矿产资源法范文

导语：如何才能写好一篇矿产资源法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘 要 矿产资源是人类赖与生存和国民经济赖于发展的重要基础,保护和合理利用有限的矿产资源对经济的可持续发展具有非常重要的现实意义。我国现行《矿产资源法》及其配套规定的实施,对我国矿产资源的开发利用与保护起到了十分重要的作用,影响巨大。但是,由于立法内容不全面细致、有的制度设计不尽合理,现行立法对我国矿产资源的保护也存在一些显而易见的漏洞和盲点。因此,立足于矿产资源的合理利用和经济的可持续发展,本文从我国矿产资源政策和法律法规出发,对进一步完善《矿产资源法》提出几点愚见。

关键词 矿产资源 法律 政策 建议

一、我国现行《矿产资源法》修改之必要性分析

1979年以国家地质部为主起草了《矿产资源法》,并提交给了国务院和人大常委会讨论和修改。在此期间,党的十二届三中全会做出了实行商品经济的重大决策,这为《矿产资源法》的制定指明了方向,提供了坚实的思想基础。于是《矿产资源法》于1986年三月正式出台,从而结束了矿业开采立法中无法可依的空白。但是,随着我国经济的迅猛发展,我国实行了社会主义市场经济,而这部立法是按照计划经济模式制定的,它强调的是在国家统一计划下的地质勘查,矿山开采。为了适应市场经济发展的需要,1996年修订后的《矿产资源法》正式颁布实施。但从目前来看,这部法律仍然不能适应当前经济发展的趋势,在一定程度上成为我国矿业市场发展的一种阻碍,它也在多个方面表现出它的不足和亟待完善的地方。

(一)矿产资源税费制度中存在的问题

1.矿产资源税的征收设置不合理。首先,征收矿产资源税的直接目的之一就是调节资源级差收入。我国目前对资源税是从量定额征收。这种征收方式对于大多数生产成本、开采难度和环境相差较大的资源来说税收的高低与由于资源差异造成的级差收益严重脱节。从而必然造成不同探矿、采矿企业之间的利润分配的不均衡。其次,矿业税费种类繁多,征缴原理不清,税费收取的透明度不高。矿山企业涉及的税费名目繁多,征收原理不清晰,利益分配不合理,未清晰划定国家在行政管理和所有人权益实现方面的界限,税费标准低,重复征收;也未充分考虑矿业与其他产业的不同,忽视矿业的高投入、高风险与矿产资源的耗竭性特征。

2.矿业税费标准过低。《矿产资源法》第五条规定,国家实行探矿权、采矿权有偿使用制度,开采矿产资源必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。而我国矿产资源补偿费实行从价计征。补偿费费率最低是1%,而最高也不超过4%。这与发达国家体现资源所有者权益的权利金占销售收入的10%左右相比,我国征收的矿产资源补偿费太低。这种过低的矿产资源补偿费既没有体现矿产资源的自身价值,又没有很好地实现国家作为矿产资源所有者的权益。

3.矿业价款规定混乱。在价款收取范围上,行政法规规定只有出让国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权,才收取价款。但是,按照国土资源部的规范性文件以及大多数地方法规、规章、规范性文件,矿业权招拍挂以及协议出让过程中,不论是否存在国家出资勘查情形都收取价款;并且,原为无偿取得矿业权而申请延续的,也要收取价款。

(二)矿业权市场方面存在的问题

1.矿业权取得和流转有种种限制,不能适应现代经济生活出现的新情况。首先,在矿业权上,我国人为地将矿业权分割为探矿权和采矿权,在实践中,探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。其次,禁止把盈利作为矿业权转让的目的,无助于矿产资源的有效配置,使得整个矿业权市场一直处于“有场无市”的境地。

2.矿业权一级市场存在“双轨制”的弊端,亟待完善。现行操作中存在原来的申请批准方式和招投标拍卖挂牌出让方式,一些地方还进行了协议出让。但除了审批方式外,其他方式均无明确法律依据。此外,对各种方式的使用范围、具体程序、出让收益的收取、分配和运用,缺乏明确法律依据,地方立法与实际操作受到法律层面的制约。“双轨制”并存导致:矿山企业因取得方式不同而存在不平等竞争;为通过无偿方式或者非公开竞价方式低价取得矿业权,为权力寻租和腐败行为提供了土壤。

