城市规划法范文

导语：如何才能写好一篇城市规划法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、基本情况

市人民政府及规划行政主管部门认真贯彻执行《城市规划法》及相关法律法规，科学制订城市总体规划，加强城市规划管理，保障城市规划全面统一实施，促进城市协调建设，推进城市健康发展。（一）城市规划逐步完善。市人民政府委托华中科技大学城市规划设计院设计编制了《*市城市总体规划（*5—2015）变更方案（草案）》，去年九月本届人大常委会第20次会议进行了专题审查，省人民政府于去年底审批同意。目前，规划部门正按照城市总体规划稳步推进城市详细规划的编制与实施，城区1:500地形图正在编制之中，地面测量已基本完成，城镇体系规划和商业网点规划等专业规划已经启动。

（二）规划宣传渐入人心。规划行政主管部门把规划法律法规及城市规划宣传教育摆在突出的位置，采用多种形式，全方位立体宣传，构建宣传网络，提高宣传效果。每年《城市规划法》实施纪念日开展出动宣传车，张挂横幅，市长讲话等方式宣传规划法律法规，并在*公众信息网设立规划宣传网页。特别是今年城市总体规划制订后，规划部门印制了专门的宣传手册，送发各级领导干部和有关部门，并在城市中心树立大型宣传图画。通过反复宣传教育，城市总体规划逐步被市民熟悉和认可，规划理念渐入人心。

（三）规划管理有所加强。规划部门认真履行城市规划管理职能，严格规划审批，强化规划执法，保障城市规划依法有序实施。规范了管理程序。规划部门结合*实际，制订完善了《*市规划行政许可项目实施程序》，严格规定了城市规划编制、审批和监管程序，规范了城市规划管理流程。严格了规划审批。规划部门整合管理职能，明确工作职责，组建了一支精干、高效的规划管理队伍。城市建设项目从选址、放线到验收每个环节都有专人签名把关，严格执行相关程序。同时，分片负责，全天巡查，确保城市建设符合规划要求。近两年来，规划办证率达100%。强化了规划执法。规划执法队伍严肃查处无规划或不符合城市规划的违法建设行为，拆除相关建筑物。近两年来，共查处违法违规建筑59例，建筑面积6080平方米，拆除违法建筑750平方米。特别是钟某在星河广场占用公共下水道建门面，规划执法人员予以，有效地维护了城市规划的严肃性和权威性。

城市规划法律法规虽然在我市得到了较好地贯彻实施，取得一定的成绩，但仍存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：

（1）规划意识不浓。一是领导规划意识不浓。个别领导口头上重视规划，尊重规划，但在执行中干扰规划的事例时常发生，拍脑袋决策规划的现象依然存在。如：市政府为发展路边经济在107国道80米红线内兴建农副产品推销窗口，现已全部处置给私人，107国道提质改造需拆迁费用600多万元。二是广大市民规划意识不浓。市民在私房建设过程往往过分追求个人经济利益，违反规划要求搞建设，不能自觉服从规划。三是部门规划意识不浓。城区破产企业在处置土地变现资产中，不按规划注明建设要求，过分追求经济效益。城区存在多个渠道供地，未经规划许可协议出让土地时有发生。四是规划管理人员规划意识不浓。规划管理人员在规划执法过程中往往以罚代法、以钱代法，没有严格执行城市规划。城市违法违规建筑面积不到10%。

（2）规划编制滞后。目前，我市城市规划明显滞后城市发展，详细规划至今没有编制，环境保护、给水排水、防洪防火抗震和园林绿化等专业规划也没编制，给城市建设、管理和发展带来极大的困难。一是城市建设无规可依。由于没有详细规划，一个具体的建设行为，建筑物究竟要如何建，是什么要求，无论是规划人员还是业主单位都不清楚，导致建设行为无规可依。二是规划管理无规可循。规划人员在进行规划管理时，往往是口说无凭，拿不出具体的规划图纸来说服业主单位，导致规划管理无章可循。三是增加城市发展成本。由于城市规划不能超前指导城市建设，无论是旧城改造，还是新区开发，拆迁成本成本成倍增长，甚至出现多次拆迁现象，加剧了城市建设成本，阻碍城市发展。

（3）规划保障不力。一是经费缺乏。国务院和省政府有关文件规定，规划编制和管理必须纳入地方公共财政，而我市规划部门仅安排8个差额编制，每人每年拨款*0元，规划管理的基本经费无法保证。目前，城区1:500地形图需资金75万元，财政仅列支10万元，缺口达65万元。城市详细规划编制需资金1*万元，财政尚未预算分文，以致城市详细规划编制没有如期启动。二是人才缺乏。规划部门现有工作人员75人，而真正胜任规划设计与管理的专业技术人员仅17人。一方面是人员包袱过重，发工资的压力大，靠规费收入和设计费用养人；另一方面缺少做事的人，城市建设的某些配套规划往往无人来做，懂规划善管理的人少之又少。三是设备陈旧。无论是规划测量、制图等相关仪器，还是执法车辆和执法器材都是严重老化，不能适应现代规划工作需要。

二、几点建议

针对城市规划法律法规贯彻执行中存在的问题，为了保障规划法律法规全面贯彻实施，促进城市健康发展，提出如下建议：

（一）科学统筹，尽快编制城市详细规划。要根据城市总体规划变更方案尽快编制城市详细规划，合理规划城市基础设施，做到功能齐全、科学适用。要科学编制城市交通、环境卫生、农副产品基地和科技文化教育等公共建筑布局规划。城市道路要适度超前，符合城市发展需求，保障城市各主要功能区之间交通联系的畅通和可靠性。要同步规划地下排水管道、自来水管道、燃气管道、电线、电缆、通信光缆等地下基础设施。要根据城市社会性能及经济功能的整体要求，统筹规划旧城改造，对将要改造的城市旧区进行统一规划，确定改造方向，明确改造要求，注重建筑风格，突出山水园林特色。

（二）大力宣传，有效提高规划意识。要大力宣传规划法律法规，采取多种宣传形式，推进规划法律法规进单位、进社区、进学校、进家庭，努力提高各级领导干部、国家机关工作人员、各职能单位和全体市民的规划意识，努力营造人人关心规划，个个支持规划，全体市民自觉服从规划的良好氛围。要把城市总体规划向全体市民公布，分区分片公布城市详细规划和各专业规划，在城区中心地段制作大型城市规划宣传图，印制规划宣传小册子，举办城市规划图片展览，督促领导层依规决策，管理层依规行政，市民层依规办事，组织引导全体市民监督城市规划有效实施。

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关键词：城乡规划法；城乡建设；挑战；规划改革

引言

《城乡规划法》是直接从城乡规划的基础理论体系角度，针对城乡规划法之中所存在的相应基础性问题所进行的论证性法律，在这部法律之中，实际上上涉及到了城乡规划的基本范畴、特性、内涵等多个不同的方面，尤其是城乡规划法的实际应用、研究，能够起到对于规划工作的奠基性效果。但也整是由于这方面的因素存在，导致的总体规划工作受到了挑战。下文主要针对城乡规划法对于城市总体规划的挑战以及对策进行了全面详细的探讨。

1 城市规划工作的含义与特点

在我国当前社会、经济体系、科学技术、文化层次不断发展的情况下，建设已经越来越多的朝着高综合体的方向进行发展。人力社会本身也逐渐从传统的工业社会向生态社会进行迈进。同时，城市在发展的过程中，其城市规划工作是城市发展、布局的重要基础，是一个城市本身长远发展的蓝图。同时，城市规划也是整个城市管理体系之中所涉及到的一个至关重要的构成部分，更是一个城市在进行运行、建设过程中的核心前提。

