职工福利范文

导语：如何才能写好一篇职工福利，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

在一些企业，职工的收入构成非常复杂，其中福利费五花八门，名目繁多，曾经有人在网上公布了100多种福利费的名称。不少企业钻制度空子，福利补贴往往比基本工资高出几倍。按照现阶段各单位财务管理现状，只要不走工资账，车贴、通讯费等可以照发且不扣税，不少单位都是让员工拿各种发票报销充公已经是公开的秘密。因此各项补贴计征个税最大的难点在于：区分实际补贴与实际公务成本之间的界限，很多时候这种界限是模糊不清的，也就给企业留下了操作空间。

如果说交通、“饭补”等需要交纳个税是针对石油、电力等垄断部门的高福利，只需有重点、有选择地对这些行业开展不合理的福利费用清查即可，不仅针对性强，而且立竿见影，民意的基础也很丰厚。

这次通知所言的：企业职工提供的交通、住房、通讯待遇，已经实行货币化改革的，按月按标准发放或支付的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通讯补贴，应当纳入职工工资总额，不再纳入职工福利费管理；企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴，应当纳入工资总额管理。这个规定，只针对企业，对于真正享受高房补、高饭补、高交通补助的行政机关却只字来提。也就是说，并没有触动这部分人员自身的利益，其歧视性和不公平性显而易见。

专家解析：罗宏斌，经济学教授，著名财政税务研究专家

职工福利，其最本意的理解应该是作为工资收入的一种补充，是单位对职工劳动补偿的辅助形式。此次财政部将企业各项补贴作为企业职工工资总额的一部分，明确纳入个税征收范围，客观地说应该是具有积极意义的。因为当前不少企业出于少缴企业所得税以及让员工少缴个人所得税的原因，职工工资上涨幅度不大，而福利补贴却比基本工资高出好几倍，使得福利补贴俨然成了一种名正言顺的隐形税外高收入。这次政策调整，虽对福利补贴不多的职工也会有些影响，但更具备进一步抑制高收入、高福利企业员工薪水的积极意义，使其“见光现形”，堵住税收漏洞。

把企业福利、补贴纳入到工资总额管理中来，还能解决一些现实中的矛盾。比如每次统计局公布工资增长幅度时，都会遭到绝大部分人的质疑，主要原因，就是某些行业的工资及工资外收入过高，而绝大多数人并没有达到真实的增长水平。只有把企业的各种补贴、福利，都纳入到统计中来，才会真正体现出工资的差距，体现出人的劳动价值的差距，才能促进分配制度改革。

这次下发《通知》，其初衷之一就是要规范目前存在的福利发放或支付不合理的行为。当前，备受人们关注的就是一些垄断行业的高福利职工待遇，这种现象在石油石化、电力等垄断企业最为多见。现在，《通知》规定，国家出资的电信、电力、交通、热力、供水、燃气等企业，将本企业产品和服务作为职工福利的，应当按商业化原则实行公平交易，不得直接供职工及其亲属免费或者低价使用。因此，《通知》的执行，不仅能够刹住某些企业以职工福利为名滥发钱物的歪风，也可以有效制止通过发放职工福利进行“避税”的现象，可以更好地体现纳税公平，也有利于职工福利的公开透明。

这个规定是关于“企业”加强职工福利费财务管理的，国家机关不是企业，当然不是这个规定所能涵盖的，国家机关公务员工资制度本身也在不断地探索与完善。今年9月份的时候国务院会议决定2010年起事业单位开始实行绩效工资，这其实就是国家针对事业单位的工资收入分配改革的一项重要举措。

我国个税基本上发挥了良好的调节收入差距的作用，特别是近年来对个税实施的多项改革，几次提高起征点，适应了我国收入差距拉大的调节需要，也是当前形势下促进社会公平的必须。之所以人们还会觉得高收入人群收入照样过高，一方面是人们出于对个税的新期待，另一方面也与我国的个税征税方式有关。我国个税由以前的按照收入分类征收到如今要研究实施的综合与分类相结合的个税制度，其实是向综合个税制度的一种过渡。因为个税的改革是一个渐进的过程，不能要求它一步到位，稳步推进才能有效将冲突、问题降到最低。

更好地发挥个税的杠杆作用，除了继续完善个税的分类与综合相结合的制度，同样重要的还有逐步实现居民收入的透明化，让更多的隐形收入公开化，减少税源流失，也就是一定程度上的促进公平。这是一个系统的工程，需要各个方面的综合着力。

回首即将过去的2009年，有关个人所得税的探讨与争论一直不绝于耳，“月饼税”、“交通通讯补贴税”、“‘双薪制’计税方法停止”等等，有关个税的消息每每付出，都频频陷入被“质疑”的怪圈，有时甚至是正常的“严格依法征税”也会引来怀疑与担心的声音。

纳税，是公民的基本义务。必须指出的是，我国目前的税收征管工作还没有让广大纳税人充分感受到税法对公民的尊重。我国的税收征管部门，理应更多地关注提升税收征管环节的管理水平，这样来自公众的“质疑”之声可能会少些。

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关键词：职工福利费；余额处理；解读

一、税务规定

一是2008年以前执行的福利费标准：《企业所得税暂行条例》（国务院令第137号）第六条第三款：“纳税人的职工福利费，按照计税工资总额的14%计算扣除。

二是2008年以后执行的福利费标准：《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（中华人民共和国国务院令第512号）第四十条规定，企业发生的职工福利费支出，不超过工资薪金总额14%的部分，准予扣除。

三是福利费余额新旧衔接：国税函[2008]264号《关于做好2007年度企业所得税汇算清缴工作的补充通知》第三条关于职工福利费税前扣除问题规定：2007年度的企业职工福利费，仍按计税工资总额的14%计算扣除，未实际使用的部分，应累计计入职工福利费余额。2008年及以后年度发生的职工福利费，应先冲减以前年度累计计提但尚未实际使用的职工福利费余额，不足部分按新企业所得税法规定扣除。企业以前年度累计计提但尚未实际使用的职工福利费余额已在税前扣除，属于职工权益，如果改变用途的，应调整增加应纳税所得额。

二、会计规定

一是根据《关于实施修订后的《企业财务通则》有关问题的通知》（财企[2007]48号）等相关文件规定，对于应付福利费余额处理一般有以下几种处理途径：

第一种，2007年企业不再按照工资总额14%计提职工福利费，2007年已经计提的职工福利费应当予以冲回。

第二种，截至2006年12月31日的应付福利费账面余额：（一）余额为赤字的，转入2007年年初未分配利润，由此造成年初未分配利润出现负数的，依次以任意公积金和法定公积金弥补，仍不足弥补的，以2007年及以后年度实现的净利润弥补。（二）余额为结余的，继续按照原有规定使用，待结余使用完毕后，再按照修订后的《企业财务通则》执行。

二是根据财政部下发的《关于企业新旧财务制度衔接有关问题的通知》（财企[2008]34号，企业将不再执行《关于实施修订后的《企业财务通则》有关问题的通知》（财企[2007]48号）如下规定：“截至2006年12月31日，应付福利费账面为结余的，继续按照原有规定使用，待结余使用完毕后，再按照修订后的《企业财务通则》执行”。而按照[2008]34号新规定：《企业财务通则》施行以前提取的应付福利费有结余的，符合规定的企业缴费应当先从应付福利费中列支。也就是说：先用补充养老保险冲抵以前结余的应付福利费，不再继续按照原有规定使用，待结余使用完毕后，再按照《企业财务通则》执行。

三是对于上市公司以前年度的应付福利费余额在首次执行日的会计处理，根据《企业会计准则第38号——首次执行企业会计准则》应用指南的有关规定，首次执行日企业的职工福利费余额，应当全部转入应付职工薪酬（职工福利）。首次执行日后第一个会计期间，按照《企业会计准则第9号——职工薪酬》规定，根据企业实际情况和职工福利计划确认应付职工薪酬（职工福利），该项金额与原转入的应付职工薪酬（职工福利）之间的差额调整管理费用。

