投融资范文

导语：如何才能写好一篇投融资，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

本文尝试从财政部门的角度和建立公共财政框架的要求出发，认真分析了当前政府投融资管理体制方面存在的一些问题，并在了解市场经济发达国家和地区的一些规范做法的基础上，以明确投资主体、强化投资风险约束机制、全面推行政府采购制度、营造良好的投资环境、加强政府融资负债管理、建立科学的财政资金拨付制度等为突破口，提出了一些适应当前我国发展状况的具体对策。

一、现状分析

根据我们掌握的情况来看，目前的政府投融资管理体制存在许多问题，具体表现在以下方面：

1．从投融资主体来看，决策主体地位未得到尊重。政府投资主体不明确，权责不清，形成目前政府投资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况。该管的没有管好，不该管的又不撒手，距离公共财政的要求甚远。

2．从投资管理来看，风险约束机制尚未建立，新的符合社会主义市场经济体制的宏观调控体系尚未形成。建设单位同时也是受益单位，这样就不可避免地形成建设单位为自己争取利益而潜意识地为扩大投资而在建设过程中“不懈努力”的局面。临时性建设单位大量存在，由于专业人员的严重匮乏，使得机构效率低下，漏洞百出，也为管理失控造成腐败埋下祸根。

3．从投资环境来看，缺乏必要的社会法制环境和面向市场经济的建设市场。政府投资建设市场工程造价的确定还是沿用“量价合一，固定费率”的计划经济模式，这种旧的模式存在较多的弊端：(1)工程投资方不能通过市场竞争选取理想的报价；(2)施工企业也不能根据项目特点按具体施工条件、施工设备和技术专长来确定报价，企业个体优势无法在竞争中体现；(3)特别是在招标时，按“量价合一，固定费率”算出一个预算标底，再按招标文件规定的浮动范围来圈定中标价和中标单位，这是一种模糊定价，企业投标报价是“非实质性”的，往往远远超出实际造价，能否中标只是看预算编制人员的编制水平，不能很好地体现招投标的“诚实信用”原则和“竞争定价”原则，不利于建设市场公平竞争环境的形成，更不能体现先进生产力的发展要求，已不适应市场经济发展的需要。

4．政府融资方面也存在较多问题：(1)融资渠道较为单一，基本依靠财政资金和银行贷款；(2)地方政府担保、承诺形成了大量隐性债务，将成为以后形成财政风险的不利因素；(3)部分采用市场化方式运作的项目实际操作上还有待进一步完善；(4)法律规定地方政府不得融资负债，没有债券发行权，某种程度上制约了其基础设施建设积极性的发挥。

此外，没有根本改变行政性项目审批制度、配套资金到位率不高和市场资源配置的基础性作用还未充分发挥的问题也是存在的。

二、政府投融资管理体制方面

(一)明确投资主体，改革投资管理方式。

1．强化竞争性项目投资的市场调节。竞争性项目投资主要指投资收益比较高、市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般性项目投资。对于此类项目，应确立企业为投资主体，将其全面推向市场，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制，由企业自主决策、自担风险，通过市场进行筹资、投资、建设和经营。对现有政府已经参与投资的竞争性项目，应创造条件逐步向企业转让产权，产权转让收入用于基础性投资项目建设；已批准尚未开工的投资项目，原定由政府承担的建设资金，也尽可能改为按新的方式筹措资金，今后政府对这类项目投资主要是加强政策指导。

2．拓宽基础性项目的投融资渠道。基础性项目投资主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础和支柱产业项目的投资。这类项目多数属于政策性投融资范围，具有超前性、社会性和公益性等特点，政府在这一领域中仍应起主导作用。政府应集中必要的财力、物力，成立一个代表政府投融资的经济实体��政府投资公司或发展公司作为投资主体。实行政府主导、市场运作应成为今后一个时期基础性项目投融资体制改革的方向。政府主导的内容：一是制定和执行基础设施和社会发展中长期发展规划；二是确定这一领域的重大项目；三是统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；四是制定市场运作所需要的各项配套政策；五是根据发展的要求，管好价格水平与服务质量；六是协调解决下一级行政区域之间基础设施建设的共享性问题；七是一些没有回报的项目仍由政府投资。市场运作的基本要点是：(1)凡是有一定回报的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围；(2)政府投入均应委托政府投资公司或发展公司运作，项目的实施与管理均按现代化企业制度要求运作；(3)打破所有制界限和行政隶属关系，采取各种措施，吸引社会各类投资主体进入这些领域；(4)加大银行贷款、股票、债券等市场化融资比重。这样就形成了总体政府主导，分层(政府层、企业或项目层)市场运作的格局。

3．完善公益性项目投资管理制度。公益性项目投资包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。公益性项目主要由政府用财政资金安排，并根据政府财政状况量力而行，应建立标准化、规范化的投资管理制度。我们的设想如下：(1)形成大业主的概念，成立政府投资办公室(常设机构)，该办公室的职能定位是：作为政府投资主体，全权甲方，负责专业化运作政府投资建设的公益性项目，统一管理，提高资金使用效益，并做好项目的后评价工作。(2)分离建设单位和受益单位，政府投资办公室对政府投资工程实行“交钥匙工程”，即在受益单位提出使用功能要求后，其他所有建设工作由该办公室按照规范运作程序完成。(3)撤销各部门的基建办公室和各工程业主委员会，非专业人员原则上回归原岗位，部分人员可以充实到政府投资管理办公室。(4)配合新《会计法》的实施，财政国库集中支付制度和会计委派制的实行，对建设资金实行财政全过程监督。

(二)强化投资风险约束机制。

只有增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资源的合理利用。(1)积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。(2)实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。(3)建立严格的投资决策责任制。投资体制必须在明晰企业产权和明确政府经济职能方面有突破性进展。

(三)全面推行政府采购制度，扩大政府投资建设领域市场调节的范围。

从根本上解决目前政府投资建设市场存在问题的方法是积极推行政府投资工程政府采购制度，在政府投资工程实行政府采购制度改革方面，我们提出以下思路：(1)工程设计面向社会公开招标，以便能选择施工设计最合理、投资最节省、最能确保工程质量的设计单位中标，从而从源头上堵塞工程投资上的漏洞。(2)采取“控制量、放开价，由施工企业根据市场价格和企业经营成本自主报价，通过市场竞争形成价格，合理低价中标”的方式确定中标价；作为过渡，可以按现行北京市统一建筑工程基础定额下浮15％编制参考值，作为控制投标报价的上限，凡高于这个上限的报价作为废标处理。(3)建筑市场要全面开放，不得以种种理由实行地方保护主义。(4)请有关职能部门(必须包括建设主管部门和财政部门)尽快拿出工程设计深度要求和工程实物量计算规则等相应的配套管理办法。(5)为了确保工程质量，工程监理要面向全国公开招标，并实行监理区域回避制度。(6)先在部分项目试点，在取得成功经验的基础上全面推开，最终所有政府投资的工程项目都要纳入政府采购预算。

(四)营造良好的投资环境，吸引社会资金参与政府投资基础性和开发性项目建设。

事实已经证明，仅仅依靠资本积累并不能保证物质生活水平和福利水平的提高，改善投资环境更重要。这不仅是针对那些跨国公司和国外直接投资者，更重要的是针对本土那些小企业家、小商人或农民。政府的一项根本职责就是要保证那些播种者的日常工作不会被任意干扰，或被掠走收获。这甚至比保护现有财产更加重要，因为只有通过保护投资与回报的联系，才能创造新的财富。(1)解除对非国有经济的融资歧视，为非国有经济创造平等的融资环境。(2)进一步推进金融改革和金融深化，为广大中小企业提供一个适应其需求的多样化的融资服务体系。应考虑开放二板资本市场，为符合条件的中小企业开辟直接融资渠道。(3)加快政府机构改革，清理各种税费，减轻企业负担。

(五)加强政府融资负债管理，防范财政风险。

就债务的管理效率而言，以水平低下来描述我国地方政府的债务管理水平显然并不为过，因为到目前为止，还没有任何一个部门能够说清楚地方政府到底有多少负债，融资总量都难以把握，也就不要奢谈对债务的有效管理了。

(1)当务之急是对以前形成的债务，要严格划分责任，该由政府负责的，应制定一个切实可行的偿债计划，逐步列入政府以后年度财政预算安排；对于纯商业性的，由企业负责。从长远来看，要按照社会主义市场经济体制的要求，建立公共财政下的政府融资体系。(2)由地方政府指定的部门牵头，负责政府各类债务的管理协调工作，逐步建立规范的地方政府公债制度，形成地方债务风险预警体系。(3)对于地方政府的担保、承诺行为，必须树立风险防范意识，首先应委托具备相应资质的中介机构进行严格的项目风险评估，然后由财政部门出具财政评估报告，根据地方政府实际财政承受能力合理安排。

(六)建立科学、严密的财政资金拨付制度。

一是建立政府性投资项目财务支付与质量进度相一致的制约机制，加大财政支出预算、工程概预决算审查、效益分析报告制度等基本建设“三项制度”的落实力度，从而避免财政建设资金被浪费、挤占，挪用、甚至贪污。二是研究配套资金按比例到位的约束机制，避免套取政府财政资金的情况发生，杜绝财政资金随意拨付的行为。三是加快推行政府投资项目国库直接拨付制度，改变以往建设项目资金层层拨付、层层“把关”的做法，资金直接拨付到项目单位，增加政府财政的透明度、提高资金使用效益。

三、融资手段方面

(一)盘活存量资产。

1．土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。针对有偿转让和无偿划拨“双轨制”下，部分存量土地自发人市，土地供应的口子较多，土地经营效益不佳的问题，必须建立土地储备制度，成立国土储备中心，统一收购，统一储备，统一供应土地，调节城市土地的供给，确保政府高度垄断土地一级市场。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重营造卖方市场；注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境；注重合理配置土地资源，搞好土地的综合开发；大力推行竞价拍卖，以提高土地融资效益。

2．灵活运用拍卖、有偿使用、股权转让、租赁、抵押、授权经营、企业分立等方式从国有企业改制中筹集建设资金。

(二)搞活增量资产。

要深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域。

1．债券融资。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1～2个百分点，便可极大地增强企业债券融资的吸引力。

2．可转换债券。可转换债券是一种混合性的金融工具，具有90％以上的股票属性和100％的债券属性。正是由于它的这种双重属性，不仅汇集了股票和债券的全部优点，而且还回避了股票和债券的某些缺陷，是一种非常有发展前途的融资工具。国家计委已于近期选择一部分重点国有企业中未上市的公司进行试点，待试点成功，必将出现一个大力发展的局面。

3．上市融资。目前我们要把股份制改造的重点放在对地区国民经济的发展有重大影响和推动作用的大中型企业上来，特别是现已初具规模并已占有一定位置、享有一定声誉的主导产业、龙头企业，要不惜花大本钱、下大力气进行重点培植、组建成大企业集团，最终采用捆绑、借壳的方式上市，带动和促进地区经济的发展。

