公共基础设施范文

导语：如何才能写好一篇公共基础设施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

摘要：在对城镇基础设施和公共服务设施（简称“两个设施”）投资建设回顾、反思的基础上，根据国家“十二五”规划的总体构想，围绕城镇“两个设施”发展的长远要求，打破就资金谈资金的狭隘视角，从投资体制创新、筹资渠道拓宽与投资方式转变三个方面寻求突破，提出建立分主体、分渠道、分方式的“两个设施”多元化资金供给模式与融资组合方式，推进城镇“两个设施”投资建设持续、健康、快速发展。

关键词：基础设施；公共服务设施；投融资模式

中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2013）04003507

一、城镇基础和公共服务设施的基本界定

城镇基础设施和公共服务设施（简称“两个设施”）是城镇发展水平和文明程度的重要支撑，是城镇经济和社会协调发展的物质条件。按照功能和形态的差异，城镇基础设施是城镇生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般是指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统、地下公共设施及附属设施等市政基础设施；社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。公共服务设施是指为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障服务的设施，主要包括加强和促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展的设施等。如表1所示。

二、城镇“两个设施”建设仍然面临巨大发展压力

从纵向来看，城镇“两个设施”的投资建设有了较快的增长，但是按照国际标准，对比全面建设小康社会的要求，可以比较出明显差距。根据统计资料分析，各国城镇基础设施（市政公用设施部分）投资一般占GDP的3%―4%，占全社会固定资产投资的10%―15%。联合国社会发展部推荐发展中国家市政公用设施投资占国民生产总值的3%―5%，占房地产开发投资的50%―100%。2009年我国城镇基础设施投资额为10 642亿元，占当年GDP的317%，占全社会固定资产投资的47%，占全年房地产开发的293%，尚未达到联合国推荐的标准。

1城镇基础设施建设适应不了城镇化发展的需要

伴随着城镇规模的快速扩张，城镇基础设施相对滞后影响了城镇综合服务功能的完善。首先，城镇公共交通设施建设不足。大运量公交系统、公交场地建设，公交换乘枢纽设施建设，公交专用道建设不足，城镇交通拥堵严重。其次，城镇污水与垃圾处理能力不足。城镇生活垃圾集中的收集、清运、处理能力、污水处理能力仍然明显不足，远远满足不了城镇环境保护的功能需求。再次，城镇供水、排水设施严重不足。在全国600多座建制市中，有近400座城镇缺水，其中缺水严重的城镇达130多个，全国城镇每年缺水60亿立方米。最后，城镇民用燃气水平低，能源结构不合理。居民使用液化气，燃料气化普及率与先进国家相比差距较大，由此造成的燃料浪费和环境污染现象严重。

2城镇公共服务设施满足不了社会民生的要求

伴随我国城镇规模的快速扩张，城镇卫生、教育、养老、住房、文化体育、社会保障等等设施发展不足的矛盾日益突出。首先，城镇医疗卫生服务设施覆盖不足。我国80%的医疗资源集中在大城镇、大医院，中小城镇医疗资源严重短缺，城镇社区卫生服务机构（包括社区卫生站或卫生室）更是不足，看病难、看病贵的问题突出。其次，城镇教育服务设施短缺。城镇中小学原本不足的教育资源不适应持续增加的农民子女就读的需要，不少城镇只能采取挤占学校功能用房、增大班级名额等应急性办法扩大学校容量。公办幼儿园（学前教育）容量不足、供需矛盾凸显，上学难、上学贵的问题依然存在。最后，城镇保障住房严重不足。在全国城镇低保家庭中，各级政府通过各种方式已解决的住房困难户仅占7%左右；在全国已开展廉租住房的城镇，其覆盖率仅有1%。大量农民进城的保障房需求更是无法满足。上述问题的存在，已经严重影响到经济发展和人民物质生活水平的提高，不利于城镇中心职能和多功能作用的发挥。

三、城镇“两个设施”投融资体制需要重新构造

1“谁来投资”――城镇建设投资主体单一，职责不清

由于各级政府在城镇“两个设施”建设中的投融资职责分工不尽合理，“过度依靠地方财政和市场化的融资渠道解决”[1]，这使得财政实力薄弱、征税权力和征税面小、融资权限小、可支配财力不足的城镇级政府承担了主要投资建设的职责，中央政府和省级政府职责分担不足。据统计，1994―2005年期间，中央财政收入占全国财政收入的比重平均为52%，地方各级政府平均为48%，而同期中央所承担的事权平均在30%左右，地方则达到70%左右。2010年，中央财政收入占全国财政收入的比重下降为501%，地方财政支出占全国财政支出的比重为822%。由于地方政府投资盘子过大，财政支出范围过宽，必然挤占最需要支持的社会事业发展的投资需求，造成公益性教文卫的资金供求缺口不断扩大。为了弥补财政性建设资金的不足，很多城镇政府过度负债，造成城镇“两个设施”尤其是公益性设施建设的巨大投资缺口。同时，大量的社会资本（民营资本与外资）受制于形形的行政壁垒而难以进入，城镇“两个设施”建设投资主体多元化的格局尚未真正形成[2]。

2“钱从哪来”――融资结构不合理，来源渠道狭窄

城镇“两个设施”建设具有投入规模大、建设周期长、运营成本（建成维护和维修费用等）高、资金回收慢等特点，需要稳定的、长期的、低成本的投资来源渠道相匹配。然而，目前城镇“两个设施”主要依靠有限的财政投入、难以持续的土地经营与中短期的银行贷款三个渠道来筹措建设资金，缺乏多样化、多层次的融资渠道，很难在资金市场上筹措到匹配资金，蕴含了相当的融资风险，无法持续性地保障建设资金的来源。狭窄而单一的融资渠道使得建设项目的资金链很容易断裂，不适应城镇建设健康稳定发展的需要。将一些不产生收入流量、难以采取市场化运作、完全应该依赖政府财政性资金投资建设和管理的非经营性项目和纯公益性项目推向市场，消除依赖银行贷款等途径维持建设与运营，资本金与融资能力欠缺，供给能力不足等体制弊端。近年来，城镇基础设施投资中，来自中央财政、外资、自筹资金的部分所占比例呈逐渐下降趋势，而来自地方财政、国内贷款的资金所占比例呈上升趋势。如表2所示。

3“钱如何用”――政企事界限不清，项目资金低效运行

从整体上，城镇“两个设施”主要靠“各城镇政府及由其授权的国有企事业机构以垄断方式投资建设和运营”[4]，存在政企事投资界限不分，不同性质项目（经营性、准公益性、公益性）捆绑运行，投资运营的责权利难以统一，地方政府融资平台内部的资产收益率低下、法人治理结构不完善、责权不清晰、操作程序不规范以及政企不分等问题，使得城镇“两个设施”建设仍然面临投资大、成本高、效益低的体制性弊端。因此，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，形成多元投融资主体责权利相统一的机制，引入必要的竞争机制，创新投资方式，提高投资效益。

四、创新城镇“两个设施”多元化投融资模式

以科学发展观为指导，以不断满足城镇居民日益提高的基础设施和公共服务设施需求为出发点，以转变城镇发展模式和提高综合发展质量为主线，以体制和机制创新为动力，以建立多元化、多渠道、可持续城镇建设投融资新体制为目标，按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，在各类投融资主体之间形成合理分工。实现直接融资与间接融资、银行贷款和债券融资、土地融资与其他融资、政府投资和民间资金之间的合理搭配、相互协调，推动城镇基础设施和公共服务设施投融资走上良性、健康的发展轨道。城镇“两个设施”投融资模式的新制度框架如表3所示。

1公益性设施投融资体制设计

城镇公益性设施项目是指无收费机制、无资金流入的项目，包括城镇敞开式道路、城镇绿化、城镇照明、公共教育、公共卫生、公共安全、公共文化、公共体育等设施建设，理应由政府部门完全负责，实施政府保障型的投融资体制。城镇公益性设施建设项目的内容与特征如表4所示。

（1）实施政府主导、各级政府合理分工、合理负担的公共财政投资体制。理顺各级政府之间的投资分工与协作关系，克服基层政府失灵，提高整个政府部门的融资能力的均衡性，保障基层政府有足够的履行公益性设施建设的投资能力。在保持城镇政府在城镇基础设施建设中的主导地位的同时，适当上移中央与省政府的部分“两个设施”投资职能。需要打破地方政府尤其是基层政府过多承担“两个设施”建设的格局，加大高层政府的投入。尤其在农村公路、基础教育、基层医疗、基层文化等公益性设施建设方面，应当加大高层政府的投资力度。如表5所示。

（2）拓展用于公益性设施建设的财政渠道。加大中央一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，规范整合各类财政性投资支出，适度提高土地收入，国有资产收租分红收入、矿产资源收入、收费收入资产变现等补充公益性设施投资的资金，建立财政公益性设施投资基金。尝试运用发行政府公益性设施建设债券等金融手段筹集建设资金[5]，建立鼓励发达地区、国内外企事业、社会团体无偿捐献、捐建各种公益性设施的机制，提高公共财政投资保障能力。

