设施农用地范文
时间：2023-03-17 18:27:45
导语：如何才能写好一篇设施农用地，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
依据国家《土地利用现状分类》，从有利于规范管理出发，将设施农用地分为畜禽养殖类、水产养殖类、工厂化作物栽培类三大类，每类设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。
（一）畜禽养殖类设施农用地。生产设施用地包括畜禽舍（含场区内通道）、畜禽粪污等无害化处理场所、饲料配制场所、活动训练场所、产品集运场地及必要的绿化隔离带用地；附属设施用地包括检验检疫管理、饲料存贮仓库、锅炉加温、办公看护房用地等。
（二）水产养殖类设施农用地。生产设施用地包括养殖池塘、工厂化养殖大棚、种苗育训室、饲料配制场所、产品集运场地、进排水渠道等；附属设施用地指检验检疫管理、饲料存贮仓库、锅炉加温、办公看护用地等。
（三）工厂化作物栽培类设施农用地。涉及工厂化种植栽培的，其生产设施用地包括钢架结构的玻璃或PC板连栋温室、育种育苗室、产品采收场所用地等；附属设施用地包括检验检疫管理、锅炉加温、办公看护房用地等。
各级各有关部门必须严格依法把握设施农用地范围，集多类养殖、种植为一体的设施农业项目可参照本通知办理；以设施农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会
议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理，确需建设的，必须符合土地利用总体规划，依法办理建设用地审批手续。
二、严格实施设施农用地分类管理
（一）从实际出发确定设施农用地管理方式。设施农业项目生产设施和附属设施直接用于或者服务于农业生产，其用地性质不同于非农业建设项目用地。依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理，但属于工厂化、企业化经营，项目在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的，经申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。
（二）设施农用地必须符合土地利用总体规划。要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和
低效闲置的土地，严禁占用基本农田，禁止占用耕地占补平衡项目、城乡建设用地增减挂钩及工矿废弃地复垦项目区。不占或少占耕地，确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时
通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。
（三）合理控制设施农业附属设施用地规模。原则上按以下标准执行：畜禽养殖类：附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩。
水产养殖类：附属设施用地原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。
工厂化作物栽培类：附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩。
一体化养殖种植类：附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩。
（四）设施农用地的复耕和耕地占补平衡义务的履行。经营者要与村民委员会签订复垦保证书，并在生产经营结束后，由乡镇政府（街道办事处）及国土资源部门监督土地复耕义务的落实。生产设施用
地占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕或恢复原状，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。
三、规范设施农用地审批程序
农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府（街道办事处）审查同意，报区农业、畜牧、水务等业务主管部门审查批准立项，各主管部门在15个工作日内给予正式意见。区国土资源部门在20个工作日内进行审查，符合规定要求的设施农用地项目，由区国土资源部门报区政府批复。区政府批复同意的，由区国土资源部门为其办理设施农用地备案手续，颁发设施农用地备案证明。设施农用地审批按以下程序和要求办理：
（一）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积、拟建设施类型、数量、标准和用地面积、资金来源等，并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件;按照《土地管理法》规定，农村集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府（街道办事处）提出用地申请。
涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。
（二）乡镇（街道）审查。乡镇政府（街道办事处）依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议、流转合同等进行审查。
（三）区农业、畜牧、水务部门审核。乡镇政府(街道办事处)审查通过后，用地经营者持有关材料到农业、畜牧、水务部门办理审查手续。农业、畜牧、水务部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力进行审核，并出具审核意见。
（四）区国土资源部门审查。农业、畜牧、水务部门审查通过后，用地经营者持有关材料到区国土资源部门办理审查手续。区国土资源部门依据农业、畜牧、水务部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性和用地协议，以及审核经营者附属设施用地占用耕地情况，落实占补平衡义务。
（五）区政府批复。符合规定要求的设施农用地项目，由区国土资源部门报区政府批复。
区国土资源部门负责做好土地变更调查、登记和台帐管理等相关工作，并为其办理设施农用地备案手续，颁发设施用地备案证明，设施农用地备案期限一般为5年，备案期满后，经营者可根据经营情况申请续期。区农业部门负责做好土地承包合同变更和流转合同备案。乡镇政府（街道办事处）具体监督设施建设和用地协议的实施。
四、加强设施农用地监督管理登记等工作
篇2
近年来我国的经济发展速度很快，这与我国的各项产业的进步分不开，同时也是城乡发展，相互促进的结果体现。因此，要求城市建设发展的同时，农村建设和发展也需要提高到一个新的层面，而从农村的发展程度和发展趋势来看，土地利用的是否合理、是否科学是社会主义新农村建设工作中最为引人注目的焦点。此文以吉林省的新农村建设为例，对土地利用问题进行剖析。
1 新农村建设中土地利用的问题
1.1 政策引用方面的失误
吉林省作为我国粮食主产区，在农产品、粮食的生产方面担当着重要角色，然而吉林省的一些农村土地并没有做到以人为本、科学协调、统筹规划的发展理念，使得农村土地的利用出现了浪费现象。仅仅追求GDP增长，对于土地本身的利用缺乏科学性和全面性。
1.2 土地投入减少
部分农民因过度使用化肥使得土地养分降低，为追求高产重度利用而轻于养护，导致土壤的质量逐年下降，耕地中的氮、磷、钾等元素含量非常不平衡。
1.3 耕地非农化严重
随着经济的发展和进步，农村兴建各类产业。虽然国家会征用耕地占用税，但是并不指对非农化产业对农用耕地起到相应的利益负担，进而造成了不少耕地转型成非农产业，再加上农村干部不具备长远的思维，造成农村耕地减少。
1.4 土地利用的违法现象
在部分农村出现未批先用，少批多用及农村宅基地扩建等现象，虽然国家各部门共同配合，齐心整治，但是效果并不明显，而且诸多用地是在出现问题后进行补办手续来逃避问题的，这也反映出土地管理部门中存在一些工作疏漏问题。
2 针对农村土地利用问题的对策
2.1 加强耕地的保护工作
一方面要求在农村耕地方面实行最严格的保护制度，从而确保耕地总量不会减少，耕地质量不下降，进而保护农民对于土地的经营权和承包权。对于耕地的水利设施进行改造，由大改小，保证田地的水供应同时提高耕地的防灾减灾能力。实施科学积极的农业标准，使得在节约土地、节约水源、节约肥料、节约药物、节约种子方面做到最优，实现节约型农业;对于化肥的使用能够做到科学合理，一方面推广测土配方施肥，对于土壤的养分进行科学调动;另一方面从生物学角度进行病虫害的防治。从节约土地资源的角度对农村的建设进行规划和管理，从节约、经济的角度为农户提供科学合理的住宅设计图样，引导农民合理建设家园。另外，从现有住房的基础上进行设施和房屋的改造，从而在节约成本的基础上保证农村建设的需要及农民生活提高的需求。对于农村产业用地尽量设在荒地、山坡地带，尽量减少此类用地对于耕地的占用。
2.2 推动土地制度改革在农村的进度
农村土地市场化是通过市场作用达成土地资源合理配置的手段，推动土地制度改革能够使农村闲置土地及其他类型土地更好的得到利用，结合土地承包制度及土地承包永久化以推动土地使用权的自由转移买卖，对于新农村建设过程中的土地问题能够起到积极的效应。同时也能够稳固和完善家庭承包经营的各个方面，对于吉林省的发展现状而言，这样的方式对于诸多出外务工而家中闲置的土地来讲就有了更多提供他人利用和改变的机会，进而对于推动新农村建设带来利好效果。
2.3 加强农村土地整理
新农村建设的土地利用需要对农村土地进行规划和整理，对于一些零星的散地、道路、田地、沟塘等进行重新整理和布局，以使得农村的整体布局和规划更加分明，农村的土地利用率也就更高，吉林省农村大多在冬季有大量的闲置未用土地，也存在多种土地浪费的现象，再如铁路栅栏圈掉原为耕种土地的现象，从这个层面能够发现，土地整理问题势在必行，而且也需要各个部门的协调配合，从而有效解决新农村建设的土地利用问题。
2.4 建立农用地质量评估体系