三、财税差异协调

会计与税法对同一涉税事项规定有差异时，企业在企业所得税汇算中的原则。根据《企业所得税暂行条例》（国务院令第137号）第九条：“纳税人在计算应纳税所得额时，其财务、会计处理办法同国家有关税收的规定有抵触的，应当依照国家有关税收的规定计算纳税。”和《税收征收管理法》第二十条：“从事生产、经营的纳税人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法和会计核算软件，应当报送税务机关备案。纳税人、扣缴义务人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法与国务院或者国务院财政、税务主管部门有关税收的规定抵触的，依照国务院或者国务院财政、税务主管部门有关税收的规定计算应纳税款、代扣代缴和代收代缴税款。”规定可知：税法与会计法规有差异时有如下三个处理原则：

第一，税法和会计都有规定的，在纳税问题上会计服从税法，但是不必改变会计记录。即常说的“调表不调账”原则。

第二，只要会计处理同税务规定不一致，就必须调整。

第三，如果税务没有规定，而会计有规定的，会计规定构成税法的组成部分。四、实务处理

实务中，有些企业在2008年以前是按照工资总额提取14%福利费，但是年终汇算清缴时将超过计税工资的部分做了纳税调增。有企业认为，2008年1月1日应付福利费余额中属于以前提取但是又做了调增处理的这部分，不应包括在上述文件规定的“职工福利费余额”。

但笔者认为：国税函[2008]264号解决的是按照税法核算形成余额的问题，而对于实际工作中，有些企业在2008年以前是按照工资总额提取14%福利费，但是年终汇算清缴时将超过计税工资的部分做了纳税调增。有企业认为，2008年1月1日应付福利费余额中属于以前提取但是又做了调增处理的这部分，不应包括在上述文件规定的“职工福利费余额”等问题，应当按照国税函[2008]264号的规定，转化为税务核算处理，对于“应付福利费”余额中属于以前提取但是又做了调增处理的部分，不能简单地认为这部分不应包括在上述文件规定的“职工福利费余额”中，而是应当根据最后计算出来的税法上的结余来处理，而不论会计上是如何计提的。换句话说，在2008年以前，实际会计处理上是按照工资总额计提的，汇算清缴的时候做了纳税调增，那么税务上就没有欠账了，税务上允许税前扣除的多少就需要与实际支出的相比。如果是允许扣除的多于实际支出的，则形成了结余，这个结余不是会计核算账户中“应付福利费”账户里的金额，而是作为2008年以后税务上职工福利费支出首先使用的金额。

五、案例解析

兴达公司是2005年新成立的企业。企业实行计税工资的税前扣除方式。相关数据如下：

2005年计税工资500万元，会计上实际计提福利费80万元，纳税调增金额为10万元（80－500×14%）；而实际使用了30万元；

2006年计税工资600万元，会计上实际计提福利费100万元，纳税调增金额为16（100-600×14%）万元；实际使用50万元；

2007年计税工资为800万元，新准则要求不再计提职工福利费，全年实际使用福利费80万元。税法上税前可扣除的金额=800×14%＝112（万元）

截止2007年12月31日，会计上职工福利费账户余额为20万元（80＋100－30－50－80）。

为进一步说明2008年的职工福利费后续处理，假设该企业2008年实际使用福利费120万元。2008年的工资

总额为900万元。

2007年企业税前可扣除的金额为800×14%＝112万元。企业在填报纳税申报表时，不在《关于修订企业所得税纳税申报表的通知》（国税发[2006]56号）附件《企业所得税年度纳税申报表》及填表说明：附表十二《工资薪金和工会经费等三项经费明细表》填报说明中第三条第三款：“第3列第1－5行，填报纳税人计提的职工福利费。”中填列；企业应在附表五《纳税调整减少项目明细表》中第17行中纳税调减112万元。

2008年初税法上确认的“应付福利费”的余额为：（500＋600＋800）×14%-30-50-80＝106（万元）,不同于会计上的“应付福利费”账面余额20万元。

2008年税法上应确认的计入成本费用中职工福利费为14万元（120-106），而会计上进入成本费用中职工福利费为100万元（120-20）。

2008年末，企业会计账上应付职工福利费为0万元，另外直接在成本费用中列支的职工福利费为100万元（120－20），应做纳税调增86万元（100－14）。

【参考文献】

[1]《企业会计准则（2006）》.

[2]《企业会计准则——应用指南（2006）》.

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一、误餐补助是否需要缴纳个人所得税？

曾有读者咨询，根据公司规定，在施工现场工作期间，不能在单位或返回就餐的，每人每天给予50元的误餐补助，在公司机关上班或在公司驻地施工的不享受此项补助，该误餐补助是否需要缴纳个人所得税？

根据《国家税务总局关于引发》（国税发[1994]89号）规定，下列不属于工资、薪金性质的补贴、津贴或者不属于纳税人本人工资、薪金所得项目的收入，不征税：1.独生子女补贴；2.执行公务员工资制度未纳入基本工资总额的补贴、津贴差额和家属成员的副食品补贴；3.托儿补助费；4.差旅费津贴、误餐补助。

《财政部、国家税务总局关于误餐补助范围确定问题的通知》（财税字[1995]82号）规定，《国家税务总局关于征收个人所得税若干问题的规定》（国税发[1994]89号）下发后，一些地区的税务部门和纳税人对其中规定不征税的误餐补助理解不一致，现明确如下：国税发[1994]89号文件规定不征税的误餐补助，是指按财政部门规定，个人因公在城区、郊区工作，不能在工作单位或返回就餐，确实需要在外就餐的，根据实际误餐顿数，按规定的标准领取的误餐费。一些单位以误餐补助名义发给职工的补贴、津贴，应当并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。

根据上述规定，“在施工现场工作期间，不能在单位或返回就餐”符合上述规定，可以按规定的标准领取误餐费。但超过标准发放的部分应当并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。

那么，职工的午餐补贴是否需要缴纳个人所得税？

《财政部、国家税务总局关于误餐补助范围确定问题的通知》（财税字[1995]82号）规定，《国家税务总局关于印发征收个人所得税若干问题的规定的通知》（国税发[1994]89号）文件规定不征税的误餐补助，是指按财政部门规定，个人因公在城区、郊区工作，不能在工作单位或返回就餐，确定需要在外就餐的，根据实际误餐顿数，按规定的标准领取的误餐费。一些单位以误餐补助名义发给职工的补贴、津贴，应当并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。

《财政部关于企业加强职工福利费财务管理的通知》（财企[2009]242号）规定，企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴，应当纳入工资总额管理。

根据上述规定，午餐补贴属于员工取得与任职或者受雇有关的其他所得，属于工资、薪金所得。该所得不属于不征税的误餐补助；同时不属于免税的补贴、津贴以及免税的生活补助费等免纳个人所得税的所得。因此，员工午餐补贴应缴纳个人所得税。

二、通讯补贴是否需要缴纳个人所得税？

《国家税务总局关于个人所得税有关政策问题的通知》（国税发[1999]58号）第二条规定，个人因公务用车和通信制度改革而取得的公务用车，通信补贴收入，扣除一定标准的公务费用后，按照“工资、薪金所得”项目缴纳个人所得税。按月发放的，并入当月工资、薪金所得缴纳个人所得税；不按月发放的，分解到所属月份并与该月份工资、薪金所得合并后缴纳个人所得税。公务费用的扣除标准，由省级地方税务局根据纳税人公务交通、通信费用的实际发生情况调查测算，报经省级人民政府批准后确定，并报国家税务总局备案。