4．风险投资。风险投资是指投资者将募集到的风险股份向具有专门技术但缺乏自有资金的创业企业进行投资。其特色在于甘冒高风险来追求较大的投资效益。

风险投资在起始阶段不可能有大量的风险投资者。因此，在这一阶段，应发挥政府的推动和示范作用，建立政策性风险投资基金。政府的资金投入应依技术本身的性质不同而采取不同的方式。对于风险性最高、具有超前性和明显的外部经济效果的高新技术，应由政府承担，也可以委托有研究能力的民间组织参与开发；对于风险性次高的种子技术，应由民间和政府联合承担，政府和民间共同分担一半的研究与开发经费。对于风险性较低且企业有一定研究与开发能力的项目，政府资金应以参投股权方式参与投资，并分享相应的收益。

5.项目融资。调整政府与企业的产业准入政策，适当扩大企业的投融资权限。不能把社会基础设施具有公益性的产出特征，就简单地归到财政投融资范围，而应当发挥社会基础设施投资主体的多元化和融资方式的多样化的优势，确保对基础设施投融资的稳定增长，以腾出资金，发展调整经济。

6．民间融资。鼓励个体私营单位参与基础设施建设，放开个体私营单位对城市基础设施投资的限制；鼓励个体私营单位参与投资高新技术产业，特别是高技术产业化的项目。建议从个体私营企业每年上缴的地方税收中提取5％，建立个体私营投资发展基金，用于对个体私营单位投资发展的担保或贷款贴息。组建个体私营单位投资、信用担保基金，为个体私营单位投资提供贷款担保。可以考虑在经济开发区划出一部分土地开辟为个体私营单位投资的工业园区，也可以专门划出一小块土地，由个体私营企业建设多层次或标准厂房，然后出租经营。对土地使用，还可以采取招标、投标、拍卖等方式，允许不同所有制单位在竞争中取得使用土地权。

7．利用外资。一是利用外资在数量上要有所突破，今后一段时期经济建设能否更快地发展，在很大程度上要看其利用外资是否有更大的作为。要舍得推出一批好项目、大项目、好企业、好资源来吸引外资，使外商确实有利可图，保持利用外资的数量持续增长。二是利用外资要与经济结构的调整相结合，与经济发展战略相结合，加强产业导向，突出重点，提高质量。争取多用、用好世界银行、亚洲开发银行和外国政府的优惠贷款，突出加强与外国大公司、大厂商的合作，真正做到引进一批资金、壮大一批企业、形成��批产业、带动一方经济。三是引进外资的形式、方式要有所突破。不应局限于一些大型经贸洽谈会，应充分加强政府有关对外开放职能部门的力量，选调一些近年来在招商引资中渠道较广、客户较多、经验丰富的基层人员，给他们一个施展才能的大空间、大舞台，采用小队伍、多出击的办法，把招商引资工作搞上去。

8．采用广告补偿方式。以人行天桥建设为例，即由企业出资兴建广告天桥，企业拥有若干年限的广告经营权，产权则归政府所有。这一投资方式还可拓展到公共汽车候车亭等地的建设。这种方式比较适用于投资小、回收快、公众利用程度高的中小型市政基础设施，是通过社会力量多方面筹集建设资金的有益补充。

9．使用社会保障基金。可借鉴一些发展中国家对社会保障基金的扶持政策，通过政府行政手段让社会保障基金优先进入重大基础设施项目投资，既降低了基础设施项目的融资成本，又保证了社会保障基金的本金安全。

篇2

企业投融资现状

一、我国企业的投融资现状、存在问题以及原因

融资基本受投资引导。从企业融资动机看，多数企业认为投资预算是企业决定是否融资的最重要因素。在对筹集资金使用的回答中，多数企业筹集资金后用途没有改变。我国企业投资引导融资的决策程序。然而，具有不同特征的企业表现出了显著的差异。

融资成本是影响企业负债融资的最重要因素。在对融资时考虑的主要限制因素问题的回答中，融资成本是最重要的限定因素。在影响负债数量所考虑的因素及其重要程度中，债务的成本与费用为第二重要因素。以上均表明融资成本对负债数量决策的重要影响作用。

我国企业融资方式较为单一。在各种融资方式的使用中，银行贷款为最经常使用的融资方式。在各种负债方式中，短期银行贷款也占据了绝对重要地位。形成这种现象的主要原因为短期银行贷款更容易获得。

我国企业的融资、进而资本结构，受政府的宏观调控政策及其他具体政策影响较大。在融资时所考虑的各种因素中，政策因素是排列于融资成本之下的第二重要因素。其他如融资成本、融资渠道的可获得性对于企业融资决策有非常重要的影响。

市场对企业投资有引导作用。在各种投资动机中，提高公司的总利润、实施既定发展战略等重要的市场化目标在各种目标中居于最重要的位置，而完成政府推荐项目这样的非市场化目标最不重要。

二、对热点问题的理论突破

我国企业投融资领域曾一度出现固定资产投资热、并购、多元化、恶性增资等现象，课题组通过对这些热点问题的研究，在理论上有所解释和突破。

（一）上市公司固定资产投资影响因素课题组从内外两个层次四个方面展开

1、内部因素主要是从公司财务特征和公司治理两方面进行。其中内源融资是指公司经营活动结果产生的资金，即公司内部融通的资金。内源融资对企业的资本形成具有原始性、自主性、低成本和抗风险的特点，是企业生存与发展不可或缺的重要组成部分。事实上，在发达的市场经济国家，内源融资是企业首选的融资方式，是企业资金的重要来源。

2、外部因素是制度变迁和市场竞争对投资规模的影响：其中外源融资是指企业通过一定方式向企I之外的其它经济主体筹集资金。外源融资分方式包括：银行贷款、发行股票、企业债券等。外源融资是吸收其他经济主体的储蓄，以转化为自己投资的过程。随着技术的进步和生产规模的扩大，单纯依靠内源融资已很难满足企业的资金需求，外源融资已逐渐成为企业获得资金的重要方式。

（二）固定资产投资与企业价值的关系的研究，从两个方面展开

1、企业投资公告的市场反映；

2、建立实证模型，直接研究固定资产投资与企业价值的关系。在此基础上，探讨能否依据企业现有投资对价值的影响关系，对企业投资过度或投资不足进行初步判别。

三、解决企业投融资策略

述说明企业融资难的普遍问题，以及提出了普遍的理论研究方法，但在中国投融资困难的企业大多数是中小企业，因此针对中小企业提出了如下的解决方案及策略。

（一）投融资电子商务化

由于中小企业自身特征，偿债能力弱、融资规模较小、财务规范性差、缺乏完善的公司治理机制等问题，中小企业抵御风险的能力一般较弱。因此，大型金融机构一般缺乏相关的金融服务方案，主要因为银行为了控制风险，设置了复杂的风控手续，最终实现收益一般较低。

我国提倡综合利用政府资助、科技贷款、资本市场、创业投资、发放债券等方式加强对于中小企业的融资支持。目前，国内正逐渐兴起通过网络集合多种营销渠道，解决中小企业融资难问题，即网上融资贷款信息服务平台，比如：融众网。未来，无论是中小企业还是个人，融资贷款的电子商务化愈来愈成为一种趋势。

（二）投融资服务平台

政府背景的中小企业投融资服务平台有如下：成都高新技术产业开发区的中小企业投融资服务平台：中小企业投融资增值服务平台――ICON盈创动力，采用政府、市场和企业之间的三方创新运作模式，通过建立“企业发展咨询中心”和“金融理财中心”，实现为园区中小企业提供银行、证券、基金、专利、战略、财务、产权等交易及咨询全方面服务。同时，通过构建创业投资同业公会、创业研究所、财富俱乐部、信息化平台，为中小企业提供增值服务。为实现和支撑服务功能，成都高新投资集团与涌金集团、申银万国、毕马威等百余家国内外知名投融资机构和专业服务机构达成战略合作关系并实现部分入驻或通过信息平台进行远程服务联系。

1、投融界是国内最大的第三方投融资信息服务平台：投融界以建立海量投融资信息数据库为基础，发挥多维度投融资信息展示，通过线上线下、标准化个性化的服务体系，为客户提供针对性的投融资信息对接和项目搓配服务，大大提高企业投融资活动及政府招商引资的成功率，破解信息不对称的难题。此外，投融界也实时关注市场变化，深入了解中小企业融资的现实问题，积极地开创各种新的融资方式，将助力中小企业融资做到实处。

2、旭鼎资本的中小企业投融资服务平台：该投融资平台为中小企业提供投融资及专业增值服务的投融资专业平台。该投融资平台与国内外知名的投资机构、政府及服务行业组织有密切联系和深入接触，以此来共同完成创业者创业理想，为中小企业发展铺平道路。该投融资平台有很多天使、风投的投资公司正委托该投融资平台寻找投资企业，包括红杉资本、北极光、赛富基金、IDG、软银、兰馨亚洲、KPCB、东方富海、GGV等国内知名投资机构，而且平台来自全国优秀的股权融资项目有300多个，是中国投融资服务平台的佼佼者！

参考文献：

[1]刘成立.政府审计“杀毒”功能与国家经济安全[J].财会月刊，2010（27）.

篇3

2011年，重庆市固定资产投资规模总量约为7600亿元，政府主导投资占据半壁江山。

2014年，这一总量已高达13000亿元，社会资本投资占比56.5%，拔得头筹。

短短几年间，社会资本逐渐涌进重庆市固定资产投资各大重点领域，迅速成为经济发展的重要力量。

而其背后，正是重庆市委、市政府深化投融资体制改革的深谋远虑。

“如果把重庆经济发展比作一池春水，那我们的改革就是要引入社会资本这条‘鲶鱼’，激活这池春水。”重庆市社科院研究员王秀模说。

借力破题

2013年初，国内首片大面积石墨烯薄膜在中国科学院重庆绿色智能技术研究院诞生。

高兴之际，中科院重庆研究院院长袁家虎心里也有隐忧。

“石墨烯后续开发运用，需要大量资金投入，仅靠研究院自身很难支撑。如果简单把技术成果卖掉，后续开发就成了‘无源之水’。”袁家虎说。

作为新兴产业，石墨烯产业从实验室到市场需要大量资金――由于缺乏足够的资金投入，产业化运作迟迟无法开展。

而另一方面，众多社会资本十分看好石墨烯的发展前景，却苦于缺乏对称信息和准入渠道，只好坐等观望。

投资需求和供给脱节，正是传统投融资体系“瓶颈”之一。

在当前的投资体系中，政府投资比重过高，社会投资比重偏低的情况比较突出。

“尽管不少项目非政府投资不行，但是由于政府的资金、技术和渠道十分有限，许多由政府主导投资的项目效率相对偏低。”王秀模说。

如何破解这一困境？

“推动投融资体制改革，向社会资本借力。”王秀模说。

在这样的突围路径上，袁家虎的隐忧消失了。

在市委、市政府推动下，上海南江集团和中科院重庆研究院各自以资金和技术入股，共同成立了企业平台，推动石墨烯实现产业化。

而对整个重庆而言，如何将这个经验复制到其他产业？

“要想让社会资本参与进来，我们就得创造条件，改革体制，让社会资本‘看得见’‘进得来’‘留得住’。”王秀模说。

划定范围

2016年2月16日，67岁的李崇云做完髓内针手术不久，就申请从重庆医科大学附属第二医院转入宽仁康复医院。

从三甲大医院转到一家民营医院接受后续治疗和康复训练，李崇云为何心甘情愿？

“宽仁医院的骨科是附二院的病区，而且收费便宜很多。”李崇云说。

一家民营医院怎么会有三甲医院的病区？

这跟重医附二院的医疗体制改革密不可分。而其背后的推手正是投融资体制改革。

2015年5月，重庆市政府出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，明确了公共服务领域内新增医疗卫生资源优先考虑符合准入标准的社会资本。