新农村建设的土地利用存在多重问题，其中重要的原因就在于没有一个合理科学的土地质量评估体系，农用地质量评估体系不单纯的只是土地的养分及矿物质含量评估，同时也包括土地的使用质量，利用一套科学合理的农用地质量评估方案制约农村用地的弊病和缺陷，从而实现农村用地在未来的发展过程中的可用性和科学性，为完善我国经济发展提前做好规范化准备。同时结合质量评估体系对于农用地的各类补偿和处罚也有了明确的章程，才能真正的落实政策，实现新农村建设的战略布局。
2.5 优化农用地结构，提高农业土地综合效益
在完善土地划分和布局的情况下，结合农村农业发展的不同情况对地块地势能够有效利用，结合土地投入的大小顺序对空间进行合理的布局，从专业化的角度和方向带动农业产业化进程，实现土地利用的最优。
篇3
（贵州大学资源与环境工程学院，贵阳 550025）
摘要：通过构建农用地利用效益评价体系，利用熵权法和耦合度模型，对遵义市农用地利用效益耦合关系从时间和空间上进行了研究。结果表明，2004－2012年遵义市农用地利用的社会经济效益在波动中总体呈上升趋势；生态环境效益也发生了变化，但总体呈稳定态势，农用地利用效益耦合度总体水平较高，呈上升趋势；2012年遵义市农用地利用效益耦合度分布大致呈同心圆形，随着与区域中心距离不断增大，耦合度不断下降；农用地利用的社会经济效益与生态环境效益差异越小，说明农用地利用越协调，耦合度越高。结合遵义市经济发展情况和区域功能定位，提出了提高农用地利用耦合度、促进农用地协调利用的建议。
关键词 ：农用地；利用效益；熵权法；耦合度；遵义市
中图分类号：F293．2 文献标识码：A 文章编号：0439－8114（2015）07－1788-06
DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.07.064
随着经济社会的不断发展，对土地的需求不断增加，如何使土地利用的综合效益达到最大化，一直是政府和学界关注的焦点。土地利用效益包括社会效益、经济效益和生态效益，经济效益是人类利用土地的最根本的原因，社会效益则是整体和全局的经济效益，生态效益可以说是久远的经济效益［1］。提高土地利用的综合效益就是要协调好土地利用的三效益，相关学者也对土地利用效益的耦合关系进行了研究。许媛等［2］通过构建耦合度模型，探讨了西安市土地利用社会经济效益与生态环境效益之间的关系；梁红梅等［3］通过建立动态耦合模型，对宁波市和深圳市的土地利用的社会经济效益与生态环境效益协调发展进行了研究。
近年来，随着国家对“三农”问题的重视，农业逐渐成为研究的重点，相关学者对农用地的生态经济系统协调发展的耦合性进行了研究。杜娜等［4］采用耦合度关联度和系统耦合度模型分析了纸坊沟流域农用地生态经济系统耦合关系及耦合态势；王继军等［5］通过构建结构方程模型，对陕北黄土丘陵区农业生态经济系统的耦合关系进行了研究；刘新平等［6］采用主成分分析方法及生态和农业经济协调发展的耦合系统评判指标体系，研究了新疆干旱区生态与经济系统的耦合度。可以看出，相关研究主要是针对农业生态经济系统的耦合关系进行研究，但是对农业用地利用效益的耦合关系研究较少，对喀斯特地区的农业用地利用效益的耦合关系研究也较少。喀斯特地区由于受其地形地貌的影响，农业生产条件与其他地区相比较差，农用地的利用效益也会受到自然条件的限制，其社会经济效益与生态环境效益的耦合关系如何，是本研究的重点。本研究以遵义市为例，通过构建效益评价指标体系，对其农用地利用的效益进行了评价，然后运用耦合度模型，从时间和空间上对其农用地利用的社会经济效益与生态环境效益的耦合关系进行了研究，以期为促进遵义市农用地利用协调可持续发展，提高农用地利用综合效益提供理论依据与借鉴。
1 资料与方法
1．1 资料来源
2004－2012年遵义市农业经济数据均来源于历年《贵州省统计年鉴》、《遵义市统计年鉴》，土地利用数据来源于遵义市土地利用变更调查数据，农用地包括耕地、林地、园地、牧草地及其他农用地。
1．2 研究区概况
遵义市位于贵州省北部，是贵州省第二大城市、新兴工业城市和重要农产品生产基地，黔北政治经济文化中心。地理位置在北纬27°80′—29°13′、东经105°36′—108°13′之间。市域东西绵延254．00 km，南北相距230．50 km，海拔高度在1 000～1 500 m。遵义市属于中亚热带高原湿润季风区，四季分明，雨热同季，无霜期长。全市国土面积307．67万hm2，其中山间平坝面积占7．40％，丘陵占30．70％，山地占61．90％，农用地面积2 73．11万hm2，占土地总面积的88．77％。遵义市下辖2区、8县、2个民族自治县和新蒲新区管委会以及2个代管市。2012年末，全市共有164个镇、55个乡、8个民族乡、17个街道办事处，年末常住人口611．70万人。2012年全市生产总值1 361．93亿元，其中第一产业产值181．24亿元，占全市总产值的13．31％。
1．3 研究方法
1．3．1 熵权法 本研究采用熵权法计算评价指标的权重，熵权法是在综合考虑各因素提供信息量的基础上计算一个综合指标的数学方法［7］。熵权法是一种客观赋权法，是根据各因素提供给决策者的信息量的大小来确定指标权重的，其思路是强化数值差别较大和弱化数值差别不大的指标对综合评价值的贡献，从而能够全面反映指标值所包含的信息。具体分析方法和步骤如下：
步骤一：将原始数据采用极值法进行标准化处理，计算公式如下：
正向指标：rij＝■， （1）
负向指标：rij＝■， （2）
步骤二：计算熵值，计算公式如下：
Hi＝－k■fijlnfij （3）
式（3）中，fij＝■，k＝■，Hi为第i项指标的熵值，k为玻尔兹曼常量，n为评价年份数或区域个数。
步骤三：计算熵权，计算公式如下：
wi＝■ （4）
式（4）中，wi是第i项指标的权重值，且0≤wi≤1，■wi＝1，m为评价指标个数。
1．3．2 耦合度模型 农业社会经济效益与生态环境效益具有耦合关系，耦合关系越协调，耦合度越高。农业社会经济和生态环境效益的评价函数分别为：
F（x）＝■xiai （5）
G（y）＝■yibi （6）
式（5）、式（6）中，xi、yi分别为社会生态效益评价指标、生态环境效益评价指标，ai、bi为各指标的权重。
农业社会经济与生态环境效益耦合度模型是基于二者之间的离差大小而构建［8］，其计算公式如下：
C＝■■ （7）
式（7）中，k为调节系数，一般2≤k≤5，取k＝2。
1．3．3 效益评价指标体系建立 依据农用地效益的内涵，按照科学性、典型性、全面性、可比性等原则，并考虑到数据的可获取性和可靠性，结合遵义市区域综合实际情况，借鉴相关学者的研究成果［9－12］，从农用地利用的社会经济和生态环境两大方面共选取24个指标构建农用地利用效益评价指标体系（表1）。
指标体系中，农业劳动生产率是指单位农业从业人员带来的农业产值；粮食安全系数X6是指人均粮食与联合国规定的温饱型年人均基本粮食的比值，其中，联合国粮农组织规定的温饱型年人均基本粮食为400．00 kg；农业供养能力X11是指单位人口种植业产值；农业技术效率X14是指单位农业机械总动力所能产生的农业产值；土地农业利用率X23是指农用地占土地总面积的比重；农用地利用多样化指数X24是参考王鹏等［13］的研究成果，其计算公式为：G＝1－■xi2/［■xi2］2，式中，G为农用地多样化指数，n为农用地利用类型数，xi为第i类土地利用类型面积。
2 结果与分析
2．1 遵义市农用地利用效益分析
2．1．1 农用地利用社会经济效益分析 从时间变化来看，2004－2012年，遵义市农用地利用的社会经济效益在波动中总体呈上升趋势（表2、图1）。2006年农用地社会经济效益为0．13，在历年中最低，主要是因为农作物产量减产以及耕地面积减少。2006年遵义市遭遇多年不遇的干旱天气，造成秋季主要农作物产量减产，全年粮食产量272．98万t，比2005年减产48．67万t，下降15．10％，农业产值增加值与2005年相比下降3．50％。2006年全年耕地面积减少7 626．00 hm2，其中国家基建占地657．00 hm2，其他基建占地400．00 hm2，退耕还林还草占地2 579．00 hm2，耕地改为园地3 990．00 hm2。2012年农用地社会经济效益最高，达到0．78，主要是因为农业产值增加和农民人均纯收入提高。2012年遵义市全年粮食产量276．22万t，比2011年增长21．60％，农业产值增加值181．24亿元，比2011年增长8．90％。同时，农民人均纯收入达到6 061．00元，为历年最高。从空间变化来看，2012年习水县和仁怀市农用地社会经济效益最低，均为0．31（表3、图2），主要是因为两县（市）各项指标值都较低，直接影响其社会经济效益。2012年红花岗区农用地社会经济效益最高，达0．59，主要是因为其农业产出效率较高。2012年，红花岗区农业劳动生产率、单位面积粮食产量、单位面积农用地产值及地均农业增加值在各个地区中都是最高的。
2．1．2 农用地利用生态环境效益分析 从时间变化上看，2004－2012年，遵义市生态环境效益在波动中总体呈稳定状态（表2、图1）。2008年农用地生态环境效益为0．24，为历年中最低，主要是因为农用地面积较低，尤其是林地面积较低。2008年遵义市农用地面积272．00万hm2，林地面积140．86万hm2，在历年中均为最低。2010年和2011年，农用地生态环境达到最高值0．60，主要是因为林地面积较高。2011年和2012年遵义市林地面积分别为163．74万hm2和163．56万hm2，在历年中最高。从空间变化上看，2012年红花岗区农用地生态环境效益为0．19，为所有地区中的最低值（表3、图2），主要是因为林地覆盖率、人均林地面积和土地农业利用率较低，单位面积能耗、单位面积农药使用量较高。赤水市生态经济效益为0．87，为各地区最高值，主要是因为赤水市林地覆盖率、人均林地面积和土地农业利用率较高，以及单位农用地的化肥、农药和塑料薄膜使用量较少。
2．2 遵义市农用地利用效益耦合关系分析