3.矿业权流转市场的管制与规避矛盾突出。矿业权利人应可自由处分其矿业权,但目前矿业权利人之间买卖、以矿业权作价出资入股、合作、出租等形式都受到各种各样不合理的限制,门槛过高,窒息了二级市场的正常发展。一方面是流转的迫切需求,一方面是现行法规和政府管理的高度管制,导致秘密、地下流转现象非常普遍。许多权利人以“承包”为名,行转让之实。这种地下交易非常普遍,管理部门根本没有能力进行监控或者查处。这些私下交易由于没有经过法律程序,非常容易引发纠纷,造成严重的社会冲突。

(三)矿山环境保护方面存在的问题

1.矿产环境方面缺少统一立法。当前,我国矿产资源开发过程中的环境保护问题还处在各自为战的状态,缺少系统统一的法律法规来规范在资源开发过程中对资源地环境的保护以及治理工作。这就造成了不少地方政府片面追求地方财政的增长,而忽视了对矿区环境的保护和治理。

2.矿山环境治理保证金等资金制度建立、运行难度大。虽经多年引导鼓励,但因缺乏法律和行政法规依据,矿山环境治理保证金制度在各省的推行仍面临诸多问题。虽然在地方政府、国土资源部门的规范型文件中一般都有建立矿山环境治理保证金的规定,但在地方法规中却很少对此做出明确规定,更乏具体的实施办法。

3.资源开采遗留废弃物对环境的破坏严重。矿山开采过程中的废弃物(如尾矿、矸石等)需要大面积的堆置场地,从而导致对土地的过量占用和对堆置场原有生态系统的破坏,矿山废弃物中的酸性、碱性、毒性或重金属成分,通过径流和大气飘尘,会破坏周围的土地、水域和大气,其污染影响面将远远超过废弃物堆置场的地域和空间。

二、针对矿产资源法存在的问题提出以下建议

(一)对矿产资源税费制度的建议

1.适当提高资源税税率。我国现行的资源税只属于矿产资源占用税,在设计时基本上没有考虑资源节约和环境保护等问题,因而所规定的资源税单位税额偏低,难以起到其应有的调节作用。随着我国改革开放的不断深人和发展,矿业市场化改革的脚步不断加快.资源及资源补偿费的征收比率及征收范围都不应该停留在原有的水平上。所以新的资源税法的修改应该在充分考虑市场因素的前提下,根据资源的稀缺性、不可再生资源的替代品德开发成本等因素,提高资源税税率,从而调整利益分配格局,更加合理充分的利用有限的矿产资源。

2.进一步完善资源补偿费制度。我国目前的资源补偿费同其他国家的权利金制度相比,明显处于一个较低的水平。国家对矿产资源的所有权属性与矿产资源开发获得的利益是严重脱节的。所以我们应该借鉴国外的权利金制度。对采矿权持有者征收绝对地租性质的矿产资源补偿费,体现出矿产资源的所有权归国家所有,同时使经营权和所有权相分离,而明确产权可实现矿产资源有偿开采;对资源条件优越者征收超额利润税(即资源税)可使采矿者平等竞争,有效地开采资源,提高经营效率,这一些都有利于资源的优化配置。

3.改变传统的资源税征收方式。目前世界各国普遍采用的资源税征收办法有从量税、从价税、比例税、累进税四种。我国目前实行的是从量定额征收。这种征收方式的优点是只要企业开采了一定量的矿产资源,就必须向国家缴纳一定量的资源税。但是,我们知道矿产资源的价格是随着市场不断高低变化的,而且由于资源的稀缺性,有限性,矿产资源的价格在将来是必然要上涨的,所以,为了保证国家从矿产资源上真正取得应有的利益,应该建立一种从价征收的体制,让税收和价格挂钩,从而更好的发挥资源税对不同利益主体的调节作用,防止矿产开发行业的超额暴力利润。

(二)对完善矿产资源市场方面的建议

1.健全法律法规,规范矿产资源流转市场。1999年,国家颁布了《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》,明确了矿业权须有偿取得。我们应根据国家矿产资源安全的要求以及国家产业政策的规定,区别不同区域或者不同矿产资源种类并规定不同的准入资格,以此为基础,对有资格进行同一区域或者同一矿产勘探开发的矿业企业或者个人赋予同等的法律地位,进而鼓励市场机制在这种范围内充分发挥其积极的配置功能和调节作用。