城市规划自身实际上有着两个方面的含义：淤城市规划；于城市建设。城市规划就是根据城市的地理环境、人文环境、经济发展状况等各方面因素进行适宜的城市整体设计。以协调城市为基本原则，将空间布局、土地利用、城市基础设施建设等纳入统一的管理与部署工作。城市建设，则是根据政府的部署的城市规划内容，有计划有步骤地实现能源、交通、通讯、信息网络、园林绿化等城市基础设施的建设，将城市规划中所涉及到的内容与项目一一实现，是一个将城市规划部署变为现实的一个过程。

城市的规划工作有着自己独立的一套理论和思维模式，并不是用简单的数字模式和几何学思维就能制定一个城市的规划蓝图。因为我国国土幅员辽阔，因为地形、地貌；历史文化及风土人情等诸多原因，我国的每一座城市都有着自己的特点，这也说明城市规划工作没用可以套用的公式。城市规划需要科学的。现在是21 世纪，人与自然协调发展是当今城市规划工作的主题，所以更加需要城市规划者在城市规划工作时要有创新思维和创新意识。

2 城市规划法对城市规划的挑战

城市规划法给予城市规划工作所带来的挑战是多个方面的，这其中包含了规划刚性、规划双重性、规划冲突、评估编制、市场灵活性等多个不同的方面。

（1）科学制定总体规划，协调规划刚性与发展灵活性

城市规划工作在执行的过程中，必须要由于具备战略性以及刚性。但是城市本身的发展又存在着较大程序的不确定，在这类型的不确定因素影响之下，城市规划工作自身也就必须要具备较为良好的灵活性，如此以来才可以和城市持续发展加以适应。因此，绝大部分城市在进行规划工作的过程中，都是科学合理的分阶段执行，大致可以将多阶段计划分为远、中、近这三个不同的层次，通过这三个层次的规划，能够促使城市规划工作最大限度的适应城市未来发展。但是，越是长远的规划工作，实际上所可能面临的不确定因素也就越大，那么如此以来，在城市变化过大之后，就需要在以往的项目基础体系之上来进行相应的更改，那么不可避免的就可能会产生规划冲突。由于考虑到新城乡规划法本身对于城市规划工作所产生的调整以及面对未来变化所呈现出的不确定性，城市总体规划在实际执行的过程中，务必要留下一定的余地空间，如此以来才能够避免规划受到不确定因素的影响，或者说减少影响。而需要更改规划计划时，可以利用这些空间进行灵活的调度，在最大限度上避免一些不必要的冲突发生，减少规划调整和因修编造成的成本增加。

（2）城乡规划工作与市场效益的矛盾

在城市的规划工作中，必须要遵从市场经济的客观规律。也就是说，城市的规划工作要以市场效益为原则。在市场效益最大化的时候，城市的规划工作要根据市场的需求，城市规划和土地开发。在空间上、结构上使城市资源得到最大化的利用。如果城市规划工作不遵循市场经济客观规律的话，那就意味着市场出现扭曲，市场会因为这些外部因素的影响而失效，导致一系列的社会福利损失，城市的发展模式效率低下，影响城市的未来发展和经济效益。所以，如何通过城市基础设施功能规划在遵从市场经济规律的前提下，能正常的发挥出应有的效益，是城市规划工作的重点之一。在坚持新城乡规划法和市场客观规律的前提下，城市的规划工作要以经济原则为中心，将城市福利与城市资源达到最大化。

（3）城市长期规划与新城乡规划法的衔接问题

新城乡规划法要求我国城市每5 年一个周期，而城市的总体规划是以20 年为周期，在这四个周期中，城市规划需要为这四个周期提供足够的城市资源以及发展布局，以保证这四个周期中城市发展。这四个5 年周期当中，至少有三个周期会是未知数，也就是说这三个五年周期中会有很大的不确定性因素在其中。

3 城市总体规划的建议和对策

（1）基于市场机制原则下城市合理规划

城市化与城市发展是我国社会经济发展战略的重要组成部分。城市规模的高度在集中推动了国民经济和社会的发展，所以在制定城市规划计划时，一定要遵照市场经济发展规律，以市场效益为原则，对以土地为主的城市资源进行合理的规划利用，在最大限度上支持经济发展。

（2）改革城市的土地供给模式

在市场经济下，城市的人口流动基数越来越大，与城市未来发展的不确定因素一起影响了城市的土地资源规划。所以在面对这类问题时，可以利用那些在城市发展规划中留下的“空白地”，适当的解决这些问题，从根本上解决就需要土地资源利用上进行合理的灵活的开发。

（3）规划整合

新的城乡规划法要求城市规划要依据经济与社会发展相适应，同时规定了严格的城市规划调整和修编程序，在最大程度上，推进3 个规划期之间的内在协调。

4 结束语

综上所述，在我国当前经济体系持续发展的背景之下，各个城市的规划工作都面临了来自政策、市场的影响，并且影响在不断的扩大。因此，在城市规划工作坚持新城乡规划法的过程中，还应当要对于城市资源进行科学合理的规划，这是当前政府部门在城市规划过程中所必须要严加考虑的一个重点问题，只有将这方面进行了妥善的解决，才能促使城乡规划得到更好的发展。

参考文献

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【关键词】城市规划；土地规划；统筹发展

在现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，产生严重的脱节现象。一方面，有的地方偏重于城市规划忽略土地规划，导致城市用地不合理，城市用地吃紧，土地价格波动，城市出现畸形发展。另一方面，有的地方特别注重土地规划看轻城市规划，从城市发展局部出发，惜土如金，该发展住宅用地的都用来发展商业，无视城市发展的总体布局，使得土地的规划脱离城市规划，相互间格格不入的困境。所以，要实现城市的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹城市规划和土地规划，形成互补协调、互利共赢的格局。

1.统筹两种规划的整体思路

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

2.统筹两个规划的发展途径

两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下与自下而上的双向结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发，统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象。其次，这样的结合既能够满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进行及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益。

3.统筹两个规划，做到制度创新

从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规—《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。另外，我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。（1）要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。（2）要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。（3）要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

综上所述，城市规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城市规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城市规划，前者需要以后者作为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城市规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。　[科]

【参考文献】

［1］王万茂.士地利用规划学[M].北京：中国大地出版社，2000．

［2］萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划会刊，1998，(1):29-33.

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第二条本办法所称临时建设，是指经城市规划行政主管部门批准临时搭建、临时使用并限期拆除的建筑物、构筑物、棚厦、管线及其他设施。临时用地，是指建设工程施工堆料、堆物或其他情况需要临时使用并按期收回的土地。

第三条凡在本省设市城市规划区内，需要临时用地、进行临时建设的，均应遵守本办法。

第四条各级城市规划行政主管部门负责本行政区域内的城市临时建设和临时用地规划管理工作。

第五条任何单位或个人在城市规划区内进行临时建设，必须征得有关部门同意后，向城市规划行政主管部门提出申请，经审查批准，核发临时建设工程规划许可证，并按批准的内容进行建设。

任何单位或个人在城市规划区内临时使用土地，必须向城市规划行政主管部门提出申请，经审查批准，核发临时建设用地规划许可证后，方可到有关部门办理手续。

第六条经批准在城市规划区内进行临时建设、临时用地的单位或个人，应当向城市规划行政主管部门交纳临时建设、临时用地规划保证金。

规划保证金在城市规划行政主管部门核发临时建设工程规划许可证、临时建设用地规划许可证时交纳。

规划保证金的具体收取标准由省城市规划行政主管部门会同省物价、财政部门另行制定。

第七条临时用地确需占用耕地的，应按照有关规定向财政部门缴纳耕地占用税。

第八条任何单位和个人在领取临时建设工程规划许可证、临时建设用地规划许可证后3个月内，未进行建设或使用土地的，其规划许可证和用地批准文件自行失效，已交纳的规划保证金如数退还。