（3）支持民间资本投资社会公益事业。政府保障公共教育、公共卫生、公共交通、社会福利等公益性设施建设的资金供给，并不意味着此类公益性设施的建设管理责任都需要政府部门独自承担。要打破行政垄断，大胆引进竞争机制，改变传统的投资配置方式，通过招投标、代建制、合同制等新型的投资方式，强化责任约束，提高公益性设施的投资运营质量与效率。

（4）支持社会资金捐建公益性设施。参照国际惯例，通过提高应纳税所得额的扣除比例等办法，大力拓宽民间资金捐建各类社会公益事业的途径，可以鼓励国内外大企业、民间基金会、社会团体和各界人士捐资给政府兴建各类公益性项目，也可以民间基金会等名义直接出资兴办公共教育、社会福利、公共交通、社会保障及其他社会公益性设施，形成公益性设施建设项目以国家投资为主体、社会资金广泛参与捐建的多元资金筹措机制。

2准公益性设施项目投融资制度设计

准公益性设施主要涉及基础设施、能源、交通邮电运输业、地质勘探业、基础研究、基础原材料、城市公用事业以及高等教育、医疗服务等社会事业。准公益性领域不同于一般竞争性领域与公益性领域，有收费机制和资金流入，具有承担部分公共服务的职能，具有明显的外部性与一定的经营性，是由政府定价且不足以补偿成本的建设项目，属于市场失效或低效的部分，市场主体运行的结果将不可避免地形成资金供给的缺口。因此，对于政府包不下来、市场主体又不愿单独供给、收益不足以补偿成本的准公益性设施建设项目来说，应当创造条件，发挥政府投资与民间投资的合力作用，形成多层次的公私伙伴关系。弥补政府与国有资本投资的不足，从而扩大社会事业的资金来源。如表6所示。

（1）政府资助公共工程，带动社会资金跟进投资。许多具有较高社会效益和一定经济效益的准公益性项目，社会资金往往不愿或不敢单独介入，仍然需要以政府投资给予大力支持。然而，财政支持最大的效应不是填平补齐建设资金的缺口，而是通过先期投资、财政补助、资本金注入、信贷贴息、偿还应急债务等项手段，弥补建设项目现金流量不足与还贷能力缺陷，“提高投资项目财务生存能力”[6]，以较少财政资金，带动更大社会资金投入。也就是说，财政可以通过先导性投资，为社会投资奠定基础或开辟道路，消除社会资本的投资障碍，分担社会资本的投资风险，从而带动社会资本更大程度的投资跟进，形成“四两拨千斤”的投融资放大效应。

（2）创造条件发行市政收益债券。城镇基础设施收益债券与特定项目收益还债挂钩，具有信用等级高、融资成本低、资金来源稳定、融资期限长、流动性高、强化债务约束，优化项目融资结构等优势，可以作为未来准公益性项目主要的融资工具。在完善债券市场化发行、市场约束、风险分担机制和提高偿债能力的基础上，扩大地方政府发行市政建设债券的范围，扩大准公益性建设项目直接融资规模。

（3）改革与完善政策性金融。政策性金融，是指在政府一定财政资金支持下，以国家信用为基础，运用各种融资手段，按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接地贯彻执行配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。政策性金融对于有一定的财务收益但又不能完全实现成本回收的诸如公共交通、城镇排水管网、供气管网、非营利性医院等准公益性的项目来说是必不可少的。按照多主体风险共担原则，政府应配合运用财政贴息、发行隐含财政担保的政策性金融债券、投融资收益补偿与应急偿债、税收优惠等多种形式的补偿机制，以保障项目收益与还款来源，从而保障金融资产安全与稳定的金融支持。

（4）大力发展非盈利性基金会。对于政府包不下来，市场主体又不愿单独供给、社会急需的准公益性设施项目，可以通过非营利性基金会，构筑集中力量办大事的筹资平台扩大投资来源。按照2004年民政部颁发的《国家基金管理条例》的规定，成立不以营利为目的、独立享有民事权利和承担民事义务的法人组织即非营利性基金会。非营利性基金会可以是面向社会、企业、老百姓广泛募捐的公募基金会，也可以是个人、企业以自己名义设立、基金来源于特定个人或组织捐赠的非公募基金会。非营利性基金会可以为了使基金保值、增值而开展经营活动，但收益目的是通过合理使用来服务于社会公益事业与准公益性事业，谋求社会公共福利的增加和社会效益的最大化。 因此，大力发展非营利性基金会，可以为城镇教育、住房、医院、社会福利院、文化体育等公共服务设施扩大投资来源。

（5）有条件出让“有偿供给权”，扩大民间经营权投资。所谓“有偿供给”是指地铁、污水处理、公立医院等公共服务部门的经营者在经营相应设施时，可以合法地向设施或服务的享用者收取一定的使用费或服务费的行为。对于政府公共部门而言，这种“有偿供给权”本身就是一种资源，在自身缺乏建设与运营资金的情况下，公共部门可以把这种权力有条件地让渡给民间资本，使其依法获得投资收益和收取服务费用。从实际操作层面来看，政府转让“有偿供给权”可以通过公私合营、国有民营、国有民办等多种方式吸引社会资金在管理权上全面介入社会事业投资、建设和营运，形成管理权层面上的公私伙伴关系，分解公共部门的投资经营的负担。此外，有偿供给权还可以成为申请银行贷款的抵押品，获得金融资源的支持。当然，有偿供给权的转让必须通过充分竞争的方式获得。要通过市场竞争机制引入最好的管理者，不仅缓解公共资源的不足，而且提供优质的公共服务。

3创新经营性设施项目资金多元化供给模式

与公益性设施项目和准公益性设施项目不同的是，经营性设施建设项目的最大特点就是投资的社会效益（即外部性）较弱，经济效益最强，因而投资主体主要由企业来担任。但由于基础设施是关系国计民生的关键行业，具有明显的正外部性或效益外溢，也需要政府投资支持。但政府投入财政资源的目的是为了更好地发挥市场在资源配置中的基础作用。如表7所示。

（1）吸引民间投资参与国有企业改组改制。随着基础设施建设和公共服务设施建设市场的不断开放，价格和收费制度进一步改革，从优化国有资产战略性布局的全局出发，应当鼓励和引导有实力的民间资本通过参股、控股、兼并等多种途径参与市政公用事业单位的改组改制，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，“向民间资本转让产权或经营权”[7]。对于职业教育、教育培训、营利性医院、商业文化体育、商业性养（托）老服务、疗养院等具有经营性质的城镇公共服务设施来说，考虑到其具有市场需求大、个性差异大等特点，应当鼓励民间资本以独资、合资等方式进行投资建设，形成优质服务。

（2）大力发展经营性设施产业化投资基金。从发展前景来看，在政府支持下，可以鼓励社会资本设立制水、污水处理、燃气制储、热力生产、文化、体育、医疗等经营性设施的产业化投资基金。 以教育产业基金为例，厉以宁提出可以通过自捐的、借的、群众集资、个人投资、国家发行教育债券和校办企业上市等融资渠道建立教育产业投资基金。通过向社会（开始时可以面向机构投资主体私募，条件成熟时转为公开募集）发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳分散的社会资金，为城市“两个设施”建设提供资本支持。还可以由中央和有关地方政府各自出资，并吸引社会资本投资参股，设立投资基金，对于文化、体育、医疗企业创业开发与运营给予专项资金支持，以加快产业化、规模化的进程。

（3）开展现代金融信贷服务。政府部门可以通过实施注资信用担保机构，适当降低项目资本金比例等政策，鼓励商业银行对以项目法人公司作为承贷主体、贷款项目资本金足额合法、贷款项目预期效益好、项目收益与还款来源有保障的经营性项目，扩大中长期开发性贷款。同时，还要积极争取国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、亚洲开发银行等国际金融机构的贷款支持。

（4）积极扩大直接融资。鼓励投资实力强、主营业绩突出、信用等级高、项目预期效益好、还本付息有保障的制水、燃气制储、热力生产、污水处理、城镇废弃物收集和清运、高速公路、港口等经营性设施项目企业通过发行品种多样、功能齐全、利率灵活、中长期为主的高收益公司债券来筹集建设资金。积极扩大多层次股权融资。对于回报性良好、投资量大、融资期限长的城镇交通、电力、水务等城镇经营性基础设施建设项目来说，可以通过股份化改造转制成为股份公司与集团公司，通过发行股票招募资金进行投资。

五、结 论

本文分析了“两个设施”的基本内容和特征，提出分主体、分渠道、分方式构造城镇基础设施和公共服务设施多元化资金供给的投资融资模式的政策建议。

1城镇“两个设施”建设投资体制

推进分类改革，打造政府主导、市场主导与公私合作的投资体制，拓宽资金供给的体制空间。公益性设施项目实行政府主导、各级政府合理分工、合理负担的公共财政投资体制；准公益性设施项目实行政府与社会力量分工合作的混合型投资体制；经营性设施项目实施企业主导，政府引导、市场化运作的产业化投资体制。