“重医附二院作为医疗实力强劲的三甲医院，随着就诊患者的逐渐增加，医疗资源特别是康复区设施建设面临着巨大压力。”重医附二院院长任红说。

这时，《实施意见》为重医附二院提供了新思路。

“何不向民营医院开放招标，利用它们的现有设施扩大服务能力？”任红说。

在这一思路的指导下，重医附二院以技术和品牌入股，先后与宽仁康复医院和植恩药业合作，在渝中区和两江新区以三甲标准打造康复区。

“以前，我们很难有机会与三甲医院开展合作，现在我们终于看见了机会。”宽仁康复医院院长文一蔚说。

不仅是公共服务领域，《实施意见》的划定范围，包括交通领域、能源设施在内的六大基础设施领域。这些领域都将向社会资本全面开放，让社会资本“看得见”。

畅通渠道

2015年4月8日，重庆京东方8.5代新型半导体显示器件及系统项目在两江新区投产。

作为国内单项投资及产能最大的液晶面板项目，京东方在渝项目投资额高达330亿元。

此前不久，京东方刚完成合肥8.5代线的布局，在短短时间内竟又汇聚起数百亿元资金。

这对任何上市公司来说，都不是件容易的事情，京东方的巨额投资究竟从何而来？

“多亏了社会资本对生产线的大力投资。”重庆市经信委主任郭坚说。

原来，早在2014年，重庆市就和京东方达成建设8.5代生产线的意向。

但是，330亿元的投资从何而来？

“不能单靠政府扶持，应该畅通渠道让社会资本参与进来。”重庆把目光放到了社会资本上。

按照重庆的解决方案，京东方增发了100亿股股票，由多家渝企出资210亿元全部认购。

京东方拿到210亿元后，再向银行贷款120亿元，解决了330亿元的投融资难题。

而重庆企业也因为京东方投产利好刺激股价上涨，获得了可观的收益。

通过为社会资本畅通投资渠道，重庆和京东方实现了“双赢”。

不仅仅是京东方重庆项目。近年来，重庆通过改革重点领域投融资方式，广泛采用政府购买、盘活存量等政府手段，股权债权融资、产业投资基金等金融工具，畅通投资渠道，从而让社会资本“进得来”。

转变职能

2015年7月27日，重庆市2015年PPP合作项目签约仪式在雾都宾馆举行。

其间，PPP轨道交通9号线建设项目吸引了各方目光。

“轻轨9号线将穿过城市南、北、中三个区域，将沙坪坝城区、观音桥、江北城等多个建成区域连接起来，客流量将十分巨大。”重庆市交通委员会副主任陈孝来说。

面对如此具有吸引力的项目，绿地集团、中国建筑集团等企业纷纷签约投资，通过PPP模式共同参与9号线建设经营。

然而，轻轨建设是一个长期的过程，如何让社会资本“留得住”成了重庆面临的又一难题。

“PPP项目不是一锤子买卖，其中的契约精神至关重要。”陈孝来说。

重庆市政府提出“利益共享、风险共担、公共利益最大化、兼顾社会效益和经济效益、保障投资者有合理收益”的五大原则，并承诺为期数年的特许经营权，让投资方参与到运营中来。

“9号线本身潜力巨大，如今政府和投资方成了伙伴关系，解决了我们的后顾之忧。”绿地集团副总裁陈磊说。

而采用PPP模式之后，政府逐渐由投资者转变为监管者和服务者。

篇4

集团公司体制下的投融资管理其实是集团公司本部与成员企业、即母子公司之间关系在投融资管理方面的反映。从Z集团公司本部与成员企业的关系看，其多级法人均享有高度自的体制，并形成了多个投资中心，分权过度，母公司对子公司的重大经营活动，该管的管不住，集团核心企业与成员企业之间、成员企业相互之间，争夺资源的现象严重，整个集团没有形成合力，无法实施统一的发展战略。由于Z集团规模较大，成员企业较多，总部功能薄弱，总部与成员企业的集分权关系没有处理好，集团缺乏一个有强大吸引力的核心，无法协调成员企业的经济活动，包括投融资活动，不能产生强大合力，形成实际上的“集而不团”，缺乏凝聚力，没有产生1+1＞2的规模效应，在投融资方面，应有的集约和速度效应难以发挥出来。一般情况下，一个集团公司的集团本部首先是一个投资中心、战略决策中心，对整个集团的当前经济活动统一协调，并为长期的发展统一配置增量资源。在集团公司体制下，特别是在多级法人都享有较高自的集团公司中，投融资管理的核心是要处理好集分权、集约与速度的关系，通过充分发挥集团本部和各成员单位的资源优势，取得投融资方面的最佳效果。一般说来，高度集约的投融资管理体制的优点表现在可以集合集团整体资源进行较大项目的投资；其缺点表现在投资速度可能难以适应项目本身的要求，在某些情况下可能会错失最佳的投资机会，同时由于决策流程过长也会导致投资活动进退不便，从而影响风险防范措施的运用。而在分散的投融资管理体系中，其优点表现在决策速度快，进退灵在融资方面，在Z集团内部的各成员单位间资金余缺状况存在较大差异，有些富余，而有些存在较大的缺口，资金富余的成员单位将资金存在银行，投资收益率很低，而资金短缺的单位则需从银行贷款维持日常经营活动。尽管目前Z集团已采用了内部银行的方式管理调剂集团内部的富余现金，资金的运用主要还是限于流动资金方面。另一方面，就整个集团公司而言，利用直接融资的比例不高。

2.提升投融资效果的对策建议

建立完善的投融资活动的沟通协调机制。在集团公司内部建立一种沟通协调机制，可以及时地就投资项目及资源和生产要素方面的种种信息进行交流和分析。充分的信息是决策成功的基础，投资主体的确定，成员单位在投融资活动中的利益关系协调，投资决策的进行和资源要素的系统内调配，以及避免重复投资和重叠研发，集团及成员单位的产业发展规划都离不开在集团本部统一协调下的集团内部信息的充分交流。构建完善的投资决策体系。借助外部中介机构的专业素质和经验对拟投资项目进行分析比较，是提高产业投资项目成功率的必不可少环节。构建完善的产业投资决策体系，通过规范、科学、严谨而系统的决策体系对产业投资项目进行分析决策，是降低投资风险，提高产业投资项目经济效益的关键环节。同时，通过加强分析研究宏观经济政策特别是国家产业政策，通过加强对产业投资项目资源的搜集整理，通过分析研究集团内部的相关资源，进而提炼出既符合国家产业政策要求又能体现Z集团资源优势的集团公司产业发展战略、核心发展方向和重点投资的产业领域，以推动实现集团公司资源的集约利用和各生产要素作用的充分发挥。建立完善的推动产业发展的资金支持系统。产业发展作为集团层面的一项常态性工作，构建产业发展的资金支持系统非常必要，该系统可以包含研发支持基金、科研成果产业化基金、产业发展基金等。通过拓展、构建稳定的融资渠道，通过产业发展循环，通过相关发展基金的逐渐壮大为集团产业发展提供有力支撑。明确产权架构及管理团队股权激励的安排原则。在未来的产业投资项目中，对管理层的股权激励做出安排是必要的，而且，股权激励应该包括两个层面：一是在投资项目建设初期对管理层持股做出安排，二是在企业的持续经营过程中对管理层的良好经营业绩做出激励股权安排。由集团公司组织对股权激励模式进行调研并制定出相应的安排原则可作为一项基础工程来推进。建立完善的人才培养及使用体系。投资项目从遴选到成功运营到可持续发展，其核心因素是人的因素，因此建立完善的专业人才培养机制是保持集团产业可持续发展的不竭源泉。

3.集团体制下高效投融资的基本要求

在集团公司体制下，形成一套高效的投融资管理机制，一是有高效的能够遴选到具备良好前景项目的决策系统；二是将具备良好前景的项目建设运营好的完善机制；三是便捷、低成本的融资通道。在遴选项目方面，首先，要建立一套有效的项目资源收集整理渠道，才能获取足够多的项目资源供分析比较，优中选优。其次，要有一批具备专业素质的投资管理人才。项目资源的分析比较离不开专业人才的参与研究，专业人员的分析研究可为投资项目的最终决策提供可靠依据。最后，也是最重要的是，从事投资决策要有一套科学的、完整的决策体系。对投资项目只有进行全面的分析，科学的决策才能有效地降低风险，保证投资项目的成功率。为实现和达到预期的投资效果，将具备良好前景的项目建设好、运营好，必须建立一套完整、科学、关业务发展有限，因此对整个主营业务的发展贡献也非常有限。可见，Z集团作为投资中心、战略决策中心其功能发挥还有更大空间。集团在整个产业中的发展及投资活动给人的直观印象是：在投融资活动中主要还是依托各成员单位，投资的小项目多，大项目少；重叠研发、重复投资；指导投资活动的产业规划有进一步加强和提升的必要，避免将大量的财力和精力投入到不熟悉的产业或与主业不相关的产业；投资活动缺乏系统的论证。在融资方面，在Z集团内部的各成员单位间资金余缺状况存在较大差异，有些富余，而有些存在较大的缺口，资金富余的成员单位将资金存在银行，投资收益率很低，而资金短缺的单位则需从银行贷款维持日常经营活动。尽管目前Z集团已采用了内部银行的方式管理调剂集团内部的富余现金，资金的运用主要还是限于流动资金方面。另一方面，就整个集团公司而言，利用直接融资的比例不高。

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[关键词]城建投融资体制问题及对策

当前,随着对城市基础设施需求的日益扩大,建立在高度集权的计划经济体制基础上的,以政府财力直接投入为主导,行政配置资源为主体的城市建设投融资体制,已无法适应城市化进程的需要,迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革,打破公用行业市场垄断,开放城市基础设施市场,进一步发挥市场配置资源的基础性作用,推行以市场化为取向的体制改革和机制创新,最终建立政府融资平台化、公用事业民营化、投资主体多元化、企业投资主体化、运营主体企业化、融资渠道市场化的新型投融资体制。

一、目前城建投融资平台的现状及问题

1.现有投融资平台脆弱,缺少实体支撑

按照“政府投资、国企运作”的模式,各地通常以无收益的公益性资产为资本组建国资总公司作为投融资平台,然后以政府信用为担保进行融资并负责项目实施。由于缺少实体支撑,几乎没有经营现金流入,其财务指标通常达不到基本的信用标准,必须依靠政府资源的支持,才能勉强维持平台资金周转。