第九条临时建设、临时用地使用期限不得超过两年。确需延期使用的，必须在使用期满30日前，向城市规划行政主管部门和有关部门申请办理延期使用手续。

第十条临时建设、临时用地使用期满后，使用单位和个人应在30日内自行拆除、清场，并到原批准机关办理相应手续。

第十一条临时建设、临时用地如遇国家建设需要，使用单位和个人应及时拆除、退地。

第十二条临时建设、临时用地按期拆除、清场退地的，其规划保证金如数退还。

第十三条临时建设工程规划许可证，不得作为房屋确权的依据。第十四条临时建设和临时用地不得买卖、交换、出租、转让，赠与或擅自改变其使用性质。

在临时用地上，不得建设永久性的建筑物、构筑物及其他设施。

第十五条临时建设逾期不拆除的，由城市规划行政主管部门作出拆除决定，申请人民法院强制执行，其规划保证金用于拆除临时建设等的各项费用。临时用地逾期不退出的，按城市规划对违法用地的有关规定处理，其规划保证金用于清场退地等的各项费用。

第十六条在城市规划区内，未取得临时用地规划许可证而取得临时用地批准文件、占用土地的，其批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。

第十七条在城市规划区内，未取得临时建设工程规划许可证或违反临时建设工程规划许可证规定进行违法建设的，由城市规划行政主管部门按照《城市规划法》和《实施办法》的有关规定处理。

第十八条当事人对行政处罚决定不服的，可依照《城市规划法》第四十二条的有关规定办理。

第十九条在建制镇规划区范围内进行临时建设、临时用地的，可以参照本办法执行。

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关键词: 城市规划 现状 发展趋势

一、我国城市规划建设的现状

1. 城市规划随意性

城市建设，规划先行。规划在建设中的地位极其重要，规划是城市建设的蓝天，是城市建设的法律。所有的城市建设包括市政基础设施，城市广场，社区街道，景观绿化等建设都应该纳入到城市规划的行列中。然而，在城市建设中，城市规划经常被改变，表现出了很强的随意性。究其原因有以下三个方面:第一，任何事物都是发展变化的，一成不变的事物是不存在的。第二，地方领导的更替。第三，利益驱使。首先来自地方的利益，地方政府为了寻求财力大多热衷于土地出让，这些都牵涉到城市的规划。其次是个人利益，有些个人为了自身的经济利益操纵或诱导规划的调整，从中牟利。这一切都使现阶段部分城市的规划出现了随意性大特征。

2. 生态环境破坏严重

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和条件，城市居民生活质量的高低不仅仅要看城市经济的发展水平，城市设施的完善程度，还要看是否具有良好的生态环境。同时评价一个城市是否适宜于居住，并不在于城市规模的大小，建筑的高低，而是要看城市的布局是否合理，是否具有健康的生态环境，城市的规划建设是否具有人性化，是否具备可持续发展的潜力。然而目前我国的城市规划建设一方面带来了社会经济的发展和焕然一新的城市面貌，另一方面却对城市的生态环境产生强烈的冲击。虽然国家也制定了响应的法律法规，如环境保护法，水土保持法等，并要求对大型和重要的建设项目进行环境影响评估，编制水土保持方案。但在实际的操作过程中，不论是领导还是具体的建设部门往往对此重视不够，致使这些法律法规仅仅是流于形式没法得到落实。

3. 缺乏对文化遗产的保护意识

任何一个城市，从形成到发展，都有一个长期的历史过程，伴随这一过程的必定会有大量的文化遗迹。但是在现阶段的旧城改造过程中，蕴涵了深厚文化底蕴的大量的文物古迹、风景名胜历史文化街等遭到了严重破坏。

4. 追求速度忽视质量

在城市化的过程中，一些城市为了改变形象早出政绩，大搞特搞献礼工程，形象工程，片面追求建设的高速度，忽视客观规律，盲目蛮干，造成了人力、物力、财力的大量损失。

5. 规划缺乏前瞻性

目前交通拥挤几乎成为每个城市的通病，这除了与中国汽车业的迅速发展分不开，还有一个很重要原因就是在城市规划中缺乏前瞻性。特别是近几年来，由于私家车的普及率提高，城市中道路的数量和宽度远远不能满足需要，行路难的现象突出显现出来。在许多旧城区中，人口密度大、公共设施缺乏、户外活动空间有限，公众利益得不到有效的保障，严重影响了城市居住生活质量。这一切都与在城市规划中缺乏前瞻性有关，没有在近期或是较长一段时期内给建设留有一定发展空间，导致了大量的拆迁现象。

二、我国城市规划的趋势

1.城市规划的完善

第一，城市规划设计体系。我国城市规划设计的触角会深入到城市发展建设的各个方面，形成多层次，分工明确，内容充实，相互衔接而不交叉重复的城市规划设计体系。一是全国城镇体系规划;二是区域城镇体系规划，包括跨省域和省域城镇体系规划;三是都市圈城镇体系规划，主要对直辖市、特区城市、副省级市、省会城市和经济区域中心城市的城市群进行跨市域范围的城镇体系规划;四是市(县)域城镇体系规划;五是城市总体规划，包括城市总体规划纲要、总体布局规划、专项规划和近期建设规划。

第二，城市规划法规体系。以《城市规划法》为中心，建立健全包括法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章和行政措施在内的城市规划法规体系。

第三，城市规划管理体系。为依法保证城市规划的编制和实施，建立健全城市规划管理体系是非常重要的。包括规划管理理论体系、机构体系、运作程序体系、制度体系和监控体系等。

2.个性化的城市规划

在城市规划中注意突出城市的个性特征，主要应在时代特征、空间特征、文化特征等几个方面下功夫。

一是时代特征。即反映现时代城市社会经济发展的个性。城市面貌不是一成不变的，发展是硬道理，发展过程必然带着时代的烙印，当今社会经济发展的经济技术开发区与高新技术产业的崛起、高速公路的发育、超级市场的突起、电视塔的高耸、大型立交桥的增多和成功的人工景观(如北京的世界公园、深圳的锦绣中华等)，以及新型的生活居住区和地下空间开发等，都是反映时代特征的城市规划要素和明显的内容，在城市规划中必须给予足够的重视，精心规划，精心设计，建成精品，凸显现代气息，突出特色。

二是空间特征。即城市特有的环境空间个性。由于城市所处的地理位置、地形条件、气象条件和自然环境的不同，就构成了不同的城市环境空间形态，提供了每个城市区别于其他城市的环境空间特性。城市规划的一个重要任务，就是要充分认识该城市的山、水、林和风景名胜、自然景观要素，发掘、保护、利用、开发、改造自然环境空间特色。

三是文化特征。即城市历史文化、民族传统、宗教影响等所反映出来的城市个性。城市是历史文化的记录、积累和延续，每个城市都具有自己的文化历史之根。城市规划对于世界遗产、古代遗存、历史文化名城、历史街区、文物古迹、传统建筑、革命纪念地等的保护和

利用，必须给予切实的保证和发扬光大，以充分显示该城市的历史背景和文化特征，烘托出自己的城市个性。

3.城市规划的进步

过去，城市规划被看作是城市领导、专家学者和专业技术人员的事，再加上保密的要求，给城市规划蒙上了一层神秘的色彩，老百姓很少问津。自《城市规划法》规定城市总体规划批准后进行公布和国有土地使用权出让转让、房地产开发以及市场经济发展的需要，杜绝不正之风，城市规划已经向社会敞开了大门，进入广大群众的视野之中，接受公众的问询和监督，提高了城市规划的透明度和公开性。

城市规划公开化主要表现在两个方面，一方面是建立健全并实施城市公开化制度，另一方面是提高公众参与城市规划工作的程度与水平。关于城市规划公开化制度，一是规划编制公开化，即在城市规划编制的过程中，要征求各有关部门和广大群众的意见，城市规划行政主管部门应当向全社会进行城市规划有关问题的问卷调查，把问卷调查统计分析报告作为城市规划编制的依据之一。在城市规划方案论证的过程中，要充分重视专家、各有关部门和群众代表的意见和建议，避免单凭长官意志的主观决策。二是城市规划批准之后要向社会公布，采取报纸、展览、电视等各种媒介使广大群众了解城市规划，认同城市规划，支持城市规划，自觉服从城市规划的调整与安排。三是规划审批管理公开化，在城市规划编制、审批、实施管理的全过程中，对于公众的参与不能是图形式、走过场、做样子，更不能认为公众参与是添麻烦、惹是非、多此一举，而应当看到，公众参与的程度与水平是衡量城市规划进步的客观要求和具体表现。

参考文献:

[1]周承水.21世纪城市建设发展趋势与对策.长江建设,1995, (4).