2城镇“两个设施”建设的融资模式

构造财政、金融、民间资本三大基本资金供给渠道，实现多种融资工具的合理搭配、优化组合、相互协调，拓宽资金供给的政策空间。公益性设施项目实行“财政保障+财政信用+社会捐助”的融资模式；准公益性设施项目实行“财政支持+政策性金融+公私合作”的融资模式；经营性项目实施“财政引导+金融创新+民营化机制”的融资模式。

3城镇“两个设施”建设的投资方式

引入竞争机制与民营化机制，提高城镇建设资金使用效率，拓宽资金供给的合作空间。公益性设施项目实行“政府投资―招标代建制、管理合同代建”等投资方式；准公益性设施项目实行“远期购买协议、设施使用协议型、承包制”等投资方式；经营性设施建设项目实行特许经营和股份化等投资方式。

参考文献：

[1] 王铁军.中国地方政府融资22种模式[M]北京：中国金融出版社，200658

[2] 丁向阳.城市基础设施市场化理论与实践[M]北京：经济科学出版社，200523-24

[3] 中华人民共和国城乡建设部中国城乡建设统计年鉴（2009）[R]北京：中国计划出版社，2010

[4] 沙安文，沈春丽.地方政府与地方财政建设[M]北京：中信出版社，200581

[5] 樊丽明.中国地方政府债务管理研究[M]北京：经济科学出版社，2006136-138

篇2

根据《农业农村部办公厅关于做好“三农”领域补短板项目库建设工作的通知》以及做好“三农”领域补短板项目——“村庄公共基础设施建设工程”的要求，现结合我乡实际情况特制订此实施方案。

一、工作要求

首先，强化组织领导，乡主管领导负总责、分管领导具体抓落实、村书记负责项目进度等工作。乡新村办将始终加强对我乡的村庄公共基础设施建设项目的项目进度、质量、管护等进行监管，确保项目建设如期完工。

其次，加强项目资金的监管力度，乡纪委、财政所将对资金的使用、拨付等进行专项监管，确保专款专用、拨付合法合规。

最后，明确和强化建设和管护的主体责任，乡镇为项目的主体责任单位，各项目行政村为项目建设和管护的具体责任单位，负责各自项目的实施进度、质量、管护等具体事项。

二、项目建设实施内容

项目实施单位：乡村

项目实施内容：

村:新建道路3.693千米、扩建道路3.2千米、改建0.4千米、改建综合性公共服务中心改建。

三、项目进度时间安排

2021年12月31日之前完成村项目实施内容。

项目资金配套情况

村中央配套220万、省市县配套275万、乡镇配套25万、农民自筹30万。

四、项目后期监护

加强队伍建设。一是在项目村庄配备专职保洁员，实行村收集、乡转运模式运作，确保垃圾日产日清;二是加强“四支队伍”建设，推进治脏治乱工作常态化，做好村庄绿化、亮化、美化等日常维护工作，确保村庄建成区建后维护常态长效。

加大资金投入。将村庄长效管护经费纳入财政预算，每个村庄建成区乡里每年安排1万元管护配套经费，用于村庄长效管护人员工资、设施维护等费用开支，同时结合农村环境整治、志愿者环境保护，采取财政补助、以奖代补等方式吸纳社会资本参与村庄建后管养。

篇3

随着我国经济社会的快速发展，近年来城市中的公共基础设施建设需求也不断地增多，由于前期的公共基础设施资金投入不足，导致一部分城市的公共基础设施建设不够完善，再加上公共基础设施自身对于资金的需求量比较大，因此也加大了政府和国家的投入力度，造成公共基础设施不完善、投入不足、设置不完善加剧的恶性循环。想要完善公共基础设施就需要缓解恶性循环，利用好民间资金来投入城市的公共基础设施建设中，目前我国城市公共基础设施建设中正在使用这种新的融资模式，简称为“PPP模式”。

1 PPP融资模式的引进现状

1.1 PPP项目在城市公共基础设施建设中的优势

在我国的城市公共基础设施建设项目中引进PPP融资模式，能够帮助解决目前城市公共基础设施面临的财政预算不足现象，提高城市中公共基础设施项目建设的效率和质量，同时也能够提高城市人民享受到的社会福利和社会效益，同时公共部门能够跟民间私人企业共同来承担责任和风险，把风险分担和各自的利益做到了最大化处理。

1.2 城市公共基础设施PPP项目的建设目标

城市公共基础设施引入PPP融资模式由于参与方的利益不同，因此发展目标也相对比较复杂，只有各方的发展机制能够有效合作，才能够在统一的目标下高效地完成目标。城市公共基础设施的合作目标可以分为两个层次，短期目标和长期目标，短期目标对于政府的公共部门来说就是通过建立公共基础设施来提升基础设施的服务水平，对于私人的私营企业来说就是需要有一定的资金回报，并针对双方做好收益和责任的分配工作。长期目标就是长期合作的含义，因此政府部门需要对整体资金有效利用起来，而个人私营企业需要在市场上占据一定的份额，这样两者的关系需要衡量基础服务设施的有效供给。

1.3 城市公共基础设施PPP融资模式

由于每一个国家的发展国情不同，PPP融资模式的发展也有差异性，同时城市公共基础设施PPP项目的融资模式还有分类同样存在差异。在充分地考虑到资产的所有权、投资还有商业关系等因素之后，世界银行把PPP融资模式分为特许经营模式、租赁模式、管理外包模式、服务外包模式等几种形式。

1.4 城市公共基础设施PPP项目融资的参与对象

由于目前城市的公共基础设施都在创新实施PPP融资模式，因此其中的融资模式还有参与方也比较多样化。PPP项目融资模式的参与放出了政府和相关公共基础设施运营部门之外，其中还包括有各类银行金融投资机构、融资顾问咨询公司、私营企业、法律税务保险等咨询顾问公司、设计单位、建设单位、供应商等，这些对象中都会存在或多或少的直接、间接利益关系，然后通过SPC进行组织，围绕着城市公共基础设施建设开展工作。

1.5 城市公共基础设施PPP项目融资运作

完成的PPP融资模式运作程序主要有四个方面：融资前期的研究和分析、选择合适的SPC、开发运营、转移终止。首先要在前期进行分析和研究，确定好项目的可行性，然后再确定好SPC，成立SPC之后开始接受整个项目，包含有招标、投标、签约谈判等，政府在项目的开发和运营中充当监督作用，最后是SPC和政府之间的交接工作。

2 公共基础设施PPP融资模式的应用策略

2.1 强化行业主管部门

政府的行业主管部门是相关行业的政策制定方也是管理者，要通过建立公共设施建设推动体系来促进私营部门的参与，其中包含决策层、执行层还有支持体系。通过在政府部门中强化行业主管部门的推动体系，能够制定出明确的促进政策，强化主管部门中基层工作人员的专业能力掌握，从而从侧面提升了政府部门的沟通协调能力还有公共基础设施建设的行政效率。

2.2 充分?用民间力量

由于目前PPP融资项目涉及的专业领域比较复杂，同时政府部门在相关法律、财务、合同管理、风险分担和商务谈判上的专业能力具备不足，尤其是在如何能够把政府部门的服务公益性和私营部门的营利性有机结合上还有所欠缺，因此需要借助于民间的专业团队、专业力量，来强化政府部门的行政能力。

2.3 建立有效的奖惩政策

在PPP融资模式推广过程中，政府可以推出奖惩政策，通过制定具有吸引力的奖励政策来激励政府工作人员的工作积极性。例如，对于在PPP项目推动过程中业绩较好的单位或者个人进行奖励，由于私营部门参与到政府项目运行中，因此政府工作人员容易针对私营部门的专业知识、工作复杂性还有利益旁落有一定的抗拒心理，激励政策能够有效提升政府工作人员的积极性，主动参与到PPP融资模式和公共设施项目建设中来，同时也能够在一定程度上提升私营企业的服务品质。

2.4 成立具体的管理部门

在欧美国家政府的商务办公室中有专门的单位部门是为PPP项目服务的，该部门负责制定PPP项目的时事政策还有实施策略，制定电子商务的标准，同时也通过发展有关软件来帮助政府具体工作的开展和实施。因此，我国在进行公共基础设施PPP融资模式时可以借鉴国外的发展模式，在商务部门建立专门负责PPP开展项目的工作部门，全程推动和指导我国PPP项目的实施和发展。

2.5 加强对私营部门参与的评估力度

在建设城市公共设施过程中，可以优先选择采用PPP方式进行融资，政府的相关审批部门一定要针对主管部门提交的公共设施项目仔细研究，同时也要针对参与到其中的私营部门的可行性进行有效评估。

2.6 积极办理工作人员的培训工作

针对目前参与到公共基础设施PPP融资项目的成员小组进行培训工作，在培训工作中需要针对法律、财务、合同、谈判等中药专业领域进行短期强化培训，能够帮助提升参与人员的专业技能掌握水平，帮助提升整个业务的发展质量。同时主管部门也需要针对PPP项目的理论和开展目标进行积极研究。

