城市基础设施建设范文

导语：如何才能写好一篇城市基础设施建设，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】基础设施 城市建设 可持续发展

一、引言

经过改革开放将近30年，我国城市基础设施状况已得到很大改善，城市面貌日新月异，极大促进了国民经济的快速增长与发展。但由于原有基础较薄弱，与城市经济和社会发展的需要相比，城市基础设施仍明显不足与滞后。未来20年，城市化必将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济增长点。迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。文章正是基于此分析了我国城市基础设施建设的现状，并在此基础上分析了相关的改革趋势。

二、我国城市基础设施建设的现状

1.与世界城市基础设施水平差距较大

世界经济的一体化，导致生产要素竞争优势缩小，而城市基础设施建设对一国或地区的竞争力将起着越来越重要的作用。20世纪80年代之后，我国的城市化进程明显加快，但仍然远远低于发达国家的水平。未来城市化必将是我国经济发展的中心内容，迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。然而我国城市基础设施建设与国外相比，仍有很大的差距，因此，较大幅度地增加城市基础设施的供给自然成为我国广大居民生活和经济发展的迫切要求，并且世界经济的全球化、信息化与网络化本身已造就一批新的城市基础设施，如网络、通讯、卫星传送等。

2.我国城市基础设施区域发展极不平衡

由于历史、地理位置、环境、经济技术水平等因素的影响，我国西部地区城市基础设施建设严重不足，而城市基础设施建设的滞后反过来又制约了经济的发展，形成了恶性循环。而东部地区由于天然的地理优势、优惠的国家政策，改革开放以来，经济发展迅速，为城市基础设施建设提供了巨大的资金支持，城市基础建设的发展反过来又促进经济的发展，形成良性循环。

西部地区的城镇化水平比全国平均水平低5-8个百分点，比东部地区低10-15个百分点。西部地区城市基础设施水平约为全国平均值的70%一85%，东部地区则是全国平均值的110%-125%，中部地区则约与全国平均水平相当。西部地区在经济基础设施方面存在的主要问题是基础设施存量不足(密度低、通达深度浅、等级低)、自我投资能力很差，同时对现有基础设施的利用效率较低。

三、我国城市基础设施建设改革的趋势分析

1.改革的原则和目标

我国城市基础设施改革的原则就是打破垄断、放宽市场准入，坚持谁投资、谁拥有、谁收益、谁承担风险，充分发挥市场的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体、鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公共利益。其核心是按照市场化改革方向，建立公平的市场环境和合理的投资回报机制。

我国城市基础设施改革的目标是实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序规范化、项目管理专业化、政府调控法制化及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

2.改革的主要内容

我国自20世纪末开始了基础设施市场化改革的探索与实践，在此过程中形成了具有中国特色的、符合我国符合我国国情要求的基础设施市场化改革理论。该理论的主要内容可以概括为以下几个方面。

(1)明确各类投资主体的投资范围和分工，建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，充分落实企业投资决策权，改革投资审批制度。经营性项目的投资，政府在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励和吸纳广泛的社会资金参与投资。对于价格、收费机制没有到位或带有一定公益性的经营性项目采取公私合作模式吸引社会投资者合作建设。

(2)开放经营性基础设施的建设和经营市场，大力吸引包括民间资本在内的各种社会资本进入经营性基础设施领域，为集中政府财力建设公益性项目以及政府退出经营性项目创造条件。同时，积极创造条件，利用特许经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的基础设施建设和经营。

(3)规范和完善政府投资体制。改变政府投资项目的管理方式，实行投资、建设、运营相分离，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范、专业管理、社会化运作的管理体制和运行机制。强化政府投资决策的责任约束，以合同为纽带，实现规范化、市场化的项目实施。引进代建制，积极创新投资和建设模式。

(4)加强政府对基础设施投资的管理和服务。政府从以行政审批为主，逐步转向备案、核准和审批相结合的宏观管理模式。不断减少审批环节，提高服务效率。

(5)推进基础设施投资及经营体制的创新。改变基础设施行业的事业单位管理模式，改组、改造原由的经营机构，使之成为独立核算的经营企业。建立和完善基础设施融资多元化体系。充分利用一国际金融组织(包括世界银行、亚洲开发银行和外国政府等机构)的贷款，这类资金具有贷款期限长(20年左右)、资金供应量大的特点。我国也成立了国家开发银行，基础设施类股份公司己经在上海和深圳证券交易所上市。投资基础设施的企业可以通过发行债券集中大规模建设资金。

3.改革的进程

随着我国由传统的计划经济向市场经济的转型，我国基础设施市场化改革也沿着社会主义经济体制改革的目标不断发展，自20世纪70年代至今大约经历了以下三个发展阶段。第一阶段为20世纪70一工作80年代。该阶段的主要改革内容是国家开始重视基础设施建设，初步建立基础设施融资的稳定渠道。第二阶段为20世纪90年代。基础设施建设在改革中不断发展，开始以拓展筹资渠道为主要特征的市场化进程；对向外商和国内经济组织转让国有公路、桥梁、隧道、港口码头等城市基础设施的经营权、使用权和收益权等做出明确规定，吸收外资及国内民间资本参与基础设施建设有了可操作依据。第三阶段从2001年至今。以加入WTO为主要标志，我国基础设施投融资体制开始按照国际规则扩大开放程度，允许外资

以适当的方式进行投资，改革逐步走向深入，市场化进程加快。

四、结语

探讨了城市基础设施的概念、作用、性质与特征；对我国城市基础设施投资、建设及运营管理现状进行了分析；从投资建设与发展水平、行业管理体制两个角度研究了城市基础设施发展与建设中存在的问题，从我国基础设施市场化改革的原则和目标、主要内容以及改革进程的发展历程的角度研究了我国城市基础设施建设市场化的发展趋势。

参考文献

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[2]李初升.对城市经营若干问题的认识[J].南开学报，2005，(2)：22-25.

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一、城市基础设施项目的经济性分析

基础设施建设是一种投资行为。从微观、从具体项目上必须为基础设施建设项目做一简要的经济分析，按一般传统的观点，基础设施建设项目分为以下几种类型：

1、纯公益性项目。投资无回报．服务无偿提供，投资需求量巨大，维护成本高。此类基础设施项目如生态、环保、防洪排涝、城市道路等。

2、低收费项目。投资无法收回，有少量产出，服务有一定收益。但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，更无法盈利。如灌溉、调水、供水等项目。

3、一般收费项目。营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现收回投资，因此很难靠自身积累来完成更新情况的投资，如城市供水、供气、地铁等项目。

4、经营性项目。不仅能够全部收回投资，而且能够产生资本积累的项目，如特定的铁路线，特定的收费公路及桥梁、独立电厂、电站等。

上述这些类型的基础设施项目．虽然蕴藏着包括前面综述的社会效益．也会创造出较高的间接的经济效益．但一般均存在一次性投资量大的维护费用高，直接效益和近期效益较差等问题。由此，在国家和地方财力不足，投融资体制和经营机制不活的前提下，就形成了基础设施建设长期依赖国家和政府。基础设施的建设欠帐太多的现象。并且在投融资体制上较长时间形成了除了国家拨款就只有向银行举债或小型项目如城市道路建设等向企业摊派等与市场规则相悖的不正常现象，以至出现有多少钱只能做多大的糕。修修补补、推倒重来等巨大浪费现象时有发生。使有限的财力和资金未能发挥应有的效益

二、完善基础设施投融资改革应注意的问题

我国的投融资体制虽然已有改革．但评价不宜过高。“自筹资金25—30％”、“项目法人责任制”有效，但十分有限。投融资体制改革的关键是出资人的权益问题，这涉及产权制度，以及银行分业经营等。至关中国经济体制、政治体制改革，从理论政策上都有待进一步深化，甚至需要国家的立法来加以解决。

南京长江二桥这个昔日众人看好的项目。建设银行是通过积极营销争取到主承办行，为何会产生如此结果?基础设施建设、投融资体制、建设银行的信贷政策……这些诸方面的因素。是否可以从长江二桥这个项目中引申一些值得探讨的问题。本文以为：

1、基础设施建设的多方博弈产生的信息不对称值得重视。基础设施建设多是一些公益或服务性产品．一般来讲社会效益远远高于当期的经济效益（远期效益自当别论)，但在当前大经济环境中，的确是一个经济热点。长江二桥这样的拨款加贷款项目从调研到立项到建设是多方博弈的结果。一方面项目的业主通过上项目，可带动当地国内生产总值的增加，改善当地投资环境和经济环境。缓解现有交通紧张的矛盾。做为一个好项目可以得到中央财政资金支持．花国家的钱，办地方的事，对地方政府来讲是多方面体现功利的。因而这类项目只要有了动议，没有条件也会创造条件上的，包括压低概算、高估预期收益等；另一方面与项目建设相关其他部门(主要指参与可研的有关部门)也会因为自身的利益而对项目褒之有加。因此。项目的评价与决策因参与部门的作用而容易失真．

由此给后续参与部门的评价带来了难度。项目的建设关键在投资的来源，作为提供资金的各方由于利益主体不同．对投资的回收和回报要求也就有差异。项目业主(尤其是政府身份出现的)在整个决策过程中关注的是项目本身(这是目前基本建设领域的通病)，对项目建成后是否达到预期效益缺少考核监督，特别是缺少法律的约束。而相对地，为项目提供配套资金的包括非政府的投资者和提供贷款的金融机构则主要关心项目投资的回报和贷款本息的如期收回，因而对项目的评价则相对较为谨慎。但因受项目总评价信息失真的影响．加之在整个项目决策中处于被动地位．有的甚至迫于行政干预或过多地考虑眼前项目建设过程中可能带来的间接效益而附和项目主体的评估(这种现象较为普遍)。加之，地方财政对归还贷款本息的承诺(尽管从法律上属无效担保)，以及以项目经营权做抵押等保证，评价项目的预期效益和投资回收期的预测也会出现高估的现象。因而在这种多重信息不对称的体系下。信贷资金投放的安全性、盈利性、流动性是较难得到保证的。在基础设施建设的多方博弈，出资方最易陷入投入的风险之中。

2、基础设施建设中“项目资本金制度”以及“项目法人责任制”是否能够落实值得关注。资本金的建立比例和真实到位的重要性，现实的不足(超概算、资本金不真实、贷款到位抽逃资本金1或根本就不到位，致使项目难以实现预期效益．使其他的出资方陷入困境。另外项目的超概算事实上使国家要求建立的资本金制度难以落实。

当前国家实行积极的财政政策．扩大投资是国家进行宏观经济调控的大手笔。在具体项目上由于利益驱动。也容易诱发地方财政的扩张，而当前各级政府重视“政绩”，更使地方财政扩张如火如荼。有些地区不顾主客观条件，盲目上项目。在投融资体制尚未根本改革的情况下。基础设施建设项目有盲点。就是政府的投融资最易产生项目坏帐现象。而地方政府就是产生若干个项目还不起贷款本息，也不影响产生下一个坏帐项目现行扭曲的“项目法人责任制”可以把投资失败或项目还不起贷款本息的责任从决策人身上转嫁到执行者身上。因为。基础设施建设往往由政府确立的国有企业经营与管理，而这些企业往往是以基建能力见长，项目失败最后则以这些企业做为“替罪羊”。决策人与执行者在项目法人责任制问题上是分离的。一个人贪污、受贿不论金额大小，有法律约束和制裁。可以绳之以法；但决策失误，造成巨额损失，则并不影响其下一次继续做出错误决策。“项目法人责任制”最大的弊病在于没有法律的约束，是一个空泛的“商标签”。在这种情况下，做为国有商业银行项目的出资人面对国有企业往往形成无奈的境地。国有商业银行在基础设施建设方面处理不当就会形成新一轮的大量不良资产．而且国家也很难通过资产管理公司的运作变现。