2.债务问题突出,债务风险凸现

一是筹资渠道单一,城市建设债务主要表现为对银行尤其是商业银行的贷款,资金还贷压力大;二是债务结构不合理,多为中短期贷款,资金还贷期集中,可持续能力不强;三是净资产负债率高。城市建设项目基本上是公益性项目,投资回报少,必然造成融资规模不断扩大,而资本金却未能与负债总额同步增长,造成了净资产负债率畸高。

3.项目管理机制混乱,损失浪费问题严重

目前,城建投资项目的具体实施一般由建设局、水利局等行业主管部门成立国有独资子公司作为建设业主,各子公司的组织体制不健全,管理人员不专业,违规问题较多。主要表现在:一是招投标不规范,存在规避公开招投标,评标把关不严,业主擅自变更招投标结果等问题;二是项目超概算严重,很多项目实际投资超概算50%以上;三是项目建设和基建财务管理不规范,普遍存在变更设计施工、违规签证、提前支付或多付工程款等问题。

二、现行投融资体制运行中已暴露出的弊端

1.投资主体单一

目前,城建、市政、交通等领域的融资、投资、建设和运营主体均为各主管部门成立的国有独资子公司,呈现分散融资、单一建设、垄断经营、统一还贷的局面,这些公司拥有代行政府职能的天然业主地位,与政府往日成立指挥部直接参与投资和建设没有本质区别。

2.成本约束弹性化

现行模式其实就是“借贷主体是国资总公司,投资主体是各子公司,最终负债的还是政府”。这样,各子公司既不承担偿债风险,又缺少必要的约束机制,造成各种违规问题时有发生,普遍存在损失浪费资金的现象。

3.融资渠道狭隘化

现行的投融资体制,融资渠道单一,高度依赖银行,不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域。事实上,许多私营企业、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设,但缺少准入规则,城市基础设施投资管理呈封闭式运行,使外界参与投资出现瓶颈效应,抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性,阻碍了政府财政之外的资金投入城市基础设施建设项目。

三、对下一步城建投融资体制改革的建议

1.及时转变思想观念。长期以来,城市建设的传统体制使得人们对城市建设中公用行业的理解发生偏差,往往只注重它的社会公益性、福利性的一面,认为公用行业向社会提供服务应该是无偿的,即使收费,也只能是象征性的。实践证明,无视公用行业经济属性的观点,只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。今后必须真正树立“经营城市”的理念,以符合现代企业制度要求的企业组织形式来运作城市建设,构建城建资金的良性循环机制,最终实现可持续发展。

2.拓宽城建投融资渠道,节约政府投资,解决制约城建发展的“瓶颈”问题。在投融资时应注重直接融资,加快利用资本市场进行融资的步伐,建立科学的、合理的筹资渠道,完善筹资方式,形成城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程的良性循环机制。主要是从股权融资和债权融资以及各种融资模式的组合方面进行研究,挖掘城市基础设施建设投资的营利点,吸引民间资本和外资进入,实现市场化的投融资格局。

3.盘活存量,搞活增量,推动城市建设的可持续发展。盘活存量资产、搞活增量资产和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分,相辅相成,互为条件。通过经营城市,最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环,真正实现“以城养城,以城建城”。

4.实行“政企分开,投、建、管分离”,提高运行效率。实行“政企分开,投、建、管分离”,可消除原有体制下严重的“等靠要”现象,政府可以把主要精力转向为投资者服务,为各类投资者创造公平的投资环境。同时,政府应防止从统办统揽的职能定位极端走向全盘推向市场,由市场主宰的职能虚位极端,在整个城市投融资体制改革中,必须切实加强政府的监管、导向、调控作用。新晨

5.加强对城建资金的管理与监督。

(1)加强制度建设。建立健全相关规范性文件,从制度上为强化建设资金管理提供保障,做到“二控制一加强”。

(2)加强审计监督。把内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来,包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核,控制支出的合法性、合理性和正确性,并严格审核项目用款,减少项目资金沉淀。

(3)配套进行项目管理体制改革,进一步发挥市场机制配置资源的功能。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目制等方式,对项目管理体制进行改革,降低建设成本,提高投资效益。

6.建立城建发展专项资金,完善偿债机制。建立稳定的城建发展专项资金和可靠的贷款偿还机制,是保持城市建设可持续发展的重要保证。

参考文献:

[1]姜笑琴.转变政府职能完善投资环境[J].中国科技产业,2005,(5).

[2]樊保军.小城镇建设与政府职能转变[J].村镇建设,2004,(3):15-18.

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地方债券自发自还

此前因受限于不能独立举债，采用城投平台筹资是地方政府投融资的主要方式，其后果之一就是政府债务急剧增加。又因举债主体多、举债方式多、举债成本高、支出用途未经过人大审议、不透明等问题，政府不仅难以准确了解债务总量，也难以控制其规模。如何管理债务，影响着政府投融资下一步的走向。

在财政部预算司副司长陈新华看来，地方债务问题可通过《预算法》进行管理，“《预算法》对规范地方政府债务做了明确的规定，提供了一个既能发挥地方政府债务在经济增长中的作用，又能防范和控制财政金融风险的机制。国务院2014年43号文件在《预算法》基础上做了更加具体的规定，明确地方政府债务除了可以一般公共预算收入偿还一般债务外，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。”

据陈新华透露，目前财政部除了继续审核地方政府的存量债务，通过公开招标和定向成交两种方式进行债务置换，还研究制定了地方政府一般债券和专项债券的发行管理办法，将全面推开地方政府自发自还债券。下一步，会尽快下达今年剩下的2000亿元新增贷款，并研究债券项目贷款问题。

对于债券的分类以及额度限制，济南市财政局副局长、市政府投融资管理办公室主任表达了他的疑惑，“现在有新增债务、置换债务，这两者又分别有一般债务和专项债务，此外还有定向发行的债务，名称太多。而且一般债券和专项债务的发行确定了比例，互相不能调整。”说，“济南一般债务少而专项债务多，而专项债务额度偏少，无法满足需求。”此外，他还希望相关部门能够正式界定政府项目和政府债务的定义与范畴。

在债券发行方面，中央国债登记结算有限责任公司（简称“中央结算公司”）副总经理柳柏树做了介绍。中央结算公司是财政部唯一授权主持建立、运营全国国债托管系统的机构，也是中国人民银行指定的全国银行间债券市场债券登记、托管、结算机构和商业银行柜台记账式国债交易一级托管人，每天的债券交易量超过1万亿元。

柳柏树认为，得益于货币宽松等宏观政策，从5月18号江苏省通过公开招标发行地方债以来，整个发行过程比较平稳。下半年债券发行将形成新常态，基本上每周会有6～8场地方政府债（不包括国债、企业债和政策性金融债）发行，密度比较大。

因此，柳柏树直言有些担心，“资金面能否继续这么宽松，利率能否始终保持这么低，市场能否承受这么大的债务体量？这些直接关系到地方政府债券发行是否顺利，还有待于密切观察。”他指出债券发行将成为地方政府的一项重要工作，政府要与市场直接对接，确定发债的时点、规模、利率、评级等，因此在人才储备、制度、组织机制等方面会给政府提出很多要求。

不是所有项目都可做PPP

PPP是目前政府主推的投融资方式之一，被寄予厚望，但近一年的推行效果不甚理想。原因有多方面，对PPP的理解不同可能是重要原因之一，如地方政府多认为其“形式大于内容”，或者认为是政府没钱才找社会资本做的公益项目，甚至为了解决政府资金难题而做成名股实债保本收益项目等等。

财政部金融司处长阚晓西非常清楚这些问题。阚晓西负责推广 PPP，在他看来，PPP是“政府和社会资本在合作提供公共服务的过程中双方各尽其职、各负其责”。也就是说，过去政府借钱干事，现在是政府以订立合同的方式，充分利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验，来提升公共服务供给的质量和效益。所谓“各尽其职、各负其责”，指不可抗力的风险共担，大多数风险分担，即投资人承担经营管理责任，盈亏自负，政府则在投资人按要求提供公共服务后，根据合同约定进行支付，“不再是无限兜底。”

可见，PPP本身是个交易，社会资本在PPP里一定要求合理的成本加回报。阚晓西认为支付成本和回报的来源有四个，一是预算的钱;二是公众付费;三是存量公共资产的投入;四是项目本身商业开发的权益，如地铁广告的收入。“无论以哪种方式付费，政府的责任都是一样的，即保证以最低的投入来提供最优质的公共服务。”阚晓西说道，“因此，不能用PPP解决政府所有要做的公共项目，一定是社会资本比政府自己做有效益，要么能降低成本，要么能促进创新。”

在PPP模式中，如何保障社会资本的合法权利和收益是关注焦点。据阚晓西介绍，目前财政部把政府和社会资本签定的PPP合同纳入预算或者资产负债表，也就是纳入到财政管理的程序，以保证社会资本与政府合作的信心。从长远看，因为PPP合同支付责任在某种意义上是法定支付责任，如果政府不能按照合同要求兑现支付责任，就意味着政府违约，而违约将导致地方政府债券的发行成本增加。

同时，地方政府也应评估PPP项目对地方财政的影响。“PPP不是政府债务，但是PPP项目下的合同支付责任多了，会增加政府的收支矛盾。可以通过增收节支等方式解决，如果解决不了就只有举债，这就有可能带来风险。”

“很多人说PPP不好做，一个重要原因是大家想法不一样，需要在每一个环节、每一个细节上充分考虑对方的想法后达成一致。”阚晓西说道，“我们出台的操作流程就是尽可能减少谈判协商的过程，把每个细节该做什么事揭示出来，有通行的市场化处理方法和可行的条款。”

风险更在投资

“之前认为地方政府通过多种渠道举债是风险的源头，因此规定主要通过发行债券和PPP模式融资，以解决其不透明问题。透明了就没有风险吗？美国底特律市为什么破产？不是解决了融资渠道的风险问题，风险就没有了。风险总会有的，把投融资当成整体来看，地方巨大的风险不是来自于融资，而是投资。”财政部财政科学研究所所长刘尚希在谈到投融资风险时如此说道。

他分析指出，融资的风险在能否还得起钱，对应的是地方财政实力是否强大，这又取决于地方的经济发展如何，而地方经济要发展，要看投资是否有效。投资有效，则经济增长后劲强，财源阔达，还款有保障。“如果投资效益不好，少借钱风险也很大，如果投资有效，即使多借钱风险也是收敛的。”

同时，刘尚希也很强调投资与融资一体化。“投资和融资两张皮，财政部门以政府债券、收税等形式筹到资金，通过二次分配拨到政府各个部门使用，不关注投资体制的改革，投资效益可能会大大下降，而且风险更大。”他说道，“投资和融资必须成一个整体，这对风险控制更有效。”

甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司副总经理李兴文则从建设项目出发，分析了对基础设施建设投融资方面的风险和问题。甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司是甘肃省政府下属的大型国有投资企业，投资项目包括清洁能源、水利、农业、科技公司以及基础设施。

“首先是要处理好政府财政关系与体系建设。对基础设施领域，特别是高速公路以及民航机场等大型基础设施方面支付责任的划分、权益的划分还需要进一步完善。”李兴文说道，基础设施投资大、收益率低，而且收益人往往不只是地方政府，还包括部队、外交等部门，仅有地方政府或者PPP项目公司来承担责任和风险是不太可能的。显然，这已经触及到中央和地方事权与支出责任的划分，是财税改革下一步着力解决的问题。