2.7 加强政府机关的联合互动

政府部门需要针对PPP模式适应的范围和原则进行评估确定，然后根据评估结果来设定项目方案。政府可以在进行公共基础设施建设过程中成立工作协调推动小组，再把政府部门中的财政部、交通部、建设部还有发改委等联合参与到公共设施项目的审批和执行过程中来。在省市级部门成立相应的推动小组，专门负责项目的政策制定和项目实施注意事项的研究。

篇4

政府担保给公共基础设施投资提供保障的同时也为政府带来了或有负债。在融资时，公共基础设施项目的风险分配原则是项目参与者的相互合作作为基础和纽带，按照最小成本进行风险控制一方的协议来进行风险分配，市场风险由项目公司承担，非市场风险由政府部门进行承担，主要通过签订经营方面的特许经营范围、特许经营期限、投资回报率、经营收入、冲突解决机制等项目后勤支持、法律一致性等特许权协议担保条款体现，并改变了政府对项目其它参与方的作用见图1所示。在图1中虚线表示政府提供担保的作用。项目总价值是由经济价值和社会价值共同构成的，政府希望以最大的程度来提高项目的社会价值，而项目经营者则关心的是如何获得经济价值，将自身收益最大化是理性投资者的最终目标。

二、公共基础设施政府担保的期权特征分析

假设公共基础设施项目的价值为V，非政府投资者投资价值为E，非政府投资主体的预期回报率为er。若综合考虑项目在运营过程中面临的各种市场风险因素的影响，保证投资者在特许经营期内获得不低于*I的运营收入，此时可以根据B-S期权理论可以得出，当政府以向投资者提供担保来进行融资时，投资者相当于在建设基础设施项目时获得了一个看涨期权的投资收益。其中T为特许经营期，E为T时刻期权的执行价格。但如果公投资者在共基础设施项目进行投资经营期间不进行分红，那就在特许经营期T的期末，政府所担保的期权收益价值为*G(T)max(0,IE)。

若考虑到在共基础设施项目运营过程中所面临的各种非市场分析因素的影响，保证投资者在特许经营期内获得的运营收入不低于R，特许期内投资者实际获得的项目运营收入用V表示，TV表示V在特许经营期结束时刻的价值。G随着TV与TR之间大小关系的变化而取值不同：当TTVR时，投资者的收益是获得项目实际收入，此时政府担保的价值为零（G0）；当TTVR时，政府需要针对项目担保收入和实际收入之间的差额部分给予投资者一定的补偿，此时担保的价值大于零，即TTGRV。综合上述两种情况，若政府提供担保，则项目的运营收入始终为max,TTRV，政府担保的价值为max0,TTGRV，因此，政府担保其实是以V为基础资产，R为执行价格，T为到期日的欧式看跌期权。

三、结语

篇5

县政府成立以副县长赵晓宏为组长，政府办副主任和科技局局长为副组长，有关部门和单位领导为成员的“*县农村公共基础设施抗震性能普查工作领导小组”，负责领导、部署、协调全县农村公共基础设施抗震性能普查工作。各乡镇、有关部门和单位要由主要领导负责，安排得力人员落实完成此项工作。

二、普查范围及内容

（一）普查范围：农村公共基础设施和生命线工程，如政府、学校、医院、变电站、公路、桥梁、加油站、液化气站、水库、粮库、客运站、火车站、电信基站、农信社、邮政局、消防大队等。

（二）普查内容：因被普查的各乡镇、有关部门和单位设施不同，详细内容和要求由县科技局提供并下发。

三、时间进度安排

（一）4月15日～4月27日，成立组织，宣传、发动和培训业务人员。

（二）4月28日～5月20日，各乡镇、有关部门和单位完成基础情况普查，按要求填写表格并报县科技局。

（三）5月20日～5月31日，各乡镇资料汇总，标注地图并报县科技局。

（四）6月1日～6月5日，县科技局汇总后上报。

四、具体要求和注意事项

（一）各乡镇均要填写一套普查表格，从表一到表十九，本乡镇没有的设施内容可不填。有关部门和单位也要填写与各自分管业务相对应的表格。

（二）各乡镇、有关部门和单位具体业务人员要按县防震减灾普查培训的要求，统一口径，严格按照各类表格的填写要求认真填写和标注地图。

（三）建制乡镇名称和村名，以20*年省民政厅行政区划所列乡镇和村名为准。填表和标注地图时要写全称，且表图一致。

（四）在填表和标注地图时，有关专业术语和具体指标掌握不准确的，要与县科技局联系，统一口径。

（五）各乡镇、有关部门和单位要向县科技局提交农村公共基础设施抗震性能普查表纸件、电子表格及手工标注的地图各一份。

公用邮箱：*

密码：*

篇6

关键词：公共基础设施　公共物品　政府错位

一、公共基础设施的一般分析

(一)公共基础设施的涵义

公共基础设施的概念可分为狭义和广义两种。狭义的公共基础设施是指包括交通运输、能源、邮电通讯、桥梁、水利设施和其他管水工程等公用事业基础设施。广义的公共基础设施概念除了以上方面外，还包括教育机构、文化机构、环境和公共卫生及整个司法行政管理系统等领域。

(二)公共基础设施的特征

1　公益性。公共基础设施是为社会生产和群众生活提供服务的，主要目的是为了满足企业或个人的生产或生活需要。公共基础设施供给的最终目的是实现社会效益的最大化，它不以或很少以营利为目的。因此，政府将承担重要的角色。

2　供给的不可分性。公共基础设施在供给上是不可分的。一方面，由于公共基础设施规模大，需要大量投资。例如，我国的京沪高铁等高速铁路建设项目需要有大规模的投资，只有政府才能提供这样的保障。另一方面，公共基础设施建设周期长，资金难以在短时期内收回。公共基础设施在建设时间上必须先行一步，才能满足社会经济对公共基础设施的需求。

3　外部经济性。对于公共基础设施来说，任何一个社会成员都可以享受由其带来的好处。如一条新的收费高速公路的建成，会使原有公路的使用者免费得到车流量减少的好处。在一定范围内，增加对公共基础设施的消费，不会带来额外的成本，此时边际成本趋零。但是，对于一些混合公共物品性质的公共基础设施，当消费者增加到一定范围时，会产生一定程度的竞争性。

4　垄断性。公共基础设施项目的投资和建设存在一定自然垄断现象。一方面，公共基础设施领域的进入门槛较高，一些法律障碍和人为障碍阻碍了私人企业的进入；另一方面，公共基础设施建设投入大、周期长、回报慢，私人资本往往无力也不愿意承担高昂的投资。对于公共基础设施领域投资目前还是由政府主导进行。

二、公共物品有效供给理论中的政府行为

公共基础设施属于公共物品的范畴，对于公共基础设施这种公共物品的供给，涉及到了公共物品的供给理论。在早期的公共物品理论中，普遍认为公共物品只能依靠政府来生产并提供。随着经济和社会的不断发展，人们逐渐认识到，政府提供公共物品，并不意味着所有的公共物品全部由政府进行生产和直接提供，在公共物品的有效供给中，仍然存在政府利用市场机制提供公共物品的可能性和必要性。在现实经济社会中，普遍存在公共物品供给不足的问题，政府为了弥补这方面的不足，往往放宽市场准入条件，从而使更多的私人企业能够成为公共物品的供给者。如果公共物品全部由政府生产和提供，则由于缺乏竞争，导致成本上升，效率低下。而将市场供给机制引入公共物品供给领域后，这些问题能够得到一定程度的缓解。同时，受技术水平、消费人数、需求弹性等因素的影响，导致公共物品与私人物品之间的边界变得模糊，因此，政府和市场都可以成为公共物品的提供者。作为公共物品理论，它就是为适应国家干预经济的需要而确立的，但是，公共物品供给有市场失灵也有政府失灵，因此，在理论上政府行为是与市场经济活动融为一体的，公共物品的供给方式需要在市场和政府两种方式之间确定平衡。

三、公共基础设施供给中政府错位分析

当前，政府行为在公共基础设施供给中的错位主要表现在两个方面：行政垄断和权力寻租。

(一)行政垄断

行政垄断是由政府凭借行政权力对涉及国计民生的重大领域进行直接控制，并限制竞争形成的垄断。一直以来，我国公共基础设施的供给垄断程度还比较高。究其原因：首先，由政府垄断供给基础设施，缺乏优胜劣汰的竞争机制，政府投资基础设施建设，由于特殊的地位不会面临直接的竞争。其次，由政府垄断供给基础设施，割裂了生产者与消费者之间的联系，进而容易造成对基础设施估价和评价的困难。最后，现阶段对政府机构及公务人员的监督机制还不完善。由此看出，政府垄断供给基础设施在导致供给效率低下的同时，还会加剧社会不公。

(二)权力寻租

权力寻租就是由于政府的行政权力介入公共基础设施供给领域，使得拥有这种权力的人为了谋取自身利益而利用各种合法或非法手段得到占有租金的特权。由于行政权力可以创造寻租的条件，掌握权力的政府官员就有可能利用权力进行寻租活动。在社会经济发展中各个领域，只要存在着权力的参与，就会存在寻租腐败现象。现阶段，在公共基础设施领域产生的寻租行为，不仅影响了经济发展和公众生活对公共基础设施的必要需求，同时也造成了社会资源配置的低效率和公共利益的损失。