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【关键词】城市规划；土地规划；思路；途径；制度创新

城市化发展背景下，房地产行业一派繁荣，寸土寸金形容当前城市土地资源也不夸张。大量城市人口和城市规划及土地规划利用之间的矛盾越来越突出，影响了我国经济协调和可持续发展。这种形势下，城市规划与土地资源如何实现统筹发展成为党和政府工作的重中之重，应不断强化城市规划部门和土地规划部门之间的协调配合，做到密切，使城市发展满足人们和社会需求。

一、城市规划与土地规划当前工作现状

在我国现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同行政部门负责管理。两大行政在行政级别上属于同级，各行其是，甚少沟通交流，加剧了城市规划和土地规划之间不可协调性，甚至出现脱节迹象，不利于我国经济的可持续发展。

城市规划与土地规划不协调性主要体现在三个方面：第一个方面，部分地区重视城市规划、轻视土地规划，导致城市土地资源利用不合理，土地价格波动较为频繁，形成不了较为稳定的房地产市场；第二个方面，部分地区重视土地规划、轻视城市规划。由于比较重视土地规划，导致惜土如金，本应建设住宅区的土地却用来建设商业区，以致于和城市规划相背离，使得土地规划和城市规划格格不入；第三个方面，城市规划主要讲究安全、经济和美学，但是我国城市规划中老城区夹杂新城区、工业区夹杂居民区，使得城市布局十分不合理，降低了城市土地资源利用率，不利于城市协调发展。因此，城市现代化建设中必须统筹编制城市规划和土地规划，才能有效提升城市土地资源利用率，推动城市经济可持续发展。

二、城市规划和土地规划统筹发展的基本思路

城市规划和土地规划作为区域规划的重要内容，二者应做到统筹发展。从时间角度考虑，土地规划是城市规划的重要内容，其规划是否合理直接影响到城市总体发展，因而城市规划中必须兼顾土地规划。同样，土地规划中也要兼顾城市规划，否者会影响城市的整体发展；从空间角度考虑，城市规划与土地规划应互补互利。区域规划中必须坚持用城市规划指导土地规划，坚持用土地规划进一步完善城市规划，使土地规划充分发挥自身对城市规划的补充作用。

为了做到这一点，城市规划和土地规划编制中应坚持以下原则。第一，弹性原则。无论城市规划还是土地规划都必须坚持弹性原则，为后续发展建设留有一定空间，才能适应城市化快速发展要求，才能避免规划失灵或规划重复问题；第二，坚持协调原则。城市全面发展过程中，不能偏重于某一方面规划编制，一味重视城市规划或土地规划并不利于城市的整体发展；第三，多元化原则。城市规划与土地规划的目标并不是单一的，不仅要重视经济效益，更要重视环境效益和社会效益，实现多种效益叠加，进而实现城市化发展目标；第四，效益原则。在市场经济环境下，没有效益的规划是没有意义的，为此，城市规划和土地规划中需要坚持效益原则；第五，整体原则。为了实现城市规划与土地规划统筹发展，必须坚持整体原则，既要做好城市整体规划也要做好局部规划，满足国民经济的发展需求。

三、城市规划和土地规划统筹发展的有效途径

由于城市规划和土地规划分属不同行政部门，导致相关信息的沟通交流滞后，区域规划中做不到相互借鉴和相互吸收。针对这一现状，应加强两个部门之间的合作交流，及时沟通信息、共同发展，逐渐形成一种自上而下、自下而上的规划管理体系，统一规划管理城市建设。为了强化该种规划体系效果，规划过程中应立足于区域发展实际情况，深入社会广泛征求各方利益，以便全面分析和统筹规划。城市规划和土地规划一旦形成这种统筹发展途径，不仅有利于避免二者规划时的脱节、不合理问题，更有利于提高土地资源利用率，减少规划重复、规划失灵问题，具有巨大的经济效益、环境效益和社会效益，对城市发展有着重大的意义和价值。

四、城市规划和土地规划统筹发展的制度创新

城市规划和土地规划统筹发展要想取得重大效果，要有强有力的、有效的制度做以保障。从法律制度角度考虑，城市规划已有《城市规划法》作为保障，但土地规划方面却欠缺法律制度，导致土地规划与城市规划相比更加松懈，操作性和科学性不高；从管理制度角度考虑，分属不同行政部门的城市规划和土地规划，由于两个部门各项其是、分别编制，土地资源利用率必然不高、相关政策指令得不到统一落实；从环境角度分析，城市发展规划具有一定程度的行政属性，以致于在规划编制和实施过程中比较容易忽视市场经济规律。这种情况下，由于制度上有所欠缺，应不断进行制度创新，使城市规划与土地规划更能满足于统筹发展的需要。

在法律制度上，应尽快完善相关法律。比如，加紧出台和修订与土地规划相关的法律法规，以便使土地规划编著工作更加完备、科学与合理；在管理制度上，加强两个部门合作、沟通，如果可能的话还可将两个部门合并进行统一管理，强化城市建设统筹规划的效果，提升城市规划与土地规划之间的可协调性；在环境上，城市规划与土地规划应充分考虑市场因素，相对降低其行政属性，是规划编制和实施更能满足城市现代化发展需要。

五、城市规划和土地规划统筹发展的具体策略

（一）实施总体规划、优化土地资源利用的策略

城市建设发展中离不开房产事业的蓬勃发展，为了提高土地资源利用率，城市建设规划应重视城市整体规划，并以优化土地资源利用为目的科学合理编制城市发展的计划。要想做到这一点、提升城市规划与土地规划之间的可协调性，政府部门必须加强规划的合理性和科学性，同时加强规划的审批力度，减少重复规划、规划失灵情况的发生。更为重要的是，行政主管部门应该加快修改与城市规划和土地规划不相符的政策，使其跟得上时展步伐。除此之外，应坚持工业区、居民区及服务区互相分离原则布置城市空间，进一步提高土地资源利用率。倘若审批过程中出现不符合布局的规划应一律驳回，直到与城市整体发展计划相符才可通过。

（二）积极推进老城区改革，建设新城区

城市发展中，老城区改造、新城区建设已经成为了其规划编制的重要内容之一。为了在改造和新建过程中提高土地资源利用率，应站在城市规划和土地规划双层角度上考虑土地利用问题，并尽量利用老城区资源，使其各项资源得到充分利用，才能为土地资源节约打下坚实基础。另外，由于地下土地资源开发相对较少，还可积极开发地下资源，建设地下商场、地下轻铁等建筑，提高城市服务功能。

六、结论

城市规划离不开土地规划，在于土地规划是城市规划的重要内容；土地规划离不开城市规划，在于城市规划是土地规划的编制依据。为此，尽管城市规划与土地规划分别属于不同领域的规划内容，但在城市建设中二者应统筹发展，才会有利于城市的整体发展。

参考文献

[1]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004，27（12）：6－8.