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在中国整体固定资产投资规模有所压缩的情况下，铁道部门显然无意放缓中国的铁路建设计划。在地方政府的助推下，原本定于2020年完成的铁路中长期规划目标，有望提前五年完成。

外界关注的是，持续数年的大规模建设，让铁路资产负债累累。据统计，铁路资产负债1.3万亿元以上。业内人士担忧，2015年前后，前期投资将陆续进入偿债期，仅靠铁路建设基金和银行贷款两大渠道，将难以支撑依旧庞大的铁路建设计划，日益扩大的资金缺口可能成为新的隐忧。

铁路“十二五”规划起草之际，有研究人员呼吁，国家应在铁路投融资体制改革上进行更多的探索和试点，明确不同投资主体的资金来源、投资范围、投资决策权，创新融资方式，寻求铁路建设可持续发展之路。

资金缺口扩大

春节前夕，石家庄市铁路办官员频繁进京，与铁道部、国家发改委等部门进行沟通，他们希望市里规划的铁路建设项目能获得认可，尽快上马，同时争取更多的政策和资金支持。

河北省会城市石家庄，位置特殊，受益于国家中长期铁路网规划，近些年铁路建设力度较大。目前正在实施的高速铁路新建项目就有四个，分别是石家庄-太原、北京-石家庄、石家庄-武汉、石家庄-济南。按照既定工作安排，这些项目均在2011年底前后建成。

“十二五”开局之年，国家的铁路基础设施投资计划依旧庞大，丝毫不见放缓迹象，不甘在本轮基础设施建设热潮中落后的地方政府，纷纷表示即使“砸锅卖铁”也要上项目。

与这种热情相对应的是，各地铁路建设资金缺口不断扩大，一些项目虽有建设意向，但资金无法落实，项目只能搁置。在国家信贷政策逐步收紧背景下，这一问题更加突出。

2010年，国家信贷政策调整时提出，“合理控制信贷增量，把握好信贷投放节奏，增强贷款增长的均衡性和可持续性”，银监会明确提出了控制地方政府融资平台贷款，要求银行采取“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”等措施筛查和化解风险。这直接影响了一些铁路项目资金的筹集。

以石家庄为例，银监会的新要求直接造成高铁项目贷款不能及时到位，自2010年2月份银行开始陆续发放贷款，至3月11日共计发放10.3亿元，其中：农业银行1.4亿元，北京银行8.9亿元。发放速度远不及以往。

6月10日，国发〔2010〕19号文件下发后，贷款银行均提出对高铁项目贷款追加抵押、担保等增信方式，北京银行和农业银行要求以自有土地抵押，方可发放剩余贷款。据了解，为解决高铁项目贷款，石家庄市政府已同意发司作为铁道部移交土地的接收单位，首批无争议的1790亩土地移交正在办理，土地移交的时间决定了银行发放贷款的进度。

地方政府的建设资金来源并不复杂，除了政府财政拨款外，主要是银行贷款和融资平台融资。根据融资来源，石家庄市融入的资金主要包括两个部分：河北省联社80亿元信托资金和高铁项目10.3亿元银行贷款资金。

截至2010年11月底，80亿元资金已拨付70.22亿元，其中：高铁项目资本金25亿元；企业搬迁20.71亿元；产业类项目8.14亿元；廉租房建设6亿元、引导基金和担保资金5亿元；园区建设5.37亿元。待拨资金9.78亿元，将按照市政府资金安排意见和项目建设进度，分期分批拨付到位。

据了解，石家庄市高铁项目建设资金总需求约52.6亿元，市政府安排资金共28.5亿元，剩余的24.1亿元主要通过包装高铁配套工程项目申请银行贷款。2009年12月，银行对高铁配套工程项目授信43亿元（其中农业银行授信30亿元，北京银行授信13亿元）。

部分地区发改委官员担忧，如果2011年国家信贷政策进一步收紧，将会影响项目建设。为此业内人士呼吁，铁路建设不宜过度超前，同时对地方政府面临的筹资难题，应通盘考虑。

分类建设契机

一些铁路行业人士和研究人员则呼吁，国家可以考虑业界呼吁多年的铁路项目分类建设思路，以缓解政府的筹资压力。

国家发改委综合运输所副主任李认为，铁路投资投向要改变，根据公益性和经营性建立分类投资体系，实行差别化的政策。“政府投资的是不挣钱项目，挣钱的项目交给社会资本。这也是降低资产负债率的有效手段。” 李认为铁路行业要可持续发展，必须转变发展方式，包括进行结构调整。

目前现有铁路中有大量的公益性线路，例如用于国防、西部大开发的项目，这些铁路一般经济效益较差，对于这类项目政府应唱主角，以铁道部和地方政府出资修建为主。由于这些地区大多偏远，人民收入水平较低，在运价上适当控制，由此带来的运营亏损，中央政府和地方政府应给予补贴。

而对于客运专线和煤运通道这类运量大、效益好的铁路，可以划分为经营性铁路，目前高铁主要在北京、广东、上海、天津等大城市间修建，客源相对较多。对于这类线路，可以对其进行股份制改造，通过股票市场、债券市场融资，吸引更多的社会资金进入，降低政府投资比重。

分类建设思路，其实早在起草铁路“十一五”规划时就已浮现。当时来自国务院发展研究中心、铁道部经济规划研究院、国家发改委宏观经济研究院的研究人员提出，在分类建设制度下，对商业性项目和公益性项目区别对待。

在具体操作上，该提议和李的思路相近。即对于商业项目，国家一般不直接投入资金，而是进行市场化融资，国家进行政策扶持，如贴息、减税、适度担保等。而对公益性项目，主要由中央政府和受益的地方政府给予财政拨款和财政扶持。兼具公益性和经营性的铁路建设，在政府支持下要多渠道吸引社会资金。

青藏铁路属于典型的公益性线路，在建设和运营时已充分考虑其公益特性，在资金投入上以中央政府为主。

中铁第一勘察设计院高级工程师范光明告诉《财经》记者，青藏铁路被定义为公益铁路，拉（萨）日（喀则）线运营之后很可能与格（尔木）拉（萨）段一样是赔钱的，由铁道部补贴。

拉（萨）日（喀则）铁路的招投标工作则由铁道部负责。在《建拉萨至日喀则铁路站前工程施工总承包招标资格预审公告》中显示，建设资金来自中央财政资金和铁路建设基金，项目出资比例为中央财政安排75％，铁路建设基金安排25％，招标人为青藏铁路公司。

青藏铁路公司因建格拉线而成立，目前主要负责西宁至拉萨铁路的维护、运营工作。青藏铁路公司党委工作部副部长林志刚告诉《财经》记者，目前通过国家财政补贴和转移支付维持运作。

青藏铁路由于地理位置特殊，建设、运营成本远高于其他地区铁路，再加上客流量小、运价低等因素，青藏铁路一直亏损运营。林志刚介绍说，青藏铁路亏损在建设之初是有预计的。

针对不同类型的线路，应考虑实行不同比例的项目资本金率。从1996年开始，国家对固定资产投资项目实行资本金制度，按照规定，项目资本金不能是债务性资金，而且只有先落实资本金以后，项目才能进行建设。

项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。长期以来，铁路项目资本金比例一直保持在50％，这意味着投资总额的一半需要通过财政拨款等途径解决。在大规模建设冲动下，如何筹集建设资金，令地方政府发愁。

有研究人员建议，对于公益性线路，应该适当提高项目资本金率，如在70％以上，减轻负债压力；而对于收益好的项目，资本金比例可以下调到30％－35％，甚至更低，提高资本金的杠杆率，增加债务性资金，缓解政府投入压力。

融资治本之策

铁路行业负债率抬头是从2008年开始的，目前负债总额已突破万亿元，在此之前全行业负债率一直维持在40％左右。在偿债高峰期到来前夕，如何解决地方政府铁路建设资金缺口、降低铁路资产负债率，推进投融资体制改革被寄予厚望。

建国后，国家铁路一直由中央负责投资、建设和管理，由于资金来源单一，铁路建设进展缓慢。上世纪90年代初，国家开始改革投融资体制，推出了铁道部和地方政府合资建铁路模式，至此，单一投资建铁路的形式终结。

目前修建的国家铁路，均以合资铁路形式存在，具体由铁道部与地方政府作为出资人成立合资公司，负责线路的资产管理，线路经营则由地方铁路局负责。截至2009年底，全国合资铁路公司累计145家，投资规模3万亿元。据知情人士介绍，三分之一合资铁路盈利，三分之一勉强维持，三分之一处于亏损状态。

在投融资改革上，铁道部还采取扩大铁路建设债券发行规模、扩大利用外资规模、推进铁路企业股改上市等，目前已有大秦铁路、广深铁路、铁龙物流三家铁路运输上市公司。

“相对来说从市场融资上是短腿。通过购买股票进入铁路行业，是个很好的途径。”李表示。

此外，铁道部还积极引进了保险、社保等拥有大额资金的战略投资者，例如京津城际引进中海油、京沪高铁引进平安保险等，这极大缓解了铁路项目资本金筹集压力。

“外界老说铁路融资没有什么大变化，其实对于我们自己来说，已经发生了翻天覆地的变化。过去铁路建设全部是国家拿钱，自己出钱自己花。”铁道部内部人士介绍说。

国家发改委综合运输研究所副主任李认为，相对于公路民航来说，铁路投资渠道单一，融资渠道单一，社会资本进入相对缓慢。他认为铁路建设运营需要政府主导，完全私有化不可能，但在政府发挥作用同时，市场化还是大有可为的。

2005年7月，为落实非公经济36条文件，铁道部出台了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确提出向非公有资本全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元化经营四大领域，同时制定了七条具体的扶持措施。

上述铁道部人士介绍说，按说铁路的建设、运营民间资本都可以进来，但具体到项目一个一个谈的时候会发现还是很困难。

麦肯锡北京分公司全球董事尤茂庭曾指出，过去五年间，中国平均只有7％的铁路投资来自外资和民资，其中仅有1％或2％属于外资，这包括来自香港的投资。在英国和澳大利亚等成熟经济体中，基础设施投资中，外资和私人投资比例通常占25％至40％。

参与武广高铁规划的一位官员向《财经》记者透露，武广高铁建设之初也希望能够吸引民间资本加入，减少贷款比例，纾解利息压力，但未获成功。

中国投资协会会长张汉亚认为，民资投资的最终目的是为了盈利，而相对于电信等垄断行业，铁路投资回收周期长，需要10年甚至20年。另外高铁投资数额大，动辄百亿千亿元，民资大多缺乏独立投资的实力。

更为根本的原因是缺少吸引社会资本进入的运营分配模式。目前国家铁路分配实行的是铁道部统收统支的清算模式，即各个经营主体的收入必须经过铁道部再分配，民间资本在票价制定、运能安排上均无话语权，收入预期难以保证，因而不敢轻易投资铁路。

和投资客运线路不同，社会资本更愿意投向效益更好的货运线路，朔黄铁路即是典型代表。这条成立于1998年2月的煤运通道，是中国西煤东运第二大通道，西起山西省神池县，东至河北黄骅港，由神华集团公司、铁道部、河北省政府合资修建，公司注册资本金58.8亿元人民币，三方占比分别为52.7％、41.2％和6.1％。