目前，多数省市在通讯补贴是否缴纳个人所得税问题上有明确的文件规定。例如，天津市地方税务局关于《关于单位为个人负担办公通讯费征收个人所得税问题的通知》的补充通知（津地税个所[2009]5号）规定，对单位向有关人员发放与业务工作有关的电话费补助等，凡不具有福利性质，即非全体人员都有的补助项目，不再征收个人所得税。《北京市地方税务局关于对公司员工报销手机费征收个人所得税问题的批复》（京地税个[2002]16号）规定，单位为个人通讯工具（因公需要）负担通讯费采取全额实报实销或限额实报实销部分的，可不并入当月工资、薪金征收个人所得税；单位为个人通讯工具负担通讯费采取发放补贴形式的，应并入当月工资、薪金计征个人所得税。《山东省关于公务通讯补贴个人所得税费用扣除问题的通知》（鲁地税函[2005]33号）：企事业单位自行制定标准发放给个人的公务通讯补贴，其中：法人代表、总经理每月不超过500元（含500元）、其他人员每月不超过300元（含300元）的部分，可在个人所得税前据实扣除。超过部分并入当月工资、薪金所得计征个人所得税。《浙江省地方税务局关于个人取得通讯费补贴收入征收个人所得税问题的通知》（浙地税发[2001]118号）规定，按照企事业单位规定取得通讯费补贴的工作人员，其单位主要负责人在每月500元额度内按实际取得数予以扣除，其他人员在每月300元额度内按实际取得数予以扣除。在没有具体文件规定的地方，税务机关一般也允许实报实销的通讯补贴不缴纳个人所得税。

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【关键词】电力企业；职工；福利保障

在电力企业职工当中的薪酬体系中，不但有基本工资以及奖金等，其中福利也是关键的组成部分。在电力企业支出当中，福利支出在整个体系当中是非常关键的。职工福利指的是企业要满足全部职工的需求，同时除了基本工资以外，还要给职工以及家属提供货币以及实物报酬。

一、目前电力企业职工福利的情况

在电力企业当中，安全工作在整个系统当中是一个关键的组成部分，它使电力企业能够稳定运行。因为电力企业工作是在一个特殊的环境下进行的，有些职工会存在一些不良情绪，这样会使发生事故的几率增大，对电力企业的稳定运行影响非常大。一旦职工出现不良情绪时，应该及时的和员工进行交流与沟通，看看职工们有什么需求等。电力企业为职工的福利下了很多的功夫，随着人们生活水平的不断提高，电力企业当中人力资源部在招聘职工时会感觉到福利待遇是一个非常重要的因素。在以往的职工福利当中，通常是根据企业的等级以及规模等，而不单单是企业的经营情况。

在国内，企业福利形式通常有以下几种，其中包括有法定福利、货币福利、实物福利以及服务利。法定福利指的是养老保险、法定假期等等。在国内的电力企业当中，都会在一定程度上给予职工一定的法律福利，其目的是为了职工在退休以后生活可以得到保障。货币福利指的是为给予职工独生子女费、探亲假路费、职工供养直系亲属医疗及困难职工等给予补助，在国内法定假日当中，应该给职工一定的补助。实物福利指的是为职工提供免费住房、锻炼设备。服务利指的是给予职工免费体检等。

二、电力企业的福利保障措施

2.1成立一个完整的职工福利管理系统

在电力部门当中，成立一个完整的职工福利管理系统，其目的是能够保障职工的正常生活需求。电力企业领导应该给予职工更多的关怀，让职工们感受到有一种温馨的感觉。只有这样才能够满足职工的需求以及能够让职工发挥出更大的能量。所以，一定要对这种体系给予不断改善， 给职工分配工作，满足职工的需求，让职工们在得到物质的同时还要满足精神上的需求，这是其中一个非常关键的环节。在电力企业当中，关于职工福利基金一定要采取一个有效的管理，同时还要保证能够稳定运行。一个优秀的企业在职工福利这项环节一定要以职工为核心，保证职工利益最大化，同时还要感受到职工的感受并且要从职工的角度上来看问题，一定要合理的安排职工的福利，并且能够及时的发放企业职工的福利资金，对福利支出这项环节，必须要有一个详细的计划，保证职工的应该享有的待遇。

2.2大力开展福利宣传工作

在电力企业当中，所有职工对福利待遇都比较关心，可是大部分职工并没有真正的懂得福利待遇的真正含义，但是不同企业的福利待遇也是不一样的。所以，在电力企业当中一定要大力开展福利宣传工作。只有大力进行福利宣传，才能让职工真正意义上的懂得福利的真正含义是什么，有哪些福利以及福利的标准是什么。一定要尽最大努力营造出一个和谐积极的工作环境，只有满足职工的需求，并且保证职工的生活质量，才能让职工发挥其主观能动性，并且能够肩负起他们应有的责任。

2.3一定要严格管理电力企业福利

大家都知道一个完整的福利制度体系可以让企业变得更为完美，在企业当中一定要建立一个完整的职工福利制度，在执行过程当中，必须要对企业给予监督，这是保证职工福利的一个关键保障。在给予职工福利的时候，一定要按照我国的相关法律条例当中的内容进行。必须要符合企业的核心理念，只有这样才可以制定出一个科学合理的福利政策。电力企业应该对福利进行改革，建立一个完整的福利管理体系，同时还要对职工福利管理平台进行改革，使管理队伍能够真正的得以实施下去。

2.4在企业管理当中，一定要和员工进行良好的交流

电力企业领导会定期的向职工关于福利方面的有关信息，通常包括有福利标准、规划、范围以及福利支出成本等，并且还要有一个福利手册，这样能够使职工之间相关传阅，并且可以让职工知道福利待遇的核心思想。由于能够在网络上得以实施，在网络上建立一个完整的福利管理系统，专门设定一个福利板块，在福利板块当中企业领导能够和职工之间进行良好的交流，采用这种模式不但对整个企业的未来发展方向起到了非常重要的作用，并且还可以从不同角度上来掌握公司职工的需求，只有通过沟通和交流，才能让职工懂得自己在公司当中能够获得哪些应该有的福利待遇。

2.5完善电力公司职工的福利管理

目前，在国内的一些电力企业当中，因为对职工福利的设计相对比较单一，没有从职工的角度上去看着福利，造成大部分职工的需求没有得到满足，在职工福利管理当中，一个公司的整体策划通常是由领导层来给予决策，职工根本没有机会参与到其中，公司对职工的福利管理，没有了职工的参与，就会造成职工在整个决策过程当中不能够说出自己内心的想法，不能够表达出自己的观点。一旦这样的情况长期进行下去的话，会造成公司当中的福利规划不能够满足职工的需求，如果领导和职工在福利方面没有达到统一的话，就会导致出现不良影响，电力企业的职工会对公司产生一种不良心理，职工对工作开始变得没有以前那么积极主动，会认为企业没有公平对待他们，这样会极大的剥削职工的主观能动性。

2.6电力公司福利成本要给予减少

应该要按照电力公司的实际情况，之后才能对职工福利制定一个计划，采取一系列的福利措施。如果没有按照企业的实际情况就来制定福利标准，那么在企业不景气的时候，公司就不能够保证职工应该获得的福利，那样会导致领导和职工之间的矛盾。所以在电力公司职工福利计划之前，就要知道公司在职工福利待遇这个方面要长时间的进行下去。

2.7职工福利多样化

随着企业规模的逐渐扩大，对公司职工的需求也会逐渐增加。这就要求公司在保障职工福利待遇的同时，让职工有一种归属感，能够感受到公司带给他们的关怀和理解，使职工能够真正的融合到整个企业当中，但是职工也要站在公司的立场上来看待问题。为了让职工能够得到更多的福利待遇，企业就要让职工参与到其中，不断加强沟通与交流，满足双方的利益需求，给公司以及职工的未来发展提供强有力的支持。

三、结语

为了保障国内电力企业的稳定发展，就需要不断完善公司的管理制度，满足职工的需求。只有这样才可以使企业竞争力得以增加，同时也能让职工发挥出最大的工作效率。我们应该根据目前国内的电力企业职工的福利待遇采取具体问题具体分析，只有不断完善公司的管理制度，才能够让职工的福利待遇发挥出最大的实际效应和相对应的实际价值。

参考文献

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一、电网企业职工福利费税前扣除的范围税法与会计的差异分析