2．2．1 农用地利用效益耦合关系时间差异分析 2004－2012年，遵义市农用地利用效益的耦合度差异比较大，耦合度最高的达到1．00，最低的仅为0．46，整个变化过程可以分为两个阶段（图1）。第一个阶段是2004－2006年，期间农用地利用的社会经济效益与生态环境效益均不断下降，分别从2004年的0．38、0．54下降到2006年的0．13、0．36。农用地利用效益耦合度不断下降，从2004年的0．92下降到2006年的0．46。由表2可以看出，2004年农用地利用的社会经济效益与生态环境效益均为这一阶段最高，并且二者相差较少，所以耦合度较高，说明了2004年二者之间的关系协调。而2006年农用地利用的社会经济效益与生态环境效益均为本阶段最低，且二者相差0．23，所以耦合度较低，说明了2006年二者之间的关系不相协调。
第二个阶段是2007－2012年，期间农用地利用的社会经济效益和生态环境效益在波动中总体呈上升趋势。在这一阶段中，农用地利用效益的耦合度均较高，且在不断变化，但变化幅度较小。2009年和2011年的农用地利用效益耦合度均为1，达到最高，主要是因为农用地利用的社会经济效益与生态环境效益均达到较高值，且二者差异较小，仅相差0．01，说明二者之间达到了协调发展。2012年的耦合度为此阶段最低，虽然农用地利用的社会经济效益与生态环境效益值均较高，并且社会经济效益为所有年份中最高，但是二者差异较大，相差0．24，说明了农用地利用注重社会经济效益，而忽视了生态环境效益。
2．2．2 农用地利用效益耦合关系空间差异分析 由图2、图3可以看出，2012年遵义市各县（市、区）的农用地利用社会经济效益与生态环境效益耦合度差异比较大，耦合度最高的达到1．00，而最低的只有0．56，耦合度空间大致分布呈同心圆形，随着与区域中心城市距离增大，耦合度逐渐减低。红花岗区虽然位于区域中心，其农用地利用社会经济效益在各个县（区、市）是最高的，但生态环境效益却是最低的，所以其农用地利用效益耦合度最低，仅为0．56，说明其农用地利用不够协调，今后需要注重农业生态环境效益的提高。耦合度较高的有汇川区、绥阳县、正安县、湄潭县、遵义县、余庆县、仁怀市、凤冈县、桐梓县，耦合度均在0．90以上。汇川区是遵义市市政府所在地，具有地理位置优势，农用地利用的社会经济效益与生态环境效益协调发展，耦合度较高。绥阳县、正安县、湄潭县、遵义县、余庆县、仁怀市、凤冈县、桐梓县等县农业发展基础比较好，农业生产水平高，农产品加工业较为发达，主要粮油作物、特色农产品规模化、商品化程度较高。道真仡佬族苗族自治县（以下简称道真县）、务川仡佬族苗族自治县（以下简称务川县）、习水县、赤水市的农用地利用效益耦合度处于中等水平，介于0．70～0．90之间，这些地区共同的特点就是农用地利用的生态环境效益较高，均超过其农用地利用的社会经济效益。这4个县（市）农业生态环境保护较好，但是特色农业产业发展不突出，农业产出不高，社会经济效益较低，导致农用地利用效益耦合度不高。
3 结论与建议
通过构建农用地利用效益评价体系，运用熵权法计算各指标权重，然后建立耦合度模型，分析了2004－2012年遵义市农用地利用效益的耦合关系变化，并对遵义市各县（市、区）2012年农用地利用效益耦合度的空间分布进行了探析。研究发现，2004－2012年遵义市农用地利用社会经济效益在波动中总体呈上升趋势，生态环境效益也发生了变化，但总体呈稳定态势；农用地利用效益耦合度总体呈上升趋势，变化分为两个阶段，前一阶段（2004－2006）耦合度不断减小，变化幅度较大，后一阶段（2007－2012）耦合度变化幅度较小，总体呈下降趋势。通过观察2012年遵义市各县（市、区）农用地利用效益的耦合度分布情况，可以看出遵义市农用地利用效益耦合度总体水平较高，耦合度分布大致呈同心圆形，随着与区域中心距离不断增大，耦合度不断下降；农用地利用社会经济效益与生态环境效益差异越小，说明农用地利用越协调，耦合度越高。基于上述研究，为遵义市农用地利用提出几点建议。
1）严格保护耕地，不断提高耕地的数量与质量。建立耕地保护目标责任制，在保护耕地数量的前提下，重视耕地质量建设，不断加大农业科技创新和基础设施建设投入力度，积极改善耕地生产条件，提高农业综合生产能力。加强土地整治，统筹安排，加快中低产田特别是低产田改造，实施沃土工程，完善渠、路、桥、涵、闸等相关配套措施，推进高标准基本农田、连片标准良田建设。充分利用农地分等定级和产能核算等方法，形成以保护耕地生产能力为主的耕地保护测评体系，进一步发挥耕地保护在保障粮食安全方面的作用。同时还要严格控制农地非农化的进程，对建设占用耕地要进行严格审查。
2）加强农田水利设施建设，提高农业抗灾减灾能力。结合遵义市农业区划布局，积极推进大型灌区续建配套建设，排灌泵站配套建设及水源工程建设，分期分批治理病险水库，有计划地完善水利灌溉配套设施。遵义市属于喀斯特岩溶山区，降雨大部分以径流方式流失，通过新建小山塘、小水池、小水窖，开展小型农田水利设施建设，提高输水调配能力。
3）大力发展农业优势产业，推进特色农产品规模化、商品化。搞好农业空间布局规划，优化农业生产空间布局和品种结构，确定不同区域农业发展的重点。对于优势产业特色产业要加强引导，注重农产品的深加工，提高农产品的产出效益。加强对农业龙头企业的扶持力度，加快培植一批辐射面广、对农业推动力强的龙头企业。积极研究市场，不断开拓市场，狠抓标准化生产，通过提高农产品质量、增加农产品科技含量来培育品牌、打响品牌，发挥品牌效应。
4）不断加强支农惠农力度，提高农民收入。一要不断优化完善各项支农惠农政策，加强对粮食生产的支持力度，鼓励农民扩大粮食生产规模，不断增加农业投入，完善财政支农资金管理制度，保证支农资金做到专款专用，用到实处；二要大力推广农业新技术，增加农业科技投入，建立农业科技网络，稳定县、乡（镇）两级农业科技推广队伍，不断派遣农业技术员驻村指导农业生产，加强农机化建设，推广实用新型农机具。
5）加强农业生态环境建设，优化农业生产环境。一要实施天然林保护、退耕还林、石漠化综合治理等生态修复工程，巩固和发展林业项目和造林补贴项目，不断提高林地覆盖率；二要加强对有机、无公害绿色农产品和无公害农产品及其农业产业基地的建设，提高畜禽养殖粪便的资源化利用率，调整肥料施用结构，大幅减少化肥用量，有效控制农业面源污染；三要控制开发强度，优化开发方式，发展循环农业和生态农业，循环利用秸秆和畜禽粪便等生物资源，促进农业资源永续利用。
参考文献：
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篇4
关键词 非农建设用地；表土剥离；再利用；经验做法；启示；贵州省
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）22-0236-01
1 基本定义
表土剥离利用全称为建设用地耕作层表土剥离再利用，它对增加耕地数量、提高补充耕地质量、提高耕地的地力肥力、保护有限的耕地资源起着积极的作用。在征收、征用耕地时，对耕层表土进行临时性或永久性剥离，是征地管理和土壤保护相结合的新型土地利用方式。积极而有序地推进表土剥离利用，能显著增强地球生态产品的生产能力，是生态文明建设的内在要求[1-2]。
2 产生背景
2.1 贵州省的石漠化非常严重，耕作层表土剥离再利用在贵州山区是一个很好的创新
贵州省开展的非农业建设耕地耕作层剥离再利用工作很有前瞻性。按照《贵州省非农建设占用耕地耕作层再利用实施办法（试行）》的工作要求，督促用地企业履行表土剥离协议，率先在石漠化严重的毕节市织金县官寨、三甲两乡实施全县第一期表土剥离再利用项目，项目总面积79.345 7 hm2，客土源点面积54.816 3 hm2，土地整治项目点 24.529 4 hm2，建成后新增耕地20 hm2。
2.2 工业化和城镇化是经济发展的关键点和突破口
贵州省紧扣“两加一推”主基调，充分考虑自身地理条件，围绕“山”字做文章，按照“一区两城多园”的模式，实施产业园区和城区建设组团式发展，在园区建设、新城区建设、道路建设等方面主动向山“靠拢”，劈山开路，开山建城，挖山建园，同时掘出石头用于修桥、筑路、砌墙等工程领域，推动工业化和城镇化进程，有效促进耕地保护[3-4]。
2.3 开创多元耕地保护新格局
全省开展了非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作，拓展耕地保护思路，开创了多元耕地保护新格局。从试点开展到现在，全省已完成耕作层剥离面积410.67 hm2，产生土方123.19万m3，利用区已利用量97.69万m3，新增耕地205.33 hm2，改良中低产耕地92.00 hm2，临时存储25.5万m3耕作层土壤用于城市绿化等用途。
2.4 开展耕地耕作层表土剥离保护生态工作
贵州省对开展非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作进行了部署。目前，全省有16个县（市、区）开展耕作层剥离利用试点，其中仅有5个县（市、区）实质性开展了剥离利用工作，完成剥离面积111.50 hm2，产生土方32.29万m3，改良耕地36.57 hm2。
2.4.1 坚持整体规划、试点先行。耕作层剥离利用必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，根据经济社会发展用地和土地整治区域布局，进行整体规划、统筹安排、分期实施。县级国土资源部门按照指导意见和试点工作实施方案，编制县级专项规划，进行科学论证审查。
2.4.2 实行计划管控、分批实施。耕作层剥离利用试点实行年度计划管理，各地结合下达的年度计划，组织申报试点项目，经审查通过后，即可开展耕作层剥离利用工作。利用区工程完成后，按照土地整治项目管理规定组织验收，确保工程质量。坚持科学选址利用区，尽可能选在农村空心村、闲置地、工矿废弃地、低丘缓坡等未利用地。
2.4.3 注重统筹谋划，搞好结合。一方面，与低丘缓坡等未利用地开发利用试点、城乡建设用地增减挂钩试点结合起来，整合资源，通过这2个专项工作形成耕作层剥离利用工作倒逼机制。另一方面，与年度土地利用变更调查结合起来，做到及时更新耕作层剥离利用调查，按时变更入库，确保符合国家土地变更调查要求。
3 主要经验及做法
3.1 全力推进土地开发整理，建设高标准基本农田