2.减少政府干预,建立更加自由的矿产资源市场。在矿产资源法修订中应平等的对待矿产资源市场两类不同的主体,赋予国有矿业权人和非国有矿业权人同等的市场主体地位,平等竞争,机会均等的参与矿产资源市场。从而彻底解决矿业资源市场“双轨制”存在的弊端,让公平竞争的氛围在矿业资源市场真正的形成。

(三)对矿产资源开发过程中环境保护问题的意见建议

1.将环境保护作为一项原则在立法中加以确定。应将矿山环境保护与治理作为一项原则在《矿产资源法》总则中进行规定。鼓励社会资金参与矿山环境保护与治理,规定矿山环境保护和治理是采矿权人的责任。将矿山环境的保护与治理单列一章,明确规定矿山环境主管部门与职责,相关部门职责分工与协调,以及政府和矿山企业环境保护治理的责任。

2.建立矿山地质环境影响评价制度、日常监管制度。环境影响评价制度首创于美国,作为预防和减轻环境污染的基本手段在世界各国得到了广泛采用,许多国家或地区的立法规定,所有可能给环境带来重要影响的项目,在获得审批前均应开展环境背景研究,提交环境影响评价报告书,供有关政府部门审查批准,据此提出避免或最大限度减轻其不利影响的措施。我国2003年生效的《环境影响评价法》对这种制度做了一定的规定,但是种种规定过于原则,又缺乏实施的必要保障,因此形同一纸空文。因此有必要对这种环境影响评价制度制定更加切实可行的规定。

参考文献:

[1]傅英.矿业法制史.北京:中国大地出版社.2001.

[2]王永生,黄洁,李虹.澳大利亚矿山环境治理管理、规范与启示.中国国土资源经济.2006(11):36-37.

[3]李显冬.中国矿业立法研究.北京:中国人民公安大学出版社.2006.

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第二条本市行政区域内勘查矿产资源。

第三条市、县区国土资源管理部门对本行政区域内矿产资源勘查工作负有监督和管理职责。各有关部门应当在各自职权范围内协助国土资源管理部门做好矿产资源勘查监督管理工作。

第四条市、县区安监、国土资源管理、公安等有关部门应按照有关政策规定。积极加强对探矿权人勘查工作的安全监管。严格程序。

第五条对矿产资源的勘查实行统一规划、合理布局、综合勘查的方针。鼓励矿产资源勘查中先进技术的研究运用。

第六条矿产资源勘查必须遵守国家法律法规。符合国民经济和社会发展总体规划以及矿产资源规划。

第七条矿产资源勘查除国家战略性、公益性项目外。本市境内新设矿产资源勘查项目均实行有偿出让。由市国土资源管理部门依据有关规定向上级登记管理机关申报。

第八条市、县区人民政府成立矿产资源收储机构。依法收储矿业权（含探矿权、采矿权）同时根据市、县区产业发展和市场需求适时以公开出让方式适量投放市场。对通过收回、收购或直接委托勘查评估所形成的矿产资源实施管理。

第九条依法取得的探矿权受法律保护。禁止任何单位和个人进入他人依法取得探矿权的勘查作业区内进行勘查或采矿活动。

第十条探矿权申请人必须是能够独立承担民事责任、履行民事义务的法人。探矿权人必须在当地注册具备独立法人资格的企业（国有地质勘查单位除外）注册资本金不低于500万元。

第十一条探矿权申请人向登记管理机关申请探矿权时。并将核查结果逐级上报上级国土资源管理部门：应同时将申请资料报送县区国土资源管理部门。县区国土资源管理部门自接到资料之日起十日内对下列内容进行核查。

一）否符合矿产资源规划和矿产资源整合方案；

二）资料是否齐全。否具备资质条件；

三）否缴清探矿权价款及其它规费；

四）否存在违反矿产资源法律法规行为；

五）申请区块范围内及周边矿权设置情况；

六）申请区块范围内重要工程。大型设施、地质遗迹、风景名胜区、自然保护区、军事等情况。

第十二条探矿权人委托地勘单位进行勘查工作的必须履行勘查合同。禁止只签合同而由投资人自行实施勘查施工的行为。

第十三条严格探矿权备案制度。探矿权人依法取得探矿权后。提交开工报告、勘查设计及主要附图。必须向市、县区国土资源管理部门备案。

第十四条探矿权人在开工时必须按照有关法律法规规定。严格按照批准的勘查设计或方案进行勘查工作。办理环保、水土保持、林地占用、安全生产等相关手续。

第十五条探矿权人在5年内必须完成从普查、详查到勘探的全部地质勘查工作。提交资源储量报告。勘查周期可延长到7年。期不能划定矿区范围的勘查许可证原则上不再延续，转入划定矿区范围和矿产资源开采。对大中型矿床。予以注销。经转让取得的探矿权，其勘查时间连续计算。