（一）企业所得税方面的规定

《企业会计准则讲解2008》对职工福利费范围的解释是：“职工福利费，主要包括职工因公负伤赴外地就医路费、职工生活困难补助、未实行医疗统筹企业职工医疗费用，以及按规定发生的其他职工福利支出。”而财企［2009］242号文对企业职工福利费的解释是：“企业职工福利费是指企业为职工提供的除职工工资、奖金、津贴、纳入工资总额管理的补贴、职工教育经费、社会保险费和补充养老保险费（年金）、补充医疗保险费及住房公积金以外的福利待遇支出，包括发放给职工或为职工支付的以下各项现金补贴和非货币性集体福利……”。该文同时还从五个方面对职工福利费做了较为具体的解释。从表面上看，《企业会计准则讲解2008》与财企［2009］242号文对职工福利费的文字解释不同，实际上并不矛盾，仅是从不同角度或口径对同一问题的描述，本质完全一致。

（二）会计制度方面的规定

国税函［2009］3号文对《企业所得税法实施条例》第四十条规定的企业职工福利费包含的内容从三个方面分别做了较为详细的解释：（一）尚未实行分离办社会职能的企业，其内设福利部门所发生的设备、设施和人员费用，包括职工食堂、职工浴室、理发室等。（二）为职工卫生保健、生活、住房、交通等所发放的各项补贴和非货币利，包括企业向职工发放的因公外地就医费用、未实行医疗统筹企业职工医疗费用等。（三）按照其他规定发生的其他职工福利费，包括丧葬补助费、抚恤费、安家费、探亲假路费等。由此可见，国税函［2009］3号文规定的职工福利费税前扣除范围与《企业会计准则讲解2008》和财企［2009］242号文界定的会计核算范围存在明显差异，且税法界定的范围比会计角度界定的范围要明确和具体。

所以，电网企业涉及到职工福利费税前扣除问题时，只要是实际发生的符合国税函［2009］3号文规定范围且不超过工资薪金总额14%的应直接列作职工福利费支出，用足税收政策。但必须指出的是，国税函［2009］3号文所列举的职工福利费的内容究竟是全列举还是非全列举的问题未能明确。如果是全列举，则该文没有列举的但按会计准则、制度及财政部文件规定应该作为职工福利费核算的支出，或者即使从情理上分析可以作为职工福利费支出，且为超过工资总额14%的部分也都不能在税前扣除。如国税函［2009］3号文没有列举许多企业都存在逢年过节给职工发放各种货币利和非货币利，或者平时以各种名目为职工提供的衣、食、住、行、玩乐、健康等福利待遇。而如果是非全列举，则没有列举的但按会计准则、制度及财政部文件规定应该作为职工福利费的支出，以及从情理上分析应该作为职工福利费的其它相关支出是否可以税前扣除？具体又该如何把握？对此，还有待税务部门予以明确。笔者认为，在没有明确之前，一般情况下，电网企业涉及到职工福利费税前扣除时，只能按国税函［2009］3号文规定的列支范围和标准判断是否应属于税法口径的职工福利费，避免产生不必要的矛盾。

还需特别说明的是，对于国税函［2009］3号文已经明确规定应属于职工福利费范围的支出，在进行涉税处理时必须列入职工福利费的范畴，而不应再按照会计处理方法或以往的习惯方法列入其他范围。如对国税函［2009］3号文已经明确规定的“供暖费补贴”、“职工防暑降温费”等，即使电网企业已经按照会计准则或会计制度的规定将这两项费用直接计入了生产成本或管理费用，但在电网企业所得税汇算清缴时，应按照税法规定调整到职工福利费中列支（即纳税调整），与发生的其它职工福利费合计数受不超过工资薪金总额14%的总额控制。另外，尽管国税函［2009］3号文规定了福利部门发生的福利费包括了“内设福利部门所发生的设备、设施和人员费用”，但对“设备、设施”所发生费用的范围究竟如何理解该文未作详细解释。如对福利部门所使用房屋计提的折旧、发生的清理损失等是否属于福利费范围问题，实务中也存在理解和执行不一的问题，国税函［2009］3号文未予以明确。而财企［2009］242号文明确职工福利费包括“计提福利部门设备、设施的折旧”。所以笔者认为，在税法对该问题没有明确之前，电网企业可先按照财企［2009］242号文规定的范围理解并执行，还需税务部门尽快予以明确，免得日常实务中执行出现差异。

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【关键词】小企业 小企业会计准则 应付职工薪酬 辞退福利 会计处理

职工薪酬是《企业会计准则第9号——职工薪酬》与《小企业会计准则》的一项重要内容。职工薪酬是指企业为获得职工提供的服务而给予各种形式的报酬以及其他相关支出。小企业的职工薪酬主要有职工工资、奖金、津贴和补贴、职工福利费、社会保险费、住房公积金、工会经费、职工教育经费、非货币利、辞退福利等内容。小企业职工薪酬的会计处理一律通过“应付职工薪酬”账户核算。同时，小企业根据上述内容可以分别设置按照“职工工资”、“职工福利费”、“社会保险费”、“住房公积金”、“工会经费”、“职工教育经费”、“非货币利”、“辞退福利”等进行明细核算。

一、职工工资与辞退福利的会计处理

小企业职工薪酬按地点归集，按用途分配，分别下列情况进行会计处理：（1）应由生产产品、提供劳务负担的职工薪酬，计入产品成本或劳务成本；（2）基本车间管理人员职工薪酬计入“制造费用”账户；（3）应由在建工程、无形资产开发项目负担的职工薪酬，计入固定资产成本、无形资产成本或研发支出；（3）其他职工薪酬，如行政管理人员、门市部工作人员等（含因解除与职工的劳动关系给予的补偿），计入当期损益。

【例1】某小企业本期发生应付职工工资总额为82 000元。其中，生产A产品发生职工工资费用为30 000元，车间管理人员职工工资费用为2 000元，基本建设工程人员职工工资费用为20 000元，行政管理人员工资费用为10 000元，因解除与职工的劳动关系给予辞退职工补偿费用20 000元。有关计算并分配应付职工薪酬会计处理如下：

借：生产成本——A产品 30 000

制造费用 2 000

在建工程 20 000

管理费用——应付工资 10 000

——辞退福利 20 000

贷：应付职工薪酬——职工工资 62 000

——辞退福利 20 000

按上述应付职工工资总额（不包含辞退福利费用）的23%扣交“三险一金”（包括养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金）后，发放剩余工资：

借：应付职工薪酬——职工工资 47 740

贷：库存现金 47 740

二、职工福利费与非货币利的会计处理

小企业按工资总额的14%计提，并按用途分配福利费。即（1）应由生产产品、提供劳务负担的职工薪酬，计提的职工福利费计入产品成本或劳务成本；（2）基本车间管理人员职工薪酬，计提的职工福利费计入“制造费用”账户；（3）应由在建工程、无形资产开发项目负担的职工薪酬，计提的职工福利费计入固定资产成本、无形资产成本或研发支出；（3）其他职工薪酬，如行政管理人员、门市部工作人员等的职工工资计提的职工福利费计入当期损益。

但是按企业所得税法规定，小企业计提福利费超过14%部分应在年末所得税汇算清缴时调增应纳税所得额；按工资总额14%比例计提后，小企业没有使用或虽使用但还有剩余部分，应冲回成本费用。

【例2】仍以【例1】为例，该小企业按职工工资总额的14%，计提职工福利费并做会计处理如下：

借：生产成本——A产品 4 200

制造费用 280

在建工程 2 800

管理费用 1 400

贷：应付职工薪酬——职工福利费 8 680

本期，小企业以库存现金支付上述福利费时：

借：应付职工薪酬——职工福利费 8 680

贷：库存现金 8 680

三、“五险一金”的会计处理

小企业缴纳“五险一金”中的“三险”（养老保险费、医疗保险费、失业保险费）是强制的，住房公积金采取自愿原则。同样，小企业计提的保险费按地点归集，按用途分配。即（1）应由生产产品、提供劳务负担的职工薪酬，计提的保险费计入产品成本或劳务成本；（2）基本车间管理人员职工薪酬，计提的保险费计入“制造费用”账户；（3）应由在建工程、无形资产开发项目负担的职工薪酬，，计提的保险费计入固定资产成本、无形资产成本或研发支出；（3）其他职工薪酬，如行政管理人员、门市部工作人员等的职工工资计提的保险费计入当期损益。