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根据**市人民政府办公室“关于认真做好市人大常委会城乡规划法执法检查准备工作的通知”（达市府办函〔xx年〕345号）文件精神，现将我市贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》以及城乡规划编制及审批情况、城市控详规划执行情况、城乡规委会建立及执行情况汇报如下：

一、认真宣传贯彻实施《城乡规划法》

㈠年初由万源市人民政府组织召开了由各乡镇党委书记、乡镇长、各相关部门主要负责人、全体规委会成员、规划和建设局中层以上干部及相关股室人员共300余人参加的《城乡规划法》培训及宣传动员大会。市委常委胡永芳同志作了重要讲话，对认真宣传贯彻实施《城乡规划法》做了详细的安排步署。同时市委、市人大、市政府、市政协等四大家领导分别做了重要讲话。市规划和建设党组书记局长郭明均同志、总工程师宋伟平同志、规划股长裴刚同志、监察大队长张思林同志分别就城乡规划的编制、执行和管理等方面进行了系统讲解。

㈡今年四月对《城乡规划法》进行了集中宣传。一是在太平镇城区主要街道及各建制镇悬挂长幅标语，共计100余幅；二是街头咨询宣传，由规划和建设局牵头，相关股室人员参加，邀请市法制局、市司法局参加在太平镇中心地段进行了街头集中咨询，散发宣传资料，宣传巡回宣传，共按街群众街头咨询3000余人次，散发宣传资料1.5万余份，出动力宣传车150余驾次。同时各建制镇也进行了各种形式宣传，做到经常性宣传，主要通过广播电视媒体及执法人员在日常管理中对广大市民及管理相对人散发资料及讲解等多种形式进行了广泛宣传，通过宣传，使《城乡规划法》家喻户晓，对广大市民的法律意识有了很大提高。

二、加强城乡规划编制和审批工作

㈠万源市原城市总体规划是1996年编制完成，并报四川省人民政府批准实施。xx年年，**市人民政府制定了《**市城镇体系规划》和**市“十一五”发展规划。万源市被明确定位为中等城市规模进行建设发展。为此，经四川省人民政府、**市人民政府（达市府函139号）和万源市人民政府（万源府函141号）文批准，决定修编万源市城镇体系规划及城市总体规划。xx年年6月，市人民政府委托重庆大学城市规划与设计研究院对万源市城市总体规划进行修编。xx年年3月完成万源市城市总体规划大纲修编。xx年年由万源市人民政府组织对“万源市总体规划纲要”和“城市总体规划成果”进行了两次评审并已通过，目前已报四川省人民政府批准。

㈡乡（镇）场镇规划编制情况：

一是现已完成8个建制镇、乡场镇的规划编制（官渡镇、白沙镇、青花镇、罗文镇、旧院镇、大竹镇、黄钟镇、铁矿乡、石塘乡）；

二是完成省级试点镇官渡镇和太平镇的总规修编和控制性详细规划；三是完成了对万源市太平镇坪长村、仙龙潭村，固军乡中河村、梨树乡池家坝村、白羊乡泉溪坝村等26个新农村建设示范村的村庄规划和村庄的建设和发展制定了蓝图；四是完成2个村庄（白沙镇郑家坝村、罗文镇严家坝村）的规划编制，并上报主管部门待审批；五是xx年年沙滩镇、草坝镇、河口镇、井溪乡、庙子乡、茶垭乡、石窝乡等7个乡（镇）与规划设计单位签订规划编制合同。

三、严格执行城市控详规划

㈠万源市中心城区太平镇是全市政治、经济、文化中心，过去该城区的房屋结构多为清代后期及民国时期修建木结构1至3层青瓦屋面房，少量的为建国后50至70年代修建砖木、砖混结构平房及两层楼青瓦屋面房。旧城改造掀起前（xx年年以前）除“明珠广场”，“万宝商场”2处初具规模外，其余各类旧房仅仅只是配合道路拓宽工程进行了零星改、扩建，1986年至xx年，旧房改造面积只有25万平方米，年平均不足1.5万平方米。xx年年4月，万源市委、市政府召开全市城乡建设工作专题会议，进行了认真分析研究，结合万源的实际，对万源城市的规划建设定位为：

围绕构建绿色万源、活力万源、红色万源、开放万源、和谐万源。把万源市建设成为联运秦巴的山水园林城市。并提出了：

“突出重点，连片开发，放宽政策，增强活力，拓宽渠道，多元筹资，加强领导，落实责任”的要求。同时在法律和政策的框架内制定并印发了《进一步加快城市建设步伐的决定》、《城镇房屋拆迁补偿安置实施细则》、《城镇拆迁补偿标准及被拆迁房屋认定规则》等一系列优惠政策，鼓励吸收市内外有经济实力和技术力量的单位、个人参与旧城改造，推动城市建设发展。xx年年7月，万源市人民政府委托重庆大学建筑规划学院编制完成了《万源市城区控制性详细规划》。xx年年编制完成了万源市河西新区的控制性详细规划。

根据**市“十一五”规划要求和我市经济社会的快速发展和区位优势的变化，原编制的城市总体规划已远远不能适应万源市城市规划建设的发展要求，为把我市建设成为中等城市规划目标，为此，万源市委、市政府决定对城市总规及详规进行修编，并经省人民政府90号批准同意修编，于xx年年9月委托重庆大学城市规划与设计研究院对万源市城市总体规划及控制性详细规划进行修编，目前总体规划修编纲要大纲已通过万源市级评审，正在报送省人民政府审批后执行。

㈡进一步加强规划管理，规范审查、审批的程序。《中华人民共和国城乡规划法》自xx年年1月1日开始实施后，我局严格按照城乡规划法和《四川省城市控制性详细规划管理办法》的规定认真对城市建设用地的土地利用，土地供应及使用性质、使用强度和道路、工程管线、公共配套设施及空间环境等进行严格控制和审批，严格按程序进行规划指标的调整和变更。对规划区内未编制控规的地块按程序报批和制定规划条件进行审批。

一是我局根据相关法律法规，并结合万源市实际，制定了《万源市城市规划管理实施办法》、《万源市城区危房加固、维修、改建须知》、《行政责任追究》和“一书两证”办事指南等规范性文件。

二是在规划的实施和执行过程中，城乡规划效能监察领导小组对所有在建项目和开发项目进行了全程监督，各项目建设单位能够严格执行规划所确定的建设项目，严格执行规划审批“一书两证”制度，实行一支笔审批制度，建设项目审批实行层层把关，分级负责，确保建设项目能严格按规划执行。

三是经审批后严格按程序进行现场定点放线，并监督建设项目严格按规划进行建设，在城市规划的管理执行上有效推行了有法可依、有章可循、有据可查的工作方法，大大增强了法律的严肃性，审批的公开性，办事的公正性，从制度上和监督的力度上来提高办事效率，预防腐败。

四是城建监察大队加大规划的执法监察力度，建设项目必须严格执行规划，不准超越红线，不准随意改变规划内容进行建设，城建监察大队即实行领导包片、中队包区、监察队员包项目，层层落实责任，加大巡查、监督、督查力度。

对发现的违法、违规建设，按法定程序进行严格查处。仅去年城建监察大队共查处违法违章建设150余起，违法占地面积5000余平方米，违法建筑面积35000余平方米，发出停工通知书112份，责令限期改正通知书37份，处罚决定书24份，拆除违法建设4起（其中强制拆除2户）建筑面积900余平方米。截止目前共处违章建设罚款31万元。通过严格执法，有效遏制了违法违章建设的势头，确保了我市城乡规划和建设的顺利实施。

四、建立健全城乡规委会，依法履行职能职责

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（一）、以贯彻实施城乡规划法为契机，全面加强城乡规划管理。

2009年1月1日，国家城乡规划法正式实施，作为政府的规划行政主管部门组织学习、贯彻好这部法律，是做好城市规划工作的首要任务。一是依法明确城乡规划管理职责，建立健全城乡规划管理体系；二是做好调整、修订城市规划管理方面法规、规章的准备工作，为依法管理提供依据；三是探讨和研究城乡规划执法监察的管理体制和运行机制，建立良好的城乡规划管理秩序。