已取得的探矿权。期仍不能划定矿区范围、转入开发的勘查许可证原则上予以注销。也必须遵守前款规定；凡已经超过或将要达到规定期限的给予2年过渡期。

第十六条探矿权每次延续必须根据工作情况集中找矿靶区。缩小面积应不少于延续前探矿权面积的1/缩小勘查面积。

第十七条探矿权人年度勘查投入参照市场行情。按照勘查工作实物工作量核算。勘查资金投入第一年度每平方公里不低于5万元。从第三年度开始每年每平方公里不低于20万元。第二年度每平方公里不低于10万元。

如实反映年度勘查工作资金投入。探矿权人应当建立健全财务制度。

第十八条办理探矿权延续、变更、转让的探矿权人必须同时向勘查登记管理机关和县区国土资源管理部门提交阶段性的地质勘查报告和已通过年检的探矿权年度报告。并将检查情况逐级上报国土资源管理部门。探矿权人逾期不办理延续登记的勘查许可证自行废止。县区国土资源管理部门对提供的资料进行初步审查并对其勘查情况进行实地检查。

第十九条矿山企业生产探矿应遵循以下规定：

一）按规范要求编制勘查设计。报采矿许可证发证机关

和县级国土资源部门备案后严格按设计进行施工。

二）需要委托勘查单位从事生产勘查的勘查单位必须具备相应的资质条件。并严格按照勘探设计进行施工。

三）矿山企业必须每半年向县国土资源部门报告生产勘查工程的进展情况。生产勘查工作结束。

四）生产勘查探明增加的可供开采的矿产资源在已批准的开发利用方案或总体设计中未包括的矿山企业应在办理新增储量登记后对开发利用方案进行补充和修改。方能进行开采。经原发证机关批准后。

承担生产勘查的勘查单位。不得在探矿过程中进行任何采矿活动。不得将探矿工程再转包他人。

第二十条加强探矿权年度检查制度。探矿权人必须于每年10月底前向各级国土资源部门提交以下资料：

一)矿产资源勘查项目年度报告；

二)矿产资源勘查许可证原件；

三)本年度勘查工作项目支出的会计核算报表；

四)本勘查年度探矿权使用费缴费收据复印件；

五)年初开工报告复印件；

六)勘查工作总结。

市、县区国土资源主管部门应对勘查项目进行检查。必要时可到勘查作业区现场进行调查。对提交资料真实性进行核查。

第二十一条探矿权从取得到转入开发只准转让一次。探矿权转让实行预审制度。逐级审查、审核、审批，申请资料由探矿权所在县级国土资源部门受理。凡未通过预审的一律不受理其探矿权转让申请。同等条件下，政府有优先收购储备矿产资源的权利。探矿权转让原则上要求整体进行，不得分割转让。探矿权人未提交有关部门审批的相应勘查阶段的地质报告、未按照批准的勘查设计施工、投入资金不足及不符合其它相关规定的不得转让。

第二十二条合作勘查矿产资源。原控股股东和探矿权人名称均发生变化的应办理矿业权转让审批登记手续。探矿权人内部股权变更或引进新股东。

探矿权人内部股权变更或引进新股东。但探矿权人名称未发生变化的应办理矿业权转让审批登记手续。合作勘查矿产资源。原控股股东发生变化。

合作勘查矿产资源。原控股股东和探矿权人名称均未发生变化的应当将相应变更事项向国土资源管理部门备案。探矿权人内部股权变更或引进新股东。

第二十三条探矿权转为采矿权的其勘查工作程度、资源储量及建设规模应符合采矿权市场准入条件和矿产资源整合要求。

向县区国土资源部门递交勘查项目完成报告或者勘查项目终止报告。经初步核查后，第二十四条有下列情形之一的探矿权人应当在勘查许可证有效期内。报送资金投入情况报表和有关证明文件。登记管理机关办理勘查许可证注销登记手续：