3、项目建成后的非市场化运作使项目难以实现预期效益。政府干预经营

包括定价等经营收益的多方分流(地方与主管部门的分成，尚未收回投资即实施收入的分利，不符合投资经营规则)使得有限的收益无法用于投资的补偿这与国家计委、中国投资咨询公司的多次大样本后评估的结论有相似之处，即绝大多数已建成和在建项目无法偿还贷款本息。更谈不上盈利性的前景。有不少人认为南京长江二桥的价格政策有问题．理由是长江二桥的过桥费过高．高于南京长江大桥过桥费一倍。但笔者认为价格问题是表象．实质问题是当前我国的基础设施的建设和管理被行政条块肢解得七零八落。南京长江大桥、南京长江二桥二个大桥不同业主的利益。要通过协调解决。南京长江大桥隶属省交通部门，而二桥隶属南京市交通部门。二桥又在长江大桥下游十一公里处．就是同等价格．未必能分流多少车辆．况且拟建中的南京长江三桥又在筹备之中(当然三桥项目也有上的理由)。今后的经济效益问题．会不会产生一部分地区的基础设施规模大大超前经济发展的现实需要，降低边际效益．出现大规模的闲置和浪费，造成新一轮的信贷资金的风险。

三、城市基础设施投融资制度的创新

城市设施薄弱是影响我国城市化发展的瓶颈之一，不论东部沿海发达地区还是中西部经济欠发达地区．都有极旺盛的需求。中国目前在技术、装备、人力上具备进行大规模基础设施建设的手段和条件。另我国现在具有20o0多亿美元的外汇储备，有8万多亿人民币的居民储蓄，具备了大规模基础设施建设的财力。但缺乏的是一个科学、合理的城市基础设施建设的制度安排，或是较好的制度设计。

1、城市负债应当正确理解。恰当的把握。上世纪七十年代初，同志在与艾德加·斯诺的著名谈话中曾说过：“我们要学习美国，把权利和财富分散到各个州的办法”．极有见地。美国各级政府及个人有数万亿美元的债务。但由于有良好的投资环境，和较完备的基础设施，仍然是世界上最大的资金流入国和投资吸纳地．美国发行的各类债券层出不穷，并不影响它的繁荣。我国，债券市场就显得单薄。国家发行国库券，从全国各地吸纳了巨额的可贵的资金。包括一些相对贫困的地区的资金，用于国家认定的一些项目。而不少项目所在地本身已经相当富庶了．有失公允。如果按照我们的设想，当地政府根据需要，当地发行“市政建设债券”。解决一时之不足，对缓和我国地区经济不平衡。是否较为合理。

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关键词：城市基础设施，建设风险，管理

一、城市基础设施的含义

所谓城市基础设施就是能够给城市的经济发展和居民的生活带来方便和服务的各种基础类服务设施，如道路交通等公共工程，城市的绿化环境以及公共事业等，这些都为城市居民提供生活的基础条件，使人们的生活更加舒适安逸，而且，城市基础设施在城市的发展中是处于先导地位的，只有城市的基础设施建设快速发展，才能够促进城市整体的发展。

城市基础设施所包含的内容共有三个方面的内容，一方面是指城市的道路交通，如公路，桥梁，公交，地铁等工人们出行的各种交通设施，另一方面是指城市的环境保护，如城市内部的来及处理，污水，废气的排放，消防设施，环境绿化等，此外，还包括为城市发展和居民生活提供各种基础能源，如水，电等。

此外，城市基础设施还有其独特的特点。

第一，城市基础设施为城市的快速发展提供条件。城市基础设施可以说是城市发展的基础，不仅能够满足城市居民生活的需要，而且为城市的稳定发展提供保障，城市基础设施建设能够促进城市的经济发展，充分发挥城市的功能，为城市协调发展奠定了建设的基础。而任何事物的发展都要先打下良好的基础，城市的发展也不例外，因此，城市基础设施要先于城市建设。

第二，城市基础设施是一项系统性的工程。城市基础设施建设的目的是为整个城市的发展提供条件的，所以，它的服务对象是整个城市，因此，城市基础设施也是一个系统工程。如，城市内部能源供给，不仅具备各自的网络系统，还要通过各个系统直接按的相互协作，而交通网络也构成了整个城市的结构骨架，正是因为城市基础设施的系统性，更容易使得公共行业形成垄断。

第三，城市基础设施为人们提供公共设施服务。城市基础设施为人们提供开放性的服务，它的服务范围是整个社会以及社会中生活的居民，所以城市基础设施也是一个开放的系统。根据这个特征可以很好的将城市基础设施与商品进行区分，因为，城市基础设施为人们提供的服务都是客观的，不因个人意识为转移。同时，城市基础设施的建设具有公平性，而且为了保证城市基础服务提供的稳定性，政府会对公共服务和产品实行价格监管，保证价格的稳定性，使得公共产品的销售价格要按照政府的控制而销售，而与盈利性商品不同，产品生产者与销售者不具有决定价格的权利。

第四，城市基础设施具有社会性的公共效益。由于城市基础设施是为城市提供公共性的产品和服务的，因此，它也具有社会性的经济效益。城市基础设施的建设是以城市发展为基础的，所以，它为人们提供的各种服务都是以提高整个社会的效益为前提的。城市基础设施的建设都是把城市的发展和居民生活水平的提高作为首要任务，所以，它们的建设资金都是有政府统一支出。而成果却是全社会共同享有的，所以说，城市基础设施的投入产出都是站在整个社会的角度思考的，要为整个社会带来效益。

二、城市基础设施建设所存在的风险

基于城市基础设施自身的特点，就决定了城市基础设施的建设存在着来自社会与个人两个方面的风险，而这些风险影响着城市基础设施的发展。

首先，城市基础设施建设存在的社会风险。社会风险是从整个社会的角度而言的，包括城市的交通，资金，环境，工程，以及各方面的协调工作等风险。

第一，城市基础设施建设存在的交通风险。城市的交通风险一般指交通出现的拥堵问题，而且这个问题随着公路建设的发展日益突出。城市经济发展的越快，居民对生活质量的要求就越高，出行的频率与距离也在逐渐增长。造成城市交通风险的原因主要有两个方面，一方面是随着城市的发展，城市也在不断的扩张规模，而且城市化人口也越来越多，原来的交通规模已经不能够满足人们的出行要求，造成城市内部交通紧张。另一方面，经济的发展也提高了个人收入，所以，近年来人们购买私家车已经成为了一种趋势，私家车的快速增加使得交通拥堵越来越严重，主要体现在四个方面：首先，城市交通网络不完善，而且交通建设缺乏规划。其次，对车辆停位缺乏管制，目前因为车辆的增多已经形成了缺少停车位，车辆随处停放的情况。第三，是城市交通出现的车鸣声，噪声声级超标，严重影响居民生活。最后，城市交通秩序混乱，闯红灯，驾驶越线等现象屡见不鲜。

城市交通存在的这些风险打乱了交通发展的动态性，阻碍了交通的发展，进而降低了城市居民与社会的整体利益。

第二，城市基础设施建设存在的资金风险。长期以来，城市基础设施的不断发展面临着资金短缺，融资渠道狭窄等方面的问题，这些都严重的影响了城市基础设施的建设。

尽管这些年来随着经济的发展，向城市基础设施建设的投资也越来越多，但是因为原始负债，使得资金投入不足与城市基础设施建设落后之间的矛盾日益突出。城市基础设施的建设资金都是有国家支出，主要还是依赖国家财政，但是国家的税收有限，所以用于基础设施建设的资金投入也受到限制，不能提供充裕的资金支持。而且，我国现在的经济体制也在不断的进行改革，实行的金融管理制度也变更为资产负债管理。对于原始的负债要进行解决，所以商业银行对于城市基础设施建设的投资都以贷款时间长，利率低的项目转移。因此，对于大范围的城市基础设施建设缺乏足够的资金供给，然而，因为城市基础设施的建设较其他的商业投资的利益低，很多金融机构也拒绝向政府的基础设施建设提供融资，为城市基础设施建设带来了资金风险，严重威胁着城市基础设施的发展。

第三，城市基础设施建设存在的环境风险。环境是城市发展的外在条件，但是对于环境保护方面的基础设施建设，因为以前迫切的追求经济高增长，使人们对环境保护缺乏实质性的认识，进而对废水，废气的排放处理不到位，没有自主的推行相关的环境管理制度和相关产业的处罚条例，导致一些政府部门对环境保护工作处理效率地下，而且污水处理设施也由于长时间的停滞而失去工作性能。现在，城市的建设不仅仅是追求经济发展，人们对于环境保护的意识也越来越强烈，然而，由于原始的破坏过于严重，而导致现在进行生态环境保护更加困难。而我国城市基础设施的建设水平还较低，所以，城市基础设施的发展要以一定的环境破坏为代价，因此，城市基础设施的建设存在着环境风险。

第四，城市基础设施建设存在的工程管理方面的风险。工程管理方面的风险主要指工程的资金投入，施工进度，工程质量等。城市基础工程建设一般都是由政府投资建设，因此，工程建设的各方面人员对城市工程的投入资金进行一层层的“过滤”，到工程施工部门时，资金量还会剩下少量。而施工部门还要用有限的资金完成工程建设，因此他们可能会偷工减料，导致工程的建设材料不符规格或投入设备不足，进而影响整个工程的工期和质量。

第五，城市基础设施建设存在各方面协调的风险。根据城市基础设施建设整体性的特点，如果有一方面处理不善，对全社会的城市基础设施建设都会产生巨大影响。如交通工具与交通道路之间就需要进行协调，不能追求单一方面的发展。所以基础设施建设要由政府进行统一规划，不然会形成畸形发展的状况，即是某些方面的发展过快，而相关设施的发展落后，导致整个设施无法正常运行，这就是城市基础设施建设存在的协调性的风险。

三、城市基础设施建设风险管理的策略

为了促进城市基础设施的快速发展，因此要采取相应的策略对它存在的风险进行管理。其策略如下：

第一，加强城市交通管理，完善交通布局。城市交通的建设要将与城市区域发展相联系，人口多喝人口流动快的区域，更要注重交通布局的规划，要是城市交通与城市管理共同进步。同时，还要改变交通建设的总体思路，可以从三个方面着手，首先，要以城市的可持续发展为指导思想，让城市发展与交通建设相协调，其次，发展交通运输的人性化服务，为居民提供诚信，舒适的运输服务。最后是从整个城市的角度对交通发展做规划，全方位的实施城市基础设施建设。

第二，建立专门对城市基础设施建设的投资体系。城市基础设施的建设不应只以国家为单位，而是要在城市内部建立基础设施投资机构等平台，通过采用BT等多种建设模式为公共设施建设提供更多的资金数量。此外，对于决定城市发展的重要工程和项目，如环保等要为其设立专门的投资机构。此外，随着城市经济的发展，用于城市基础设施建设的资金也要随着增多。

第三，设立环境保护和监管部门，对涉及到环境的城市基础设施建设要进行严格审查。对环境造成威胁的城市基础设施建设，要经过专业的检测和指标衡量，看它的危害程度是否在环境的允许范围之内，如果环境能够承受，允许建设，如果对环境有威胁，可以通过技术引进等方式对这类城市基础设施进行改造，对环境的威胁减弱后，再进行实施建设。此外，对于积累的环境问题要给以及时的处理，以免为以后的城市发展造成阻碍，但是最为重要的环境保护要与城市基础设施建设和城市的发展同步进行，不要形成单一的发展局面。