（二）、编制*同城化的各项规划，全面推进*同城化建设。

2009年要在“规划统筹，资源整合，优势互补，惠及共享”四项原则指导下，按照“交通、信息、金融、卫生、教育”同城化的要求，积极配合省政府和沈阳市规划局，全面做好*连接带的深化规划，特别是属于抚顺市行政辖区面积216平方公里的城市规划。包括基础设施规划、核心区、风情小镇建设规划以及各类专项规划。

（三）、围绕《城市总体规划》实施，编制控详规划。

城市总体规划修编批复后，一方面，要采取各种形式，利用各种手段，大力宣传《城市总体规划》，形成社会各界学习规划、了解规划、遵守规划、支持规划的良好氛围，提高全民的规划意识。另一方面，要组织开展城市规划区486平方公里范围内的部分地块控详规划及相关的专项规划。对城市道路网以及其他公共设施进行规划安排，编制城市轨道交通及沿线、章党地区、城东三期，为未来的城市建设提供规划控制依据。

（四）、组织编制重点规划，促进地区发展。

1、组织编制高新区42.77平方公里产业和基础设施规划，推进高新区建设。通过科学的产业定位和项目布局，整合高新区发展空间，完善基础设施功能，使高新区成为全市新的经济增长区。

2、组织编制新抚立交桥地区改造规划，拓展站前中心商业区功能。将现有新抚立交桥改造为下穿式立交，不仅能够改善交通功能，提升周边地价，而且对改善城市景观具有重要作用，彻底改善周边地区的利用条件，如橡胶一厂地块、裕民地区改造、新抚斜路地区改造等，形成站前商业中心区拓展区，有利于完善城市中心商业区的功能。

3、继续组织编制*支流河整治规划，改善生态环境。通过编制抚西河、将军河、葛布东河和方晓河4条支流河综合整治规划，提高河流防洪能力，控制各类污染，改善城市景观和生态环境，为下一步的城市建设、河流周边土地的开发利用创造条件，达到经济效益、社会效益和环境效益协调统，建设山水相依，人与自然和谐的美好城市家园。

4、组织编制月牙岛、永济路地区改造规划，打造城市新亮点。永济路地区位于新抚区西部，东起十四道街，西至古城子河口，北邻*，南至永济路。永济路地区的规划改造，能够带动周边房地产开发，特别是月牙岛及*北岸开发统一考虑，突出*中部山水特色，完善城市功能，增加商业金融、现代服务和居住休闲功能，将极大提升抚顺市的城市形象和品位。总规划用地面积是196.6公顷，其中月牙岛110公顷，永济路地区86.6公顷。

5、组织编制望花沙石场改造规划，打造西部地区新形象。该区域位于李石经济开发区的东部,东起*大桥立交桥,西至砂石线,南起丹东路,北临*,总用地面积320公顷。该区域规划定位为生态居住区。其目的是盘活城市土地，推进*同城化，打造经济开发区新形象。

（五）、做好上市地块规划，整合土地资源。

根据城市建设用地需求，依据城市总体规划，科学确定土地使用功能，调整用地结构，分期分批，适时提出上市地块规划控制意见，提高土地综合效益的最大化。

（六）、强化测绘管理，发展测绘事业。

测绘工作要紧紧围绕城市规划和重点建设项目，全方位地提供测绘技术服务。对城市大比例尺基本地形图要有计划有重点地进行更新；有计划、分阶段地组织实施全市地下管网调查工作，着手建设城市地理信息系统，为城市规划建设管理提供基础条件。

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关键词:城市规划;房地产开发;国际经验

中图分类号:F293.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0169-03

城市规划是一定时期内城市发展的蓝图,是城市建设和管理的依据。房地产开发则是城市规划的落脚点,通过房地产开发对城市进行拓展与更新,对改善城市景观、提高居住环境质量、促进城市社会经济发展具有积极作用。应该说,城市规划对房地产开发的有效控制,能够保证城市发展与房地产开发的统一。但现实中因城市规划的公益性和房地产开发的私益性矛盾,造成房地产开发违反城市规划现象突出,从而导致规划失控,对城市建设与发展造成严重危害。因此,加强城市规划对房地产开发的控制是城市健康发展的必然要求。

1城市规划对房地产开发控制国际经验

发达国家经过上百年的发展和完善,都形成了与各自国情相适应的城市规划管理体系,从而能有效地控制房地产开发。他们较为完善的开发控制手段对我国具有借鉴意义。

1.1英国城市规划对房地产开发的控制

英国房地产开发规划管理主要包括开发控制、政策指引、土地储备和公众参与等内容。

1.1.1 开发控制

英国的开发控制包括:规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等。在英国,开发的定义不仅指建造、工程和采掘等物质性作业,还包括土地和建筑物的用途变更。

开发控制可以从容量控制和空间控制两个角度来看。绿带政策是容量控制的主要方式,它试图在保护自然景观特征、提供公共休闲与支持农村地区的经济活动之间做出平衡。绿带的主要目的是制止大城市建成区的无限制蔓延,保护城市周围的乡村不被蚕食,保护历史城市所固有的特征。从开发的空间控制上看,1944年大伦敦规划提出圈层式结构,即疏解内城、控制近郊、限制蔓延、开发远郊,内层圈的增长跃迁到最外圈。这是很多大城市发展到一定阶段后经常采用的空间控制方式,它有效地引导了房地产开发的空间布局和发展方向,从而达到了对城市总体规划战略指导下的城市总体空间结构的控制[1]。

1.1.2政策引导

政策引导是关于某些专项规划公布的一系列引导性政策和技术要求,阐明政府在某一阶段上对地方城市规划事物的观点和原则,它几乎涉及到规划事务的各个层次和方面。在英国,这一系列政策引导是通过公众磋商和讨论而产生的,没有立法,只是政府的建议性文件,但在地方规划中都能很好地落实。这些直接影响着地方开发规划的内容,是各地规划控制和实施方面的实质依据之一。

1.1.3土地储备

城市土地储备也是政府控制城市开发的一种重要手段。英国的哈罗德・B.敦克利认为,土地储备是政府在没有需要前先获取相当面积的土地,最后将其释放到市场,用做与规划目的一致的开发手段。他认为,土地储备对于土地所有权及地价有重要意义,是一种强有力的控制技术,通过购买土地尤其是城市边缘的土地,将其储备起来,在城市扩张时,政府可以通过附加在土地上的使用特性、区位、密度和出让时机,利用规划做引导,使公共政策可不依赖私有土地市场而直接控制开发。

1.1.4公众参与

英国于1968年首次将公众参与行为作为一项法定的制度[2]。在结构规划编制中,公众参与采取“公众评议”这种方式,在完成公众评议之后,结构规划呈报中央政府的主管部门,并附上公众评议的详细内容,经主管部门批准后,结构规划具有法律效力,作为地方规划的依据。在地方规划的编制过程中,首先要对规划草案进行宣传,使社会各方有机会了解规划和发表意见;接着规划部门公布规划,进行公众质询,规划部门要分析各方意见并进行沟通,试图解决分歧,否则就要举行公众听证会,听证会中规划监察员的建议、地方规划部门的决策以及对地方规划的任何重要修改都要公布于众。总的来说,英国的公众参与已建立起较为完善的组织机构和组织方式,公众参与的整个程序通过法律的形式明确下来。

1.2美国城市规划对房地产开发的控制

城市规划在美国起始于20世纪初,是城市发展与进步的重要工具。美国城市规划对房地产开发的控制主要体现在分区制和成长管理。

1.2.1分区控制

分区制是在遵循总体规划的基础上,将土地划分为一系列不同的区块,分别作为居民区、商业区、工业区,除特殊情况外,通常不可以混杂。在发展控制方面,分区制是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。再分区制:是一种对土地地块划分的法律过程,它是在分区制的基础上,对土地的使用做出进一步的细分,主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块,以满足地块产权转让的需要[3]。分区制与再分区制都是为实现城市土地的有效利用。