一）勘查许可证的有效期届满。不办理延续登记或者不申请保留探矿权的

二）申请采矿权的

三）因故需要撤销勘查项目的自勘查许可证注销之日起90日内。原探矿权人不得申请已注销的区块范围内的探矿权。

第二十五条探矿权人有下列情形之一的由国土资源部门按照矿产资源法律法规有关规定予以处罚。触犯刑律的移交司法机关依法追究刑事责任。

一）不按有关规定备案、报送开工报告和勘查年度报告等有关资料、拒绝接受监督检查或者弄虚作假；

二）未完成规定的年度勘查投入；

三）领取勘查许可证之日起6个月内未开始施工。或者施工后无故停止勘查工作满6个月的

四）不在勘查许可证规定的区块范围内从事规定矿种勘查工作的有越界勘查行为。擅自进行滚动勘探开发、边探边采或者试采行为的

五）未经批准、擅自转让探矿权。或者以工程承包、变更法人代表、合作勘查等形式变相非法转让探矿权行为的

六）不按时参加探矿权年度检查。不按规定时限申请延续登记的

七）违反矿产资源法律、法规其他规定的

第二十六条探矿权人有违反环境保护、水土保持、安全生产等法律法规规定行为的由相关行政主管部门依法给予行政处罚。

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一、指导思想认真贯彻落实《矿产资源法》和省、**市政府矿产资源开发秩序治理整顿工作要求，从树立和落实科学发展观的高度，打击非法、违法开采矿产资源行为，规范矿业权的审批和管理，维护正常的矿产资源开发和管理秩序，合理使用、节约和保护矿产资源，为推动全市经济可持续发展奠定基础。

二、组织领导为确保这次治理整顿工作的顺利进行，市政府成立**市矿产资源开发秩序治理整顿工作领导小组。组长由市政府副市长**担任；副组长由市国土资源局局长**担任；成员单位由市经贸局、公安局、劳动局、工商局、国土资源局、环保局、水利局、城建局、林业局等单位组成。领导小组办公室设在市国土资源局，办公室主任由国土资源局副局长**担任。办公室具体负责治理整顿日常工作。

三、治理整顿工作内容1、未取得合法的探矿权、采矿权擅自勘查、开采矿产资源的，坚决依法予以取缔，没收采出的矿产品和非法所得，并处罚款；造成矿产资源破坏的，依法移送司法机关，追究刑事责任。2、对越界开采矿产资源的，坚决依法予以纠正，责令其退回本矿区范围内开采，赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，并处罚款；对拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，依法吊销其采矿许可证，移送司法机关，追究刑事责任。3、对不按地质勘查设计施工，持勘查许可证非法采矿的，吊销其勘查许可证，以无证采矿处理。4、非法承包、转让矿业权的，由市国土资源局按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处以罚款，吊销勘查许可证、采矿许可证。5、加强矿山安全生产管理，对不符合基本安全生产条件或整改无效的矿山企业，坚决予以关闭。6、对欠缴矿产资源补偿费和拒缴采矿权使用费的单位或个人，一律限期缴纳，逾期未缴纳的，依照有关规定，吊销采矿许可证。7、继续清理自然保护区、高速公路和省级以上公路两侧直观可视范围内、重要风景区和景点所在地、重要河流堤坝两侧一定距离内的矿山企业，该关闭的关闭，该取缔的取缔。8、对无主体矿山、未征用土地、无尾矿库、污染环境、破坏耕地、河道和植被的矿山企业(选、洗矿厂)，坚决依法取缔。9、全面清理已颁发的矿产资源勘查、开发的有关证照，对五证不全、内容不一致的，坚决予以纠正，并追究违法发证的发证机关及相关人员的责任。10、清理党政机关及其工作人员以入股等方式参与办矿的行为，严肃查处支持和包庇非法探矿、采矿，进行权钱交易等违法违纪问题。11、清查矿权审批权限和程序，严格执行《行政许可法》、《矿产资源法》及其配套法规规定的权限和程序审批矿权。12、科学制订矿产资源勘查和开采的规划，加快矿权市场建设进程，做到整合资源与优化配置相结合，提高资源利用效率。13、各职能管理部门对违法行为不制止、不处罚的，要追究有关领导和当事人的责任。对于贪污受贿、贪赃枉法、、、的，要一查到底，坚决处理，绝不姑息。该追究行政责任的，要依法追究行政责任；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