第四，对城市基础设施的各项工程在保证质量的情况下提高管理。提高工程的管理首先要选择好管理人员，所以，要对管理人员进行严格的能力考核，实行责任承包，明确个人所承担的责任，提供人员的积极性。其次，订立工程建设的各个方面的标准，尤其是成本，质量方面，更要有专业人员对它们进行管理和审查，避免出现成本超出或者质量不合格的现象。最后是工程的监管机制。城市基础设施建立，是为整个社会提供公共服务，因此更要有质量保证，以免阻碍城市的发展，所以对于城市基础设施的工程建设，从工程施工前期到工程完工的整个过程中，都要对它进行严格的管理控制，在保证工程质量的基础上，保证工程顺利完工。

第五，以城市基础设施建设制度为指导，提高城市基础设施之间的协调度。无论是哪项城市基础设施建设，都要与相关部门和其他设施做好协调工作。如城市用于政府办公的房地产工程建设，要由城市规划部门进行统一的规划部署再进行建设，以房地产施工制度为指导，做好该工程的规划与方案的制定，然后对其进行布局的设定和优化，最后组织施工建设。而公路交通的建设就要与交通管理部门与公路施工等部门进行协调工作，以免某项城市基础设施的建设会受到相关设施的影响而无法进行，进而影响到整个城市基础设施体系的完善。

以上是对城市基础设施建设存在风险的管理策略，但是在这些策略的执行前，首先要做的是要全社会提高对城市基础设施的认识，了解它不仅能够为居民提供良好的生活环境，更是影响到了城市整体的发展进度。所以，城市基础设施的建设要与城市的经济发展协调统一发展。因为城市是一个集政治，经济，文化为一体的综合体，是国家和社会发展的重要基础。而城市提供的各种基础设施服务，如公路，供电，排水，保健等，也是居民生活所离不开的必须物质条件，同时也能够衡量一个城市发展的现代化水平。因此，城市基础设施的发展要向更加完善，更加高水平的方向发展，才能够与经济的发展进度相统一，为城市功能的发挥奠定坚实的基础。

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近年来，随着内蒙古社会经济发展，城市化进程不断加快，城市化水平已从2000年的42.68%快速提高到2010年的53.40%，平均每年提高1.07个百分点，城市化水平已超过了我国的平均水平。研究表明，当某国城市化水平处于30%-70%之间时，其城市化进程将处于快速发展阶段，这意味着在未来几年，全区的城市化仍将会保持快速发展的趋势。据有关专家预测，每增加一个城市人口，基础设施投资至增加1万元。如果按照当前的城市化速度，未来10年，内蒙古城镇人口将增加300万人左右，城市基础设施投资至少要达到300亿元。并且，全区大部分城镇地区，城市基础设施建设情况还处在十分低的水平，为市民提供的服务相当不足，城市建设速度与发展规模远远不能适应经济社会发展对基础设施和城市配套条件的需求，建设和改善的投入需求将十分巨大。然而，长期以来，无论是建设还是运行维护，我区与全国大部分地区一样，采取的都是“发改委立项―下达投资计划―财政预算安排资金或者通过银行贷款等负债型融资方式筹集建设资金―组织建设项目的实施―政府部门进行监管―项目竣工后移交维护部门”的建设运营模式。显然，紧张的财政资金和狭窄的融资渠道难以满足城市快速发展对基础设施建设的巨大需求。因此，改变城市基础设施建设观念，广泛开拓融资渠道，以经营城市的理念在城市基础设施领域积极运用项目融资来解决资金来源渠道和资金效率问题，必然成为相关部门的选择。

一、经营城市理念及其对城市基础设施建设的指导意义

（一）经营城市的含义

国外的城市经营(Urban Management)理念出现在20世纪70年代末。我国专家学者对经营城市有多种表述：将城市可用来经营的各种资源资产化以实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化，实现城市有形和无形资产的保值增值；城市决策者和管理者把整个城市的资本要素转让或出售给经济实体以实现城市经济、社会和环境效益的最大化；从政府角度出发，运用市场经济手段对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营以实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善等。政府行为与市场行为达成统一，城市政府在城市经营中容易占有主导和主动地位。

对于经营城市的客体，学界认识已比较一致：即包括城市的有形资产、无形资产及延伸资产(如路、桥冠名权)三个方面。但对于经营城市的主体，学界的认识则存在分歧：一些人认为，政府应是经营城市的主体，因为城市经营的对象是具有垄断性的城市资产，只有政府才有权对这些资产进行经营，并且要有效运作城市资产必须运用特许经营权，只有借助政府才可推进，只有政府推出特别优惠的政策，才能使投资回报率低、投资期长的具有垄断性和公共产品特性的城市基础设施建设介入多元化的投资主体。另一些人则认为，城市政府与居民应共同作为经营城市的主体。实施城市资本营运离不开政府的调控和引导，但政府只是规则的制定者和监督者，不能直接参与市场运作，必须有一个代表政府的经营主体，在政府指导下由民众成立经济实体具体操作城市经营的过程，比如成立城市建设投资开发公司或城市建设融资公司。

（二）经营城市理念对城镇基础设施建设的指导意义

经营城市是国内外城市化进程中的一种新思维，将这一新理念运用于城镇化率较高，但城镇化水平较低，需要大量资金投入的内蒙古基础设施建设具有积极的指导意义。

1.经营城市的思想是城市建设资金筹措理论和方法上的创新。经营城市的思维可以转变单独依靠政府拨款来建设和维护城市的传统观念与方法，对现有城市资产，通过重组、租赁、转让、抵押以及冠名等方式，可在盘活城市资产存量的同时筹集建设资金，有助于缓解资金短缺和改变政府单一投入的传统方法。

2.有助于推进管理模式的创新。在经营城市理念的指导下，政府可以将城市建设和管理的部分权力下放，城市的发展速度也会更快。

3.有助于推进实现城乡互动、缩小城乡差距。在经营城市的理念下，可以将经营意识、经营主体和经营方式等要素引入城市建设中，又可以将农村的更多资源引入城市，同时也可以将城市的优势扩散到农村，在更高层次上实现城市与乡村的互动发展。

二、内蒙古城镇基础设施建设现存问题

（一）资金来源有限

目前城镇基础设施建设的资金来源习惯用行政手段运作，项目规模和档次依资金的多少而定，缺乏长远规划和建设的连续性，搞短期行为，结果造成重复建设、资金浪费、质量不高等问题，城镇建设的档次和品位始终徘徊在低水平上。

（二）管理方式粗放

城镇基础设施项目大多是直接经济效益较差而社会效益和宏观效益较好的项目，投资多、工期长、投资回收期限长，有的投资甚至谈不上回收。而商业银行提供的贷款大多期限较短，与基础设施建设周期长、资金占用量大的特征形成了明显的矛盾，使借款成本增高，还贷压力增大。

（三）经营主体模糊

城镇基础设施建设的投资与经营责权不明，政企不分，经营主体缺位。政府或主管部门既是投资者，又是经营者，缺乏约束机制。

因此，在经济发展势头良好，城市建设水平的要求不断提高的背景下，自治区政府必须更新观念，转换职能，放弃政府有责任提供基础设施，就等于基础设施必须由政府投资的传统观念，着力营造市场环境，在市场机制能基本发挥作用的领域，实施维护和促进竞争的政策，以经营城市理念指导实践，加快推进经营性基础设施的市场化运作。

三、采用项目融资模式的城市基础设施建设投资方式

（一）基础设施建设项目融资的特征

项目融资(Project Finance) 是以项目未来的净现金流量和项目自身的资产作为偿还贷款的保证，以项目导向、有限追索、风险分担为主要特点的一种融资模式。所以，凡是能取得可靠的现金流量并且对贷款人有吸引力的基础设施项目，都可以通过项目融资方式筹集资金。因此，基础设施项目融资主要有以下几个特点：首先项目导向性， 其次有限追索权性或无追索权性， 再次风险分担性， 最后项目融资成本较高。

（二）城市基础设施项目融资模式定位分析

城市中的基础设施具有明显的“公共物品”的性质，私人资本应如何以项目融资的模式介入呢？从制度安排上，产权理论学派认为，公共物品之所以导致市场失灵，是由于产权不明确，如果产权完全确定并得到充分保障，则有些市场失灵现象就不会发生。史密斯认为，在公共物品的供给上，消费者之间可以订立契约，根据一致性同意原则来供给公共物品，从而解决免费搭车问题。这些相关的理论研究为私人供给公共物品提供了理论支持。但事实上，并不是所有的公共物品都适合私人供给，必须是在消费上具有技术排他性的准公共物品具备私人投资经营的可行性，并且要具备相关制度的有力保障。所以，我们需要对城市基础设施进行类别划分。

首先，城市基础设施细分。1.非经营性城市基础设施；2.可经营性城市基础设施；3.准经营性城市基础设施。

其次，城市基础设施项目融资模式的定位分析。可经营性基础设施具有私人物品的属性，可以按照市场规则进行经营，并从经营中获得收益，以经营价格来补偿投资者投资，并存在获取利润的可能，这一部分基础设施的建设可以考虑采取项目融资的方式进行建设。

对于准经营性基础设施，应首先考虑企业投资和准经营性基础设施可以产生现金流，是项目融资的可选对象；准经营性基础设施具有准公共物品的属性，在一定范围内可以通过经营获得一定的收益，但能否获得利润要视具体项目而定，部分能够以经营价格补偿投资的基础设施建设项目也是项目融资的可选对象。

对于非经营性的基础设施，其完全的公共物品属性决定了其必须由政府投资，不宜采取项目融资方式进行投资。

从上面的分析可以看出，在城市基础设施建设领域，项目融资应定位于可经营性基础设施和部分准经营性基础设施。

四、新思维下政府在城市基础设施建设中的职能定位

（一）重新转变政府的行政职能

政府在公共基础设施建设中的职能是：制定民间资本进入公共基础设施建设的法律法规，尤其是完善投融资法规，规范投资行为，依法保护各类投资者的合法权益；制定城市公共基础设施产业政策和中长期发展规划，引导社会资金投向政府鼓励发展和重点发展的项目；优化投融资环境，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境，力求形成万商云集、近悦远来的局面。

（二）消除市场准入障碍，实现公共基础设施项目投资主体多元化

由于政府政策引导缺失、法规不健全和政府存在的信用问题，使得民间资本和外资进入该领域相当缓慢。同时，由政府高度垄断经营的基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊端已成为市场经济向纵深发展和城市化进程中的一大制约因素。因此，积极吸引外资和民间资本进入公共基础设施建设，并按市场化模式运作，既能有效地减轻政府财政支出的压力，提高公共基础设施投资和运营的效率，又不会产生公共产权问题。

（三）明确产权和特许经营权，设计合理的收益分配

为确保民间资本(包括外资)能顺利进入公共基础设施领域，前提条件是政府能够界定产权和实行特许经营制度，以明确政府和企业间的责、权、利关系。改革现行的收费制度，提高收费标准，对政府、投资者和消费者都是有利的：对政府而言，可以减轻财政负担，改善投资环境；对投资者来说，可以扩大其赢利空间，增加投资的积极性，从而改善该行业的供给状况和服务水平；同时，消费者可以获得更优质的服务，使社会整体福利得到改善。

（四）形成有效的监管构架，协调各方利益

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关键词：基础设施 城市建设 可持续发展

一、引言

经过改革开放将近30多年以来，我国城市基础设施状况已得到很大改善，城市面貌日新月异，极大促进了国民经济的快速增长与发展。但由于原有基础较薄弱，与城市经济和社会发展的需要相比，城市基础设施仍明显不足与滞后。未来20年，城市化必将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济增长点。迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。文章正是基于此分析了我国城市基础设施建设的现状，并在此基础上分析了相关的改革趋势。