需要注意的是，小企业缴纳部分计入成本费用，个人缴纳部分从工资中扣除。

【例3】仍以【例1】为例，该小企业按职工工资总额的43%（按20%扣缴养老保险费、9%扣缴医疗保险费、按2%扣缴失业保险费、按12%扣缴住房公积金），计提并缴纳“三险一金”（养老保险费、医疗保险费、失业保险费和住房公积金），做会计处理如下：

借：生产成本——A产品 12 900

制造费用 860

在建工程 8 600

管理费用 4 300

贷：应付职工薪酬——养老保险费 12 400

——医疗保险费 5 580

——失业保险费 1 240

——住房公积金 7 440

向社会劳动保险部门缴纳保险费、向住房公积金管理部门缴纳住房公积金时，作如下会计处理：

借：应付职工薪酬——养老保险费 12 400

——医疗保险费 5 580

——失业保险费 1 240

——住房公积金 7 440

应付职工薪酬——职工工资（个人部分） 14 260

贷：银行存款 40 920

四、工会经费的会计处理

有工会组织的小企业应按工资总额的2%计提工会经费，计提后上交上级工会组织部门，以收到工会组织部门开具的收据作为会计处理依据。没有工会组织的部门不得计提工会经费。计提工会经费后没有上交上级工会组织，不得税前扣除。

【例4】仍以【例1】为例，该小企业按职工工资总额的2%，计提工会经费并上交上级工会。做会计处理如下：

借：生产成本——A产品 600

制造费用 40

在建工程 400

管理费用 200

贷：应付职工薪酬——工会经费 1 240

向上级工会支付工会经费时：

借：应付职工薪酬——工会经费 1 240

贷：银行存款 1 240

五、职工教育经费的会计处理

小企业发生的职工教育经费如果很少，企业可以在工资薪金总额2.5%范围内据实报销，作为管理费用，计入当期损益即可；如果小企业发生职工教育经费较多，可按工资薪金总额的2.5%计提并据实列支；发生职工教育经费超过2.5%部分结转下一纳税年度扣除，调表不调账。即不做会计处理，而是在本年度年终所得税汇算清缴时，调减发生职工教育经费超过2.5%的部分，下年度所得税汇算清缴时，调增发生职工教育经费超过2.5%的部分。

【例5】仍以【例1】为例，该小企业按职工工资总额的2.5%职工教育经费，并在当期报销职工李华学费1 500元。做会计处理如下：

借：生产成本——A产品 750

制造费用 50

在建工程 500

管理费用 250

贷：应付职工薪酬——职工教育经费 1 550

单位职工李华报销学费1 500元时：

借：应付职工薪酬——职工教育经费 1 500

贷：银行存款 1 500

参考文献

[1]中华人民共和国财政部会计司编写组.小企业会计准则释义（2011）[M].北京：中国财政经济出版社，2011.12.

[2]中华人民共和国财政部.《企业会计准则——应用指南》[M].经济科学出版社.2006.

[3]财政部会计资格评价中心编.中级会计实务[M].北京：经济科学出版社，2007.1.

篇7

    案例：

    某电子器材厂与职工签订的劳动合同和规章制度中都规定每月5日为发薪日。可是，1996年11月16日职工还没有领到工资，职工纷纷到厂劳资科询问。劳资科说，厂长通知暂不发放这个月的工资，因厂里决定买几台空调和一辆大轿车，改善会议室条件和职工上下班班车问题。马某等16名职工因领不到工资，生活遇到一定困难，找厂长索要工资，并指出这是拖欠工资的行为，而厂长则认为拖欠工资是有理由的。职工在多次要求得不到工资的情况下，委派代表向当地劳动争议仲裁委员会提出申诉。仲裁委员会受案后，调查情况属实，经调解该厂立即向职工发放了当月工资。

    专家评析：

    这是一起明显的无故拖欠职工工资引起的劳动争议。《劳动法》第五十条规定，工资应当按月支付给劳动者，不得克扣或无故拖欠劳动者的工资。劳动部《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》（劳部发［1995］226号）第四项作出了明确界定，所谓无故拖欠，系指用人单位无正当理由超过规定付薪时间未支付劳动者工资。也就是说，当企业未能在规定的发薪日支付职工工资时，区别企业是否拖欠了职工工资的标准是看其有无正当理由。对于什么是正当理由，什么是非正当理由，劳动部［1995］226号文件又作出了规定。该文件指出，无故拖欠不包括：①用人单位遇到非人力所能抗拒的自然灾害、战争等原因，无法按时支付工资；②用人单位确因生产经营困难，资金周转受到影响，在征得本单位工会同意后可暂时延期支付劳动者工资，延期时间的最长限制可由各省、自治区、直辖市劳动行政部门根据各地情况确定。由此可见，如果企业出现上述两种情况之一时，在劳动行政部门规定的期间内不在发薪日支付职工工资，其理由正当，属于合法拖欠；其余均为不正当理由，属无故拖欠工资的违法行为。本案中，厂长以购买空调和大轿车改善劳动条件及解决职工上下班困难为理由延发职工工资，显然不属应排除的可以延期支付工资的两种情况。厂长的用意是好的，但应从其他渠道解决资金来源，而不能用一种侵犯职工权益的办法来解决职工福利。

篇8

传统城镇化的核心问题是，在地方以GDP为主的政绩考核体系下过于强调公共场域的扩张，忽视了生活于公共场域中“人的因素”，从而使其转化为由行政力量主导、私人利益最大化的“经济理性人”操纵的经济和商业逻辑的扩大再生产过程。传统城镇化基本上完全由政府主导，且在GDP导向的政绩考核体系下被蒙上了“功利化”、“工具化”色彩。许多地方政府单纯追求城镇化率指标，不切实际地制定城镇化发展目标、盲目扩大城镇规模，从而产生了大量土地城镇化、房地产城镇化、黑色城镇化以及城市病等问题。［1］因此，新型城镇化的基础和关键在于通过促进公共场域内具有公共精神和公共道德的“公共理性人”的扩大再生产，实现新型城镇化下社会民主和经济复合逻辑的可持续再生产。而“公共理性人”的基础生产条件是使更广大民众分享到经济社会发展成果的、扩大化的包容性公共服务体系。这主要是因为传统城镇化下的公共服务具有身份歧视的有限性，提供(生产)主体和服务内容的单一性，以及服务方式的零星化和分散化等局限性。因而新型城镇化下的公共服务体系应具有提供和生产主体①扩大化、公共需求和公共服务包容化等特点(见图1)。从公共产品理论的视角来看，根据产品消费的排他性和竞争性特征，可以具体划分为纯公共物品、私人物品和准公共物品。如果将新型城镇化下的公共服务体系视作纯公共物品，由政府作为独立的提供主体，一方面容易产生政府需求对公共需求的替代，另一方面日益多样化和差异化的公共需求将极大地增加政府在需求信息获取和处理上的成本。而且由政府或由其主办的事业单位作为单一的生产主体，更容易导致公共服务的供不应求和效率低下等问题。如果将新型城镇化下的公共服务体系视作私人物品，由私人企业运用自由竞争的市场机制生产和提供，则容易导致信息不对称的产品质量下降、以及市场的垄断价格等问题。因此，本文将新型城镇化下的公共服务体系视作准公共物品，与传统的公共服务体系相比它具有提供主体资格、形式的扩大化，生产主体身份、互动的扩大化，公共需求内涵和构成的包容性，以及公共服务对象与评估的包容性。具体来看:首先，根据世界银行的调查，发展中国家城市基础设施投资占GDP的比例平均为4%，如果我国2010—2020年GDP年均增长8%，基础设施投资占GDP的比例为3%，资金需求就高达20多万亿元。而且在目前土地供给收紧、地方政府无地可卖的情况下，“土地财政”的城镇化融资模式将难以为继。［2］因此，必须通过提供主体资格的扩大化分担新型城镇化下公共服务的融资压力，并通过提供形式的多样化创新、机制化规范，减少和降低地方政府变相举债的不透明、不规范等融资风险。其次，公共产品多元生产机制的引入，一方面在于竞争的外部性和真实性能有效地激励生产单位提高生产效率、改善质量以及进行产品创新。另一方面在于多元主体和运行机制的合作供给，有助于最大限度地满足不同人群的消费需求，正如奥尔森指出的，多中心治理体制有助于维持社群所偏好的事务状态。［3］总之，“公共事业的服务提供与管理由政府承担走向政府与社会共同承担，公营部门与民营企业形成伙伴或契约关系已成为国际性的趋势”。［4］再次，“公共需求”是个相对性概念，“任一公共目标的实现或公共利益的满足，实际上就意味着向特定的集团提供了一件公共的或集体的物品”［5］，公共需求具有时展、区域发展、需求人群、以及需求认知的特殊性，因而公共需求的满足、公共服务的提供应具有兼容不同时期、不同地域、不同人群和不同阶层的包容性。但就以满足所有人基本公共需求为目标的基本公共服务均等化建构路径来看，由于收入水平、生活方式和价值观的差异，不同群体对“基本公共需求”的需求差异是较大的，因而据此确定的“基本公共服务”均等化标准显然有失公允。可见，如果不打破公共需求的政府选择性、公共服务的强制消费性，基本公共需求的满足就难以从理论走向实践，基本公共服务的均等化亦难以从理想走向现实。因此，应以对不同人群的基本公共需求进行集聚和归类为出发点，通过建构多元、多层次的公共服务竞争体系对基本公共需求进行分层和分类疏导，进而通过消费者自由选择权的赋予和差异性公共服务体系的建构，包容并促进不同人群基本公共需求的满足。正是基于以上思考，本文以实现和保障新型城镇化下公共服务这类准公共产品的高效与高质量供给为目标，具体探讨“扩大化的包容性公共服务体系”治理的排他性问题与竞争性问题。