朔黄铁路执行高于国铁货运标准的特殊运价，承担了神华集团神东矿区和陕北、晋北地方煤矿的煤炭运输任务，2010年完成货物运输量1.6亿吨。

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关键词：投融资平台 问题 原因 对策措施

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）01-212-02

我国地方政府投融资平台的存在由来已久。2008年11月，为应对国际金融危机，我国政府实施了积极的财政政策，各地方政府投融资平台如雨后春笋般涌现出来。同时，各界对日渐庞大的地方投融资平台债务及由此引发的风险极为关注。鉴于此，本文分析了地方投融资平台存在的问题以及形成的原因后，提出了打造地方投融资平台的对策。

一、地方投融资平台的问题

1.融资需求大。近几年，各地城市基础设施建设投资规模日益扩大，进度也越来越快。由于改善城市面貌既可以满足社会需求，也能体现政绩，因此，在政府的中长期规划中，大都提出了大规模的城建投资计划，提高了城市投资需求。政府投融资平台作为融资和项目实施的主要载体，压力巨大。

2.融资能力低。政府投融资平台承担大量的公益性项目，资金投入量大，基本无回报或收益极低。投融资平台企业短期内承担多个建设项目，往往需要大量举债，有的甚至已超过了财务风险预警线。支撑巨额的财务费用，造血功能缺失。融资渠道单一，投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，受宏观调控政策的影响极大。

3.盈利能力差。许多投融资平台往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设职能，不能对建设的工程项目进行经营与管理，没有形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资主体资格，市场化投融资“借、用、管、还”的责任不清晰，难以形成投融资运营合力。因此，资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和持续经营。

二、投融资平台风险的原因

（一）内部动因

1.地方政府债务管理制度不规范。长期以来，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，透明度和公开性极低。政府债务的统计、核算，特别是预警体系尚未建立，令决策层无法准确地掌握政府的所有投融资活动，统筹规范债务管理难度很大。地方财政部门只能对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理，地方人大也没有对债务融资履行监管职能，更谈不上引入社会公众参与的体制和机制，为投融资平台债务的肆意扩张和财政风险的积聚创造了条件。

2.地方投融资平台风险约束机制不健全。我国投融资平台从体制上尚未摆脱对政府部门的依附，项目的决策权不在各投融资平台。地方投融资行为属于“准财政”行为，出现债务风险也将最终由财政承担。因而，在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，盲目举债、多头管理。各平台公司极易忽略完善自身的规范性考核办法和建立相关的管理和监督制度，投融资的风险约束机制建设更是无从谈起。

3.地方政府政绩考核机制有偏差。长期以来，地方GDP增长速度、就业、投资规模等往往是评价地方政府业绩的重要内容。各级地方政府官员早已习惯于把本地投资增长快、投资规模大，融资平台多、融资额度大等作为其任期内工作业绩的主要内容，而较少地关注本届政府对资源的使用是否高效，对财力的配置是否合理等实质问题。在这种存在偏差的政绩考核机制下，官员要想在短期内做出引人瞩目的政绩，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略。

4.政治周期效应催生地方负债规模。以官员任期制为基本特征的政治周期也对地方投融资债务风险产生重要影响。本届政府极力融资搞建设，偿债责任却转嫁给下届乃至多届后续政府。这种现象与经济学中的“蛛网效应”极为类似。如果一届政府既不偿付本金，也不支付全部利息，即偿债效率小于借债效率，则地方债务规模越来越大。

（二）外部诱因

1.受地区城市化、工业化发展驱使。我国地方政府投融资平台引发的政府性债务风险，它的形成和积聚与地区城市化、工业化发展存在紧密相连的因果循环关系。地方政府构建投融资平台举借债务有了经济上的可行性，其举借债务的规模也会因经济的繁荣、城市化、工业化的快速发展而不断积累，引发地方政府财政风险。

2.受国内外经济及政策环境影响。2008年下半年爆发的国际金融危机催生了地方投融资平台的快速发展。为应对金融危机，2008年11月我国政府实施积极的财政政策，出台了4万亿元的刺激计划，其中，中央仅承担1.18万亿元，其余部分都要求地方政府给予配套资金支持和税收优惠。

3.受体制因素影响。一方面，我国《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府无法通过公开、透明与合法渠道实现市场融资。因此，只有借助投融资平台。另一方面，1994年分税制体制改革后，地方事权过多与财力不足的矛盾在基层政府表现得越来越突出。基层政府缺乏稳定可靠的收入来源。

三、地方融资平台的打造

根据统一化的政府融资平台、市场化的国资管理平台、政策性的产业投资平台、先导性的创业引导平台的总体战略定位，建议采取以下措施打造投融资平台。

1.切实增强平台融资能力。扩充资产规模。充分运用政府可以合理支配的资金和资源，扩大政府独资或控股投资公司的资产规模和现金流量。优化资源配置，增强融资能力。拓宽融资渠道，进一步发挥现有商业银行的信贷资金优势，为重点项目提供融资便利。积极争取政策性贷款，完善政府投融资公司的融资担保体系，建立良好的社会信用环境。扩大直接融资，创新直接融资方式。

2.创新投融资体制和模式。一是充分发挥各级投融资平台公司的融资功能。各级投融资平台公司要以项目建设为纽带，加强与各金融机构、社会资本的联系与合作。二是各投融资平台公司要加强与金融机构对接，用好用活金融政策，构建良好的银企合作机制，提升融资能力，争取金融机构信用评级、银团贷款、融资授信等支持。三是积极支持配合金融机构创新金融产品，探索“按揭”融资模式。

3.制定先行先试的投融资政策。抓住区域发展政策，制订重点建设项目融资规划。制定和落实投融资政策，用“先行先试”的手段，努力构建地方投融资体制改革的政策支撑体系。加快研究制定投资项目管理、特许经营权管理等政策措施，规范和强化政府投资管理，加强投融资宏观调控，营造投融资要素合理流动的市场环境，为政府融资创造良好的政策环境。

4.加强对政府投融资平台的监管。加强政府规划和政策引导，各投融资平台企业要按照当地国民经济和社会发展中长期规划，编制企业发展规划和项目建设计划。建立健全企业法人治理结构，形成科学完备的董事会、监事会决策机制和监督制衡机制。建立激励机制，对经营性业务的管理,以定量考核为主,定性考核为辅,主要考核经营绩效指标完成情况。强化投资风险约束机制。建立监管机制，规范投资项目审批，重大项目实施日常财务监管。有效杜绝违规违纪现象，切实防范政府债务风险。

参考文献：

1.封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究［J］.金融与经济，2010（2）

2.陈少强，吴育新，马忠华.理性看待地方投融资平台建设［J］.中国发展观察，2010（6）

3.国家发改委宏观经济研究院课题组.地方政府融资研究［J］.宏观经济研究，2010（6）

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一、当前投融资平台发展面临的主要问题

(一)投资项目大幅减少，面临“无米可炊”困境。由于受经济增速放缓等大环境影响，以及为迎接建市十周年刚刚进行一轮大规模城市建设，结合发展实际和现有财力，来宾市城市建设将进一步注重完善提升，有效控制规模，2014年全市财政投资项目将大幅度减少，主要依靠承接公建项目的市属各公司所承建项目也必将进一步减少，总体投资规模将呈下降态势。据调研了解，虽然目前全年公建项目任务还没有全部确定，但从各公司年度投资计划看，新建项目少，续建项目也不是很多，计划投资额与2013年相比均大幅度下降。公建项目的减少，相应的建设投资将进一步收缩，基本依靠代建项目收取管理费运行的市属公司面临生存困难。一方面导致投融资平台对全市固定资产投资等经济指标的提升贡献降低，另一方面大多数公司面临可建项目少、无项目可建的“无米可炊”局面。

(二)自身“造血功能”不强，后续发展乏力。来宾市投融资平台公司主要承担公建项目的融资及建设职能，基本上都是按照政府安排实施项目，形成融资、投资、偿还三分离，公司在资金使用的效益性、资金本息的偿还等方面缺乏主动，制约了资金的使用效率和效益，公司自主经营、自负盈亏、自我发展能力不强，缺乏做大做强的自身发展资本基础和经营潜质。各公司主要通过政府注入土地、资产抵押向金融机构融资进行项目建设。在对既有资本的运作上，经营手段单一，经营模式固化，并没有形成“以资养资、以项目养项目、以公司养公司”的生存机制。此外，各公司基本没有建立起成熟的、具有一定规模的自主持续的投资经营业务体系，今后融资必需的现金流量和经营收益也基本没有，自身“造血功能”薄弱。目前，虽然部分公司也正在积极谋划转型发展，加强兴办实业，并取得了一定的发展成效，如城投的来安房地产公司，工投的水务公司，水投的石材工艺公司、桂投的鑫盾押运公司等，但由于资本、市场、经营规模以及发展时间短等因素，大部分子公司的收益目前并未能对市属公司自身提供更直接的发展支持，市属公司自身持续发展乏力。而一些转型困难、没有投资实业的公司，没有自主经营收入，生存都存在问题，做大做强更无从谈起。

(三)平台运营缺乏统一协调机制，影响资产保值升值。目前市属各公司主要是根据业务职能范畴，对应不同的政府职能部门，承担相关的项目建设任务，由不同的市领导联系分管。如城司主要对应市住建委、工司主要对应市工管委，教司主要对应市教育局等。在“指挥部”等市级层面的工作协调机构中，涉及对各公司业务工作协调时往往也只是因为其所对应政府职能部门的工作推进情况有所牵涉，并没有专门对投融资平台公司运作、管理进行统一协调的机构和相应工作机制。由于缺乏工作推进协调和多方业务运作的有效沟通，各个公司在项目建设、资金筹集等各方面具体运作上出现各种制约发展的问题。比如:在融资和项目策划包装上容易产生不良竞争;发展规模差别大，规模最大的城司总资产近百亿元，规模最小的旅司资产不足亿元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司总资产为150多亿元，占投融资平台公司总资产的92%，其余7个公司仅占8%;业务承担不均衡，以2012年为例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投资超5亿元以上;而小的公司如交投、文投、农投完成投资均不足亿元，旅投全年甚至没有项目实施。这些问题，影响了有关公司的融资效率，注入资产的流转受到不同程度阻滞，直接或间接影响其保值和升值。

(四)管理不规范，高端专业人才匮乏。作为市属公司，政府掌控最终投融资决策权，各公司都未能实现政企分开。在实际工作中，一些公司更多地表现出政府行政事业单位性征，没有进行独立的企业化经营管理，缺乏董事会、监事会和经营层的治理架构，未建立起决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营决策机制，监事会的作用没有得到充分发挥。此外，高端专业人才匮乏问题也较为突出，目前市属10大投融资平台公司中，大多数公司经营决策层中没有总经济师、总工程师、总会计师等高管职务人员和具有较强操作能力的金融类人才，公司领导班子成员大多由政府委派领导干部担任。一些领导干部直接从政工工作岗位转任企业领导者角色，没有受过系统的企业经营管理知识培训，缺乏必要的专业投融资知识、经营管理经验和风险防范意识，投融资过程中，实际操作能力不强，解决经营技术难题能力低，同时也容易发生决策失误，直接影响发展效率。