所以，无论是行政垄断还是权力寻租，其根源都在于行政权力的滥用使政府行为错位，政府角色扭曲，成为经济的参与者甚至是决定者。因此，政府权力过多地参与和控制公共基础设施的供给，成为制约我国公共基础设施有效供给的关键原因。

四、我国公共基础设施供给中的政府行为选择

(一)加强政府自身建设，提高公共基础设施的供给水平

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，我国提出了建设服务型政府的目标，明确政府的宏观调控、公共服务、社会管理职能。因此，合理定位政府职能，成为提高政府供给公共基础设施水平的首要重点。在公共基础设施供给中，政府要发挥综合性的作用，做一些市场不想做或不易做好的事情，来有效弥补市场机制的不足。所以，政府在公共物品供给中的主要角色应该是公共物品的提供者、政策调控者、外在效应的管理者、公共利益的调节者和市场秩序的维护者。

(二)建立公共基础设施供给的制度保证

公共基础设施的建设涉及经济社会的各个方面，需要有效的组织保障和管理体制。政府作为公共基础设施建设的主体，必须组建有效的行政管理机构和专业化运作班子保证建设的顺利进行。在公共基础设施建设中，要健全立法、执法和司法机构以及规章制度，增加决策的透明度，扩大公众参与的机会，推进管理体制改革。同时，强化政府监管的立法、行政约束机制，强调政府监管的公众参与，完善政府监管的社会监督机制，这样才有利于保障监管的有效性和社会公正性。

(三)建立公共基础设施供给的政府行为体系

1　制定科学合理的公共基础设施发展规划。公共基础设施规划是公共基础设施发展的最初环节，也是公共基础设施发展的前提。公共基础设施的特殊性使政府必须承担其发展规划的职责。科学的公共基础设施发展规划应与经济、社会、环境发展相适应，能满足经济发展和社会生活的要求。

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关键词：滇西；融资代建制；融资代建平台；信托模式

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2013）12-0014-02

公共基础设施投资金额大、建设期长、投资回报率低，公共基础设施建设长期以政府为主导，从资金来源看，主要依托财政收入，资金缺口大；从建设来看，主要采用“建设工程项目指挥部型”，即由多家政府部门组成临时机构负责实施项目。“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式凸显了许多问题，一方面容易诱发招投标中的腐败行为，另一方面缺乏有效监管，时常出现超预算情况，另外，许多单位的基建班子都是临时搭建，缺乏专业人才，不熟悉建设程序，甚至出现豆腐渣工程。

1 背景

从西方国家公共基础设施建设发展来看，该类项目建设中资金保证和建设管理是重点，由于公共产品具有非排他性，因此投资该类项目是政府职责，政府财政匮乏时，只能引入社会资金来填补资金缺口，PFI模式（公共工程项目由私人资金投资兴建，政府授予私人委托特许经营权，通过特许协议各参与方之间分担建设和运作风险）解决了资金问题。突破原有的“建设工程项目指挥部型”模式是解决该类项目缺乏专业人才问题的关键，代建制的实施可解决建设管理问题，实现“投资、建设、管理、使用”的职能分离，对防止工程建设中的腐败问题也起到积极作用。

1995年，我国将项目融资引入到公共基础设施建设中，最早的项目是广西来宾B电厂项目。代建制在我国最早出现于政府投资项目，1993年厦门市通过采用招标或直接委托的方式，将部分基础设施和社会公益性政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由他们代替业主对项目实施建设。上海、深圳、重庆等地在随后的几年开始对一些公益性的政府投资项目实施代建。

滇西经济欠发达，基础设施落后，政府投入资金缺口极大，项目管理技术较差，专业型人才缺乏。实施融资代建是滇西地区经济快速发展的必然选择。

2 相关概念

2.1 代建制

代建制是政府投资项目按规定程序，通过招标选择有相应资质的代建单位，投资人或建设单位负责项目投资管理、建设实施工作，控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位的制度。目前，我国的代建制已经广泛的应用于政府投资项目，如公益性和公共基础设施建设项目、保护和改善生态项目、促进落后地区经济和社会发展项目等。代建模式能缓解政府资金压力、节约工程总投资并实现各项资源的优化配置。

代建制使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四环节分离并互相制约，政府选择具有相应资质的项目管理公司作为项目建设期的法人，并通过合同来约束代建制单位，而非行政权力，使得权力从该环节的退出。

2.2 融资代建制

融资代建制是一种集项目融资和代建制于一体的委托建设形式。它将利益相关主体（投资人、代建人和使用人）三分开，并能更专业的做好质量、投资和进度控制的。华侨大学侯祥朝（2005）认为：融资代建制特指公共项目的公―私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，项目的社会效益是政府目标，投资回报率是投资者目标，为实现多赢，双方合理分担风险，以保证项目成功。

2.3 投融资平台

投融资平台是以某种组织结构或者项目运作为依托，以低风险运作为保证，聚集大量资金用于特定项目的一种资本运作策略。

3 不同投资类型及其优缺点分析

根据投资类型的差异，投资分为四种结构，即：公司型投资结构、非公司型投资结构、合伙制投资结构和信托投资结构。

四种投资结构的差异主要区别在八个方面，即：投资者对项目资产的拥有形式、项目产品的分配形式、项目管理决策方式与程序、投资者债务的隔离程度、项目现金流量的控制、税务安排、会计处理和投资的可转让性。

从政府视角来看，项目实施融资代建时比较在意的是项目的质量、项目产品的最终产权和回购便利性以及建设中的管理和控制。转换成投资者的角度来看就是差异中的项目资产的拥有形式、产品的分配形式、管理决策方式与程序以及投资的可转让性四个方面。

表1描述了四种投资结构中，政府较关心的四个方面的优缺点。

4 滇西地区公共基础设施项目融资代建平台选择

发达地区在公共基础设施项目融资方面有过许多尝试，并取得了不错效果，以苏州的政府融资代建平台―苏州信托为例来看，依托信托平台实现项目融资，一方面解决了财政资金短期集中安排的困难，为项目保障了资金，另一方面政府在兴建公共工程的同时还为公众提供了一个良好的投资理财的产品。

信托具有独立性，其资金专项管理、封闭运行，为建设资金的规范使用提供了保障。资金管理方面，专业的管理有效的控制了投资；工程管理方面，投资预算刚性更加显著。

滇西地区经济欠发达，公共基础设施项目建设资金缺口大，为填补资金缺口必须选择项目融资，而地方政府债券平台放开受限，使得该类项目资产证券化受到制约，融资代建制成为该类项目的必然选择。

公共基础设施项目是公众福利的重要组成，也是提高居民幸福感的支撑，政府在建设该类项目时，最终还是需要拥有项目产权，但是项目建设短期资金不足，需要缓冲，那么只能先融资建设而后再分期或者延迟回购以获得产权。发达地区主要采用政府搭建公司型或者信托基金型融资代建平台。

5 结 论

从滇西实情来看，基础设施建设薄弱，短期需建项目中非经营性项目所占比重大，而非经营性公共项目直接回报几乎为零，对于公司型融资平台来说，债务隔离差，风险较集中，投资此类项目容易引发债务问题从而影响投资公司其他项目正常开展。因此，滇西地区搭建信托基金型融资平台较适宜。首先，信托平台受限少，易推行，有发达地区经验供借鉴，操作起来较容易。其次，信托作为一种公众理财的金融产品，不但可以引导投资者健康投资，避免一些社会问题，还能集聚社会闲散资金，加快地方基础设施建设速度，从而保障经济健康快速发展。最后，对于投资者来说又多了一种理财选择，相对于合伙型、公司型平台，投资者选择公共基础设施项目信托产品，风险小，回报稳定，且收益高于银行存款。可以预见，融资代建制将更多地走进政府投资项目，特别是公共基础设施建设项目，而信托基金型融资平台将在其中扮演重要角色。

参考文献：

[1] 孙永康，唐波.代建制管理模式在政府投资项目建设管理的责任机制研究[J].特区经济，2005，（6）：154-155.

[2] 侯祥朝，林知炎，黄忠辉，等.论公共工程项目融资代建制模式[J].重庆建筑大学学报，2003，25（3）：78-81.

[3] 赵磊.代建制发展现状及存在的问题研究[J].现代商贸工业，2008，20（3）：120-121.

[4] 石晓亮.政府投资基础设施项目委托代建制与回购模式的特点与区别[J].金融经济，2011，（7）：51-53.

[5] 杨涛.BT项目代建模式的应用[J].建筑，2008，（18）：39-40.

[6] 孙永康，唐波.代建制管理模式在政府投资项目建设管理的责任机制研究[J].特区经济，2005，（6）：154-155.

[7] 侯祥朝.融资代建制――公共工程项目建设管理新模式[J].管理工程学报，2005，19（z1）：56-57.

