2）城乡功能亟待提升

农村的工业化导致城乡各功能用地混杂，存在布局不合理现象；城乡规模偏小，各项目基础设施和公共服务设施相对比较薄弱，存在功能不完善等问题。

（3）土地资源仍然十分紧张

城乡建设用地空间与资源十分紧缺。需要各级各层面进一步树立节约集约利用土地的意识，通过优化用地结构与布局，整合规范农村建设用地，加强调整、改造、挖潜等手段，进一步提高土地利用效率。

（4）城乡风貌特色缺失

在过去的城乡建设中，由于缺乏对城乡风貌和建筑文化的研究，导致地域区别和建筑文化多样性的消失，使城乡的风貌趋于雷同，城乡和村庄面貌缺乏特色和鲜明的个性。

1.2城乡规划当前存在的问题

（1）规划理念的先进性和适应性不够

统筹城乡、以人为本、全面协调可持续的科学发展理念尚未在城乡规划中全面落实。城乡规划的编制偏重于物质空间规划，对于经济社会发展各项要素的规划研究不够，影响了城乡规划对经济社会发展综合调控作用的发挥。规划制度受城乡二元结构影响，重城镇轻乡村的现象还存在。规划编制往往注重城镇发展速度，忽视提升城市功能质量，效率与公平难以兼顾。

（2）城乡规划的前期研究工作欠佳

城乡规划是空间资源配置的基本手段，要体现其公共政策属性，体现其前瞻性、科学性和实效性，规划研究是规划工作重要的技术支撑。我们不仅要重视城乡空间形态的规划，更要重视形态层面以外的软性规划，如社会的、经济的和文化的层面等。因此，更要加强规划的先导性研究和综合研究。

（3）规划内容的科学性和可行性有待提高

城乡规划的质量和水平有待进一步提高。部分规划，特别是乡村规划的前瞻性不强。编制规划仅注重远期或远景的蓝图，忽视对发展时序的合理安排，没有很好地处理近期建设和远期发展、远景控制的关系。对社会经济发展中的新问题，如市场化进程加快、流动人口激增、老龄化社会迫近、小汽车进入家庭等，缺乏足够的重视和合理的应对。缺乏规划实施的经济分析，城镇控制性详细规划等较难适应市场经济下规划管理的需要。

（4）城乡规划的公众参与不足

城乡规划是一项公共政策，除了政府、专家还需公众广泛参与。目前公众参与虽已涉及在规划编制过程中的民意调查、规划方案的公示和规划实施阶段的公共监督等方面，虽然《城乡规划法》强调城乡规划的公众参与，但公众参与规划听证、规划决策机制、公众参与制度等尚未建立。

2 对城乡规划工作的几点建议

2.1加强城乡规划的前期研究

（1）深入研究“十二五”期间桐庐县新型城市化发展战略，科学制订桐庐县新型城市化“十二五”发展规划。

（2）加强城市功能品质提升研究。找寻未来城乡经济社会发展的载体，深入把握产业升级、城市升级的方向所在、动力所在，结合重大建设发展项目，布局城乡产业发展的重点空间，提升城乡空间品质和功能品质。

（3）加快区域空间协调规划编制工作。积极配合杭州市做好杭州大都市经济圈的各类空间规划，做好本县规划与都市圈规划的对接融合。

（4）利用杭州大都市圈轨道交通规划研究的契机，加快桐庐县轨道交通的前期研究工作，在两地空间规划中做好轻轨廊道的预留。

2.2 实现城乡规划编制全覆盖

2.2.1 科学编制城乡统筹规划

应在桐庐县域总体规划得指导下，组织编制《桐庐县城乡发展空间布局规划》，规划将桐庐全域作为一个整体，整合城乡空间结构，优化布局形态，协调产业分工，明确一、二、三产业的空间布局；合理框定近远期城乡用地规模，明确划定城乡生态空间，维持区域可持续发展。

2.2.2 全面实现城乡规划全覆盖

认真落实城乡规划全覆盖任务，积极推进乡村规划建设。一是各乡镇以社会主义新农村建设为契机，加快推进镇（乡）域规划、村规划的编制工作。二是加强对城乡建设用地控制性详细规划的编制，实现全县城乡建设用地控规全覆盖。

2.2.3 重视城市设计和城乡风貌特色规划

在规划编制过程中，通过城市设计的手法，编制风貌特色规划，进一步优化、提升城乡形象，避免“千村一面”，统筹与突出城乡建设特色。建议组织编制《桐庐整体风貌研究》，把握桐庐风貌特色，指导城乡建设。

2.3加强城乡规划管理

2.3.1、加快城乡规划队伍建设

现行乡村地区的规划管理主要由乡镇政府或乡镇级国土资源所履行管理职能，这种管理以土地管理为核心，缺乏城乡规划的有效引导。建议在乡镇分设村镇规划管理办公室，或在现有基础上落实规划专职管理人员，保证每个乡镇规划建设管理机构配备1名以上熟悉村镇规划编制管理的技术人员。负责协调规划的制定、实施和各方面的意见，从而真正实现规划管理的城乡全面覆盖。

2.3.1 拓展规划管理的手段，建立激励机制

鼓励规划管理人员理论联系实际，通过管理实践提升理论水平，建立规划管理论坛，开展有关规划管理调研的有奖征文活动；三是要加强学习调研。定期组织规划管理人员，尤其是基层规划管理队伍，向先进地区学习和交流，积累城乡统筹发展的实际经验，提升管理水平。

2.3.2建立定期或不定期人才、技术支持制度

建议建立定期或不定期人才、技术支持制度。可采用多种形式加强杭州市区对桐庐县的人才、技术支持力度。如对规划方案的编制、评审，或邀请专业技术人员挂职锻炼、规划专家给乡镇领导和规划管理人员讲课培训、作为乡村规划发展的长期顾问等。

2.4 创新规划实施管理

2.4.1理顺城乡规划实施管理体制

依法推进规划管理全覆盖。推进城镇体系规划的实施管理，完善规划选址管理，加强重大基础设施、公共设施的布局调控。建立城乡规划统一管理的体制。规划工作重点由以城市为中心，向城乡统筹、城乡一体化转变。

2.4.2创新规划审查制度

为进一步加强桐庐县城乡规划、建设和管理工作，提升城乡规划与设计水平，全面提高城乡整体建设水平，尽快提升城乡整体形象，建议按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”这一原则的严格执行，完善设计单位库与专家库，定期邀请专家进行审查把关。规划与设计方案一旦形成，立即通过新闻媒体出具公告，向社会进行规划公示，通过向民众广泛征求意见、科学采纳建议来完善规划与设计水平。