开展非农业建设使用耕地耕作层表土剥离，用于新开垦耕地、中低产田或者其他耕地的土壤改良的试点工作。利用剥离出的表土，一是对中低产田进行改造，实行土层增厚和土壤改良；二是规划选择高标准农田土地整治项目，配套利用区域剥离的耕作层，提高土地整治的效果和效益。
3.2 实行最严格的耕地保护制度
认真落实耕地保护责任制，层层签订目标责任书，认真贯彻落实了国务院关于加强耕地保护和基本农田保护的精神，从严控制用地计划和严把审批程序，确保耕地占补平衡。
通过对耕作层的利用，将大大改善和提高中低产田改造力度；配套开展煤矿片区矿山地质环境治理示范工程项目，大量的剥离层将使用在该项目的土地复垦区，作为复垦项目的复耕用土及种植业的土壤补充，提高新增耕地的质量。
3.3 落实土地“招拍挂”出让制度，切实加强国土资源市场建设
按照经营性土地招标、拍卖、挂牌出让和工业用地出让的有关规定，严格执行工业用地招拍挂制度，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取“招拍挂”方式公开确定土地价格和土地使用权人。
3.4 扎实做好建设项目用地预审报批和项目选址工作
完成重大基础设施、重大招商项目用地预审，切实发挥用地预审的前置把关作用，严格规范经营性和工业项目用地预审管理，认真做好用地预审与项目审批（核准、备案）的衔接，加强建设项目用地预审的在线备案和跟踪监管，扎实开展用地报批工作，切实保障发展需求。
4 启示
4.1 I导重视是关键
国家土地督察武汉局局长王广华、贵州副省长慕德贵、省国土资源厅厅长朱立军多次到贵州省就非农建设占用耕地耕作层剥离再利用进行调研强调指出，贵州省要认真抓好非农建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作，不断创新工作思路，总结提炼工作方法，创造贵州表土剥离经验。
4.2 积极争取国家资金，开展环境影响评价
编制贵州乌蒙山区域毕节七星关区“兴地惠民”土地整治工程规划。根据土地变更调查，七星关区现有耕地138 332.13 hm2，土地垦殖率高达40.55%，是全国平均水平的3.19倍。坡耕地109 013.72 hm2，占耕地总面积的78.81%，>25°的坡耕地29 318.41 hm2，占坡耕地面积的26.89%。
由于土地贫瘠，地质灾害易发，可供开发的土地后备资源严重不足，加之城镇化和工业水平低，贫困程度深，扶贫开发任务艰巨，是乌蒙山区域整体扶贫攻坚的重点区域。因此，实施兴地惠民土地整治重大工程对缓解七星关区人地矛盾，实现可持续发展具有十分重要的战略意义。
4.3 效益评估是前提
贵州省抓实非农建设占用耕地耕作层剥离再利用试点工作，总结提炼了工作经验，完善工作机制，并向全省乃至西南片区进行推广；算好经济账、效益账、社会账，对非农建设占用耕地耕作层剥离再利用的投入和产出要进行细算，把投入与产出联系起来比较，保证长足发展；进一步完善向山要地制度，探索出一条保土地资源、保发展的重要路子。
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篇5
关键词：农村；土地使用权；流转
关于农村集体建设用地使用权流转的讨论由来已久，尽管就是否放开农村集体建设用地使用权流转市场的问题理论界一直是各抒己见，争论不休，但实践中农村集体建设用地使用权的流转已经大量存在，其数量和规模也呈现明显上升趋势。资料显示，上海市截至1999年末，2万多个乡（镇）村工业企业在完成改制和改组过程中，大部分已经实现非农建设用地流转，涉及到集体建设用地面积25万亩左右；珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%；河南城郊结合部家电市场、建材市场和集贸市场等使用的土地全部是集体土地；湖北典型调研区域农村集体建设用地中参与流转的比例均在50%以上，部分地区甚至高达80%。面对农村集体建设用地大量流转的事实，继续讨论是否放开农村集体建设用地使用权流转市场显然是不合时宜的，既然流转市场已经存在，问题的焦点就应该是弄清导致流转的深层原因，流转中存在着什么问题，以及如何规范流转行为，促进市场的良性发展。
一、农村集体建设用地使用权流转的深层原因
（一）城市建设的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超过30%，近10年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，比1996年增长13.42个百分点，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长，2006年全国国内生产总值为209407亿元，与1996年相比，年均增长8.76%，且近4年增长率一直维持在10%以上。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。面对巨大的用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。
（二）土地利用方式的转变迫切需要流转市场的调节
众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。1999年有关统计表明，全国2000多万家乡镇企业分布在县城和乡镇的不足10%，超过90%的乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。2004年全国土地利用变更调查资料显示，全国村庄建设用地2.48亿亩，城镇建设用地0.51亿亩，按照农村人口75705万和城镇人口54283万计算，人均村庄用地面积为218平方米，人均城镇用地面积63平方米，前者是后者的3.5倍，即使与建设部人均城市用地最高标准的下限120平方米比较，人均村庄用地也远远超出。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。通过市场供求机制、价格机制和竞争机制的作用，可以实现土地要素的充分流动，从而保障资本、技术、劳力和土地更优的结合。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。
（三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径
据统计，2006年全国乡村人口8.64亿，是城市人口的2.40倍，而农民人均纯收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城乡收入差距还呈现明显拉大趋势。同时，受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免的造成农民心理失衡，因此产生诸多征地纠纷，部分甚至演变成暴力冲突，带来农村发展的不和谐音符。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高的达到85%。虽然因产权制度缺陷还存在侵害农民利益的问题，但总体上让利于民的政策能够得到较好的贯彻落实，农民从中获得的好处是很明显的。
（四）集体土地产权安排为土地流转博弈创造了空间
尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，但土地既然为集体所有，农民集体就掌握着土地的实际处置权。同时，由于乡镇企业用地、村民宅基地等农村集体建设用地长期无偿使用，乡镇企业和农民等土地的实际使用者也享有很大程度的土地处分权，作为利益相关者，他们在土地流转中自然具有重要的发言权。相反，受到国家政策和法律等硬性约束，土地行政管理部门作为土地管理者，在农村集体建设用地流转中常常处于被动地位。一方面被流转主体排斥在外，不能有效的掌握市场相关信息，另一方面又必须对流转行为负责，被动的进行事后管理，因而土地管理者在农村集体建设用地流转管理上的权力被无形中缩小，这无疑给土地所有者、土地使用者和土地管理者的流转博弈创造了空间。通过构建博弈模型和求解表明，农村集体建设用地使用权流转可以显著提高各方预期收益，转出者能够获得丰厚的土地经营收益，转入者能够有效降低用地成本，管理者则能够变被动为主动，更充分的分享流转带来的土地增值收益。因此，农村集体建设用地使用权流转是集体土地产权制度下流转各方利益博弈的必然结果和大势所趋。二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题
（一）法律法规安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律规定对流转形成较大的限制。例如，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述规定一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。
2．对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。然而，在征地制度尚不完善的情况下，经常发生政府低价征地高价转出的现象，集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成，产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下，集体产权主体往往会绕开法律法规限制，自发的流转土地以获取土地收益。例如，一方面，乡镇企业用地使用权通过破产或兼并等形式发生流转，另一方面，更多的则是集体建设用地所有者或使用者通过出让、出租、转让、转租等多种形式流转土地使用权，使得土地隐易大量存在。
（二）土地流转的管理工作较为混乱