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关键词：民族地区；公共基础设施；城镇化

中图分类号：F127.8　文献标识码：A　文章编号：1002－6959(2007)06－0139－06

城镇公共基础设施是为城镇经济、社会、文化发展及居民生活提供公共服务的各种要素的总和，

一般包括六大系统：能源系统、水资源及给排水系统、交通系统、通信系统、环境保护系统、防灾系统。作为城镇社会生产、生活活动的“共同生产条件”，城镇公共基础设施是农业经济发展的基础。是加快城镇化建设的根本，是增加农民收入、缓解农村就业压力、提高农民生活质量的关键。党的十七大报告明确提出“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。帮助资源枯竭地区实现经济转型。走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。…‘根据工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展新形势，适应我国经济社会的新发展。”民族地区城镇基础设施是城镇生产、生活的物资基础，也是民族地区城镇经济体系中重要的产业部门，加强基础设施建设对民族地区城镇经济增长具有重要的促进作用。本文主要以贵州省黔东南苗族侗族自治州黎平县的公共基础设施建设状况为例，分析民族地区城镇公共基础设施建设存在的主要问题，积极寻求解决问题的对策，以更好地推动民族地区城镇化建设和发展。

一、黎平县公共基础设施的建设状况，折射出民族地区城镇公共基础设施建设存在的普遍问题

近年来黎平县政府对基础设施建设日益重视，不断加大投入力度，各项基础设施得以建设落实，县域公共基础设施建设取得长足发展。

(一)黎平县公共基础设施建设现状

电力与能源供应系统建设。黎平县于1998年接通国家电网，县境内建有220KV变电站一座。110KV变电站2座，35KV变电站8座，国家电网基本覆盖全县403个行政村和1765个自然寨，基本实现城乡同网同价。全县境内建有500千瓦以上水电站3座，小水电站总装机容量超l万千瓦。现有石油液化气公司3家，石油液化气供应点4l处，液化石油气供应总量达到800吨。但除了县城以石油液化气为主要供热燃料外，乡镇只有零散的石油液化气销售点。大多农村仍然以薪柴为主要的供热燃料，近年来在政府的鼓励和推动下，沼气的使用被逐步推广，到2006年底全县完成农村沼气池建设O．2万口。水源与给排水系统建设。黎平县共建成水库42个，自来水处理厂18个和污水处理厂4个，修建人畜饮水管道2520公里，建成水源地68座，村村基本用上了自来水，并有三个纯净水厂家，基本解决了农民用水问题。交通运输系统建设。全县25个乡镇全部通了公路，11个乡镇铺设了沥青路。403个行政村也都建成了乡村公路。形成了以国、省道为主干道。县乡镇公路为次干道、乡村公路为辐射的道路网络。2006年10月黎平机场正式通航为黎平交通又增添了新的羽翼。邮电通讯系统建设。黎平县25个乡镇的行政村和自然寨都基本实现村村通电视、电话。全县有330个行政村开通移动电话，占全县行政村总数的85％，全县固定电话装机总计达41571门；宽带网用户总计2361户。教育和卫生系统建设。全县建成高中两所，其中黎平～中2006年被评定为省重点中学．建有中小学67所。2006年对全县30所中小学危房进行彻底改造，投入65．7万元；并投入26．3万元使59个行政村“村两委”和9个乡镇的办公条件得到显著改善。每个乡镇都建有乡镇卫生院，有352个行政村建有医务所，占总的87％；到2006年底全县共投入530万元完成16所乡镇卫生院的改扩建，使农民的医疗卫生条件得到较大提高。

(二)民族地区城镇公共基础设施建设存在的主要问题

1．城镇公共基础设施建设投入不足。由于国家和省级财政每年投入到基础设施建设上的资金有限，县财政对基础设施建设投资不足。致使农业和农村基础设施比较薄弱。一是公共服务基础设施配套不完善。虽然基本实现了村村用上自来水，但是只有少数的乡镇有排水道和污水处理厂，大多数乡镇和行政村没有处水工程，大部分生产、生活污水排入渗坑或直接排进河道。造成地下水和地表水的污染，致使居民饮水不安全，特别是地处水源上游的乡镇的生活、生产污水将会直接威胁到居民的用水安全；已经形成的道路网络，道路狭窄，人车混行，交通不畅；石油液化气的生产只能适应县城的需要，由于缺乏必要的设施，各乡镇的石油液化气只能从县城往乡镇拉，加大了成本，并且不能形成较大规模的生产，无法满足乡镇居民的需要。虽然实现了较大面积的通讯覆盖率，但仍有偏远地区没有用上现代通讯设施，有的村还是全村共用一部电话。部分乡镇广播电视、通讯等基础设施较差，使农村不能与外界进行很好的沟通。大部分乡镇都没有幼儿园、托儿所、敬老院、影剧院和科技活动室，农村文化活动单一。二是公共服务基础设施设备陈旧不能及时更新。由于政府投资力度不够，很多乡镇的电力设施都处于超负荷的状态，电压不稳定，容易造成大面积的停电，给居民生活、生产带来不便，影响农村的正常发展。再加上多年来，政府对医疗卫生事业的忽视，许多乡镇医院和村医务所，特别是村医务所都是上世纪五、六十年代成立和建造的，又不能得到及时的更新，医务人员的非专业性，设备的陈旧性，给农民就医带来了很大的安全隐患，农民产生了不信任的心理，以至于造成大病小病都进城，不仅加大了县城医院系统的压力也不利于乡镇医疗系统的发展，并且导致了进城看病的其他费用高于求医费用的怪现象，也让许多贫困家庭不敢进城就医。虽然对大部分的中小学进行了改造，但仍有部分学校还是危房。三是资金投入不足，资金来源单一。由于民族地区经济落后，公共基础设施建设的经费一般都是由政府单方承担，但单靠政府财力进行基础设施建设，提供公共产品是不能满足需要的，再加上政府财政收入有限，投入公共基础设施建设的资金比重相应较小。

2．城镇公共基础设施缺乏有效的管理。城镇乡村道路修好以后，道路养护补助未跟上，维护资金严重短缺，路面破损、路基沉陷得不到及时维护，导致损坏面积越来越大。在民族地区是随处可见的现象，降低了民族地区农村公路的服务功能和使用年限，同时也严重影响和制约农村公路网便捷、快捷、高效等功能的发挥，影响了社会效益和经济效益的提高。尽管政府对乡镇街道的保洁、亮化工作投入了大量的人力物力，但因民族地区县财政没有专门的款项，保洁员的工资及设施费用等成为各乡镇一项大的负担。有的乡镇把基础设施建设作为领导的政绩建设，基础设施建设缺乏承接性。许多基础设施建设半途终止，造成资源的大量浪费，不但没有促进民族地区公共基础设施事业的发展，反而给今后的城镇合理规划带来了新的问题。近年来民族地区各乡镇都开始重视街道两旁的绿化、亮化 工程建设，投入一定的财力和物力，但由于缺乏有效的管理而最后导致公共基础设施遭到严重的毁坏，没有发挥出公共基础设施对城镇发展应有的作用，没有体现相应的社会效益。如街道两旁的树木没有得到有效的维护，成活率很低，要不就是受到很大程度的破坏，路灯、垃圾桶等公共物品都遭到破坏，县城内建成的小型的体育活动器械场地，免费对居民开放，不到半年就已经是面目全非，也没有那么大的财力和人力随时对被破坏的公共物品更换，所以出现公共设施建设停滞不前。由于缺乏专业的人员对公共物品进行维护和维修，加大了公共基础设施建设的成本，政府不仅要加大公共物品硬件的投入，而且还要引进相应的管理人才与之相配套，建立有效的管理机制。

3．城镇公共基础设施缺乏科学的规划。由于民族地区城镇大多地处偏僻或交通不便，受多种因素的影响，城镇规划相对滞后，再加上经济基础薄弱，城镇规划经费不足，规划质量较差。有的规划甚至与建设现状相矛盾，导致规划实施难，许多规划成为“纸上画画，墙上挂挂”。有的乡镇建设缺乏长远规划，为今后城镇化改造建设带来了许多困难。生活居住区相应的供排水和公共服务设施十分薄弱，根本无法满足居民的生活需要，随着新农村的建设发展，又给公共服务基础设施提出了新的问题，例如：沼气池的废水排放没有进行统一、有效、科学的管理，居民只能把废水流入河道造成了很大污染；乡容村貌脏乱差问题突出，各村没有集中的垃圾处理站，随意倾倒垃圾的现象非常严重；人口的不断增加，行政村和自然村不断扩大，房屋没有科学合理的规划建设，不利于管理，存在着很多安全隐患。在乡镇所在地的旧城改造中总体规划缺乏计划性、前瞻性，有很大盲目性和随意性。片面地追求经济效益，大量土地用来建造房屋，除了街道旁边的绿化代以外，几乎就没有其他的园林绿化建设，缺乏公共绿地，大大降低了城镇固有的人居环境价值。