(五)投融资平台实体多，可运营资本资源分散。目前来宾市的政府投融资平台公司已达10家，由于来宾市属后发地区，财力有限，可注入运营的资本总量少，将有限的资本资源分划到10家之多的投融资公司中，对资本运营的综合协调能力变弱，运作推动资本升值的合力不强，各路资本没有发挥出协同效应。随着来宾市注重对城市建设的完善提升，有效控制建设规模，减少公建项目建设，投融资公司“僧多粥少”的现象越趋突出，对提高融资成功率和效率都产生不利影响。

二、做大做强来宾市投融资平台的对策建议

(一)增强平台公司实力，提高投融资能力。1.赋予部分公司一定的土地收储和开发经营权。将优质的土地资产注入公司，是当前增强公司实力，提高融资能力的最快捷办法。市政府可以在统筹城市土地资产情况下，适当有选择重点地给予实力相对雄厚、可持续发展潜力较强的公司赋予特定地块的土地收储开发权，并注入公司。如可考虑将桂中水城水系周边土地收储权、开发权、收益权赋予水司;将与市本级工业园区相关的企业商业地产收储和开发经营权赋予市工司等。同时，建立土地出让减持补充机制，政府投融资公司名下的国有土地出让后，根据需要及时补足等值的土地资产。2.盘点盘活现有可运营资产，加大对公司的注入。国资监管和有关部门在全市开展一次对现有闲置国有资产、经营性资产，以及政府性资源、设施经营权、股权等资产盘点核查，掌握可运营资产情况，补充注入相应的投融资平台公司;同时，进一步盘活、整合土地、房产、场馆、水厂、路桥、管网等各类有形资产，分类注入公司。通过上述加大对公司的资本注入，将有效提高公司资产实力。3.想方设法提高公司现金流，提高融资的资本信额。对各级各类政府投资项目，属市级项目或由市级统一实施的项目，按法定程序统一安排市属公司建设，在确保各级项目资金拨款专款专用的前提下，考虑采取改变拨款方式和调整建设主体的办法，增加公司现金流。另外，对一些能以合作开发建设的项目如农业综合开发、菜篮子建设、可经营性物业等，要改无偿拨款为有偿投入，以市场方式来运作，由相应市属公司负责实施，切实提高财政资金效益和多元化调动社会资金参与，壮大公司实力，有效扩大现金流。在调研中，一些公司对增加公司现金流建议，将财政拨款、补助资金、项目建设资金、BT回购款、土地及其他资产等，以注入资本金方式或补贴收入注入公司，增加公司注册资本金及现金流。如将乐滩灌区的项目建设资金可以通过投融资平台公司的账户来转账、划拨等。

(二)整合优化平台建构，促使投融资效益最大化。1.设立专门协调机构，加强对平台运行的统一管理。成立由市领导担任组长的投融资平台工作领导小组并组建临时常设办公室，负责全面统筹全市投融资项目，具体加强对全市各投融资公司工作的协调、沟通和统一管理，以解决目前来宾市各投融资公司发展不均衡、投融资能力合成力低的问题。2.推动公司和资产重组、撤并，提高平台的投融资效率效益。进一步整合来宾市投融资平台有效资源，优化资源配置，可考虑对规模小、经营能力弱、对城市开发建设贡献小的公司进行重组、撤并，提高独体资产总量，提高平台的投融资效率效益。比如，目前是否可以考虑将文司和旅司进行重组、合并成文化旅游投融资公司，这既符合产业发展要求，又可盘活两家公司;另外，对一些发展成效不明显、对注入国有资产增值及多元化调动社会资金支持城市开发建设贡献不大的公司，建议进行撤并。3.进一步理顺权属关系，增强相应平台运行效应。进一步梳理各公司与对应职能部门的相关权属关系，对与政府职能部门职责有交叉重叠或业务矛盾冲突的，加强理顺。比如，进一步研究是否将工司具体业务职能纳入工管委总体工作职责要求内，明确工管委作为市委、市政府派出的议事办事机构，代表市委政府对园区事务进行决策和管理，将工司交由工管委管理，以解决目前园区工业建设和配套基础设施建设之间存在的管理脱节、推进不一致造成项目建设推进效果不佳等问题。

(三)培育“造血功能”，壮大公司经济实力。1.特许经营，最大化利用平台既有资源，盘活资产。在确保各公司完成政府性项目投资的前提下，对各公司现有和潜在的资源进行疏理，按照各公司的基本经营范围等不同情况通盘考虑后，给予部分公司对一些社会和市场项目进行市场化开发特许经营权，推动公司自身盘活资产，取得市场化收益，壮大经济实力。比如，特许将工业园区内的污水处理厂全部划归工司，形成排他性经营;特许水司对桂中水城项目范围内的市政公共设施进行经营管理;特许教司经营教育园区内的学生公寓、食堂、超市、广告设计服务等三产的一系列项目;特许交司与来宾中石化公司组建合资建设加油站及附属设施等;对与公司经营范围联系不是很紧密的特许项目，如户外广告等，可根据实际情况，有选择地特许某一公司经营。同时，妥善处理好由于特许经营权的设立和变更所涉及的财政分配、部门之间、公司之间的利益调整和财产分割，以持续发挥特许经营权的最大效应。2.投资办实业，增强平台自主发展能力。投资办实业是壮大公司实力的根本途径，目前市属一些公司在名下创办了一些子公司、业务工厂等，如城投的来安公司、工投的水务公司等，实业发展已迈出可喜步伐。在市级管理和协调层面，要把创办实业作为考核各公司经营业绩的一项重要指标，大力推动各公司根据自身实力，采取独资、合作等方式创办实业，要充分利用承建政府项目的优势和自身优势，围绕主业发展周边产业，待实力增强后，积极涉足其他行业，尽快走上自主发展，自负盈亏的发展道路。比如，可考虑在工司名下成立全资标准厂房运行公司，寻找与发达地区工业园合作，由其包装并引进企业。3.实行灵活的财政支持政策，增强公司发展潜力。进一步融通市级存量资金，市财政和各投融资公司之间可相互调剂富余资金(调剂资金比照银行贷款进行本息核算)，以便加速资金周转，提高利用效益。在财税政策上，投融资公司上缴税费的市级留成部分，安排一定比例并切实落实到位给公司用于增资;因用地性质和用途改变而补缴的土地出让金，也能安排落实到位给公司用于增资等。同时，对投融资公司的自营业务融资资金，按照“借、用、管、还”一体化模式实施管理，实行封闭运行，专款专用，并由其自行承担还本付息责任，以便有效降低其投融资债务风险。

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关键词：CDM（清洁发展机制）；地区间CDM投融资模式；碳排污权交易

中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：1005-2674（2013）05-051-06

一、引言

二十世纪以来，全球经济的迅猛发展对化石燃料的需求日益增加，过度使用化石燃料产生了大量的二氧化碳。2011年，全球二氧化碳排放量为340亿吨，创造了自2001年以来的最高水平，而二氧化碳是公认的影响全球变暖的主要温室气体。面对迫在眉睫的由温室气体引起的环境危机，国际社会先后出台了《联合国气候变化框架公约》、《波恩协定》等一系列应对全球变暖的国际性协议。其中《联合国气候变化框架公约》是第一个由150多个国家参与合作，全面控制温室气体排放，应对全球变暖的国际公约。该公约在遵循公平以及“共同但有区别的责任”原则的前提下，将签署该公约的国家分为两个组成部分：即强制性减排成员国和自愿性减排成员国。其中，强制性减排成员国主要是一些发达国家，而自愿性减排成员国主要是一些发展中国家，公约要求强制性减排国家首先承担起控制温室气体排放减排的责任。1997年12月，149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》，它是《联合国气候变化框架公约》重要的法律补充文件。《京都议定书》规定强制性减排国家在2008至2012年间，将温室气体的排放量削减为1990年水平的95%，并根据任何国家温室气体的排放都会对气候产生无差别影响的理念，提出了清洁发展机制（CDM）、联合履行（J1）和排放贸易（ET）等三种灵活机制。其中，CDM是基于目前世界各国温室气体减排存在成本、资金和技术上的差异如发达国家温室气体减排成本高于发展中国家，以及发达国家在资金和技术上占有优势，通过由发达国家向发展中国家投入资金和转让技术使发展中国家的减排效率提高，促进发展中国家经济的可持续发展，发展中国家以温室气体减排量的转让帮助发达国家实现减排目标，这样发展中国家和发达国家在CDM的框架下可以实现温室气体减排的“双赢”。CDM也可以看作是一种变相的项目融资方式，即项目公司依托项目进行融资规划和建设，在约定时间内将项目产生的减排额作为偿还投资的交换条件，以换取资金或技术。CDM具有独特的、真实的、可测量的和额外的减排效果，严格的监管体制，丰厚的收益等特点。在CDM项目运行过程中，项目发起人利用温室气体减排量份额（CERS）作为融资的无形资本。CERS是CDM活动中产生的一种资源，出于对长远利益的考虑，发展中国家不可能将这种资源无节制地向发达国家转让和出售。但是在短期内这种资源的转让和出售有利于国际二氧化碳排放量走向一个良性发展道路。为此，欧盟、美国和澳大利亚等发达经济体相继建立了不同形式的碳排污权交易市场。我国碳交易市场的建立既要借鉴国际经验，更要体现中国特色，从战略性制度创新的高度构建中国区域性碳交易市场。

二、发展我国地区间CDM投融资模式的必要性

1 地区间CDM投融资模式的内涵

如果将CDM投融资模式中国家间的关系演变为我国地区间CDM项目投融资中各地区之间的关系，那么地区间CDM投融资模式的基本思想应该是：以中央政府为主导，各地方政府遵循信用原则（发达地区政府与欠发达地区政府之间签署的预期交易协议）参与，中央政府根据各地区的具体情况确定各地区的减排目标并且无差别的分配给欠发达地区与发达地区等量配额的排污权。确定了各地区的减排责任，也就确定了各地区的排放权，层层分解，可以形成各经济主体的排放权利。欠发达地区由于经济发展相对滞后预计在满足自己辖区内需要的排污权数量后还会产生多余的配额；与此相反，发达地区预计辖区内对排污权的配额是供不应求。基于发达地区与欠发达地区在减排成本、资金和技术水平上的差异，发达地区以信用资金投入和技术转让等方式帮助欠发达地区降低减排成本。欠发达地区以多余的排污权配额作为换取发达地区信用资金和技术转让的交换条件，帮助发达地区实现中央政府规定的减排义务。这样发达地区和欠发达地区之间实现了资金和技术的流动，体现出区域合作共同参与温室气体减排项目的一种新型的地方财政投融资模式。