二、我国城市基础设施建设的现状

1.与世界城市基础设施水平差距较大

世界经济的一体化，导致生产要素竞争优势缩小，而城市基础设施建设对一国或地区的竞争力将起着越来越重要的作用。20世纪80年代之后，我国的城市化进程明显加快，但仍然远远低于发达国家的水平。未来城市化必将是我国经济发展的中心内容，迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。然而我国城市基础设施建设与国外相比，仍有很大的差距，因此，较大幅度地增加城市基础设施的供给自然成为我国广大居民生活和经济发展的迫切要求，并且世界经济的全球化、信息化与网络化本身已造就一批新的城市基础设施，如网络、通讯、卫星传送等。

2.我国城市基础设施区域发展极不平衡

由于历史、地理位置、环境、经济技术水平等因素的影响，我国西部地区城市基础设施建设严重不足，而城市基础设施建设的滞后反过来又制约了经济的发展，形成了恶性循环。而东部地区由于天然的地理优势、优惠的国家政策，改革开放以来，经济发展迅速，为城市基础设施建设提供了巨大的资金支持，城市基础建设的发展反过来又促进经济的发展，形成良性循环。

西部地区的城镇化水平比全国平均水平低5-8个百分点，比东部地区低10-15个百分点。西部地区城市基础设施水平约为全国平均值的70%一85%，东部地区则是全国平均值的110%-125%，中部地区则约与全国平均水平相当。西部地区在经济基础设施方面存在的主要问题是基础设施存量不足(密度低、通达深度浅、等级低)、自我投资能力很差，同时对现有基础设施的利用效率较低。

三、我国城市基础设施建设改革的趋势分析

1.改革的原则和目标

我国城市基础设施改革的原则就是打破垄断、放宽市场准入，坚持谁投资、谁拥有、谁收益、谁承担风险，充分发挥市场的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体、鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公共利益。其核心是按照市场化改革方向，建立公平的市场环境和合理的投资回报机制。

我国城市基础设施改革的目标是实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序规范化、项目管理专业化、政府调控法制化及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

2.改革的主要内容

我国自20世纪末开始了基础设施市场化改革的探索与实践，在此过程中形成了具有中国特色的、符合我国符合我国国情要求的基础设施市场化改革理论。该理论的主要内容可以概括为以下几个方面。

(1)明确各类投资主体的投资范围和分工，建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，充分落实企业投资决策权，改革投资审批制度。

(2)开放经营性基础设施的建设和经营市场，大力吸引包括民间资本在内的各种社会资本进入经营性基础设施领域，为集中政府财力建设公益性项目以及政府退出经营性项目创造条件。

(3)规范和完善政府投资体制。改变政府投资项目的管理方式，实行投资、建设、运营相分离，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范、专业管理、社会化运作的管理体制和运行机制。

(4)加强政府对基础设施投资的管理和服务。

(5)推进基础设施投资及经营体制的创新。改变基础设施行业的事业单位管理模式，改组、改造原由的经营机构，使之成为独立核算的经营企业。建立和完善基础设施融资多元化体系。

3.改革的进程

随着我国由传统的计划经济向市场经济的转型，我国基础设施市场化改革也沿着社会主义经济体制改革的目标不断发展，自20世纪70年代至今大约经历了以下三个发展阶段。第一阶段为20世纪70一工作80年代。该阶段的主要改革内容是国家开始重视基础设施建设，初步建立基础设施融资的稳定渠道。第二阶段为20世纪90年代。基础设施建设在改革中不断发展，开始以拓展筹资渠道为主要特征的市场化进程；对向外商和国内经济组织转让国有公路、桥梁、隧道、港口码头等城市基础设施的经营权、使用权和收益权等做出明确规定，吸收外资及国内民间资本参与基础设施建设有了可操作依据。第三阶段从2001年至今。以加入WTO为主要标志，我国基础设施投融资体制开始按照国际规则扩大开放程度，允许外资以适当的方式进行投资，改革逐步走向深入，市场化进程加快。

四、结语

探讨了城市基础设施的概念、作用、性质与特征；对我国城市基础设施投资、建设及运营管理现状进行了分析；从投资建设与发展水平、行业管理体制两个角度研究了城市基础设施发展与建设中存在的问题，从我国基础设施市场化改革的原则和目标、主要内容以及改革进程的发展历程的角度研究了我国城市基础设施建设市场化的发展趋势。

参考文献：

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【关键词】城市基础设施建设 外资

一、外资是城市基础设施建设的重要力量

随着计划经济体制向市场经济体制的转变，基础设施建设由主要靠政府投资开始向多元化投资转变。国家财政预算内对基础设施建设的投资份额逐年减少，所占比重大大降低，1999年仅占11.95％，而到2003年已降低至接近1997年的水平。尽管近10年来国家对基础建设的投资总额以年均4％的速度增长，但仍远远低于年均20％的全部基础建设投资的增幅。由此可见，单单依靠政府投入已无法满足我国城市基础设施建设需求，巨大的资金缺口需要多样化的投资渠道和资金来源。目前我国城市基础建设资金来源除了政府投入，主要国内银行贷款和城市自筹等等。虽然国内银行贷款逐渐成为城市建设的第二大资金来源，但随着银行经营体制的转变和与市场的接轨，贷款的风险度和对赢利的要求日益增高，银行利率的逐渐走高加大了借款成本和还贷压力，对于周期长、资金占用量大、利润率相对较低的基础设施建设来说，银行贷款也不宜作为城市基础设施建设的主要投资来源。

城市自筹资金进行基础设施建设主要是通过土地批租收益和城市建设维护费、市政公用设备配套费、排水设施有偿使用费等收费项目进行。这些行政性收费取得的资金与城市基础设施建设所需要的巨大投入相比是杯水车薪，仅能部分缓解城市基础设施建设资金短缺的不足，无法满足日益增长的城市化建设的巨大需求。因此，仅凭城市本身的税费收入也无法满足城市基础建设不断增长的巨大需求。

通过对城市基础设施建设资金的来源分析可以看到，基础设施建设项目投入大、回收期长、配套工程多，单靠政府投入、银行贷款和城市自筹无法支持基础设施建设不断增长的庞大投资需求。在资金缺口之外，基础设施建设和管理技术、人才的缺乏也是制约我国城市基础设施建设快速发展的一大因素。因此，积极开拓政府以外的投融资渠道，大力引入外资，是弥补我国城市基础设施建设的资金投入缺口、提高城市基础设施的建设技术水平和经营管

理水平的基本要求，也是加快我国城市化建设、推进城市化发展进程不可缺少的重要手段。

二、改革开放以来城市基础设施建设利用外资的发展历程

从1979年起，随着我国第一步外资法的颁布，我国经济建设开始了吸收外资投资建设的阶段。改革开放以来，国外资金已经成为我国城市基础设施发展的重要资金来源，基础设施建设中利用的外资总额一直不断增长。1997年基础设施建设中利用外资总额达到1351.92亿元，是1984年的58.93倍，年均增长速度达36.8％。近10年来，我国利用通过国外政府和金融机构贷款、与国外企业合资合作和外商直接投资等各种方式在供水、燃起、地铁、道桥、污水处理、垃圾处理等项目中实际利用外资达526亿元，占全国同期利用外资规模的10.6％。

在城市基础设施建设方面，利用外资的主要形式是外国政府和国际金融组织的贷款，投资重点是尽快收回资金并取得一定的投资回报。基础设施建设中利用外资始于交通建设。1981年广东率先向外商集资1.5亿港元，并自筹资金8000万元人民币改造广深公路，通过收取车辆通行费来偿还贷款。1985年交通部明确提出“有水大家行船、有路大家走车”的口号，积极推行“谁建、谁用、谁受益”的政策，交通建设进入资本市场融资的发展阶段。20世纪到90年代中后期，我国基础设施建设项目融资已经形成了信贷、股票、债券、利用外资、转让经营权等多种筹资方式。

1994年开始，我国在利用外资方面进行了结构调整，鼓励外商投资资金和技术密集型的大型基础设施建设项目，并通过BOT等融资模式吸引外商投资。我国第一次BOT模式在内地的实践是1984年由广东省政府授权香港合和实业公司开发建设的深圳沙角火力发电厂；1995年5月国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设，使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点项目。该项目获得批准和协议的签署实施，标志着中国在能源、交通等基础设施建设领域进行BOT规范化管理的正式开始。此后上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等项目相继采用BOT模式引进外资建设。多方位、多渠道的融资方式对推动我国基础设施建设和经济发展起到了积极作用。

三、外资在城市基础设施建设中的作用

1、弥补发展资金的不足

随着经济社会的发展和城市化进程的推进，对基础设施、公用事业的需求将大幅度增长。根据美国著名投资银行高盛的报告，从现在到2010年中国每年的基础设施投资需要1300亿美元，投资领域主要将集中在发电、公路和部分铁路以及电信行业。据统计，我国“十一五”期间每年的投资额将达到17万亿元，其中35％将投入基础设施建设。面对每年6万亿元人民币的巨额投资，从以往经验来看，中央政府和地方政府的投入最多达到20％到30％，其余都要靠政府以外的渠道和方式筹集。随着基础设施需求压力的不断提高，外资成为我国大力发展基础设施的重要投资主体，是弥补城市基础设施建设资金不足的重要力量。改革开放以来，我国基础设施建设中利用外资总额一直不断增长，1997年利用外资总额已达1351.92亿元。外资的引入和民间资本的投入缓解了建设资金的供需矛盾，加快了我国城市基础设施建设，缓解了因基础设施不足而对经济发展形成的瓶颈约束，带来了显著的社会效益和经济效益。

2、提高城市基础设施建设的技术水平

近年来，世界范围内的技术流动越来越多地依靠跨国投资作为载体，国外资本的注入不仅缓解了建设资金缺口，也带来了行业先进设备和成熟技术。吸引国外资本，是发展中国家加快经济发展和科技进步的必然选择。2002年至2005年，外商投资企业共引进技术361亿美元，约占同期技术引进合同总额的57%，是同期国有企业技术引进总额的1.6倍。由此可见，外资投入带来了大量的先进技术和成熟技术，外商投资企业对协作企业的技术援助和培训等技术转移也对相关企业的技术进步起到重要促进作用。我国开展大规模基础设施建设，对科技的需求更加迫切。基础设施建养技术、运输组织与管理技术、交通安全技术、环境保护技术等领域有一系列技术问题需要研究解决。在加大科技投入、提高自身研发能力之外，通过国外资本的注入引进国际先进技术和设备，实现成熟技术的转让，是填补我国基础设施建设技术空白、推动基础设施建设企业技术设备改造，实现行业水平提高和技术进步的重要手段。

3、提高城市基础设施经营管理水平

外资、特别是外商直接投资为我国实现企业制度创新、提高经营管理水平带来了宝贵经验。国外资本进入中国投资经营，其先进、成熟的管理经验、组织原则和经营理念让国内企业看到了与国际先进水平的差距，促进了我国企业经营管理水平和市场竞争力的提升。长期以来，由于基础设施传统上由政府专营，政府充当主要的投资主体，由于所有者缺位，加上其产品定价扭曲，在经营上一般不按市场规律运作，所以营运过程中计划经济的流弊较多，导致普遍效益低下。外资的进入与参与将使行业的经营模式产生革命性的变化，产品和服务形态的多样化、质量的显著改善和运营效益将不断提高。BOT、BTO、TOT、BROT等PFI项目融资模式的推广，大大提高了我国基础设施建设投资项目的运作效率。