1．流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。但实际上，由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱，受经济利益驱动，地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”，部分乡镇企业随意圈地，未批先用和少批多用的现象时有发生；农民作为土地的实际占有者，未经批准在宅基地上乱搭乱建，甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。集体建设用地审批管理的不规范给土地使用权的流转带来诸多隐患，形成管理上的漏洞和产权上的纠纷等问题。事实上，由于禁止集体建设用地的流转，政府部门往往处于被动地位，形成审批管理的漏洞。2．流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制，大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态，管理部门对于流转情况不明，缺乏有效的调控工具，使得流转市场呈现混乱局面。例如，农村集体或集体建设用地者未经批准直接转出土地使用权，流转过程中的随意定价，严重扰乱了土地市场的正常秩序；再如，乡镇企业流转涉及主体众多，多头供地和各自为阵的问题明显，使政府调控土地市场供给规模的能力大打折扣，市场土地供应计划落实困难。
3．流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点，促进集体建设用地向园区集中，发挥企业规模积聚效应，提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上，由于法律的硬性约束，隐性流转大量存在，土地利用仍然呈现混乱状态，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占耕的问题，增加流转后的土地利用管理困难。
（三）土地流转收益分配关系不合理
按照马克思的地租理论，可以将地租划分为绝对地租和级差地租，前者是指由于土地所有权的垄断，土地所有权和使用权的分离，即使使用最劣等的土地也必须交纳的地租；后者是指由于土地经营权的垄断，使用那些质量较优的土地所必须交纳的超额利润。其中：级差地租又可分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，前者主要是由土地之间肥沃程度、区位条件和宁适度的差异形成的地租差额，后者主要是由在同一块土地上追加投资产生的生产率差别引起的地租差额。集体建设用地属于农村集体所有，按照地租理论，土地所有者应该完全享有绝对地租，而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际调查表明，除部分试点区域外，很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。
（四）对国有土地市场形成一定冲击
一直以来，政府对土地一级市场实行严格的市场垄断，任何集体以外的单位和个人进行建设，必须通过一级市场或者由此衍生的二级市场取得土地使用权。然而，集体建设用地使用权流转无疑打破了政府对一级市场的垄断状态，用地单位或个人不再完全受限于政府对一级市场的管控，通过直接与集体或集体建设用地者协商等方式同样可以获得土地使用权。由于集体建设用地的产权主体众多，从而形成多头供地的局面。供地者的随意定价和竞相压价等不良的市场行为给国有土地市场形成一定的价格冲击，事实上，许多用地需求者已经将眼光转向价格便宜的集体建设用地。另外，国有土地一级市场是以征地制度为基础，增量土地来源于对集体土地的征用，集体建设用地使用权的流转无疑给土地征用带来更大的压力，一方面集体建设用地流转可能引发更多集体土地的自发流转；另一方面流转隐含的巨大收益也会使政府与集体土地所有者和使用者的征地谈判变得更为困难，这在城乡结合地带表现的尤为明显。随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，是未来迫切需要解决的一个问题。
三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议
（一）加快法制建设，提供制度保障
一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。
（二）做好产权登记，完善流转平台
首先是明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。例如，农村集体建设用地流转前，转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证，否则，必须补办相应权属证书；发生流转的，必须持有关证明到相关部门进行变更登记，换发土地使用权证书等。
（三）实行有偿使用，合理分配收益
集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。
（四）划定入市条件，明确流转程序
首先，进入市场流转的农村集体建设用地必须权属合法，符合规划，并满足土地用途管制要求，不能够以土地置换为名，行农地转用之实，非法侵占农地进行集体建设用地流转。其次，要严格供地政策，认真执行国家限制和禁止类供地目录，不符合国家宏观调控政策和供地目录的不允许供地。再次，要明确流转范围，除乡（镇）村独自自办的乡（镇）村企业用地，以及乡（镇）村公共和公益事业建设用地仍可按规定通过办理集体非农建设用地使用手续获得土地使用权外，其余项目用地，必须通过集体土地流转方式在土地市场运行中取得土地使用权。当然，不排除有的项目仍可采用集体土地转为国有土地后以出让的方式取得土地使用权。最后，要按照程序流转，集体土地流转时，要区别首次流转和再次流转，一般要经过流转备案审核或经所有者同意，地价评估，达成流转协议，办理土地权属登记等步骤。
篇6
关键词：农村集体非农建设用地；直接入市；土地市场
1 现行土地管理制度下的农村集体非农建设用地流转
农村集体非农建设用地是指归集体所有的农民建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条的规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。按照《土地管理法》的规定，我国城镇建设用地只有国有性质的土地才能进入市场，而集体土地只有通过征用征收之后转化成为国有性质，才能进入城镇建设用地市场。目前我国的农村集体非农建设用地入市制度是先由政府征用、然后批租给市场的“间接”制度。农地要转为非农业用途的惟一的合法通道就是国家征用。这意味着农民并没有对集体土地的处分权，实质就是没有土地财产权。
2 农村集体非农建设用地流转的收益分配
由于我国对农村集体非农建设用地入市实行的是国家征收，先转为国有土地再进行交易的，所以农民被排除在利益分配者之外。现行征地制度最严重的毛病，是农地转用脱离了价格机制的指引。农地转为非农用，一般有增值之效。但是土地资源的区位性很强，究竟哪里的地块升值快，要受一系列经济因素的复杂影响。脱离价格机制，土地的相对价格不反映供求，工业化、城市化过程中的农地利用就不可能有效率。所以大家，滥占农地、占而不能经济利用，是我国近年工业化、城市化的一个伴生现象。
3 现行土地管理制度下的农村集体非农建设用地直接入市现象
“农村集体非农建设用地直接入市”就是由拥有农地的农民直接参与农转非土地的市场交易。在中国，我们有世界上最严格的耕地保护制度，农村的集体土地是不允许未经国家征用就直接进入市场交易的。但法律上的禁止并不表示现实中就不存在农村集体非农建设用地流转的情况。根据广东省国土资源部门估计，珠江三角洲地区农村集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上。显然，“农地非经征用不能转为建设用地”的法律规定在这里已被现实突破，何况，私下自发的土地流转缺乏规范，而一些乡镇企业借此“倒卖”集体土地使用权，也酿成诸多问题。所以，与其无效防堵，不如有效疏导，通过规范流转实现土地的市场价值。所以农村集体非农建设用地直接入市是经济发展的客观要求，实行农村集体非农建设用地直接入市是势在必行的。
4 农村集体非农建设用地直接入市的影响
集体土地直接入市有利于建立统一、平等、有序的土地市场。当前，我国在法律层次上存在着国有土地产权和集体土地产权，国有土地产权进入市场是法律允许并予以保护的，而集体土地产权入市则受到法律的严格限制。因此，十多年来我们所培育和发展的土地市场主要是指国有土地市场，集体土地市场基本上未包括进去。农村集体非农建设用地直接入市将能使得土地市场的“城乡分割”态势被打破。它将有利于变分割的土地市场为统一、平等的土地市场。
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依兰县县委、县政府为了更有力的加强水利设施建设和管理，借着国家扩大内需发展基础建设的机遇，结合本地的实际情况，多方面争取建设资金。县政府还出台了很多奖励机制，来表彰和奖励水利建设中作出突出贡献的工作人员。具体的措施如下:
1.以乡镇为单位，出台奖励机制县政府每年出资一笔专用资金用来奖励年度工作中有突出贡献的乡镇集体和个人，农田水利建设的实施情况被纳入重要的评审内容，评审分为两个等级，先进乡镇和达标乡镇。乡镇工作的评比列入乡镇领导的政绩，用来作为考核和任用干部的一项标准。
2.表彰个人，提高工作效率县水务局每年都对在水利工作中做出贡献的水利工作者和先进集体进行表彰和奖励。2012年表彰了6个先进集体;突出贡献奖1名;省厅水务系统先进个人1名，市水务系统先进个人4名;三等功1名;嘉奖1名;先进工作者10名;记功39名;优秀人员31名。在年终大会上给予表扬和表彰。
3.加强公办民助，鼓励农民参与水利建设积极探索新形势下开展农田水利建设的新路子。县政府根据春旱形势严峻，水资源匮乏的情况，通过发挥国家和省级财政资金的引导和“民办公助”机制的作用，吸引农民抗旱打井。县政府下文件对打机电井的农户，保证面积20hm2的补助3万元，机井35m深的补助4000元，小补水井15m以下的补助1500元。
通过抗旱打井补充了水源的不足，在大旱之年喜获丰收。这是政府对农民参与农田水利设施建设的一种奖励机制，有力地促进了小型农田水利工程建设。国家对农田建设先进县不光给予投资倾斜，为表彰先进，树立典型，鼓励各地采取适当方式对先进单位予以表彰奖励。国家还对依兰县(水利重点县)的小型农田水利建设3a内投资4800万元用于旱田节水建设。