二、新型城镇化下公共服务治理的排他性问题

新型城镇化下公共服务治理的排他性问题主要包括:公共服务提供主体的垄断性问题，生产主体的委托和信息不对称问题，公共需求和公共服务的单一、僵化和机械性等问题。目前公共服务领域的行政垄断还是比较普遍的，具体表现为资源的垄断、产品提供和生产的垄断，以及价格和服务标准制定权、解释权的垄断等，从而在很大程度上遏制了公共服务领域自由竞争市场的出现。［6］这使我国公共服务的提供难以走出主体单一、形式僵化、总量不足、结构失衡、成本过高等质量和效率低下的运行模式。相比之下，美国政府的主要精力放在制定法律法规、以及对社会实施宏观管理上，具体的教育、科学文化、医疗卫生等公共服务通常由大量的非营利组织承担。根据美国国内税务局公布的最新数据，截止2010年8月，在国内税务局登记的非营利组织总计达到157万家，其中包括近100万公共慈善组织和近12万私人基金会。这意味着每1万名美国人就拥有36．7家以健康、教育或其他公共利益为目标的非营利组织，以及逾45万家其他类型的互益性非营利组织。［7］英国政府则通过“政府与志愿及社区组织合作框架协议”积极推动各级政府与民间组织之间的合作，2009年一份针对该框架协议的调查报告显示，91%接受调查的非营利组织表示对该协议十分熟悉，46%表示正在按照协议的指导同政府展开合作。［8］可见，排除我国公共服务领域的行政垄断必须首先明确公共服务的准公共产品属性。由于准公共产品具有私益和公益的兼容性，因而除政府之外的其他社会主体亦具有提供此类物品的愿望和责任，而且将随着经济和社会发展水平的提高而不断提升。国际经验表明，一个国家人均GDP从1000美元向3000美元过渡时期，往往也是该国公共需求快速扩张、政府公共服务能力备受考验的关键时期。就我国新型城镇化时期来看:一是随着城镇的扩大化社会总需求中公共需求的比重越来越大，二是随着城镇经济的发展公共需求的层次越来越高、结构变化加快，三是随着人口高峰的临近公共需求的总量和结构性分层的现实压力增强，四是随着人口流动性的增强公共需求的新生和转变速度越来越快。显然在这样一个特定的社会背景下，只有通过强化各级政府，以及事业单位法人、非营利组织和私人企业的公共服务提供主体责任和能力的“强政府与强社会”逻辑，建构并完善多样、多层次的公共服务投融资平台和机制化渠道，有序引导其他社会主体参与公共服务提供、分担公共服务提供责任，才能通过充分发挥各种组织形式和运行机制的优势，有效满足不断扩大的公共需求、以及提高公共服务供给效率的目标。当然，公共服务的多元合作供给也会产生许多问题。一是在特定的委托关系中，委托人和人可能为追求不正当利益而联合起来进行某些违规的活动。［9］例如，地方政府购买公共服务的“纵向一体化”倾向，即由于符合市场规律的法律法规、以及社会监督体系的不健全，政府向自己设立或有隶属关系的企事业单位、群众团体或其他社会组织进行的非独立非竞争型购买。［10］这极大的降低了事业单位等公立服务机构的改革和创新动力，严重阻碍了社会自我服务和自我发展能力的提升。二是在信息非对称的情况下难以保障公共服务的质量和供给效率。例如，由于私人企业对利益最大化的追逐，一方面对于经济效益不明显的准公共物品和服务可能“取巧规避”，另一方面私人企业更可能违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，从而损害社会弱势群体的权益。［11］这些现象在医疗、金融服务等领域比较普通。而由于缺乏有效的监督和管理，一方面我国非营利组织表现为追逐成员利益的公共性不足，另一方面有些组织借公益之名牟私利之实。因此，应建构并完善公共服务公开招标和多元评估机制:为此首先应通过公共服务信息数据系统的完备，排除那些组织资质和信用不佳机构的招标资格;其次应通过招标信息和流程的公开化和透明化，排除招标单位的寻租空间;再次应通过招标评估的标准化、机制化和社会化，排除信息非对称下“道德风险”和“劣质驱逐良币”的道德滑坡现象。新型城镇化下公共需求的变化在很大程度上源于人口流动性的增强。例如，农民工对法律援助、户籍政策、公共安全及工伤保险的公共需求，农村弱势群体、留守儿童对社会保障、社会救助、文化教育的公共需求等。［12］但一方面在现行的行政体制架构下，不同类型的公共服务由不同的政府部门负责，它们之间相互分工、条条分割，缺乏统一协调。另一方面在现行的财政分配体制下缺少城乡互动的联合发展战略，以及应对跨区域、城乡公共服务转换和承接的各级财政协作与责任分担机制。由于经济发展的模仿性和扩散性，“异地城镇化”①对于区域发展差异较大的中国来说，在短期内仍将是绝大多数人的主要选择。因而公共服务的提供要充分考虑城镇化过程中人口的流动及需求的变化，结合农民市民化的动态进程创新服务内容和形式。具体来看，首先应从发展的视阈真正打破城乡分割，对新型城镇化新生的利益群体进行统计和归类，例如农民工、蚁族、空巢老人、留守儿童等，并通过对这些人群基本公共需求的梳理和分类纳入公共服务范畴。2015年中央政府工作报告中指出，要健全针对困境儿童、高龄和失能老人、重度和贫困残疾人等特困群体的福利保障制度和服务体系;为农村留守儿童、妇女、老人提供关爱服务，建立未成年人社会保护制度等。其次应明确城镇化过程中各级政府的事权(财政支出责任)，建立事权与财权部门之间的中短期动态协调机制，并在中央、省、市政府承担“财力与事权相匹配”的辖区财政责任基础上建立辖区财政责任机制。［13］进而根据新时期下需求主体和基本公共需求的分化和发展，重构具有差异性和多层次性的公共服务体系，以排除公共需求与公共服务的单一、僵化和机械性。