2 发展地区间CDM投融资模式的必要性

改革开放以来的经济发展虽然取得了举世瞩目的成就，但是“高能耗、高污染、低产出”的经济发展模式使能源的消耗以惊人的速度增长，环境承受的压力也愈来愈大。2000年我国能源总消费量为13.86亿吨煤当量，2010年增加至32.5亿吨煤当量，到2015年，可能达到42.5亿吨煤当量。与此同时，我国二氧化碳的排放量也在不断的上升，2000年二氧化碳排放量为30亿吨，2010年增加至83.3亿吨，在全球居首位。并且我国能源和环境污染程度的分布极不均衡，东部地区经济发展较快，人口密度较大，工业分布较为集中，二氧化碳排放量较大，其能源储量较少；西部地区经济发展较慢，人口密度相对较低，工业分布较为分散，二氧化碳排放量较低，能源储量相对丰富。针对我国能源储量和环境污染的区域性，发展地区间CDM投融资模式对于有效促进区域的能源和环境协调发展具有积极作用。

在《京都议定书》中，我国虽然是自愿性减排国家，但是作为一个负责任的大国，我国积极承担温室气体减排义务。此外，碳交易市场在全球众多的商品交易市场中是最有发展潜力的商品交易市场。而我国实施减排项目的边际成本较低，现行的产业政策和巨大的市场空间，使得中国成为世界各国CDM买家关注的焦点。截止到2012年10月25日，我国注册的CDM项目达2462个，估计减排量达615，235，857吨，占世界总预计减排量的59.98%。由表1可以看出，在注册的项目中已获得签发的项目有930个，这些项目分布在我国的30个地区，欠发达地区取得的签发项目数量明显多于发达地区取得的项目签发数量，而就估计的减排量，欠发达区与发达地区大体相当（见表2）。虽然我国的CDM项目发展具有潜在的市场和丰厚的收益，但也面临着众多的挑战。一方面，CDM项目所在的东道国可以获得大量优质的资金和先进的技术，这必然会在发展资金与先进技术普遍缺乏的发展中国家间产生激烈的竞争。世界市场对于CDM项目的需求，是有限的，相对于有限的市场需求，发展中国家需要大量的资金和技术发展经济和提高资源利用率，这种形势只能导致CDM市场的买方垄断。CDM项目的投资方在排污权份额招标或直接洽谈中，往往把价格压的很低，使得发展中国家不能通过CDM项目获得更高的收益，满足不了发展中国家CDM项目的资金需求。目前，我国CDM项目的主要投资方是英国、荷兰和法国等发达经济体，这些国家在国际上具有价格话语权，而且这些发达经济体在合作过程中以资金投入为主，技术转让的比较少，以至于我国有些地区CDM项目的开展不是很顺利。另一方面，《京都议定书》的第一期承诺有效日期到2012年，但是鉴于全球第二大碳排放国家美国还没有正式加入，因此，发达国家和发展中国家未来CDM项目合作带有很大的不确定性。即使《京都议定书》第二期承诺能够达成，我国是否承担一定的减排义务还是个未知数。这些不确定因素使得CDM项目发展前景面临着风险，一旦《京都议定书》二期承诺达不成协议，CDM项目将失去法律依据。因此，建立地区间CDM投融资模式，将有利于我国应对国际CDM项目的政策性风险，也可以降低我国CDM项目对外依存度，缓解排污权份额的需求量不足，促进国内CDM项目的发展。

三、地区间CDM投融资模式的整体规划

1 地区间CDM投融资模式设计

在地区间CDM投融资模式中排污权的分配分为两个阶段（见图1），第一个阶段是排污权的初次分配。初次分配基于地方政府间的排污权交易，是政策性与市场性相结合的产物。政策性要求CDM投融资模式应建立在强制性控制排污总量的基础上，同时根据我国各地区经济发展水平的差异，将各地区划分为发达地区和欠发达地区，中央相关主管部门根据各地区自然资源禀赋、二氧化碳排放量和人口分布对欠发达地区和发达地区规定减排额。强制性控制的排污权份额是根据全国有减排要求的企业一段时间内总排放量平均值来确定的，中央政府将确定的排污权份额分配给各地区，欠发达地区和发达地区根据其自身的需求量在相关的排污权交易一级市场上，进行预期排污权份额的交易，即欠发达地区将其预期剩余排污权配额卖给发达地区。发达地区和欠发达地区在交易的过程中，由于是对预期净排污权的交易，因此，发达地区关于资金投入和技术转让可在两个地区协商的未来某个时间实施。如果涉及的合作主体是发达地区和欠发达地区相关的公共研发部门，可通过协商具体合作事宜，从而完成第一阶段地区间CDM投融资的初次分配。

第二阶段是排污权的再分配。进入第二阶段，碳排污权实行有偿分配。对于发达地区的企业，可以将购买来的排污权份额以竞标的形式向有减排要求的企业进行转让，竞标成功的企业以较低的价格获得预期需要的排污权，并且与相关部门事先约定的欠发达地区企业进行CDM项目的合作，竞标成功的企业在满足自身生产需求的碳排污权数量后可以将剩余的排污权份额在排污权二级市场进行出售，对于有减排要求竞标失败的企业和通过在排污权交易投机获得利润的企业来说，企业可以通过在排污权交易二级市场根据成本与收益购买自己偏好的排污权份额。对于欠发达地区的企业，政府是以预期需求的固定配额分配给各企业，如果欠发达地区的企业在实际的生产过程中满足自身需要的排污权数量后，也可以将剩余的排污权在排污权二级市场上进行出售，同时可以选择将剩余的排污权转让给有过合作的发达地区企业，继续进行CDM项目的合作。总之，地方间CDM投融资模式实质是宏观上各地方政府控制着净排污权，微观上实现了发达地区的企业与欠发达地区的企业为获得排污权而进行的投融资合作。

2 地区间CDM投融资模式中相关机构的建立

在我国，地区间CDM投融资模式中的机构建设主要应包括：CDM监管部门、投融资合作主体、投融资执行主体和审核机构等。

CDM监管部门主要包括国家和地方政府监管部门，国家监管部门是我国地区CDM投融资模式的最高权力和管理机构，负责相关法律法规及政策的制定与颁布，监管各地区的CDM监管部门，授权评审机构，具有对各地区CDM项目的最终审批权，同时负责组织建立排污权交易一级和二级市场并设立清洁发展基金。清洁发展基金是地区间CDM投融资模式有效运行的保障，其资金来源多元化。包括：财政拨款、参与CDM项目主体缴纳的部分排污份额的收入和项目执行主体在排污权交易市场获得的部分交易收入等。

CDM地方政府监管部门，依照CDM国家监管部门的相关法律法规及政策，结合本地区的实际情况制定其辖区CDM投融资模式的政策规定，CDM项目在符合国家监管部门的相关规定的基础上，还要符合项目所在地区的政策规定。地方政府监管部门负责对相关企业提交的CDM项目进行初次审批，发达地区的企业在对预期需求的排污权竞标成功后，经过合作双方所在地区相关监管部门对申请项目的批准，才能将CDM项目申请交予国家监管部门进行审批。

地区间CDM投融资合作主体由各地区的CDM投融资的主管部门构成，这些主管部门在CDM国家监管部门的领导下，共同出资建立排污权交易一级市场，并参与该市场排污权的买卖，完成排污权的初次分配。

地区间CDM投融资执行主体包括CDM项目所有者、相对发达地区的企业和排污权交易的中间商。CDM项目所有者即欠发达地区的项目业主，可以是项目所在地区的公共部门或政府指定的公司。CDM项目所有者作为项目的融资方，负责按照国家CDM监管部门颁布的“项目设计文件”标准设计项目规划方案，并将规划方案交予所在地区监管部门进行初次审批，在经过授权的评审机构核证和国家监管机构最终批准后注册。CDM投融资执行主体严格按照审核方案筹划项目的具体活动并根据确定的监测方案监测项目的运作。在规定的时间内，按要求接受除初次审核评审机构外的授权评审机构对项目所产生的温室气体减排量进行审核。相对发达地区有减排要求的企业和在排污权交易市场上投机的中间商（这些中间商可以是碳交易基金或金融机构）作为CDM项目的投资方，要按照签署的CDM投融资合同规定向项目注资或转让技术，并获得减排额。

CDM评审机构经过国家监管部门授权，接受其监督和管理。负责依据CDM国家监部门和地方政府监管部门的相关规定，对提交到地方和国家监管部门的项目申请进行核证，并将审核结果反馈给地方和国家监管部门。同时CDM评审机构还担任着运营项目的温室气体减排的定期达标审核，这样可以有助于国家和地方政府监管部门的动态监管。

四、政策建议

1 加强参与主体对地区间CDM投融资模式的认知度与开发积极性

目前，虽然我国在国际间CDM投融资模式中可以取得先进的低碳技术，但是，国内一些地方政府和企业对于CDM项目的认识存在各种各样的缺陷，或者只想一味的照搬照抄国外先进技术，缺乏对低碳技术的创新精神，造成对国外低碳技术的依赖性。或者只追求利润而对环境保护置之不理，没有承担起相应的社会责任，这些不良心态不利于我国经济社会的可持续性发展。

相对于国际间CDM投融资模式，地区间CDM投融资模式能够激励更多的创新精神。欠发达地区与发达地区以排污权交易为契机既是一种合作，但更多的是一种竞争。地区间CDM投融资模式的构建，客观上要求我国相关部门和企业进行低碳技术的研发与创新，加强研究机构和企业、企业与企业之间的合作与交流，建立起基础研究与产业发展的衔接机制，最终提高我国低碳技术的研发能力。目前，中央政府可以选择相关的几个地区进行试点，取得经验后，再在全国范围内推广，推广之前，有必要利用政府的培训机构、科研机构、高校以及相关的网络资源，提高参与主体对地区间CDM投融资理念的认知度。

针对CDM项目在开发过程中的风险性，政府可以建立起相应的补偿机制，即政府为鼓励对地区间CDM项目的投融资，改善投融资环境而出台的具有一定的可操作性、可持续性的优惠政策或做出的承诺。以相关的优惠政策或承诺为辅助杠杆吸引更多的地方政府和企业参与地区间CDM项目的开发。政府这些补偿方式包括：清洁发展基金、给予一定的税费减免、放宽土地使用条件、吸引和培养相关人才政策以及必要时给予参与企业上市的机会以拓宽融资渠道等等。总之，最大限度的提高政府和企业对地区间CDM项目的认知度和开发的积极性。

2 鼓励国内相关机构或企业成为排污权份额的买方

目前，国际间CDM项目的丰厚利润和严格的监管机制使得国际CDM市场交易处于买方垄断，国内企业议价能力受到约束，缺少话语权。从国际CDM项目的激烈竞争中我们可以看到，CDM项目的定价权是非常重要的。因此，在建立地区间CDM投融资模式过程中，应当允许并鼓励国内有碳金融知识和能力的机构或企业成为排污权份额的买方，并进一步培养相关机构和企业的参与能力。

排污权交易的不确定性和高风险性，要求具有专业碳金融知识和碳技术研发能力的机构或企业成为排污权的买方，也可以延伸到银行、保险和风险投资等相关机构。同时，政府要建立相关的引导机制，收集、整理CDM项目发展信息、发掘潜在的CDM项目、提高CDM项目的风险管理能力等。对于CDM项目相关的风险管理能力，在目前我国对CDM项目认知不足的情况下，应积极吸引资历较深的第三方机构，辅助地区间CDM项目的风险管理。