二、依兰县农田水利建设绩效评价的实施效果
通过各项水利建设奖励机制的实施，使全县的水利工作者满腔热情地为水利建设忘我工作，农田水利设施得到明显的改善。水利设施的责权的转变使农民积极参与了水利建设，成了主体，管理和养护的问题得到了解决，以前的“重建轻管”的现象得到根本的解决。
由于各项奖励措施的实行，水源工程得到了恢复和建设。我县年新增供水能力400万m3;近3年新增水田面积5700hm2;改善灌溉面积4300hm2;增加补灌面积7100hm2;年新增节水能力400万m3;年新增粮食产量1500万kg;年增经济作物产值600万元;农民人均收入年增加400元。通过农田水利建设项目绩效评价工作，我们体会到，开展绩效评价是树立水利部门绩效评价意识，加强农田水利的建设和管护能力，逐步建立部门绩效制度，提高工作效率。同时，可在一定程度上缓解水资源可持续利用与经济发展之间的矛盾，适当兼顾了经济效益、社会效益和环境效益。只有建立有效绩效评价机制，才能更好地建设、管理好水利工程，充分其应有的效益，造福于人民。
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关键词：农村地区；金融基础设施；效率
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（1）-0054-04
近年来，我国农村地区金融基础设施建设，取得了一定成效，但整体上看，由于助农取款服务投入产出不平衡、农民现金结算意识强、非现金支付工具应用深度欠缺等因素制约，农村偏远地区仍存在自助机具设备使用效率低、结算渠道狭窄、支付结算工具单一等突出问题。
一、庆阳市金融基础设施使用成效分析
（一）配置效率分析
1.金融机构网点分布及支付系统参与情况。经调查，庆阳市目前共有各类银行业金融机构11家，开设营业网点387个，覆盖了辖内所有乡镇，县以下网点181个，占全市网点总量的46.8%，其中209个机构网点接入大小额支付系统，占比54%。加入农信银支付清算系统的基层网点188个，农村资金汇划渠道畅通，基本能保证各项资金实时到账。
2.银行卡助农取款服务点分布情况。截至2016年6月末，庆阳市金融机构共设立助农取款服务点1743个，服务点行政村覆盖率为78.39%，县以下服务点数量占比100%。农行共设立1228个服务点，农合（商）行、信用社设立455个服务点，邮政储蓄银行设立43个服务点，中行设立10个服务点，甘肃银行设立6个服务点，建行设立1个服务点。其中中行的10个服务点均设立在西峰区辖区且业务量极小。
3.银行卡受理机具布放情况。2016年6月末，庆阳市特约商户达到1.7万，投放ATM机778台，POS机具1.88万台，其他受理终端1155台。ATM机每万人拥有量为2.94台，POS机每万人拥有71.14台。据调查，辖区金融机构布放的ATM、POS机大部分集中在县城和乡（镇），村一级仅有固话支付终端和农行四融平台服务终端，农村地^的特约商户多为农资公司、便利超市、小商店等中小商户，其自身利润较低，缴纳的交易费和POS机押金成为其经营成本中的很大一部分，且POS机利用率不高，这都无形中影响了农村商户安装POS机的积极性。
（二）运行效率分析
1.支付机具成本收益配比分析。以ATM为例进行推算，由表3计算可得，ATM机同比增加了153台，跨行交易笔数同比增加57.74万笔，交易金额同比增加233400万元。每增加一台ATM机，跨行交易笔数平均增加3774笔，交易金额平均增加1525万元。农行同城跨行、省内跨行手续费4元/笔，省外跨行收1%加2元/笔，为简便期间均以农行手续费计算且假设跨行交易均为省内，新增一台ATM机，金融机构可新增中间收入1.5万元。以西峰区农行2010年购置的存取款一体机为例，购置及安装费12万元，运维费及耗材费每年约2.4万元，由上述数据可见，新增一台ATM机所带来的收益显著低于成本，收益成本不配比。从表3可以看出，前六个月ATM存量778台，交易笔数243.92万笔，平均每台ATM日交易量仅为17.4笔，同法得出POS日均交易量为0.55笔，可见辖区ATM及POS机具使用效率较低。
2.助农取款服务点运行效率分析。庆阳市1743个服务点1至6月共办理各项业务100.45万笔，合计金额23.39亿元，每个服务点日平均办理业务约3.2笔，金额约7400元。以庆城县联社为例，其目前布放三农终端29台、惠民终端29台，其中三农终端购置及安装费2.3万元，服务点装修及安全设施耗资5万元；惠民终端购置及安装费4.35万元，以此计算，辖内庆城县信用联社仅服务点设备购置及安装费累计达337.85万元，且每年固定支出12.18万元（网费及耗材支出每月每个网点1500元，管理员工资每月600元）。由于当前农村多为留守人员，大额资金跨行转账鲜少发生，服务点结算业务量小，成本投入远大于收入，较低的收益难以消化设备的运行维护费用，极大地影响了金融机构开展业务的积极性。
（三）政策效应分析
一是更好地贯彻落实了国家的强农惠农政策。农村金融便民服务点的设立填补了农村金融服务空白，有效降低了农户获取金融服务的成本，及时将国家粮食直补、粮种补贴、退耕还林补贴、低保、农村医疗保险补贴、救灾救济款、家电下乡补贴款等近20多种财政涉农补贴资金及时安全足额发放到农户手中，减轻了农户奔波劳累之苦，更重要的是有效防止了抢劫、诈骗等案件的发生，保障了金融消费者的合法权益。
二是有效降低了农户获取金融服务的成本。农村金融服务薄弱地区地理位置偏远，获取金融服务极其不便，与邻近农村信用社网点平均距离达10多公里，农户要花10元钱乘1小时车前往信用社才能存取款和领取涉农补贴，一次往返费用至少25元，以每年每户往返平均6次计，每年需花费150元。按全市偏远地区3万农户计算，每年可节省金融服务成本450万元和9万个工作日。
二、农村金融基础设施使用中存在的主要问题
（一）农村金融服务下沉程度有限，市场未形成有效竞争
庆阳市县及县以下平均每万人拥有机构网点数仅为0.68个，远低于全国1.26的平均水平。目前分布在非县城所在地乡镇的金融机构主要是农村信用社或邮政储蓄银行，而邮政储蓄银行基层邮政储蓄所也逐渐撤并，当地金融市场基本处于垄断经营状态，缺乏有效竞争，导致农信社在支付服务产品创新和服务质量改善上缺乏内在动力。金融机构在农村地区提供的支付服务产品只是城市的成熟复制品，金融产品与特色产业的结合不紧密，适合农村特点、操作简易的产品较为匮乏。
（二）支付机具配置不合理，未能实现效益最大化
一是服务点推广过程中，涉农金融机构受趋利性因素影响，侧重在人员密集、经济发展较好的行政村设立，导致偏远乡村地区服务点匮乏。二是银行机构与合作商户在开办助农取款服务时需要投入一定的人力、物力和精力，而其从助农取款服务中获取的收益远小于成本支出。作为以市场为导向的商业化机构，投入产出的长期处于低位势必削弱其服务能力与服务意愿。三是服务功能不能有效满足需求，目前助农取款服务点普遍存在“谁布终端只能使用谁的卡”的现象，如农行的转账电话和四融终端，主要用于金穗惠农卡办理转账、取现业务；国家粮食补贴资金主要是使用信用社“一折通”存折发放，对于存折服务点不能受理，各机构机具均未完全实现“联网通用”。这种运作模式，难以使支付机具使用效能达到最大。
（三）农户金融认可度低，非现金支付工具推广难
一是由于偏远农村地区农民受教育程度较低，他们受知识结构限制，不会使用自助机具办理业务，导致ATM、POS机、四融平台等设备使用效率较低，加之习惯于现金交易，他们对银行卡较抵触，不愿将存折换为银行卡，阻碍了非现金支付工具的推广。二是偏远农村地区由于地形及地势分布，地域广袤且人员居住不集中。新兴支付工具的推广本可以低成本、高效率的解决该问题，但目前农村地区普遍存在留守老人、妇女等弱势群体，他们对新型支付工具和结算方式了解较少，加之受网上银行资金剽窃、电信诈骗等支付服务风险影响而存在抵触心理，导致当前农村金融便民服务渠道和服务形式单一。
（四）服务点缺乏约束机制，银行管理困难
服务点代办人员选取按照“本人自愿、村委会推荐、银行资格审查”的原则，实际中选取在商店、药房或农户家的服务点均缺乏稳定性，有的甚至营业不到半年就关闭，银行只好另择代办点重新装修，造成不必要的浪费。同时，服务点需有固定的场所、固定经营项目、具有一定的现金流量和操作技能的人员，而这样的服务点多属于经营性部门，如果利用大量物力和精力提供助农取款服务将影响经营收入，所以有部分代办人员平时以机器故障等借口不给农户办理业务，每月还可以获得600元的保底工资，而银行对服务点代办人员缺乏有效约束机制，造成服务点管理困难。
三、优化农村金融基础设施效率的政策建议
（一）多方合力，共同推进农村金融基础设施建设
一是建议财政、发改、城乡建设、银监、银联等部门与人民银行协同发力，综合采取诸如推动涉农补贴资金银行卡支付、涉农金融机构银行卡服务功能完善、涉农金融机构网点布局优化等措施，推动形成以政策、商业性金融、合作性金融为主体，非金融支付服务组织为补充的适度竞争、相互协作的支付服务供给体系，促进农村金融机构开展良性竞争。二是政府部门应高度重视助农取款业务的开展，将服务点逐步向村委会模式转变，可与电子商务、农村淘宝等实体聚集在一起，为农户提供更便捷的金融服铡
（二）健全资金支持机制，推动农村金融基础设施建设
一是建议政府部门安排专项资金对收单机构和服务点给予一定的资金补助，解决收单机构投入大回报小的问题，激发金融机构开展支农、惠农服务的积极性，激发广大商户参与农村支付服务环境建设的热情。二是建议尽快落实助农取款服务点补贴实施办法，尤其加大对偏远地区的资金扶持力度，引导涉农金融机构加大农村地区助农取款服务点布设及业务推广力度。同时督促金融机构完善服务点功能，如开通各种代缴费业务，增加服务点业务收入，促进服务点向商业化模式良性运行。三是建议电信部门能针对助农取款服务给予一定的优惠政策，减轻收单银行及商户的成本。
（三）推广非现金支付方式，多渠道满足农村金融服务需求