三、新型城镇化下公共服务治理的竞争性问题

新型城镇化下公共服务治理的竞争性问题主要有:公共服务多元合作供给模式中不同投融资主体的私益性与公益性之争;公共服务生产的专业性和多样性与公共服务监督的行政化和程序化之争;公共需求的动态性、发展性和阶段性，与一定时期公共服务内容的静态性、服务成本的沉淀性、以及体制惯性的依赖性之争。目前，公私合作供给的主要方式是合同外包，通常判定公共服务是否适宜外包的标准主要有两大类:一是从价值判断出发，以是否是政府核心职能及公共性的强弱作为判定标准;一是从服务本身的特性出发，以资产专用性、评估难易、竞争性高低等交易成本的预测为判定依据。［14］而为避免公共服务的公益性流失，首先要放松对公共服务领域的市场管制，不断扩大市场主体准入领域、规范准入资格，培育公共服务自由竞争市场与多元市场主体。目前我国在教育、医疗等诸多领域的开放程度较低、准入门坎过高，这制约了行业发展并助长了行业性垄断，从而使现有的公共服务能力难以承载新型城镇化下不断攀升的公共需求。其次要建构并完善公共服务领域的自由竞争、以及公共合同治理机制，明确政府购买公共服务的流程和责任分担体系，通过确保多元主体的参与避免公共服务的过度市场化。再次是通过法律法规的完善、以及公开透明的社会监督体系规范各类资本运营行为，促使各类投资和经营主体严格按照公共合同约定提供公共服务。事实上，依靠社会组织提供公共服务对政府管理形成了重大挑战，即随着权力分散和众多半自治实体参与公共项目的运作，需要各级政府不断提升和创新间接管理能力和形式。例如，激励机制的设计既要促进预期的行为，又要将不同组织组合为能整合行动的有效网络。这不仅要求政府学会管理复杂的公共服务网络，还要学会在相互依赖的体制中与非营利组织分享权力。［15］由于实践中往往缺少生产者之间有意义的竞争、以及对绩效的有效测量等，有时是否外包服务、外包给谁的决定经常是在缺乏有效评估的项目期限压力下做出的，这使政府很难选择出更适合目标人群的服务和生产者。［16］更为重要的是，由于很难形成并使用定量的绩效标准，政府经常求助于核算控制、申请和汇报程序，从而既无助于为政府提供有效的监督手段，亦极大地增加了行政运行成本。因此，首先应突破传统治理模式下以“管”和“审”为主的治理思路，通过税收优惠与减免、财政补贴、贷款担保与贴息、政府购买公共服务等间接管理方式的创新，搭建有助于多元公共服务主体生长的政策体系。例如，根据财政部和发改委颁发的《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》(财税［2014］77号)，自2015年1月1日起，国家对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。其次，应通过对公共服务外包经验的总结，建立健全公共服务绩效评估体系，并不断强化政府多中心的网络治理能力。当前工业化进程与农民工市民化进程的脱节，是严重制约我国新型城镇化建设的突出矛盾，而且随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，因而必须尽快调整将农民工拒之于城市公共服务体系之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。2009年与2006年相比，我国农村外出务工劳动力增加了1352万人，其中，30岁以下年龄组增加了2019万人。［17］即新增的城市农民工主要来自20世纪80年代以后出生的农村劳动力的补充，而30岁特别是40岁以上的农民工则开始逐渐回流农村。可见，新生代农民工作为社会转型期形成的一个庞大的社会群体，是中国破除城乡二元结构，加快城镇化进程的关键人群。但调查显示，新生代农民工基本处于“中市民化”阶段，整个新生代农民工群体的市民化水平达到了45%，其中有六成以上的人市民化程度超过了40%。［18］因此，积极考察此类新生社会群体的公共需求，健全公共服务内容、创新公共服务形式是新型城镇化建设的必经之路。2015年中央政府工作报告中强调，实施农民工职业技能提升计划，全面治理拖欠农民工工资问题，健全劳动监察和争议处理机制。总之，首先应通过公共需求的动态测评与预测机制及时获得公共需求信息，以便于各级政府对公共服务宏观规划和设计的调整和完善。其次应通过公共服务专业人员职业准入和激励机制，促使公共服务机构及其从业人员不断更新专业技术水平和形式，以适应公共服务多样性和动态发展性的需求。再次应通过消费者自由选择权的逐渐引入，通过公共服务领域竞争的有序化与常态化减少改革的体制惯性。

四、新型城镇化下公共服务“集聚式”治理模式

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关键词:服务型政府;公共管理;服务职能

改革开放20多年来,特别是我国经济体制改革不断向纵深发展,社会主义市场经济体制初步建立并逐步完善,这个发展过程推动着政府不断变化和发展,政府形态也在不断转型｡政府由建国初期的政权建设型,转为改革开放后的经济建设型,再向社会主义市场经济体制时期的公共服务型转换｡党的十六大提出必须完善政府的经济调节､市场监管､社会管理和公共服务的职能｡这是我国服务型政府开始创建的标志｡

建设服务型政府,不仅在于实现政府经济管理职能的转变,更重要的在于要实现政府治理方式的转变;不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境,更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务;不仅涉及政府机构的调整,而在于实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”｡

在服务型政府定位的基础上,政府的公共管理服务职能的实施方式,要根据市场经济体制下政府和公共管理服务职能的特点,分别采取针对性的实施模式｡目前理论界存在一个误区,就是笼统地讲对政府公共管理服务职能实行市场化､社会化｡这种观点是不可取的｡一是因为政府的强制性管理服务和自然垄断性管理服务,是不宜市场化和社会化的,否则容易导致政府以权谋私和垄断经营谋取暴利｡二是因为持上述观点者片面地理解了当代西方国家实施的“新公共管理运动”,特别是错误地理解了以美国为代表实行的“企业家政府”改革,把政府当成企业,用政府公共管理服务作为经营手段,以获取利润｡三是因为当前我国政府改革中存在财政支出困难,于是某些人便冠以借鉴西方行政改革之名,将政府执法权力进行市场化和社会化运作,一方面解决财政困难,另一方面将政府自身责任推给个人｡

对政府公共管理服务职能的实施方式的选择,要首先考虑在市场经济体制下政府的原则定位｡为此要做到以下几点,第一,政府应该是在支持和保障市场经济自主运行的基础上,对市场的失效或者失调部分进行调节,而不能替代市场的作用｡第二,政府对市场进行监督和监管,一方面严格依法打击各种违法违规行为,另一方面积极维护和保障正常合法的市场行为｡第三,政府依法管理社会,而不是要主宰社会｡政府要充分调动公民参与社会事务的积极性,充分实现公民自治｡政府只有在社会不平衡,社会不稳定,市场主体和个人(家庭)无法解决问题包括市场主体及主体之间､个人及个人之间出现矛盾或困难无法自我解决时,才出面予以协调､解决｡第四,政府主要职能服务于全社会的公共事务,一方面不能干预“私人”事务即个人(家庭)､市场主体(企业)自我能够解决的事务,另一方面不能把“公共事务”推向社会､个人｡在此定位的基础上,我们认为,政府公共管理服务职能方式和途径,可以实行“四化”:即服务全面法治化､强制服务无偿化､服务有限市场化和服务部分社会化｡

1 服务全面法治化

政府公共管理服务法治化,是我国实施依法治国,依法行政战略的必然要求｡在法治社会里,政府的公共服务是根据国家的法律规章提供的,都必须有法可依｡2004年4月我国颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定,要依法界定和规范经济调节､市场监管､社会管理和公共服务的职能,使政府公共服务全面法治化｡从法治化的程序来看,可以从以下方面入手:

(1)依法合法服务｡政府公共服务必须依照法律､法规､规章的规定进行｡没有法律､法规､规章的规定,政府不得作出影响公民､法人和其他组织合法权益或者增加公民､法人和其他组织义务的决定｡