4、对公共基础设施建设重要性认识不足。公共基础设施建设对民族地区城镇经济增长具有重要的促进作用，并对城镇经济的其他方面有着广泛的影响。建设城镇化发展必须要有完善的城镇基础设施建设系统与之相匹配，才能协调的发展。民族地区城镇基础设施发展水平落后，使得民族地区城市化水平较低，这种状况导致民族地区城市发展缺乏后劲，也就无法充分发挥城市经济的“聚集效应”，造成民族地区城镇资源的浪费和整体利用水平的低，也束缚了民族地区城市经济的发展。但由于政府和群众对公共基础建设的重要性认识不足，片面地追求经济的发展，不能对城镇的可持续发展进行有效的全面、综合的规划，所以政府不仅自身要认识到基础设施建设的重要性，还要加大宣传力度，让民众也能清楚的认识到其重要性。提高民众对于公共基础设施的爱护，积极参与公共基础设施建设，让民众自觉参与到公共基础设施建设事业中来。

二、加快民族地区城镇公共基础设施建设的对策和建议

1．从战略高度认识民族地区城镇公共基础设施建设的重要性。搞好民族地区公共基础设施建设，对于促进民族地区城镇经济社会各项事业发展，提高群众物质文化生活水平，维护安定团结大局具有十分重要的现实意义。改革开放以来，尽管民族地区乡村基础教育、卫生以及其它公共基础设施得到了较大的改善，但由于经济基础薄弱，财政困难，投入不足，民族地区城镇公共基础设施总体水平仍较低，且地区间发展也很不平衡。尤其是在一些贫困乡镇，基础设施十分简陋；基础教育设施落后，普及农村九年义务教育和农村中小学校舍危房改造任务仍十分艰巨；一些地方乡镇卫生院和村卫生所不健全，群众看病难、就医难成为普遍现象，交通、电力、通讯、广播电视等公共基础设施建设远低于全国平均水平。我们必须认识到这些问题已严重制约了民族地区农村经济社会的发展和群众生活质量的改善，必须从战略高度认识到民族地区城镇公共基础设施建设的重要性，充分重视和加强民族地区城镇公共基础设施建设，是加快和推动民族地区城镇化发展的前提和基础。

2．借鉴发达国家和地区经验，促成多元化投资渠道。投资渠道单一，建设资金短缺，是制约民族地区城镇基础设施建设的首要问题，要缓解民族地区城镇基础设施的“瓶颈”状态，最根本最直接的手段就是解决建设资金不足，关键在于实现资本主体多元化、资本来源多渠道及投资方式多样化。一是要按照中央提出的建设社会主义新农村的总体要求，大幅度增加支农资金的比重，进一步加大对农村城镇建设、基础设施和各项社会事业的投资，包括大型农田水利建设、农村生态环境治理、农村道路及农村教育医疗、电力通讯等，为农业生产、农民增收和农村社会进步提供自然条件保证。二是本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业(国有、私营)和社会资金(包括民间资金)参与基础设施建设。合理有效地利用外资、发行债券和股票、土地出让转让收益、盘活基础设施存量资产、改革城镇维护建设税等，使其转为符合产业政策的资本投产。三是以资本市场和市场运行作为主要的融资渠道和投资准则，改革基础设施建设投融资方式，积极发展民族地区特有资源，把资源优势转化为经济优势，大力发展各种形式的直接融资。四是要制订优惠政策，采取各项措施积极推进公益性项目市场化融资，采取股份制、投资基金、经营权转让以及财政贴息、承诺等方式，鼓励和引导社会资金投向大型基础设施、环保等社会性公益项目，以开辟多元化融资。尤其是要集中一定的财力和物力，加大对民族地区最紧迫的教育、卫生等公共基础设施建设的投入力度。

3．加大监督力度，实施规范化管理。面对民族地区普遍存在的只重视建设过程管理、轻视运营和养护管理的思想，以及激励和考核制度的不健全，导致管理部门间缺乏必要的整合，各个部门各自为政，难以协调工作的现状。必须采取有效措施，实施规范化管理。首先，根据“统一领导，分级管理”的原则，民族地区城镇公共基础设施建设，应该实行分级负责制。各级党委和政府对辖区范围内的建设负直接责任，并对上一级党委和政府负责；上级党委和政府负有领导、支持和帮助的责任，层层落实责任制，切实加强对基层公共基础设施建设的领导和管理，把工作落实到部门、单位和个人。其次，要规范资金和建设项目管理。各级财政设立公共基础设施建设专项资金。资金预算安排中，凡能纳入部门预算的，要按部门预算的要求，纳入部门预算管理。凡属基本建设的，要按基本建设管理程序纳入基本建设计划管理。资金拨付由各级财政部门按规定程序办理。凡按规定需要进行政府采购的。要纳入政府采购管理，并按政府采购规程拨付资金。加强对建设项目和资金使用的监督，严肃财经纪律。要建立资金使用的监控、追踪、间效制度，做到资金使用在事前、事中、事后都有监督，保证资金合理使用，防止资金流失和挪用等问题的发生。各级审计部门要切实加强对各专项建设资金的审计，尤其要重点加强对项目及资金使用的追踪监察审计。各级财政要千方百计保证基层公共基础设施建设专项资金及时足额拨付到位，保证专款专用，严禁截留和挪用。作为建设项目的投资主体．政府必须建立一整套筹措资金和偿还资金的监督约束机制，使建设单位在一定责任的压力下，科学合理 地使用建设资金。以减少投资浪费，保证投资收益。

4．进行统筹规划，稳步推进民族地区城镇公共基础设施建设。加强民族地区城镇公共基础设施建设，必须科学规划，突出重点，稳步推进。要根据当地实际，进行深入的调查研究；要结合改革和发展的需要及财力承受能力，统筹安排，突出重点，合理制定公共基础设施建设的整体规划。首先，农村教育和卫生等基层公共基础设施建设。要充分考虑服务的范围、人口、交通以及乡村行政区域撤并与农村中小学布局调整的需要，搞好布局设点，优化资源配置。在确保群众获得基本公共服务的同时。充分利用公共资源，提高社会效益，避免重复建设、盲目建设、资源闲置造成的损失浪费，提高公共服务水平。其次，民族地区城镇公共基础设施建设，要符合各级地方政府经济社会事业发展的整体规划，有利于推进城镇化、工业化，提高城镇公共服务的辐射能力。为促进乡城经济发展创造必要的条件。第三，民族地区城镇公共基础设施建设，要统一规划，制订标准，突出重点，分步实施。如黎平县农村公共基础设施普遍比较落后，在规划和建设中，要根据当地实际，在统筹规划的基础上，按轻重缓急，渐次运作，优先解决带全局性、关键性和具有较大社会效益的重点项目，以点带面，稳步推开；要制订标准，节约支出，严禁不顾实际需要和财力可能，一哄而上，乱铺新摊子，擅自提高建设标准，加大资金缺口。民族地区城镇公共基础设施建设，目前没有固定的模式，也不可能形成固定的模式，在城镇规划中要根据当地具体情况，因地制宜，合理借鉴成功的经验，减少在建设过程中的损失和浪费。

篇9

一、上饶市“1+5”信江河谷城市群的现状和态势

在上饶市中心城区周边半小时车程内，分布着广丰、玉山、铅山、横峰、弋阳等5个县城、80余个乡镇和230万人口，历史自然形成的，共同水脉把它们连在一起，是上饶发展的一大优势。为推进“1+5”信江河谷城市群的发展，我市适时提出着手编制上饶市“1+5”信江河谷城市群重大公共基础设施规划。重大公共基础设施规划的编制是推进城市群发展、整合区域资源、统筹职能与产业分工、实现基础设施共享的第一步，是区域性规划在市域范围内的落实，重点是解决区县在重大公共基础设施中的协调问题。同时是解决区县在重大公共基础设施中的协调问题。同时实现规划共绘、设施共建、产业共兴、环境共治、资源共享最大限度地降低建设成本，提高公共基础设施的运行效率，既可以为以后中心城区发展扩大创造条件，又可以最有效地吸引各种资本进入该地区的公共基础设施建设领域。

（一）发展上饶市“1+5”信江河谷城市群的现实基础

随着经济全球化和区域经济一体化的深入发展，国家之间、区域之间的竞争已不再仅仅表现为单个城市的竞争，而是越来越多地表现为以中心城市为核心的城市群的竞争。城市群的崛起、壮大及带动作用，已经成为推动一个国家或地区经济发展的强大动力。近年来，尤其是上饶撤地设市后，我市的宏观经济形势发生了重大变化，城镇体系出现了新的发展态势。随着市区内“3小时交通圈”和中心城市“半小时交通圈”的逐渐构建，快速通道让上饶市县、县际联系更为畅通。同时包括区内沪瑞高速公路、上武高速公路以及国道、省道、县道、旅游线路在区的公路网络，全面提高了我市公路的通行能力。