四、治理整顿工作步骤全市矿产资源管理秩序治理整顿工作分两个阶段进行：第一阶段：自查自纠阶段（**年4月-5月）。国土资源局组织治理整顿成员单位和各乡镇政府，结合实际，对照有关法律法规，进行自查自纠。第二阶段：整改验收阶段（**年5月-12月）。市矿产资源开发秩序治理整顿工作领导小组对自查自纠阶段存在的问题进行整改验收，对整改不合格的，坚决予以取缔。同时，要认真总结这次治理整顿工作的经验，完善各项管理制度，提高矿政管理水平。

五、工作要求1、加强领导。各乡镇主要领导要对本地区矿产资源开发秩序整顿工作负总责，落实目标责任制。国土资源、经贸、公安、劳动、工商、水利、环保、林业等部门要明确责任，各司其职，相互配合，共同做好这次治理整顿工作。2、深入宣传。认真宣传《中华人民共和国矿产资源法》及其配套法律法规，为治理整顿工作营造良好社会氛围。要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对典型违法案件进行曝光，推动治理整顿工作的顺利进行。3、依法办事。严惩违法违纪行为。对干扰、阻挠整顿工作的单位和个人，依法惩处；对在治理整顿中领导不力、失职渎职、营私舞弊的国家工作人员，坚决予以查处。4、标本兼治。对治理整顿中做出的各种处理决定的执行情况，要确定专人督促落实。对治理整顿中发现的带有普遍性、倾向性的问题，要认真总结经验教训，及时采取措施。对管理工作中的存在的漏洞和问题，坚决纠正，并尽快完善相关规章制度。对治理整顿中遇到的重大问题，要及时向市矿产资源管理秩序治理整顿工作领导小组报告。

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关键词： 和谐； 开发； 管理

鄂尔多斯市位于西南部，地处鄂尔多斯高原腹地。东、南、西与晋、陕、宁接壤，北及东北与自治区最大城市包头以及首府呼和浩特隔河相望。东西长约400km，南北宽约340km，总面积86752平方公里。

1. 矿产资源情况

鄂尔多斯境内有储量丰厚的矿产资源，主要矿产种类有煤、煤层气、天然气、油页层、食盐、硫磺等。煤炭资源最为丰富。按地域位置，鄂尔多斯市可划分为东、西、南、北四大煤田。东部即准格尔煤田，西部即桌子山煤田，南部即东胜煤田，北部即乌兰格尔煤田。鄂尔多斯的煤炭资源不仅储量大，分布面积广，而且煤质品种齐全，有褐煤、长焰煤、不黏煤、弱黏煤、气煤、肥煤和焦煤，而且大多埋藏浅，厚度大，易开采。鄂尔多斯市的四大煤田，除乌兰格尔煤田外，其余均正在开采之中。

准格尔煤田成煤时代为石炭二叠纪，煤种有不粘煤、长焰煤和弱粘煤，属优质动力煤和化工用煤。

东胜煤田成煤时代为早中侏罗纪，煤种为不粘煤和长焰煤，发热量为18MJ/kg～29MJ/kg、灰份为7%～20%、含硫为0.47%～3%、水份为6%～16%，属优质动力煤、气化用煤。