一是提升支付结算服务的电子化水平，通过简化流程、刷卡优惠、增强服务水平等措施，引导农村居民更多地使用非现金方式办理日常结算业务。二是及时更新市场发展理念，根据农村地区经济发展和支付服务需求情况，采取差异化的供给策略，因地制宜推广手机支付等新兴支付方式，借助现代信息技术优化农村支付服务供给结构。三是深入分析农村支付服务风险点，有针对性地建立防控机制，加强市场监管和秩序规范，维护农民的合法权益和非现金结算信心。
（四）加大宣传教育，提升农户认知度
一是金融机构要引导农户自主操作ATM机、四融平台等设备，让农户体验到自助设备的方便快捷。二是以服务点的建设和运行为依托，加快向农村居民普及基础金融知识，在服务点布放金融知识宣传电子显示屏、假币识别仪、残损兑换尺，摆放反假币、反洗钱、征信、支付结算、银行卡等宣传画册等，使农户掌握和熟悉现代金融工具，特别是转账结算、网上银行业务、银行卡使用，促进农村传统结算观念的转变，营造非现金结算的良好氛围。三是涉农银行应结合农村居民的知识水平和接受能力，采取灵活多样的宣传形式，用通俗易懂的语言，经常性地向农村个体户等群体进行重点宣传、特色宣传、集中宣传，针对电信诈骗、非法买卖银行卡等进行风险提示，提升农民防范意识。
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论文摘要 集体建设用地流转机制，完善集体土地产权制度建设，是新形势下土地管理事业的重要课题之一。农村集体土地产权是土地制度的核心问题。对农村集体建设用地产权制度建设的现状分析和综合国内学术界的研究情况，能发现农村集体建设用地入市流转在不同的产权安排下会带来不同影响。指出了各种产权安排模式的利弊，并为我国农村建设用地的入市流转提供建议。
1农村集体建设用地流转的界定
要研究农村集体建设用地入市流转带来的影响，首先要明确农村集体建设用地的概念和土地流转的概念。
1.1农村集体建设用的概念
到目前为止，我国对“农村集体建设用地”还没有一个法定的明确定义，但我们还是可以从《中华人民共和国土地管理法》的有关条文中看出农村集体建设用地的具体含义。农村集体建设用地指农民集体所有的，一般是地处农村的、经过依法批准的农村居民住宅建设用地，乡镇、村企业建设用地及乡镇、村公共设施、公益事业建设用地。它的主要特征有以下几个方面：①它不是国有土地；②它不是指农用土地；③它是指依法批准的建设用地，是合法的；④该建设用地的所有权属于农民集体的，而不是属于国家的。“农村集体建设用地”又被称为“非农建设用地”，或者简称“农村建设用地”。
农村建设用地的具体形式主要有以下三种：农村居民住宅建设用地、乡镇村企业建设用地和乡镇村公共设施和公益事业建设用地。
1.2土地流转的概念
土地流转是指土地的转让和流通。从法律的角度来看，土地流转是指土地产权在不同主体之间的流动和转让。科斯在《社会成本的注释》中总结说“权力的界定是市场交易的基本前提”，也就是说土地的流转的基本前提是土地的所有权和各项权能要明确，否则就无法进行交易（流转）。土地所有权是最重要的权利也是最充分的权利，它包括了对土地占有、使用、收益和处分的权利。而我国农村集体土地所有权却不是完整的所有权，而是有限制的所有权。我国土地管理法第二条规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。这一条突现了我国国家对农村集体土地的管理权。
农村集体建设用地的流转，既包括土地所有权的流转，又包括土地使用权的变动，但根据现行宪法和土地管理法规定，农村集体所有制土地的所有权流转，仅限于国家对集体所有土地的征收，是一种不可逆转的单向流转。因此，一般意义上的农村土地流转是指土地使用权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场条件下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置。
2农村集体建设用地的产权
国内学者对农村集体土地产权不清晰达成了一致意见，认为中国的农村集体土地制度存在诸多问题，不利于当前农村地区的经济发展。但对于中国现阶段的农村集体土地制度改革，学者们的意见不一致，主要有以下3种观点：
第1种观点主张实行单一的土地国有制。这种观点认为：我国集体土地的所有权本身就不是完整的所有权，集体土地所有权应该受到国家管理权的约束。提出以“转权让利，统一出让”的模式对农村集体建设用地进行管理。将目前农村集体土地所有权与使用权分离的土地产权形式变为单一的国家所有制，实行国有化，明确农村集体建设用地所有权归国家。“转权让利，统一出让”具体做法是：将集体建设用地，全部征为国有后统一出让给土地使用者，在转权的过程中给与土地所有者、使用者、乡镇基础设施投资者以合理的经济补偿。
第2种观点主张是实行土地私有制。这种观点认为：所有权和使用权分离的土地制度，产权关系模糊，不利于土地的潜力发挥。因此，应该进行土地制度创新，废弃当前的土地集体所有权，实行私有化，建立土地信用制度。国家按“耕者有其田”的原则，按农民的经营能力重新分配土地。私人获得土地后，可以在政策法律规章允许的范围内转让、买卖、租赁和抵押。
第3种观点是对现有集体所有制的完善。主要是指在现有的集体所有制基础上，通过重新确立农民集体土地所有权主体的地位、把更多的产权交给农民以及在维持土地最终所有权的前提下，以土地使用权的市场流转实现土地的优化配置等来对土地所有权与土地使用经营权的两权分离机制进一步构建。持这种观点的专家、学者提出“产权不等于所有权”，因而不一定非要变更所有权，只要有清晰完备的产权就可以了。坚持土地的集体所有制，并在此基础上适当延长土地承包期，或采取土地使用权入股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度等是目前居于主流的思路。
3不同产权制度下农村集体建设用地入市流转的影响
农村集体建设用地产权问题是土地制度的核心问题，土地产权的安排与土地的流转各方有密切的关系。农村集体建设用地入市流转，不同的土地产权制度会导致不同的结果，他们各有利弊。因此，如果要讨论农村集体建设用地入市流转的影响，就必须在不同的土地产权制度下进行讨论。
3.1单一国有制下的农村集体建设用地的流转
单一国有制下的农村集体建设用地流转的有利影响主要表现为：农村土地国有制是成本较低、动荡较小、效果较好的一种农村土地制度改革思路。不可否认这种主张的好处是解决了农村土地所有权主题虚化的缺陷，使农村土地公有制更为彻底地实现。国有化有利于克服土地管理期的无政府状态，维护了国有土地市场的稳定，从根本上解决了土地资源浪费和破坏的问题。
国有制下的农村集体建设用地流转的缺点主要表现在：非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。目前，非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时代的强制办法，但供地却采取市场经济的有偿出让，政府“以地生财”。伴随着房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的逐步升温，征地失控，“圈地运动”不断升级。对农民的征地补偿方法不合理，采取“一次性买断”，且补偿费不能全部到位，层层截留，农民只能得到一点安置补助，这对农民是一种剥夺。大批农民失去土地，不能从土地上得到赖以生活的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定；土地由政府来管理未必就比现在的由村社管理更好，现代产权理论对公共财产会导致的很大的外部性进行了深入探讨，公共产权有非排他性的契约安排，存在着过度使用资源的激励，国家管理的交易成本太高，而且易导致公共资源租值的消散；而在实施土地国有化过程中，由于土地所有权由集体过渡到国家，再由国家租赁给农户，以及对土地实行管理等操作费用及所需人力非常大而使得土地国有化无法真正实现。而且即使在付出巨大代价实施之后，也可能导致土地实质上被农户占为己有，而使国有租赁制变为“国有个人占有制”。
3.2土地私有制下的农村集体建设用地的流转
从产权明晰的角度来讲，该种方案可能是最优的。持该种观点者认为，只有明晰了农地产权归农户私有使农户成为实际意义的产权主体，与土地真正结合，才能真正提高土地利用效率，从而解决土地经营的短期行为，并按市场准则来充分合理配置，从根本上解决农村的土地权属问题，恢复民有土地权利的完整性、确定性和稳定性，以此构建健全的农民土地权益保障机制和有效的农村社会保障机制，从而可以从源头上遏制城市化进程中农地征用、流转过程中农民权益受损的现象。
但是，从我国实际情况看，土地资源稀缺，人地关系异常紧张，在今后经济增长过程中，地价必然会不断上涨。实行土地私有，土地作为一种不动产在农户资产中的地位会越来越重要，农户会把保有小块土地作为财产增值的手段而不轻易放弃。从这个意义上讲，土地私有不仅不利于土地流转，还可能成为其障碍。生活在底层的农民，出于生计问题，在允许土地自由买卖的情况下，他们是最有可能失去土地的。土地一旦实行私有化，农民拥有土地所有权，从而全面放开土地资源流动后，有些农民因出卖土地丧失土地资源之后，会成为一无所有的流民，甚至连最基本的生活条件都保证不了。盲目的私有化将动摇农村的社会基础，剥夺农民仅有的生存资源，产生历史上曾经出现过的土地兼并行为。
3.3集体土地所有制下的农村集体建设用地的流转
维持农村集体建设用地的集体所有制可以避免制度创新的风险，而且集体土地所有制在我国实行了许多年，但是由于集体所有制的内在缺陷，其改良的空间非常有限。
土地流转中政府角色错位。一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。这些扭曲的做法导致了当地错综复杂的土地利益关系，农户合法土地权益时时受到侵害，土地纠纷案件不断增加，引发了农民与基层政府和村级组织的摩擦和大量农村社会问题，成为农村经济发展和社会稳定的重要障碍。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策现象时常发生。土地租金的收益分配缺乏透明度，据某县级市调查，1999~2000年度，该市收取的土地有偿使用费总计2 189万元，其中，乡村两级所得高达1 816万元，占总额的85%；而补偿给流转出土地的农户的仅为38万元，只占总额的15%。土地产权模糊、产权边界不清。明确土地的所有权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障，这是解决农村土地流转问题的关键。在现实生活中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中的土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大。