四、外资参与城市基础设施建设的政策现状

为了创造良好的投资环境，吸引国外资本和民间资本投资城市基础设施建设，国家制定了相应的优惠政策，采取了一系列的鼓励措施。1997年、2002年两次颁布实施的《外商投资产业指导目录》将交通运输行业划归“鼓励外商投资产业目录”；2002年开始实施的《指导外商投入方向规定》提出鼓励外商投资城市基础设施建设。这些政策的实施，明确表达了引导外资投入城市基础设施产业的政策意图，为外资进入我国基础设施建设提供了政策依据和政策保护。在税收方面给予税收优惠，自1999年1月1日起对于从事能源、交通基础设施项目的生产性外商投资企业，可减按15％的税率征收企业所得税给予企业税收优惠，进一步促进了外资投资基础设施建设事业的积极性和能动性。在投资方式方面，颁发了“关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知”，对试行BOT项目的范围和审批程序做出了规定，政策上对融资方式的明确，推动了城市基础设施建设实践中对BOT模式的广泛应用，从资金、管理和技术等各方面极大地促进了我国基础建设的飞速发展。这些政策法规的实施为外资参与城市基础设施建设提供了法律依据，确认了外资参与基建的法律地位和社会价值，使外资在建设项目中的权益受到法律保护，极大地提高了外资投资基础设施建设的积极性，促进了我国城市基础设施建设的快速发展，进而为国民经济的健康、持续发展创造了良好条件。

五、外资进入城市基础设施建设存在的问题与建议

目前有关外资进入城市基础设施建设面临的主要问题在政策层面，存在着立法滞后、政策笼统、实施无序等问题。以公路建设为例，广东省早在上世纪80年代初就已经开始进行通过收费偿还贷款建桥修路的尝试，直到1987年才得到政策明确和法律肯定；虽然《公路法》早已做出规定，但具体落实到实践中，广东省在相当长一段时间内并无明确的主管部门对收费公路投资建设进行统筹管理，直到 1998年才明确了项目审批、设站和收费标准、收费年限的审定，改变了过去多头管理的状况。此外，有关收费公路的国家和地方性政策法规都一定程度上存在着对收费公路的建设属性定位不准确、经营性质定性不科学的问题，直接影响了征地拆迁、水电供应、劳动用工、税收减免等方面享有优惠政策，增加了建设经营成本，及对吸引外资参与建设带来了负面影响，也降低了收费公路的社会效益。

外资对城市基础设施建设的重要作用已经得到了广泛的实践证明。要吸引外资加大对基础设施建设的投入，创造市场公平竞争环境是首要任务，其核心应是收缩政府直接投资范围，放宽外资投资领域限制，打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，进一步开放交通、供水供热、垃圾处理等经营性基础设施领域，积极推行项目法人招投标制。其次要推进基础设施领域投资的市场化，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，完备相关法律法规，规范政府行为、明确投资企业的责任与权益，逐步建立起投资主体自主决策、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。此外，为鼓励外资进一步进入基础设施建设，在合作方式方面政府资本可采用联营、联合、参股或者财政补贴等多种方式进入，在投资主体多元的情况下，政府应由过去的主导地位转化为承担协调责任，协调各种投资主体的关系、引导其投资方向。

目前许多城市正在开展吸引外资进入城市基础设施建设的创新实践。“十一五”期间，上海市将通过一套成熟方案，进一步推动外资进入基础设施建设项目，每年涉及的基础建设投入将接近100亿美元。北京市政府2003年起实行了《城市基础设施特许经营办法》，明确了特许经营实行的管理模式、经营模式和融资模式；《办法》实施以来共签订包括地铁四号线在内的11个项目，到2005年第一季度吸引的外资和民间资本达110亿元人民币。外资进入基础设施建设的范围越来越广泛，正成为我国城市建设中一支不可缺少的重要力量。

【参考文献】

[1] 朱珊：我国城市基础设施建设资金来源分析[J].改革研究，2004（23）.

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关键词：基础设施；融资问题；现状；策略

随着我县经济的快速发展，城市化进程已成为我县当前经济发展重中之重的问题。而在这其中，关系城市化发展进程最为紧密的问题就是城市基础设施建设的问题。可以说，检测一个地区城市化水平最为重要的指标就是城市的基础设施情况。在我县，从实践中看来，资金的短缺已成为制约城市基础设施建设最大的瓶颈。因此，未来我国城市化的进程能否保持高速发展，关键就在于城建资金不足的问题能否得到解决。

一、我县城市基础设施建设的投融资现状

改革开放以来, 我县基础设施建设筹资重任几乎全在政府肩上, 但在我县经济增长快速的环境下, 这种方式陷入进退维谷的困境。加上经济发展过程中资金普遍短缺, 投向基础设施的资金更加有限。长期以来，融资成为了基础设施建设最为重要最为关键的一环，直接关系到城市基础设施建设项目的成败。基础设施项目的重要性、垄断性和社会性以及社会制度决定了其控制权必须掌握在政府或国有经济手中, 但基础设施建设的巨额资金需求不是政府拨给有限的财政资金及银行贷款能够满足的。如何主动运用非政府资金，减轻财政的压力，是城市基础设施建设融资环节中亟待解决的问题。

二、城市基础设施建设融资存在的问题

（一）政府担负了过重的城市基础设施建设的资金压力

我认为，这是城市基础设施建设融资方面现存的最重大的问题。目前我县的城市基础设施建设，主要的融资方式是成立了一个城市建设投资公司和交通投资公司，公司性质是国有独资性质。为一个项目融资时，是以城市投资公司或交通投资公司的名义向银行借款，政府会向城市投资公司拨付土地或与城市投资公司签订回购协议作为借款的抵押，最后的本金和利息都由市财政偿还。因此，项目的资金压力可以说是全部转移给财政。为此，政府为城市的基础设施建设承担了过重的压力，势必会造成财政资金的紧张，对于城市其他方面的建设不利。

（二）资金来源渠道单一

我县现有的基础设施建设资金来源主要有以下几种：财政投资、银行贷款、城市自筹资金及民营资本等。但从目前实践中了解到的情况来看，我县城市基础设施建设项目一般的资金来源都是银行贷款。对于政府而言，依靠银行贷款先行启动项目，再用几年后的财政收入将本金利息还给银行是最好用也可以说是唯一的融资渠道。而对于银行来说，由政府作为强大的信用保障，还有土地作为抵押，如此优良的贷款何乐而不为。因此，银行对于此类贷款一般都非常愿意提供。久而久之，就形成了这种基础设施建设的贷款依赖性，贷款也就成为了城市基础设施建设项目的可以说是基本上唯一的渠道。

（三）投资环境不健全，致使很多非政府资金难以进入

这已经可以说是一个老生常谈的问题了。虽然资本市场经过长年的建设已经取得了长足的进步，然而不论是软件还是硬件方面都存在相当的不足。尤其是政策因素的限制，导致民间资本很难进入到基础设施建设的领域。如何完善法律，制定相关政策可以说是急需我们解决的问题。

三、解决城市基础设施建设融资难问题的策略

从上述分析我们可以看出，现阶段我县城市基础设施建设融资最迫切需要解决的问题就是融资渠道单一，难以满足城市基础设施建设的需要。因此要解决融资难的问题，最大的关键就在于开拓新的融资渠道。以下几种方式可供参考：

一：对于项目本身无回报或很少回报的公益性项目

（一）搭建市场化运作主体,要变资源优势为资金优势

国家出台了两项重大政策：一是出台了《国务院关于投资本制改革的决定》，提出要“建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”；二是国务院先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等文件夹，提出要对经营性用地实行“招标拍卖挂牌出让制度”。现在武平已经步入新一轮发展期，各方面都需要建设资金，再走依靠财政投入的老路子难以为继。由于城市基础设施是个基础性、先导性的行业，事关城市的承载能力、辐射能力、投资环境和人民群众的生活质量。以加强城市基础设施建设这个薄弱环节作为突破口，这与国家开发银行一贯秉持的“政府热点，雪中送炭，规划先行，融资推动”的开发性金融理念不谋而合。城市基础设施项目属于建设周期长、投资规模大，国际上的普遍做法是纳入公共财政支出的范畴，这在我县吃饭财政的体制下显然不太现实。自2006年以来仅县里市政公用基础设施投资就在上亿元以上，传统的以土地使用权抵押的融资方式，难以满足城市建设资金需求。必须利用好政府手中掌控的城市资源进行市场化融资变现，变资源优势为资金优势。对城市基础设施进行适度超前建设，国家开发银行作为政策性金融机构，具有资金优势。为此，必须进行深入调研和科学测算， 因‘地’制宜，建立规范的土地市场，以土地出让金政府收益权质押进行融资，建设新型城市建投融资体制。以基础设施建设带动城市价值提高，进而加快城市化和城乡一体化进程，促进武平整体经济社会全面发展。

（二）理顺体制，健全机制

做实投融资平台，武平县必须和国家开发银行共同探索建立的城建投融资体制，将中长期贷款引入城市基础设施建设，改变了传统的信贷方式，利用基础设施改善带来的土地增值和相关收益作为还贷基础，封闭运作。为推进城市化进程探索了一条以开发城市资源为依托，以城市资源有限增值为重要偿债来源的城市建设整体发展的新路子，这种模式有三个突出特点：一是创新城建贷款担保方式，打通融资瓶颈传统的城建项目贷款； 二是构建新型信用平台，整合城建资源，推动基础设施建设投融资体制不断完善为“借好、用好、管好、还好”大额贷款； 三是采取市场化手段，以制度建设和政府的组织优势为保障，确保大额贷款的偿还；四是资金封闭运作，加强现场跟踪与服务。承贷方、土地整理中心、项目承建方、施工方均在国家开发银行开设账户。开发银行全程监控资金的运行制订《项目建设资金专户管理办法》，建立了项目资金专户监管制度，商业银行结算委托监管机制。五是引入审计与监察部门，建立国家开发银行与武平县政府的联合执法机制。

（三）勇于创新

以国家开发银行贷款来进行城市建设资金持续高强度的投入，增强了城市竞争力。促进了财政增收、就业增加和国家开发银行贷款项目的实施，提高了政府对房地产市场的调控能力，促进了房地产业的平稳较快发展以建立国家开发银行贷款良性偿债机制为契机。

(四)促进了土地出让金政府收益的增加,提高了偿债能力和抗风险能力，随着以国家开发银行贷款项目为代表的城市基础设施持续高强度的投入。

建立“立足于不需政府担保、实行政资分开，以市场为导向，有借贷银行、有承贷主体、有项目依托、有监管机制、有偿贷来源”的新型投融资体制。

二：对于项目本身有回报的公共基础设施项目

我县的城市污水处理厂及配套污水管网和垃圾无害化处理场项目，根据中央、省、市要求，可采用BOT、BT形式完成产业化建设。简单的理解BOT是：投资－运营－回收；BT是：投资－回收。城市基础设施重大项目引入 “政府投资引导、社会投资跟进”的方式。如何更好地采用BOT、BT形式呢？

（一）政府亟需建立有效的监管

“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。通过特许权经营制度来建立有效的监管。监管又称规制，涵盖的内容比较广泛，其中对价格的监管尤为关键。

1、价格的确定与调整应走向制度化、透明化

城市基础设施的特许权经营，涉及到地方政府、其他社会资本、市民公众这三个主体。资本希望得到满意的回报，公众一是希望得到优质服务、二是希望付费低廉；这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连、价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。

2、寓监管、调控于合同之中

住房与城乡建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见”。实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约；同时，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改合同的权力。 通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对其他社会资本投资者来说是得到一个可以预见的政策环境，避免承担政策风险；对政府来说则是寓监管、调控于合同之中，改变传统的不受任何制约的“宏观调控”模式。 城市基础设施的服务价格本来就控制在城市政府手中，政府完全可以在特许权经营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间，从而使市民们享受较低价格的基础服务。