桌子山煤田成煤时代为石炭二叠纪，主要为焦煤和配焦用的气煤、肥煤和C煤，少量为长焰煤。

乌兰格尔煤田成煤时代为石炭二叠纪，煤种为长焰煤，灰份16%～24.67%、水份5%～6%、硫份0.5%左右，发热量为20MJ/kg、挥发份为30%左右。

煤气层：煤气层储存在侏罗系中下统延安组中，据现有资料，鄂尔多斯市煤层气极其丰富，远景资源总量较大。

天然气：鄂尔多斯市已探明天然气田5处，探明资源储量居全区首位（占98.63%），居全国第四位。

油页岩：鄂尔多斯市在伊金霍洛旗侏罗系中下统地层中已查明油页岩两处。另外，三叠系延长组也是寻找油页岩的良好层位。

食盐主要分布于杭锦旗、鄂托克前旗和乌审旗，有矿产地14处。硫磺主要存储在黄铁矿（硫铁矿）中，以天然黄铁矿形式产出，分布在准格尔旗、东胜区和伊金霍洛旗境内。

2. 存在的主要问题

第一，V产资源勘查程度偏低，且勘查工作程度全市不平衡。煤炭储量多集中于东胜煤田、准格尔煤田国家规划矿区中；矿业经济不发达的乌审旗、鄂托克旗、杭锦旗的煤炭勘查程度偏低，基础储量很少。煤层气目前尚无可供开采利用的基础储量，天然碱资源潜力不明，桌子山东缘及黄河西岸的石灰岩、白云岩等非能源可矿产勘查程度很低。规划期需要加大勘查力度，查明矿产用途和资源潜力，使矿产资源得到合理的开发利用。

第二，矿山结构有待完善。目前，鄂尔多斯市煤炭开采小型矿山依然偏多，非能源矿产开采仍存在小、散、乱的状态需要进一步整合和整改，生产技术和管理水平还不够先进，较多煤炭矿山企业回采率还在45%左右，这些问题在一定程度上影响着资源的合理利用。

第三，综合勘查、综合利用的程度还不够。鄂尔多斯市的能源矿产煤炭、煤层气紧密共生，与煤伴生的耐火黏土、高岭土等非金属矿产综合勘查和综合利用率不高。

第四，矿产地质环境问题仍然较多，突出表现为占用破坏土地资源，固体废弃物和煤层自燃对环境的污染及地表水污染、地面坍塌等，全市因矿业开发占用破坏土地恢治理率仅为12.3%，有待进一步加强。

3. 如何开发与管理

3.1 构建和谐的矿产资源开发秩序

构建和谐的矿产资源开发秩序必须以矿业权私法规范为基础。俗话说，没有规矩，不成方圆。在开采和利用资源方面，我们要做到有法可依。依据鄂尔多斯市的资源情况，要构建和谐的矿产资源开发秩序，需注意以下两点。

3.1.1 国家干预要充分尊重私法自治权

目前，我国实行的是市场经济体制，国家干预太多就会挫伤企业的积极性。在开发和利用矿产资源方面，鄂尔多斯市应依照国家的具体方针和政策，实现可持续开发战略。在具体方针的指引下，根据当地的实际情况，对矿产资源进行科学合理的开采，以不损害经济利益和环境为前提。

3.1.2 矿业权是矿业权人捍卫其民事权利的基础

在开发矿产资源的过程中，必然会涉及各方利益。为了能够合理有序地进行矿产开发，就需要均衡各方利益和职责，其中，矿产权就是其中的一种。在矿产开发过程中，矿业权是矿业权人捍卫其民事权利的基础。近年来，民事特别法的发展更不断增加着私权的种类，如矿业权、空间所有权和区分所有权等，为民法所确认的每一个民事主体所应具有的这些最基本权利。

3.2 转变矿产资源行政管理职能

构建和谐矿业的关键是转变矿产资源行政管理职能，保护矿业权利，服务矿业发展。服务型政府要求矿产资源行政管理职能的创新，行政权的角色和身份必须定位为私权的保护者和服务者。

3.2.1 改变现行法律规范体系中过分强调以行政手段来保障国家对资源所有权实现的现状

（1）忽视或否认矿业权的私权属性是目前行政管理的最大缺陷。当前，矿产资源法的规定过分强调对矿产资源的行政管理，以保护国家对矿产资源所有权的实现为立法目标，而忽视民事权利义务的设定。此种源于计划经济条件下的法律制度的设计，不但制约着鄂尔多斯市矿业权交易制度的建立和矿业市场化的真正实现，而且忽视甚至否认矿业权的财产属性。其最大的问题在于，没有从赋予矿业权人民事权利，也没有从规范和限制权利行使的角度，来达到实现矿产资源开发利用之目的。（2）行政监督管理手段单一、僵化，不适应市场运作模式。我国现行的矿产资源法的规定表明，矿产资源管理缺乏社会参与，管理手段单一、僵化。鄂尔多斯市矿业资源的开发与管理一方面应强调国家行政管理的广度，另一方面应以直接管制为主，辅以罚款、吊销许可证等强制手段。（3）利益分配对于调动各方面积极性有着重要作用。当前非法勘查开采屡禁不止的原因很大程度是由于地方保护主义。一方面，在涉及行政管理时，政府处于管理者的地位；另一方面，涉及民事法律关系时，政府处于与矿业权人平等的公法人地位。