4规范农村集体用地流转的政策建议
当前淡化土地所有权比强化土地所有权对农民更有利。我国实行土地的社会主义公有制，因此，农村集体建设用地所有权归国家所有是合理的，而要实现土地资源的分散利用，达到合理配置的目的，只能将土地使用权从所有权中分离出来，让单位和个人使用，将土地产权在不同主体之间进行合理、清晰的界定。不同的利益相关者（农户、集体与国家）享有哪些土地权利，这些权利能否得到法律的有效保障，这才是农村集体所有制度改革最需要解决的问题。
钱忠好在研究我国农地所有制时，提出了复合所有制的土地所有制形式，即“国家拥有土地的最终处置权和宏观配置权，农户拥有土地的微观使用权、收益权以及一般转让权，取消土地集体所有权”。复合所有制形式既考虑了土地的使用效率问题，又考虑了我国土地的社会主义公有制的特殊性和农村土地的保障功能，维持了社会的稳定。笔者认为，这种复合土地所有制形式也适合运用在农村建设用地制度改革上。
可以把农村集体建设用地分为两大类：一是宅基地，也就是农民的住宅建设用地；二是企事业单位和公共设施建设用地。
（1）宅基地。宅基地使用权具有鲜明的特征：①身份性。宅基地使用权与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。农民能申请宅基地很大程度上是因为农民是农民集体的成员。②无偿性及无期限性。农村宅基地具有明显的社会福利性质。农民只要向集体组织申请，经过审批后就能取得宅基地，而不需要支付任何对价。③有限性。村民或集体组织的成员每户只能拥有1处宅基地。基于宅基地鲜明的特征，复合产权在宅基地的实行中就比较顺利和容易。
（2）企事业单位和公共设施建设用地。由于这一类建设用地不能够进行鲜明的划分，所以区别于农民的住宅建设用地。企事业单位和公共设施建设用地的所有权仍然是国家和农民复合所有权形式，只是在土地的具体的管理上区别于农民的宅基地。企事业单位和公共设施建设用地的管理和处分的权利交给农民集体（主要是乡镇组织）。
这其中的关键问题是收益分配问题。土地收益是土地所有权的经济体现，所以，土地使用权的转让收益首先应归属土地所有权人，地方政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的流转收益，笔者基本认同上述观点。地方政府和土地管理部门不直接参与流转收益的分配还有利于防止腐败行为。
在农民集体建设用地使用权流转中，政府不是资产者代表，不应该参与、干涉当事人之间的交易行为，但是国家也是集体建设用地的所有者，主要通过对流转过程进行监管来体现。因此，政府部门应完善相应的配套制度，如产权登记制度、价值评估制度等。同时，为防止农民集体建设用地使用权流转过程中的腐败，可以参照国有土地的交易制度，建立集中、有形的土地交易市场，当同一宗集体建设用地使用权有2个或2个以上受让人的情况下，应采用“招标、拍卖、挂牌”的形式确定受让人。
政府可以通过征收基础设施配套费以及对集体土地使用权流转环节的税收调节来实现收益，对财富进行“二次分配”。对于集体组织内部的分配，国家也应制定相应的配套法律法规加以规范，以切实维护农民的权益，保障集体组织的持久发展。
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篇10
近年来，随着高效农业蓬勃兴起、畜牧业转型升级不断深入，全国各地掀起了依托高效规模农业促进农业增效、农民增收的热潮。江苏省阜宁县作为一个农业大县，仅2011年就通过土地流转、政策激励等有效措施，新增高效农业用地6.5万亩。但与此同时，出现了一些借设施农业为名，滥占耕地、擅自改变土地用途等现象。为了防止此类现象的发生，阜宁县在加强设施农用地的审批、监管等方面进行了有益探索和实践。出台政策，加强规范管理为切实加强设施农用地管理，根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)等文件精神，结合本区域农业发展特点，充分征求县农业、环保、林牧渔业、规划、水利等有关部门意见，阜宁县国土资源局草拟了《阜宁县设施农用地管理实施细则》和操作规范，并由县政府正式出台。明确设施农用地划分范围。设施农用地主要指直接用于畜禽养殖、工厂化作物栽培或水产养殖的农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。具体又可分为生产设施用地(如畜禽舍、养殖池等)和附属设施用地(如生活管理用房、农村道路等)。同时，严格规定以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、工厂化农产品加工、中高档展销等用地，均不属于设施农用地范围，应按非农建设用地管理。科学编制设施农用地规划。
阜宁县各镇(区)都在农业经济部门的统一组织指导下编制好本辖区的设施农用地规划。设施农用地规划应符合土地利用总体规划、农业发展规划、村镇规划等有关要求，合理确定设施农用地的规模、布局，严禁设施农用地占用基本农田。强化节约集约用地意识。对农业生产服务的附属设施用地按项目类型实行规模控制，如规模化水产养殖附属设施用地规模控制在总用地规模的7%以内。兴建农业设施还应尽量利用未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，且严禁占用基本农田。附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”的要求负责补充占用的耕地，并做到先补后占。没有条件补充耕地的，可以根据附属设施占用耕地面积，按规定缴纳耕地开垦费。明确职责，提高审批效率根据《通知》精神，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，但需要制定一套既合法合规、又便于操作的审批流程，明确部门职责，在申请、申报、审核、批准四个环节各司其职，相互协调。由于设施农业项目大多时效性、季节性较强，阜宁县要求各部门对报送材料的审查、审核都控制在2个工作日内，对报送材料不符合要求的，当面告知并说明理由。
对于一些可能造成生态环境影响的设施农业和畜牧业项目，还要求取得林牧渔业和环保部门出具的审查意见。同时，经审批同意实施的设施农业项目，县政府委托县国土部门发放用地批准通知书，以减少中间环节，使设施农业项目尽早实施。自《实施细则》出台以来，全县共审批设施农用地80多宗。加强监管，建立共管机制由于《通知》只对设施农用地的范围界定、管理方式、审核要求等提出了较为明确的意见，但对具体的操作模式、实施步骤、格式文本等都没有形成统一的规范，也缺乏相应配套文件的有效支持，阜宁县国土资源局结合近年来的项目用地办理经验和国土部门工作特点，本着规范管理、资料完备、便于操作的原则，着重从以下三个方面加强设施农用地全程监管。强化基层管理职能，为设施农用地管理把好前沿关。作为国土资源管理第一线，国土所在设施农用地审批过程中负有实地踏勘、材料收集、初审、验收、巡查等重要职责，在实地踏勘过程中，国土所应做好土地利用现状记录，并邀请镇区农经部门、村建部门、村组代表等一起参加实地踏勘并在《实地踏勘表》上签字盖章确认，以减少设施农业项目报批和建设过程中的矛盾。同时，国土所还需要全程参与设施农业项目的施工放点、综合验收、执法巡查等相关工作，确保项目的顺利实施和严格按批准条件使用土地，发现违法用地的须及时制止和报告。
加强内部沟通协调，不断完善设施农用地报批材料。国土系统内部明确各自职能，不断完善各项报批材料，提高工作效率，地籍、规划、利用、监察等相关科室都应在各自职能范围内为设施农用地的报批提供材料和技术支持。规划保护科出具设施农业项目1:10000的土地利用总体规划示意图和审查意见，合理确定设施农用地的规模、布局，不占或少占耕地，且严禁占用基本农田;地政地籍科出具设施农业项目权属地类表和1:5000的土地利用现状示意图和审查意见，确认附属设施等各类用地的地类和面积，设施农用地经县政府批准后，做好土地利用变更调查和台账登记;土地利用科对设施农用地项目类型进行审核把关，对附属设施占用耕地的按规定实现占补平衡，并对申报材料进行审查和报批;监察科对设施农用地定期执法巡查，做好后期的全程跟踪管理。建立共同责任机制，加强设施农用地全程监督管理。设施农用地申请经县政府批准后，镇区和相关部门应各司其职，加强设施农用地全程管理，确保设施农业规范用地。一是履行施工放样(即把设计图纸上工程建筑物的平面位置和高程，用一定的测量仪器和方法测设到实地)和综合验收程序。
项目建设前，由国土部门牵头，会同项目所在地政府、农业、村建等部门进行施工放样标定界址点后，正式动工建设。整体工程竣工后，由农业生产经营者向农业和国土部门申请验收，项目所在地政府、农业、国土等部门对用地面积、建筑层次、用途进行综合验收，不符合设施农用地批准条件的，按违法用地查处。二是确保设施农业项目到期复垦。设施农用地的生产经营者必须认真履行复垦义务。使用期满后，农业生产经营者需要续办用地的，在到期前一个月内提出续办申请，符合条件的按程序办理相关手续。不符合条件的，自行组织复耕，在1个月内达到原有土地等级标准和耕作条件，并由县国土部门组织验收，恢复农业耕种。项目所在地政府应督促用地单位或个人认真履行复垦协议。三是建立设施农用地管理共同责任机制。随着设施农用地审批的常态化，国土部门应进一步加大土地执法监察巡查力度，发现经营者未经批准擅自占用土地、擅自改变设施农用地用途及设施农用地到期不复耕等不按规定使用土地行为的，应协调相关部门采取停电、停水、停办营业执照等有效措施，及时制止破坏耕地行为，并明确由镇政府负责拆除、复耕，向经营者收取复耕相关费用，建立起设施农用地齐抓共管的良好局面。