(2)程序正当服务｡政府提供公共服务包括具有强制性的管理服务,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密､个人隐私的之外,应当公开,注意听取公民､法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障相对人､利害关系人的知情权､参与权和救济权｡

(3)权责统一服务｡政府依法履行经济､社会和文化事务管理职责,要由法律､法规赋予其相应的执法手段｡政府违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一｡依法做到执法有保障､有权必有责､用权受监督､违法受追究､侵权须赔偿｡

(4)诚实守信服务｡政府非因法定事由并经法定程序不得撤销､变更已经生效的行政决定;因国家利益､公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿｡

(5)高效便民服务｡政府公共服务应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民､法人和其他组织｡

总之,政府要大力推进公共服务的法治化建设,要通过一系列的实体法和程序法的建构,为公共服务提供法制保障｡

2 强制服务无偿化

篇10

(一)非政府组织参与公共危机治理的社会必要性

非政府组织作为介于政府与企业之间的第三部门,具有非营利性、公益性等特点。这与政府公共机构的公共价值目标相同。两者在为社会提供高质量、多样化、高水平的公共服务方面,是不冲突的。突发公共事件的管理,具有非常明显的非排他性和非竞争性,属于典型的公共产品。市场在提供公共产品时会出现"市场失灵"的问题,因此,公共产品主要提供者应该是政府。但是政府也存在"政府失灵",政府在提供公共产品时可能出现低效与寻租的情况。

(二)非政府组织参与公共危机治理的特有优势

1.行动灵活。当出现公共危机时,政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因、价值因素使得其反应缓慢。与政府体系相比,非政府组织作为一种社会自治机制,决策是分散而独立的,它可以即时作出反应,迅速渗入事件的各个环节。

2.专业性。大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得非常具体明确。

3.民间性。政府在处置一些危机事件时,往往是从自上而下的角度作为外部角色去对待,而非政府组织是以水平的角度、平等的眼光在与群众的交融中去对待,其工作手法特别注重通过有效沟通来引导社会公众的参与,与社会成员打成一片从而为问题的解决做好铺垫。

二、非政府组织参与公共危机治理的现实困境

(一)非政府组织官办色彩较浓

现实中,中国大多数的非政府组织是由政府的职能部门转变过来的,或者是由政府部门直接建立的,它们在组织、职能、人事、活动方式和管理体制等多方面严重依赖政府,甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。

(二)有关非政府组织的法律体系不健全

一是有关非政府组织的法律法规不健全。目前中国还没有一部统一的、完整的有关非政府组织的法律,非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定。二是非政府组织参与公共危机治理的权利和途径尚未以法律的形式加以确定。现行的法律、法规和各级应急预案中对突发事件中非政府组织权责的规定并不明确,缺乏可操作性的配套规定。

(三)非政府组织的社会公信力不够

据统计,目前中国非政府组织中的职员主要包括三个部分:一是专职工作人员;二是兼职工作人员;三是志愿者。其中,专职工作人员的规模一般都不是很大,相当多的组织雇佣兼职人员,较少使用志愿人员。缺乏志愿者大概是中国非政府组织与发达国家非政府组织在人力资源方面的最大差异。这从一个侧面反映出中国的非政府组织缺乏广泛、深层次的社会认同,社会公信力不够。

(四)非政府组织与政府缺乏沟通协调机制

长期以来,"全能政府"的管理理念使政府几乎包揽公共危机事件所有阶段的全部工作,表现在公共危机事件发生时主要依靠的力量还是政府部门及事业单位、部队和相关的组织工作人员,在整个应对过程中与非政府组织的沟通协调机制基本没有建立起来。一方面,在公共危机事件应对过程中,政府部门与非政府组织之间或是疏于联系,或是政府部门仅以传统行政命令的方式传达其决策,彼此之间缺乏互动沟通;另一方面,在公共危机事件治理中,政府和非政府组织分别应该承担哪些职责、具体负责哪部分工作,或是政府和非政府组织一起又应该承担哪部分工作等情况,在中国的公共危机治理体系中都没有明确的规定。

(五)非政府组织自身发展受限

一是资金不足。现阶段的非政府组织正处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期,一方面政府提供的拨款数量大幅下降,另一方面政府也鼓励非政府组织财政上争取独立和自负盈亏。二是人才不足。这使得中国非政府组织在应对突发公共事件时所应该具备的技术和专业能力,包括应对公共危机事件中的组织架构的设定,管理机制、运行机制的确立,社会资源的整合,专业资源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,还有在善后处理中对非政府组织自身的监督,绩效的自我评估等能力,都显得明显不足。

三、充分发挥非政府组织在公共危机治理中作用的建议

(一)从政府层次,应重视和加强非政府组织的发展

第一,政府要积极培育和发展非政府组织。要将培育和促进非政府组织的发展作为中国行政管理体制改革和政府职能转变的一项重要任务,尊重非政府组织,努力在平等的基础上同非政府组织进行沟通、协调和合作。第二,要健全对非政府组织管理的法律法规。一是根据中国社会的发展情况,适时制定《非政府组织法》,完善非政府组织管理模式。二是要在有关公共危机管理法规中明确非政府组织的责任,同时对非政府组织的运营实行必要的法律规制,在法律上对非政府组织处理危机事件的行为加以保障和规范。第三,要加大对非政府组织的资金支持力度。我国非政府组织在公共危机治理中普遍资金匮乏,尽管有些非政府组织有一定的收入,但经费的来源通常是其成员交纳的会费或提供的服务性收入。第四,构建政府与非政府组织合作互助的公共危机应对机制。首先要成立政府与非政府组织的组织协调机构,由政府部门官员和非政府组织的领导、骨干组成,工作人员以兼职方式任职,平时不在位,危机时刻则立即组合到位,具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量,为危机解决提供组织保障。其次,要搭建两者之间强有力的危机沟通平台,充分利用互联网等现代信息技术,推进电子政务建设,通过应急平台等方式,建立二者之间实时联动的危机信息沟通渠道。再次,政府在常态管理中要加强对非政府组织危机管理工作的指导、协调,使它们的工作安排与政府的各级应急计划相互衔接,避免出现脱节漏洞或职责不清。

(二)从自身角度,非政府组织应加强自身能力建设

首先要加强理念建设。对于一个非政府组织,理念或使命是其存在和发展的灵魂,代表组织的目标和方向,也是它取得社会资源的基本依据。其次,要提高专业素质。一方面要借鉴国外的经验,开展科学化、规范化的组织操作,建立"决策机构、执行机构、监督机构"三位一体的管理体制;另一方面要引进专家和学者,积极开展有关非政府组织在应对公共危机时的运行模式、发挥作用的程度、与政府的关系以及绩效评估等公共危机理论与政策的研究。再次,要完善管理制度。包括制定危机处理的基本程序,明确相关人员的责权范围,利用各种手段来完善自身的运行机制等内容,对其微观行为进行规范。

(三)从社会层次讲,提高非政府组织的社会认同度

从社会层次上推进非政府组织在公共危机管理中作用的完善主要是加强公民文化建设,提升非政府组织参与公共危机管理的外在合法性。可以从以下几方面入手:第一,培养公民的参与意识。公民应具备良好的参与意识,积极行使自己的政治权利。作为公民社会的主体,公民还必须充分明了自己的权利与责任,知道如何行使自己的政治权利,积极地承担监督和参政的责任。第二,培养公民的志愿精神。非政府组织"志愿性为公"的性质,决定了人们参与其中的激励依靠是人们对社会的责任感和使命感。由于应对公共危机具有一定的危险性,这种超然物外的激励与权力、金钱相比就显得较为脆弱。所以,培养社会的独立性、自主性的同时培养社会的公德心、使命感就显得格外必要。

参考文献：

[1]沈荣华.非政府组织在应急管理中的作用[J].新视野,2005,(5).

[2]石奎.危机管理中非政府组织的作用[J].桂林电子工业学院学报,2004,(2):15.