1.2.2成长管理

20世纪60年代,美国许多城市都面临着因城市蔓延而引发的城市问题。成长管理是为了实现城市经济、社会以及环境等多方面的协调发展,通过城市土地的综合利用,提高土地利用率,使城市增长达到一种最优的状态。美国的成长管理措施主要有:一是公共设施配套。成长管理的一个显著特征就是对土地的开发进行综合的管理,而这种管理的一个有效措施就是要求土地开发项目进行公共设施的配套。二是总量管制。这是管制地区发展速度的措施,通过“量”的配置,限制建设用地的开发,以达到保护土地资源并限制城市人口的目的。三是分期分区发展。分期分区发展是为了适当而有效地提供公共设施,通过控制开发地区的公共设施来控制城市发展的区位和时序。四是设立成长管制区。通过设立成长管制区,引导城市发展到适当的地区,在管制区内允许土地开发,并提供适当充足的公共设施,管制区外则限制开发[4]。

1.3新加坡城市规划对房地产开发的控制

新加坡房地产开发规划管理的内容主要包括支付开发费、发展管制和建筑管制。

1.3.1支付开发费

新加坡是一个土地资源极其匮乏的岛国,为了加强政府对于土地资源的有效控制,除了法定的开发控制,政府还通过强制征地的手段,把大部分土地收归国有。根据1964 年规划法令的修正案,凡经规划部门允许,可以变更原来的规划条件(包括开发强度和区划用途),但必须支付相应的开发费,目的是将由此带来的土地增值收归国有,又使开发控制具有较强的适应性和针对性[5]。

1.3.2发展管制和建筑管制

新加坡是一个法制的国家,政府机构严格依法办事和按照法定程序作业,科学、详细和透明度高的城市规划以及有关法规为政府管理机构和发展商提供了共同遵守的发展准则。新加坡城市建设管理分为发展管制和建筑管制两个层面来进行,从宏观的土地使用和布局,到微观的建筑设计、建筑安全、建筑施工以及维护都有一整套完善的管理过程。市区重建局的发展管制署和公共工程局的建筑管制署分别负责发展管制和建筑管制。

1.4国外房地产开发规划控制的经验

1.4.1完善的法规是房地产开发规划控制的前提

没有完整的规划法规体系,房地产开发规划控制也无从谈起。从英、美、新来看,随着地方政府结构的变化,都逐步建立健全了与之相适应的城市规划法律法规,从法律的角度规定了城市规划管理者与开发商应当履行的职责与义务,这也为开发规划控制提供了前提。

1.4.2规范的管理是房地产开发规划控制的关键

政府履行规划管理的方式是以法治为核心,建立相应的规划管理决策、执行和监督机制。首先,拥有完善的城市规划管理体系,注重规划管理机构的建设,力求部门之间各司其职、协调合作,推动城市规划的科学化管理;其次,具备一套公开、透明的监管系统,管理的主体也打破了政府一家主导的状况,形成了赢利性企业、非政府组织和公众共同参与的新局面。

1.4.3多样化的方式是房地产开发规划控制基础

规划控制方式的多样化是房地产开发有序发展的基础。发达国家根据各自的特点制定出各具特色的控制方式。在英国,开发控制包括:规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等;新加坡的发展管制以及建筑管制为管理方与开发方提供了一套共同遵守的法则,而通过付费限制城市规划的随意更改则是其规划控制方式的一大亮点;美国的分区制和再分区制是通过对土地的划分以及细分,共同实现对城市土地分区利用的目标。

1.4.4完善的公众参与房地产开发规划控制的保证

自20世纪60年代中期开始,公众参与在西方社会中成为城市规划的重要组成部分,它通过权力的分配真正影响到城市规划成果。公众参与具有法律保障,参与方式多样,并且在规划的不同阶段参与方式也有所不同。城市规划从策划、修编、实施、管理,每一阶段,每个环节,都发动和吸纳公众积极参与,集思广益,保证了规划控制的有效性。

2我国房地产开发控制中存在的问题

我国目前现行法规是从2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》,这部新规划法确立城乡统筹、以人为本的立法思想,突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能,建立了清晰的城乡规划体系和严格的规划制定程序,但是,在高速发展的房地产业背后,开发活动背离城市规划的制约和管制,产生了过度性开发、随意开发等一系列严重问题。

2.1缺乏健全的法律支撑

首先,在新的《城乡规划法》出台以后,各个地方由于各种原因,地方制定的城市规划法规不能跟随之做出及时调整,普遍覆盖面小,配套不健全,甚至有冲突,致使许多情况下规划无依据,覆盖有盲点,可以钻空子;制度建设缓慢,往往是就事论事,没有前瞻性,现实中存在着“合理不合法”,“合法不合理”现象,执法依据不足,在具体操作中存在着执行难的问题。

其次,城乡规划法作为主干法,本身存在内容的缺失。例如,我国城乡规划法只规定了城市规划行政主管部门的权力和职责,缺少对在城市规划区内进行建设的单位和人的权力和职责的明文规定,开发商在没有明确自身的权职情况下,很可能为了追求利益最大化,钻法律空子。随着市场经济体制的建立健全以及投资主体多元化,编制完善的法律法规迫在眉睫。

2.2规划管理工作存在疏漏

城市规划管理部门在各设市城市归属部门不一,并且规划管理部门的名称也五花八门。现实中,在追求收益的经营目标驱动下,往往会出现一些地段内的过度开发(主要见之于商业服务类用地和居住用地)与随意性开发现象。政府城市规划监管部门缺乏一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络,在面对这种背离规划的开发行为时惩处力度不够,造成监督机构虚置化的结果,难以使规划真正实施,落到实处。同时,由于对于细则的实施不够重视,难免破坏规划的整体要求,最终造成对城市景观破坏导致城市文化的日益衰落、公共设施开发不足等问题。

2.3控制方法单一

目前,我国规划控制体系不论是在控制内容、还是控制方法上都较为单一。控制内容主要是由指标构成的,控制方法的实现主要依赖于用指标值进行数量的控制。只有少数对位置和范围的控制依赖于部分定位线控制来实现。单一的控制方式使规划控制的时效性与灵活性经常受到质疑并成为目前规划控制编制与操作中的一大难点。纵观我国现行的规划控制方法,无论在技术层面,还是在制度方面都存在一些不足。如何对城市的土地进行更有效、合理的规划控制,满足房地产开发活动随市场变动的灵活性及城市发展本身所具备的多样性的需求,成为迫切需要思考和解决的问题。

2.4公众参与机制问题重重

尽管新的《城乡规划法》中强化了公众参与环节,但还存在不少问题:第一,公众参与的意识薄弱,公众参与规划的要求仍停留在与自身小环境密切相关的事务上,而对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情[6];第二,城乡规划作为法律地位的文件,其规划制定过程中缺乏公众参与,而公共参与则是规划成果合法性的基础;第三,参与―反馈―再参与的机制并没有形成,新城乡规划法中没有规定具体哪些信息可以向公众公开,哪些不可以公开;第四,公众参与缺乏法律保障。由于现行的法规中没有将公众参与纳入具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建设监督的程序中,公众参与规划在程序上的缺失造成参与的随意性;第五,公众参与的程度存在地区差异,这主要是由各地区经济水平不同造成的。

3完善我国房地产开发规划控制的对策

3.1建立健全城市规划法律法规

针对我国城市规划法律法规不完善的现状,有必要建立健全法律法规。

首先,完善地方性法规以及配套法律法规。这是因为地方性法规以及配套法规是城乡规划法的组成部分,对于地方规划法的宗旨、规划的制定与实施,建设用地、建设工程、市政工程的规划管理,以及监督检查、法律责任等都是在城乡规划法实施的背景下制定的。因此,在城乡规划法颁布实施后,《村庄和集镇规划建设管理条例》以及有关城乡规划的部门规章、地方性法规和地方政府规章需要根据主干法的规定及时进行修订、完善,以保持城乡规划法制的统一。