3、政府信用风险大大高于市场风险

城市基础设施有着与一般商品市场完全不同的风险特性，其他社会资本投资者必须注意规避风险。另一方面，地方政府应该认真改善投资软环境，特别是认真竖立诚信的形象，绝不能以欺骗的手段对待其他社会资本。从许多案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。一是政府缺乏信用观念仍然是较普遍的现象 ；二是其他社会资本要有风险规避意识。 为实现投资收益，其他社会资本的动作可以归纳为三部曲：第一，认真测算投资回报率（测算结果未必与政府所测结果一致），认真分析构成投资回报的所有投入、产出要素；第二，把分析与测算的结果反馈到与政府的谈判中去，积极争取在特许权经营协议里达成合理而又有利的条款；第三，特许权协议签订后，通过加强管理来降低建设期投资及经营期成本，力求获得更高的回报率。

（二）制度环境改善措施，引导社会资本进入城市基础设施建设在上，具体应从以下三个方面加以完善：

1、就是在政策法律环境上需要完善。基础设施特点是第一投资大，第二回收期长，第三由于资本垄断的特性，我们县的污水处理，垃圾处理项目投入以后，它的投资的沉淀性非常强，不可转移，而且相对来说建设成本是非常大的，它的投资是不可分割的，要在政策法律上保护他们进入建设投资领域的合法权益。

2、就是完善政府的诚信，城市基础设施建设投资，实际上是和政府建立起一种合作的关系，作为政府来讲，必须要以自己良好的诚信来维护各类资本的投入。

3、完善利益激励机制，在公共事业的价格管理方面有许多需要完善的地方，没有回报，或者回报率过低，就很难进行这个行业的投入。

4、颁布并实施《城市基础设施特许经营办法》，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等要进行专门规定，逐步建立起开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了政府规范。对于供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等存量设施或新建设施，采取公开向社会招标形式选择企业的经营单位，由政府授权特许经营。

5、设立了投资回报补偿基金，以保障投资者利益，增强基础设施项目对社会投资者的吸引力。确需政府补贴的项目，由财政补贴。对于我县的污水、垃圾项目，前期运营都必须财政补贴。

6、积极研究调整城市基础设施产品和服务价格。给基础设施投融资体制改革的顺利推进创造条件，研究制定适当上调部分基础设施产品和服务价格的工作方案，并将调整内容列入政府年度价格调整计划，拟择机对外公布后实施。

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关键词：基础设施建设 投融资 问题 对策

1.引言

沈阳城市基础设施建设投融资工作起步于1998年市建委组建城司，开启了城市基础设施建设投融资工作。随着政府投融资工作的发展，陆续成立了土地储备交易中心、地铁公司、五里河公司。2009年以来，为应对国际金融危机影响，市政府进一步加大了投融资工作力度，组建了基础产业集团、达锐投资公司等投融资平台。各政府投融资平台通过融资，有效地缓解了政府有限财力与经济发展需求之间的矛盾，有力地推动了城市基础设施建设。

2.存在问题

2.1平台规模小，融资能力弱

城市基础设施建设投融资平台虽然起步较早，平台数量也不少，但是平台的规模普遍较小，融资能力较弱。有的平台资产负债率高，已无继续融资能力;有的平台注册资本不实，运营能力较差;有的平台仅体现了“融资平台”功能，没有实现投资建设、资产运营、市场化运作、企业化管理的可持续发展运营模式。

2.2融资手段单一、运营机制不活

多数平台融资渠道不宽，主要采取土地抵押单一手段从银行融资。有的平台经营方式行政色彩浓，法人治理结构不完善，未能有机结合和有效放大各类国有资产、市场资源、运营活力不足。

2.3管理职责不够清晰、体系不够健全

目前政府城建投融资工作，部门管理职责不够清晰，管理体系不够健全，计划、融资、投资、建设、偿债各环节没有紧密衔接、有机结合，组织管理体系不够系统、完整、统一。存在管计划的不管融资、管融资的不管项目建设;有的融资资金不能马上使用、有的项目急需资金投入等问题。

3.对策建议

3.1建设政府城建投融资一体化管理体系

建立职责清晰、管理科学的城市基础设施项目，建设投融资管理体系，实行政府城市基础设施建设投融资项目计划、投融资、建设、运营（维护）、债务偿还一体化管理。在市城建项目计划部门统一管理下，将纳入市政府年度投融资计划的城市基础设施建设投融资项目，按职责分工落实到项目主管部门和政府投融资平台，由政府投融资平台具体组织实施。市城建项目计划部门负责城市基础设施建设项目投融资计划执行的综合协调和政府投融资平台的统一管理。发改委、国资委、财政局、国土局、监察局、审计局等政府相关部门按照各自职能积极支持做好城市基础建设投融资工作，切实加强监督管理。

3.1.1编制投融资计划。市城建项目计划部门根据市政府确定的城建五年规划、年度城建计划及投融资管理的要求，统筹考虑城建债务规模和政府投融资平台的融资能力，编制年度城建项目投融资计划，确定项目主要部门和投融资平台，经主管副市长审定，纳入政府年度投融资计划，报市政府审批后下达执行。

3.1.2落实项目融资。项目主管部门会同政府投融资平台确定项目融资方式，按照融资要求包装项目，完备立项、审批等融资主体，负责落实项目融资。

3.1.3实施项目建设。政府投融资平台作为项目建设的法人主体，负责按照项目建设相关要求和管理制度实施项目建设。项目主管部门负责对项目建设进行协调、指导、监督和管理。

3.1.4项目的运营管理。项目建成后，按“谁投资、谁拥有”的原则，对符合条件的投融资项目资产由投融资平台持有，并负责管理和运营（维护），对需专业部门维护的项目，投融资平台负责与维护部门签订委托协议。项目主管部门要按照相应的运营管理要求进行监督管理。需要移交的投融资项目要落实资产管理责任和运营管理责任。国资部门和财政部门对投融资项目要及时审核决算、纳入资产管理，履行资产监管责任。

3.1.5融资项目债务偿还。政府投融资平台是融资项目债务的偿还主体。市城建项目计划部门在编制城建项目投融资计划时，要会同项目主管部门和政府投融资平台及相关部门制定偿债方案，落实偿债责任，明确偿债资金来源，按分类管理原则纳入政府相关计划和预算管理。项目主管部门要协调相关偿债责任部门和单位及时落实偿债资金，政府投融资平台要按照政府债务管理的相关规定，认真执行偿债计划，按时足额偿还债务。

3.1.6加强投融资工作管理考核。要建立城市基础设施建设投融资工作考核管理制度。制定投融资工作目标考核和奖励政策，形成薪酬体系与投融资工作目标、经营业绩挂钩的投融资管理考核机制。

3.2实现政府城建投融资项目分类运作模式

政府投融资平台按照不同项目的特点，分别建立并完善城市基础设施建设项目投融资运作模式。

3.2.1非经营性项目的运作模式。非经营性项目主要包括敞开式道路、桥梁、城市公共绿化、污水收集管网及其他不收费的城市公益设施等项目。此类项目特点是建设和经营过程无现金流，只有投入，难以按照市场化的方式进行建设和经营。对于这类项目，政府主要采取注入项目资本金、捆绑土地、捆绑经营性项目方式支持，实现预期现金流和债务的平衡。政府投融资平台运用银行贷款、发行企业债等方式筹集建设资金，主要用土地收益和经营性项目收入偿还债务。

3.2.2准经营性项目的运作模式。准经营性项目主要包括供水管网，集中输气和供热管网、地铁等项目。此类项目的特点是提品和服务的前提条件下要形成网络化，投资巨大，建设周期长。对于这类项目，政府主要采取赋予项目经营权和特许经营权、捆绑与项目相关联的广告和停车场经营权、贷款贴息等方式支持，实现预期现金流和债务的平衡。政府投融资平台运用信托融资、银行贷款、吸引社会资本投入等方式筹集建设资金，主要用项目经营收入和捆绑的经营性项目收入偿还债务。

3.2.3经营性项目的运作模式。经营性项目主要包括收费公路、供水供热的源头设施及其他收费的城市公共设施等项目。此类项目的特点是供给弹性弱、具有规模经济效应，基本能够实现现金流和债务的平衡。对于这类项目，政府主要采取赋予项目经营权和特许经营权、贷款贴息补助等方式支持。政府投融资平台运用银行贷款、信托租赁、BOT等方式筹集建设资金，主要用项目本身的经营收入偿还债务。

3.3加大政府对投融资平台的支持力度

政府的发改、财政、国资、土地、建委、工商等相关部门要加大对投融资平台的支持力度，保障城市基础设施建设投融资工作的深入开展。

3.3.1增加投融资平台优良资产。第一，充分整合利用政府各类资产和资源、股权和债权，安装业务领域，增加投融资平台可利用的优良资产。第二，将符合相关规定的投融资平台投资建设形成的资产，由投融资平台持有。第三，通过对现有投融资平台进行改革重组，剥离不良资产，提高资产有效利用率。

3.3.2赋予土地整理开发职能。政府投融资平台可作为政府储备地块基础设施配套工程的实施主体，按照市政府确定的土地储备计划进行土地整理开发。

3.3.3加大政府资金的投入力度。第一，对政府投融资平台投资建设的符合条件的政府投融资项目，及时足额注入项目资本金。第二，将国债资金、地债资金、上级专项资金、市本级建设资金等政府性资金，经投融资平台直接投入到符合规定的政府投融资项目。第三，对经营性和准经营性项目，根据相关条件按一定年限、一定比例给予贷款项目贴息或补助。

3.3.4赋予项目经营权和特许经营权。第一，将符合规定的投融资项目的经营权赋予投融资平台。第二，将符合规定的与政府投融资项目相关联的广告、可经营的相关设施、停车场等经营权赋予投融资平台。第三，将符合规定的与政府投融资项目相关联的城市供水、污水处理等特许经营权赋予相应的投融资平台。

3.3.5运用政府采购方式。将符合相关规定的政府投融资项目作为标的，政府以分期付款的方式与政府投融资平台签订政府采购合同，形成政府投融资平台稳定的预期收益，用于筹集项目建设资金。

3.4进一步明确政府投融资平台职能

政府投融资平台是城市基础设施建设投融资项目的投融资、建设、运营和债务偿还的主体，按照职能定位，加强自身建设，完善功能，通过实施资产经营资本运作以及利用政府授予的特许经营权等方式，对城建资源、资产进行整合和优化配置，灵活运用金融工具和社会资金，多渠道筹措基础设施项目建设资金，完成国有资产保值增值，实现投融资项目一体化运作管理要求。

3.5加强对政府投融资的风险控制和监督管理

第一，市城建项目计划部门要按照国家相关规定，与财政部门配合，合理控制城建债务规模，落实偿债计划，防范政府债务风险。第二，国资和财政部门要加强对投融资平台资产和资金的监管。依据相关法律规定，完善融资资金和资产的监管措施，跟踪项目资金使用，确保资金使用的安全、合法、合理。第三，审计和监察部门要加强对投融资平台及政府投融资项目的审计监督。

参考文献：

[1]强青军.市政基础设施投融资企业面临的问题与对策研究―以西安基投总公司为例[J].建筑经济.2008（11）.