以上饶市中心城区为中心，以半小时车程为半径，这个区域有六个工业园，各项指标占到全市的一半，这是一个重要的基础。该地区作为区域经济较发达地区，是区域经济增长的主要源泉。从全球看，目前世界上著名的城市群都是经济发达和活跃的地区。如：美国东北部城市群和五大湖地区城市群，日本关西地区城市群，英国中部城市群和德国中部城市群等都是世界上经济最发达的地区。可以说，城市群是其所处区域内经济增长速度最快、最具活力、潜力最大的地区，是先进生产力的主要载体。目前，上饶市“1+5“信江河谷城市群正具备了城市群发展的良好条件和机遇。当一个城市群人口达到230万以上时，竞争力就完全不同。在这样的区域里面，相对周边地区其发展速度应该较快，人口、产业、市场、资本相对集聚，各类资本导入相对集中，集聚一定的能量后向周边其它地区辐射，上饶也就有了对接长三角的载体。

（二）发展上饶市“1+5”信江河谷城市群的现实问题

目前各县（市、区）发展各成体系，存在规划到边界，发展到临界的状况，发展的协同性差。如县际间存在的一些“断头路”；县市之间的道路标准不一，工程进度不一。部分基础设施和园区布局结构趋同，在服务半径有限的情况下竞相建设大型文化、体育、卫生设施，结果是在半径不到50公里范围内，各地都有规模不小的设施，但却没有形成互补，存在大量资源闲置和浪费。各地在园区开发、招商引资等方面有明显的无序竞争，由此造成土地、税源等国有资产流失等问题，城市群发展内耗损害了区域整体形象和利益。

上饶市“1+5”信江河谷城市群发展存在的问题：

1、区域经济一体化问题。

各县（市、区）各自为政，地方保护主义比较突出，存在画地为牢、以邻为壑的观念，没有以经济联系的紧密程度和经济辐射力的强弱来界定和规划城市群，“区域经济”观念不突出。在很大程度上限制了区域经济资源的自由流动和跨县（市）的经济合作。

2、城市群公共基础设施规划滞后于经济社会发展。

各县（市、区）经济社会发展战略和规划各自独立，自成一体，造成区域整体布局、整合互补、基础设施共建等方面存在不少问题。而市域城镇总体规划对城市群公共基础齐放规划还不健全，针对城市群重大公共基础设施的实效性和可操作性的研究不够。当功能区建设涉及多个县（市、区）的时候，社会出现问题。

（三）上饶市“1+5”信江河谷城市群的发展态势

发展上饶市“1+5”信江河谷城市群孕育了强势发展的优势。进入新世纪以来，上饶市中心城区实力增强，逐渐形成了“一城三区”的发展格局，广丰县、玉山县特色提升，铅山县、弋阳县热情涌现，横峰县奋起直追，城市群驱动力非常强劲。目前，各产业群正处于加速集聚、整合、提升时期。经济增长和产业创新机制的形成，为上饶打造四省交界区域中心城市和快速发展地区提供了坚实基础。在区域城市化和大交通、大物流、大市场发展的背景下，上饶市“1+5”信江河谷城市群发展具有良好前景。

二、发展上饶市“1+5”信江河谷城市群的对策

从前面的分析可以看出，上饶市“1+5”信江河谷城市群已具备担当赣东北地区战略高地的初步条件，但也存在许多的不足，我们必须采取积极有效的手段，加快发展上饶市“1+5”信江河谷城市群，谋求我市新一轮更好更快的发展。

（一）推动区域经济一体化

城市、城市群下一步的竞争，将体现在区域经济一体化的进程和水平上。谁能在区域经济一体化的形成中占有先机，谁就能在经济全球化的竞争中获胜。推动上饶区域经济一体化，要实现以下目标：

1、规划一体化。通过统一编制上饶市“1+5”信江河谷城市群的重大公共基础设施规划，将各城市及周边区域的发展和建设，纳入整个社会发展的大系统，明确各个单元在城市群系统中的功能定位，以及相应的空间关系，统一规划城市群重大建设项目，避免各自为政，重复建设。

2、市场一体化。通过健全市场体系，优化生产要素配置，形成统一的土地、金融、技术产权和劳动力等生产要素市场，实现产品和生产要素在城市群内合理自由地流动。

3、产业一体化。通过优化资源配置，发挥特色优势，做大做强支柱产业、龙头企业和企业集团，逐步形成若干布局合理、分工协作、有序、关联度高、错位发展的产业集群。

4、交通一体化。形成多种运输方式相互配套、快速便捷的区域综合大交通体系，包括各市、县城区之间的快速干道，各市、县城区到中心镇、建制镇的快速干道。

5、城乡一体化。通过科学规划，协调动作，相向发展，加速城市文明向农村普及，进一步消除城乡二元结构，使城乡之间的劳动力、技术、资金等要素在一定范围内进行合理流动。

（二）抓紧编制城市群基础设施规划

基础设施是构成城市群经济基础的一个重要组成部分，是经济一体化的前提，也是上饶市“1+5”信江河谷城市群经济技术合作的基础。有专家指出现代城市群的首要特性即为要有发展跨区域的、可共同使用的基础设施。城市群重大公共基础设施规划的编制，是加强板块内的城区空间联系和基础设施共建共享，带动城市群全面的分工合作的首要任务；是统筹协调区域经济发展目标、统筹协调区域社会发展目标、统筹协调区域空间发展目标、统筹协调区域生态环境发展目标的支撑。

为了尽快推进城市经济社会一体化，从次序上说，首先应加强板块内基础设施共建共享，需要有意识、有行动地实施规划引导和建设落实。坚持以产业带为基础，以城市空间为载体，以基础设施为纽带，加强城市群和板块之间的联系。坚持各项基础设施之间协调发展策略，形成基础设施合理布局，节约用地、运营管理和提供高效服务，避免用地过度分割。根据基础设施建设的特点，应从更大区域整合交通、供水、电力线路、通信光缆通道建设，形成基础设施走廊，强化城市群的支撑系统。

（三）优化城市空间布局

按照“产业共树、设施共建、资源共享、生态共保”的要求，优化城市空间布局。从目前市域的各县（市）的资源条件、交通条件、产业特点出发，提高城市群空间集中度，重组城市空间结构。

要认真完善和实施上饶市域城镇体系规划，按照“一主三辅一心”的组团式空间布局，统筹产业发展和重大基础设施建设，充分挖掘和发挥各组团城市的发展潜力，加快建设城镇布局合理、制度配套健全、市场高度开放、产业结构互补、资源信息共享、交通体系完善的现代化、组团式的“1+5”信江河谷城市群。

上饶中心城区作为“1+5”信江河谷城市群的内核，要继续按照“五片区、两组团”片区式城市空间布局结构，综合考虑城市工业、商贸工业以及文化等功能的配置，有序推进中心区、火车站片区、经济杆塔我建设，积极稳妥开展旧城改造，完善各片区的城市功能，使城市区块之间既有合理的功能分工，又有基础设施的互相补充，加快形成“两环与三横八纵”的道路框架，基本完成城市“双Y”城市绿化主轴线和两江三岸景观工程，提升城市建设品位，促进城市集聚辐射功能的形成和发挥。

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为认真贯彻落实各级关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化有关要求，加快城乡基础设施一体化建设，推进城乡基本公共服务均等化，进一步完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，健全重大疾病医疗保险和救助制度，我局根据实际情况，工作计划如下：

1、进一步健全医疗保障制度。健全三重医疗保障制度，落实基本医保保障待遇，巩固大病保险保障水平，加强医疗救助托底保障。进一步规范基本医疗保险门诊慢性病、特殊病管理政策，城镇职工与城乡居民执行统一的门诊慢特病病种及认定标准。落实“两病”门诊用药政策，对于参加我县城乡居民医疗保险，未达到门诊规定病种准入标准但仍需采取药物治疗的高血压、糖尿病患者的用药费用纳入医保报销，切实减轻“两病”患者门诊用药费用负担。

2、进一步优化公共服务能力。整合原医保中心与合管中心窗口，选址商会大厦建设新的医保服务窗口，以窗口标准化建设为契机，进一步规范经办服务，推行实施城乡居民“一站式服务、一窗口办理、一单制结算”。简化异地就医办理程序，城乡居民参保人员可根据病情、居住地、交通等实际情况，统一使用电话、国家医保服务平台、马鞍山医保中心微信工作号、安徽省政务服务网等渠道，自主选择就医地开通的跨省定点医疗机构住院就医。

3、建立健全医保网格化管理。健全县、乡、村（社区）、组四级联动机制，建立医保服务网格，形成城乡居民参保登记、政策宣传、报销代办服务“全面覆盖、分级管理、层层履职、网格到底、责任到人”的网格服务体系。在服务的基础上，进一步强化网格监管职能，在村、社区等基础网格选拔产生网格监管员，方便群众举报和受理处置医疗乱象及欺诈骗保等违法行文。

4、持续落实农村困难群众帮扶。建立农村困难群众常态化帮扶体系，通过医疗救助资金对困难群众参加居民医保的个人缴费部分给予分类资助，采取有效措施，建立专项台账，确保特困人员、低保对象和贫困人口全员参保，实现应保尽保。巩固提高困难群众住院和门诊救助水平，加大重特大疾病救助力度，对基本医保、大病保险报销后个人负担仍然较重的费用给予救助。