其次,城乡规划法在内容上有待进一步完善,对城乡规划法中欠明确具体的内容加以细化。对于规划立法中一部分由于条款本身表述的含义不清,造成操作性不强的情况应当有必要地通过法的解释来予以明确。对于规划区内建设人和建设单位可能存在的某些问题,作为规划法主干法的城乡规划法必须对建设人以及建设单位开发活动进行明文规定,明确其权利与职责,哪些是可为的哪些是不可为的,维护开发商权益的同时又从法律角度限制其行为活动。

3.2完善城市管理工作

首先,在机构设置方面,统一管理机构,明确评审机构,有效行使监督机构的权利;其次,在编制体系方面,准确指出编制体系的重点,协调上下层次的规划,保证在时序上形成有效衔接;接着,要重视实施细节,一部法律法规再完整,仍然需要在实际中具体的工作落到实处。在执法过程中要始终突出一个“严”字,执法如山,毫不例外。我国在逐步实现法制化管理,不仅要完善法制建设,同时还要严格执法,在法律面前不讲人情,下不为例,维护城市规划管理工作的严肃性和权威性[7]。最后,完善运行机制,建立监督―反馈―调整―实施的反馈回路,以便适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。

3.3实行多种开发控制方式

在这方面,可以借鉴英国、美国、新加坡等国的经验,实行多种开发控制方式,可采用总量控制、空间控制、分区制、再分区制等方式,从土地数量或者土地利用方式的角度进行控制;针对不同主体,可以通过颁发许可证制度、成长管理、发展管制、建筑管制、更改规划付费制等对开发活动进行控制。

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关键词：城市总体规划；土地利用；协调

经济的快速发展是我国综合国际提升的重要体现，但是经济的快速发展也给我国带来了很多的问题，比如资源的过度开发，工业发展带来的环境污染等问题日益严重。而在城市化进程大大加快的今天，土地资源的合理利用就成了摆在城市规划和土地利用规划两大规划工作面前的主要问题，所以，如何处理好土地资源的利用问题，协调城市总体规划与土地利用总体规划的发展，是急需解决的一个问题。

1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系

1.1 平行性

城市总体规划的主干法与土地利用总体规划的主干法都属于宪法的行政法，从法律地位上来看，属于平性关系。土地管理法及城乡规划法中都对城市总体规划与土地利用总规划的衔接关系做出了明确的规定，即规定两规划应像衔接，在实际的城镇建设中的用地的规模应该按照土地利用总体规划的相关规定来制定。

1.2 交叉性

城市总体规划与土地利用总体规划的交叉性主要体现在行政区域的规划中。在行政区域的规划中包括了城市规划和土地利用规划两方面的内容，其中城市总体规划主要是指对城市、镇的规划，而土地利用的体规划则指行政区域内所有的土地，二者存在包含交叉的关系，而交叉主要体现在城市建设中对土地的利用。在交叉的部分中，两项规划的侧重点不同，城市总体规划主要侧重于城市用地的功能，而土地利用总体规划中侧重于对城市建设所用土地的科学管理与规模的控制，所以这两项规则在交叉中又各有侧重。

2 两项规划的主要矛盾及原因

2.1 规划编制的指导思想与方法不同

土地利用的总体规划的主要指导思想就是“以供定需”，即根据目前我国各区域的各种类型的土地拥有情况进行汇总，然后根据土地的现有情况进行各种功能土地的划分。在整个规划中自上而下的制度严明，越往下级，各种土地的而用途越要明确。而城市总体规划的指导思想则可归纳为“以需定供”[1]，即城市用地的规划主要是根据对人口情况及城市经济发展水平的预测而对建设所用的土地面积及用地标准进行确定。土地的功能的划分是根据实际城市建设的需要而进行的，另外，上下级规划间也没有严格的控制关系。

2.2 规划编制的时间不同

相比于土地利用的规划，城市规划相关工作在我国开展的较早，但是城市规划工作开展的早期没有明确的法规对此进行规定。土地管理法的颁布虽然早于城市规划法，但是城市规划法更与时俱进，颁布以来内容得到了多次更新。由于上述的编制的时间不同，导致了两规划的编制背景不同，所以规划的侧重点难免会有一定的差别。这样就很容易导致一项规划相对于另一项的落后，不利于城市建设相关工作的开展。

2.3 规划编制的基础数据不同

土地利用的规划中所采用的基础数据是土地利用情况的调查，主要针对各种不同类型的用地进行调查，得到的结果可靠性高，但不精确。而城市规划中所采用的基础数据主要是用各种测量方法得到的，其精准度高，但缺少人文因素。另外，两规划中对人口调查统计的方法也不尽相同，这也会导致调查结果的较大差异，最终导致两项规划的矛盾。

3 城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展

3.1 协调的原则

想要做好城市总体规划和土地总体利用规划完美的协调首先就要确立协调统一的发展目标。虽然城市总体规划和土地利用规划的侧重的主要发展方向有所不同，但是两者的主要发展目标大体是一致的，都是为了合理利用土地，为了土地资源的可持续的利用以及对环境保护和经济发展的良好协助，所以协调这两项规划在编制是从同一个根本目标出发展开。其次，由于不同城市和地区由于其地理特点和气候情况的不同，所以要做到遵守因地制宜的原则，不能一套协调计划一成不变，在不同城市要根据该地区的地理气候特点制定城市总体规划和土地总体规划的协调发展计划。最后，要注意到遵循期限一致和级别一致的原则，大体就是两项规划大体的规划前期执行步骤不一定一致，所以在规划后期注意调整两项规划的实施步骤和实施时间。其次，土地利用总规划和城市总体规划的层次不同，所以执行的任务也不会相同，所以也要注意两项规划的级别做到相同的原则。

3.2 基本数据和指标的协调

在协调城市总体规划和土地利用规划的协调时，重要的是要保证基本数据和基本指标的协调。把二者协调的原标准进行协调，从而进一步确定二者数据的统一性，统一协调规划的相关理论，技术和基本数据，从而实现基本数据和指标的协调。协调的重点主要从三点进行，第一点是规划城市规划的面积不宜过大，否则会造成加大行政单位的管理难度，也违背两项规划协调的原则。第二点是人均建设面积使用指标[2]，注意在合理分析土地和城市建设的现实情况之后，对于可用地的城镇，可以适当放宽建设指标，但是对于普通乡镇的用地要严格按照规定使用。最后一点就是用地分类指标，科学进行用地分类严格按照国土资源管理规定进行分类，科学进行用地分类。避免城市总体规划与土地利用规划冲突，为了两项规划顺利协调进行创造有利条件。

3.3 城市发展方向的协调

为了让城市发展时保证其发展规模和重点发展方向的正确性，同时也为了在发展城市时不破坏城市的生态环境和经济环境，就要确定城市的性质和特点，在确立城市性质时结合国家政策和经济大环境，也要注意在城市建设时保护耕地。同时要对该地区的土地价值进行合理评估，根据城市基础建设的情况和土地情况，保护基本农田不被破坏来进行城市性质的确立，明确城市以后的主要发展方向和规模。

3.4 保障实施的一致性

在实施城市总体规划与土地利用总体规划时，需要政府发挥职能。首先要严格遵循科学发展的思路进行，其次还要协调好城市的经济建设，环境保护，人口流动和自然资源相互统一。同时要加大宣传和推广的力度，合理的使用法律，技术以及行政的职能。对于实施的过程要加大监管和指导力度，最好成立公众监督，公众参与的机制，调动公众的积极性。做到以上几点一致进行，提高政府部门的工作效率和公众的参加热情，防止违反规划现象出现，保障城市总体规划和土地总体规划协调的进行。

4 结语

总上所述，城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展是目前城市建设中土地资源利用中的重点问题，所以，城市建设管理的相关人员应对此足够的重视，将两项规则的协调发展作为城市建设用地规划的重要准则，并积极采取有效措施，避免实际应用中两规划的矛盾，促进我国现代化城市的可持续发展，并促进环境友好型社会的发展。

参考文献