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[关键词]公私合作；城市基础设施；经验借鉴

[DOI]10・13939/j・cnki・zgsc・2016・43・052

在基础设施领域PPP改革较早的国家中包括英国、美国、法国等国家，其私营资本能够投资、参与的基础设施领域非常广泛，归纳起来可以看出这是一个由硬件到软件，由有形到无形的发展过程。国际上成熟的做法是将项目全过程交给投资人来执行，充分发挥投资人的积极性，政府在各个环节上的质量、进度、服务起监管作用。

1英国

英国基础设施PPP模式的经验也许更适合于资本市场发达、私人产权健全和私人财富充沛的国家。但是由于英国基础设施PPP模式是全世界迄今为止最全面、最深入的国家。因此值得很多国家研究和借鉴。

第二次世界大战之后，尤其是20世纪70年代以后，英国经济逐渐衰退加之政府管理乏力，使得英国国家财政日趋紧张。为了推动经济发展、提高管理效率、减轻财政负担、重新缔造经济繁荣，英国政府开始推行基础设施建设投融资体制改革，尝试在基础设施建设领域积极引进私人资本，鼓励民间投资，通过提供种种优惠政策，大力促进私人资本投融资功能的发挥，使得基础设施建设从传统式向现行模式过渡。1992年，英国政府提出了PPP发展政策，引入“私人主动融资”模式。从那以后，该方法已被系统地应用于英国政府所有重要的投资领域。

1・1投资主体及资金来源

1・1・1投资主体

在英国，部分具有纯公共物品性质的城市基础设施建设项目也由私营公司投资建设和运营管理，但因其投资不宜通过向使用者收费回收，所以，投资和运营成本的收回主要依靠政府出资向投资者采购基础设施提供的服务，即政府根据购买服务的数量和质量区别付费给私人公司。英国另外一种基础设施建设引入民间资本的方式为：基础设施建设由私人承担，政府在项目建设和运营管理过程中实施各种形式的财政补贴，从而提高基础设施建设的效率和公共服务的质量。

1・1・2资金来源

一是整体出售国有企业的资产；二是出售国有企业能够产生盈利部分的资产；三是将国有企业有偿或无偿转让给本企业的职工；四是以BOT方式投资建设城市基础设施；五是政府出资，私人承包提供城市基础设施服务；六是政府授予某些企业经营城市基础设施的特许经营；七是将私人经营原则和竞争机制引入国营部门；八是以“自愿团体”或准政府机构来代替政府的某些管理部门。

1・2英国基础设施中公私合作模式的运行

就英国而言，PPP是在PFI的基础上发展起来的一种模式，广义的PPP有以下几方面的内容：运用特定方式将私人部门以合作伙伴关系引入公共领域，包括由公有公司向私人部门投资者增发股票或者引入私人部门战略投资者，甚至可以允许私人部门在公有公司中占控股地位，这种方式被称作合资实体型PPP；由公共部门主体向私人部门购买有关公共物品和服务，在这些合同安排中公共部门通过向私人部门转移风险，特别是财务风险，以利用私人部门的资金、专业技能和管理模式并从中获利，这种方式被称作合同框架型PPP；一次性单一目的货物或服务买卖行为如向私人部门购买某种特定的设计方案，某个信息系统等，或者将某项特定资产以适当的价格出售给私人部门以寻求更优质的利用，被称作单次购买型PPP。

2美国

美国市场是主导型的典型代表，市场经济属于消费者导向型，也称“自由主义”的市场经济。因此，美国经济主要突出市场力量的作用，政府充分鼓励自由竞争的同时坚信但凡私营企业能做好的事政府不进行过分干预。

2・1投资主体及资金来源

2・1・1投资主体

美国地方政府对城市基础设施的投资占主导地位，城市供水、城市交通和污水处理是地方政府最多的三项支出。各地政府都有专门负责管理公共设施建设的部门，其主要职责在于根据地方发展的规划来制订基础设施建设或更新计划，对具体项目开展项目策划、经费预算及可行性研究，并将相关材料提交给相关部门审批。审核通过后，地方政府的公共设施建设部门要会同政府部门之外的工程师共同研究，进入建设项目的工程设计阶段，并据此作出标书，进行工程招标。当建设项目被列入政府预算后，便可开工建设。

2・1・2资金来源

美国在基础设施建设领域的资金来源包括：经常性税收、专项建设税费、发行市政债券、民间资本投资。在美国，对于部分建成后可以收M的项目，许多地方政府采取发行市政债券的办法进行筹资。政府往往规定对这些债券的收益免征所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入，以鼓励公众购买基础设施建设债券，实现筹资的目的。

2・2美国基础设施中公私合作模式的运行

美国政府运用PPP模式，私人部门融资、设计、建造与运营，以建设和使用某些基础设施。起初PPP模式仅在美国一小部分基础设施领域中运用，现在随着PPP模式的优点逐步显现，其应用范围扩大到建设或维修公路、桥梁、管道、水利系统，甚至是学校、国防设施以及监狱不同程度地采用PPP模式。除了应用范围的扩大，其应用区域也在增加，目前美国有一半以上的州在推进PPP的法律法规，其中得克萨斯州、弗吉尼亚州和佛罗里达州在运用PPP方面尤为活跃。

3法国

法国在基础设施建设PPP模式中采取了委托管理模式。其是依据法定程序，通过竞争，选定一家民间投资企业对基础设施进行建设和管理，其经营管理过程受政府部门的监督。政府与企业之间是一种严格意义上的合作关系。

3・1投资主体及资金来源

3・1・1投资主体

在法国，政府根据基础设施性质的不同，对基础设施实施分类建设和管理，政府在城市基础设施投融资和项目管理中居于主导地位。法国大体上将基础设施划分为两类，分别是非经营性或具有较大社会效益的项目和经营性或不可收费的项目。前者的建设资金一般情况下来自于政府的财政资金；后者在建设过程中政府允许企业进入，并且鼓励企业通过市场融资，以减少纳税人的负担，在建设过程中为了保证城市基础设施建设的质量以及城市的发展政府还会根据项目的重要程度和企业的实力，为其提供一定比例的资本金。

3・1・2资金来源

法国在城市基础设施建设领域的资金来源主要有地方税收、经营开发与分摊税、城市规划税和开发税、国家拨款和其他Y金来源。除以上之外还包括银行存款、企业投资、私人机构投资、发行长期债券、保险基金、养老基金等。

3・2法国基础设施中公私合作模式的运行

法国基础设施公私合作的主要方式是委托管理。在此过程中，政府拥有基础设施的控制权，会根据项目合同所规定的内容核实、监督基础设施的运作情况。

法国的委托管理模式应遵循的基本原则是民间投资企业确保财务收支平衡的情况下与公共部门建立的真正意义上的合作伙伴关系。这种伙伴关系介于公共权力部门与民间企业之间，是一种密切、稳定、互利互信的合作关系，它贯穿于项目的全过程。特许经营作为委托管理的重要方式之一更能体现这种伙伴关系的特点，招标细则中明确规定特许经营的约束条件，即当承租企业遵守招标细则时，发租方不得对其建设和经营进行干预；承租企业应承担投资和经营管理的全部费用；承租企业应负责设施的运转和维护，独自承担风险；设施产权属于发租方，合同到期后，承租企业将设施完好交给发租方，特许经营方式是否成功的决定因素是经营方能否保证特许经营项目财务的收支平衡。

4经验借鉴

通过以上的分析可以看出，在大型的、一次性的基础设施建设项目中法国PPP模式更具优势，而英国、美国的模式更适合在竞争性强、盈利性高的基础设施领域发挥作用。公私合作模式顺利进行的必要条件如下所述。

第一，公共部门需要设定透明、标准的PPP采购程序。政府在引进PPP计划前需要建立透明、标准的PPP采购程序，采购程序的标准化可提高采购效率、降低交易成本，这样有利于发挥竞争机制同时能够调动私营企业的积极性。

第二，要加强PPP模式的风险管理。在基础设施项目开始之时就应对整个项目涉及的各种风险进行确认和评估，并依据有效控制风险的机构承担相应风险的原则在公共与私人部门之间进行风险的合理配置，确保实现资金的最佳使用价值，政府可以专注于社会管理者的角色，可以致力于通过制定有效政策及具体措施，促进国内外私人资本参与本国的城市基础设施投资，私人部门的正常利润必须给予足够保证以作为它们承担风险的回报，这样更有利于吸引民间资本的投入，形成风险共担、利益共享的政府与私人资本的合作模式。

第三，明晰产出要求。明晰产出要求有利于私人部门明确自己的职责、公共部门有效监督管理，最终维护公众的利益，提高社会的总体福利。

第四，充分考虑公共部门的资金承受能力。PPP项目要求资金支付必须限定在公共部门的承受能力之内。在项目启动前，需要有专业部门采用一定的方式检验项目采用PPP模式后公共机构能否承受合同期内规定的资金支付义务，如果测试的结果显示该项目的资金支付不在公共部门所能承受范围之内，此时就要考虑采取其他方法。

一般来说，公私合作模式的发展离不开制度的完善和观念的转变，制度的完善需要政府部门积极推进，观念的转变需要私人部门积极地参与。城市基础设施建设过程中，我国可以吸取法国模式公私合作伙伴关系的灵活性，可以借鉴英美国家的竞争原则和管制体系。总之，任何一种经验模式都不能完全照搬到另一个国家，由于政治制度、文化传统的差异，在借鉴西方国家基础设施公私合作模式经验的同时，我国需结合自身的实际情况去寻找更适合自身条件的发展方式。

参考文献：

[1]E・S・萨瓦斯・民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译・北京：中国人民大学出版社，2002・

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［关键词］基础设施 ABS 融资

一、ABS融资的内涵

Asset Backed Securmeation 的英文缩写即为ABS,是一种证券化融资方式,他以项目所属的资产为支撑，以项目拥有的资产为基础,以项目资产可以带来预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。

ABS 的支付来自资产收益的现金流入, 通常票据投资者( 票据持有人)没有针对债券发行人(发行人)或原始权益人的追索权,仅对特定资产的未来现金流量具有追索权。投资者对原始权益人没有追索权, 因此资产的一切风险都由投资者承担。担保公司的主要业务是发掘和降低交易的风险并担保按期向投资者支付本息。由此可以得出一个ABS 融资的基本框架:(1)原始权益人拥有能够产生未来现金流量的资产和对该资产的收益权;(2)设立一个SPV（Special Purpose Vehicle, 简称SPV);(3)原始权益人向SPV 销售或转让应收帐款, 随后SPV 发行证券筹措资金向原始权益人购买该应收帐款;(4)SPV 以特定资产的债务人所支付的应付帐款的现金。支付给资金市场的投资者(票据投资者);(5)担保公司提供按期支付本息的担保。

二、ABS融资的程序

融资证券化的资产可以完全从原始权益人的资产负债表中移开, 能够在不改变资本的情况下降低资产的库存, 改善权益人资产负债,并使资产成为所发行ABS 的抵押品。

1.资产确定阶段

资产自身质量对投资者具有吸引力, 其未来现金流量是足够可靠的或可预见的,并且投资者确信该现金流量足以支付所发行债券的应付本息。有信用风险或未来现金流量不确定的资产, 必须要求其未来现金流量超过ABS 的发行量,以便在该资产的债务人支付违约时, 如分期付款房屋的购买者付款违约时, 或在实际收入总数波动的情况下, 为投资者提供一个缓冲库存(或称为超额抵押)。

镇江水司与镇江市人民政府签署了《投资建设与转让收购协议书》。根据收购协议，镇江市人民政府委托发行人代建滨江旅游专线东、西段道路工程，金山湖退渔还湖及防洪工程，金山湖景观及配套设施（一期）工程，环湖路建设工程，滨江外环路道路工程，中山北路延伸道路（滨江内环线西段）工程，征润州村旧城改造基础设施建设项目等七个建设项目，并承诺对项目进行收购，形成镇江市人民政府应支付的30.54 亿元代建投资额，镇江市人民政府将从2011 年到2019 年分9 年向发行人偿还；在偿还期内，镇江市人民政府将按尚末偿还代建投资额的6%向发行人支付代建投资利息，共计12.17 亿元；镇江市人民政府应向发行人支付代建投资额与代建投资利息合计42.71 亿元，形成了发行人的应收账款，并以此作为本期债券的质押资产。

2.票据评级阶段

资产确定后,便可以与评级机构共同工作, 决定票据的评级。通常ABS 必须由一个或多个国际评级机构评级。在整个ABS 的融资过程, 评级起着相当重要的作用。评级机构经过初期信息考核以及法律调研, 信用和结构分析, 编制考核报告供评级委员会评审,评级委员会包括财务顾问、投资银行、金融担保公司评级机构。评级委员会审阅报告然后作出评级决定, 评级结果将转送给债券发行人。经过评级, 债券发行之前所有问题都得到解决, 在债券有效期间, 交易结构的任何变化, 包括管理、信用、企业以及涉及到交易最初各方面状况的任何变化, 必须通知评级机构, 以监督交易的运行。同样, 在交易期间, 一切评级变化将即时通知权益人和票据持有人。经上海新世纪资信评估投资服务有限公司综合评定，本期债券信用等级为AA+级，发行人主体长期信用等级为AA级。该级别反映了本期债券偿还债务的能力很强，受不利经济环境的影响不大，违约风险很低。

镇江市水利投资公司经市政府批准于2002年12月正式成立的国有企业，由镇江市人民政府授权镇江市国资委行使出资人职责，是镇江市城市水利工程建设的业主单位和市政府授权市场化运作城市水、土资源的特定主体单位和城市水利建设的投融资机构。根据《投资建设与转让收购协议书》，镇江市人民政府委托水司代建滨江旅游专线东、西段道路工程，金山湖退渔还湖及防洪工程，金山湖景观及配套设施（一期）工程，环湖路建设工程，滨江外环路道路工程，中山北路延伸道路（滨江内环线西段）工程，征润州村旧城改造基础设施建设项目等七个建设项目，并承诺对项目进行收购，形成镇江市人民政府应支付的30.54 亿元代建投资额，镇江市人民政府将从2011 年到2019 年分9 年向发行人偿还；在偿还期内，镇江市人民政府将按尚末偿还代建投资额的6%向发行人支付代建投资利息，共计12.17 亿元；镇江市人民政府应向发行人支付代建投资额与代建投资利息合计42.71 亿元，形成了发行人的应收账款，并以此作为本期债券的质押资产。

3.债券推销阶段

完成评级后即可开始向潜在的市场推销评级的证券。在进行证券化融资时, 通常需设立一个称之为“特殊用途媒体”( Special Purpose Vehicle, 简称SPV) 的法律实体。设立SPV 的目的是将应收帐款及其现金流量与原始权益人隔离, 以确保即使在原始权益人破产的情况下, 投资者对于证券化的资产及其收益拥有法律保障的强制行使权。

结合我国目前基础设施建设的现状，基础设施在我国国内的资产证券化融资模式可以发展为这样两种形式:一种是SPT模式: “信托型资产证券化模式”;另一种是SPC模式: “公司型资产证券化模式”。此次北水工程采用的是后者，其SPV既未明确采用SPT的组织形式，也未采用SPC的组织形式，而是从本质上利用了两部分信用:SPV组织结构下的资产和金融机构的信用担保，即成立一个国有独资形式的特殊目的载体，设立一个由政府支持的国有独资公司，其经营业务为购买基础设施或其他资产应收款并以此为支撑发行证券;其首笔注册资金由政府投入，其后可以发行公司债券以募集资金，所募资金专门用于购买证券化基础资产。

镇江水司是国有独资企业，是政府授权的镇江市重大城建项目建设主体平台、城市基础设施投融资主体平台、多元化实业发展经营平台。公司作为镇江市城市基础设施和水利基础设施建设的投融资平台，承担了镇江市区的城市基础设施和水利基础设施建设任务；同时，公司作为北部滨水区的实施主体，全面承担了北部滨水区的建设任务，并负责区域内的土地开发和运营业务，具有庞大的土地储备；在北部滨水区建设中，公司处于行业垄断地位，没有外来竞争，市场相对稳定，持续盈利能力较强，抗风险性较强。在资产证券化的过程中，水司不仅作为债券发行人，也充当了SPV的角色，事实上是同一主体两个身份。自2008年下半年以来，国家实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，进一步扩大内需的宏观背景下，国有独资公司型资产证券化的模式不仅能降低成本、提高效率。但是一旦宏观经济政策紧缩、经济增长下行压力增大，房地产市场价格波动，水司将面临较大压力。

水司的本期债券由主承销商中国银河证券股份有限公司，分销商财通证券有限责任公司、英大证券有限责任公司组成的承销团以余额包销方式承销。债券通过承销团成员设置的发行网点向境内机构投资者（国家法律、法规另有规定除外）公开发行和通过上证所市场向机构投资者（国家法律、法规禁止购买者除外）协议发行。在承销团成员设置的网点预设发行总额5 亿元；在上证所市场预设发行总额15 亿元。发行人和主承销商将根据发行情况决定是否启用回拨机制，承销团成员设置的网点发行部分和上证所市场发行部分之间采取双向互拨。

三、中小城市基础设施建设ABS融资的风险控制与防范

在调研中笔者发现ABS融资模式对镇江市基础设施的见识具有理论指导与实践价值，但是在后金融危机的时代，经济环境和金融市场的不确定性也恶化了ABS融资模式中各利益主体的风险。为了确保ABS的顺利进行和各相关方的利益，必须将风险控制在一定范围内，并对可能出现的不良结果做好充分防范。

1.利率风险

受国民经济总体运行状况、国家宏观经济、金融政策以及国际环境变化的影响，在本期债券存续期内，市场利率存在波动的可能性。由于本期债券采用固定利率形式，期限较长，可能跨越多个利率波动周期，市场利率的波动可能使投资者面临债券价值变动的不确定性。

为有效缓解利率风险，在设计本期债券的发行方案时，水司在考虑债券存续期内可能存在的利率风险的基础上，合理确定本期债券的票面利率，以保证投资人获得长期合理的投资收益。同时，发行结束后，水司将向证监会提出上市，以提高本期债券的流动性，分散可能的利率风险。

2.偿付风险

在本期债券存续期内，如果由于不可控制的因素如市场环境发生变化，水司不能从预期的还款来源获得足够资金，可能会对本期债券按期偿还造成一定的影响。

为降低本期债券的偿付风险，水司一方面将进一步提高管理与运营效率，严格控制成本支出，确保公司的可持续发展；另一方面，镇江市城市建设投资集团有限公司为本期债券提供全额无条件不可撤销连带责任保证担保。除此之外，当本期债券偿付出现困难时，交通银行股份有限公司镇江分行在符合国家法律、法规和其信贷政策的前提下，将承诺给予水司信贷支持，以保障债券投资者到期兑付本息的合法权益。

3.流动性风险

由于债券上市事宜需要在债券发行结束后方能进行，发行人无法保证本期债券能够按照预期上市交易，也无法保证本期债券能够在二级市场有活跃的交易，从而可能影响债券的流动性，导致投资者在债券转让时出现困难。

为提高本期债券的流动性，债券发行结束后一个月内，水司将申请债券在上证所证券交易场所上市或交易流通，以提高本期债券的流动性。另外，随着企业债券市场的发展，企业债券的交易也会日趋活跃，未来的流动性风险可能会有所降低。

4.质押登记期限短于债券期限的风险

中国人民银行《应收账款质押登记办法》第十二条规定，质权人自行确定登记期限，登记期限以年计算，最长不得超过5 年，登记期限届满，质押登记失效。本期债券期限为7 年，根据上述规定，本次应收账款质押初始登记期限只能为5 年，存在质押登记期限短于债券期限的风险。

为应对质押登记期限短于债券期限的风险，根据中国人民银行《应收账款质押登记办法》第十三条规定，在登记期限届满前90天，质权人可以申请展期，质权人可以多次展期，每次展期期限不超过5年。同时，质押协议已约定，在质押期限内，按规定如需重新办理质押登记或变更质押登记事项的，债权人应根据相关规定负责办理。

5.政策与经济周期风险分析

国家宏观经济政策、产业政策和经济周期的调整可能会影响行业的盈利状况，进而影响发行人的经营活动，最终可能对SPV的经营业绩产生不利影响。

为有效缓解政策与经济周期等外部风险，一方面，SPV将积极收集相关行业及监管政策信息，准确掌握行业动态，了解和判断监管政策的变化，并根据国家政策变化制定应对策略，以降低行业政策和经营环境变化对公司经营和盈利造成的不利影响。另一方面， SPV将依托自身较强的综合经济实力，不断提高管理水平和运营效率，进一步优化业务结构，从而在一定程度上抵御外部经济环境变化对公司经营业绩可能产生的不利影响，减少行业景气周期、宏观经济及产业变动等不可控因素对公司利润的影响。

四、中小型城市基础设施建设中ABS融资模式的优化

在镇江市北水工程的建设中运用了多层次、多元化的城市基础设施建设融资方式。在通过一系列的的融资后，水司作为北部滨水区的实施主体、融资平台实现了“水司为平台，土地使用权为资产，ABS资产证券化”的融资模式，为镇江市北水工程的提供了资金来源，建设打下了坚实基础。

但是在资产证券化对象的选择上仍有待商榷。北水工程基础设施资产证券化采取的是基础设施开发贷款证券化的方式，而非基础设施权益证券化的方式。在经济利益和社会利益最大化方面仍有空间。本文通过对镇江市ABS融资模式经验与教训的总结，提出了ABS融资模式的两个优化路径。

1.对基础设施产权权益证券化，实行滚动发展

基础设施资产证券化可以基础设施开发贷款证券化和基础设施产权权益证券化。对于基础设施产权权益证券化来说, 其标的资产是己建成的基础设施项目。这些基础设施的拥有主体一般是各地政府,规模较大, 债务人信用程度高,现金流非常稳定, 标的资产本身的信用能力也较强,并且拥有非常完备的历史记录, 非常适宜证券化。

由于北水工程是非经营性基础设施，不具备稳定的现金流，筹资目的是工程建设，与发电厂、自来水厂等盈利性基础项目有着根本区别，在实际操作中选择了基础设施开发贷款证券化。为了向基础设施产权权益证券化模式转化，需要一座架接的桥梁――基础设施建设基金来实现投资-收益-投资的良性循环。政府将开发地段及周边大量土地划拨给水司，水司以土地作为资产建立资金池，以财政偿付作为预期收入进行资产证券化，待完工工程地块的配套设施开发或者土地使用权转让的溢价作为收益，投入资金池再循环开发。在基金资金募集阶段，水司还可以以独立法人的身份通过信托公司向机构及个人投资者发售信托产品募集原始启动资金。

2.通过政府直接参与，提高资信级别和融资效率

尽管基础设施开发贷款是由政府担保, 拥有较强的资信程度, 但这一过程并没有政府的参与。而基础设施产权权益证券化过程中, 由于政府作为发起人, 直接参与了基础设施资产证券化过程, 这为信用增级和信用评级提供了方便, ABS能以更高的信用级别和价格水平在市场上出售, 也更加容易被投资者接受和认可，降低了各方的风险。

镇江模式在实行资产证券化的通过具有政府背景的国有独资企业作为担保对象，有效提高了资信标准和担保效率。并且发行人以其合法拥有的镇江市人民政府承诺支付给发行人的应收账款42.71 亿元，为本期债券还本付息提供质押担保，使得本期债券信用等级为AA+，政府还可以给予此类国有独资公司特有的税收优惠，规定水司不须缴纳实体水平的所得税，避免发行人和购买人双重税收的问题，以降低融资成本。

不同于国内早期的基础设施建设资产证券化的具体操作模式：在离岸金融中心设立SPV,专门从事发债业务，如珠海公路交通收费资产证券化案例。镇江模式最重要的特点在于利用良好的宏观经济背景简化了融资步骤，节约了融资成本，同时增加了宏观政策调控带来的偿付风险。这样的组织结构无益于我国资产支持证券的健康发展，它可能导致过多地依赖银行信用，难以发挥证券化基础资产的风险隔离功能以及资产支持功能;而且弱化了资产证券化的风险分散功能，使风险向银行积聚。不过在控制好宏观经济带来的风险下，镇江模式仍不失为一种适应市场、有所创新的资产证券化模式。

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