如果矿业权折价为股份，矿产地所在地取得一定比例的股份或进行矿业权期权交易，地方政府和管理部T将以长远眼光充分利用当地资源，为矿业开发提供更好的服务。

鄂尔多斯市煤矿的生产和安全设备通常需要大笔投资，在产权界定不清、各方利益不明的情况下，矿主们为保护自己的产权，不会做安全生产的长期投资。从矿产资源的产权制度入手，或许能解决煤矿的安全生产问题。所以，仿效农村保护农民土地承包经营权的机制，在合乎矿业经营资格的前提下，规定矿业权在一个特定范围内的尽可能长的存续期间，是激励矿业权人保持长期投入，防止其掠夺性开采的一个有效的方法。

3.3 形成和谐的矿产资源开发管理秩序

构建和谐的矿产资源开发管理秩序，必须以科学发展观为指导，发展循环经济，保护生态环境，促进矿业经济发展与人口、资源、环境相协调。

3.3.1 确立矿业法的法律地位

鄂尔多斯市矿产资源的开发利用单靠国家的权力是解决不了全部问题的，但仅靠私人的权利也解决不了问题。随着社会的发展，矿产资源开发利用越来越变成一种具有团体特点的社会化运动，成为鄂尔多斯市社会发展的公共利益问题，矿业立法的宗旨即是为了保护每一个矿业权人的合法权利。

3.3.2 健全利益制约机制，形成利益激励机制

鄂尔多斯市矿业权领域出现众多的问题根本原因就在于利益机制的矛盾和缺失。无论是矿产资源的所有人――政府，还是利用人――矿业权人，都存在对其不当利益的制约和防范。事实证明，在没有合理的利益机制约的状况下，要解决目前大量存在着的采富弃贫，采易弃难，只开采不加工，以简陋落后的生产工艺和设备搞掠夺式开采，为了以低值廉价的矿产去攫取眼前的巨大经济利益，从而造成不重视安全生产，矿难频繁发生的状况，几乎是不可能的。反之，只要建立起相应的利益激励机制，即完全可以调动政府依法行政和矿业权人的依法采矿、重视安全的积极性。

3.4 走可持续性发展道路

鄂尔多斯市矿产资源是有限的，如果不加以合理的开发和利用，这些资源总有一天会用尽。为了能够科学、合理地利用这些资源，为当地的经济发展发挥重大作用，就必须走可持续发展道路。在开采和管理上，只有充分有效地利用现有的有限资源，才能够在最大的限度内做到节约。

参考文献：

篇5

通过“”对照检查及整改工作，纠正行政执法工作中存在的“待人不热情、不耐心和在进行矿山企业及探矿权单位监督检查时法律法规宣传力度”不够等问题，进一步转变工作作风，提高工作效率。

二、整改措施

（一）加强政治理论学习。继续深入学习在党的群众路线教育实践活动工作会议和在兰考视察时的讲话等一系列讲话精神，学习强卫书记在全省党的群众路线教育实践活动动员大会上的讲话和省委、省厅、市局党组有关深入开展群众路线教育实践活动、反对“”的一系列文件精神，提高全局工作人员头脑中“为了谁、依靠谁、我是谁”的认识，从思想上解决群众意识、宗旨意识谈薄的问题。

（二）牢固树立“为民、务实、清廉”的意识，认真学习雷锋、焦裕禄、孔繁数、杨善洲等英模人物，不断增强群众观念和对党负责对人民负责的理念，把顾全大局、服务发展、服务群众贯穿于矿产资源行政执法的全过程。（责任领导：各分管领导，责任单位：各科室、执法大队）

（三）对照检查，对号入座，立行立改。各科室、执法大队要针对本单位行政工作中存在的问题和此次整改任务，对照检查，对号入座，认真纠正，立行立改，全面落实。切实解决本科室、队工作中存在“门难进、脸难看、事难办”，待人不热情，受理咨询不耐心等影响部门形象的“”问题。同时要强化责任意识，把加强矿产资源及其配套法规的宣传教育工作当作自己的重要职责。做到“三勤”：即“勤进矿区、勤施督查、勤做宣传”。把《矿产资源法》及其配套法规和国家矿业产业政策送到每个矿区、每个矿山、每个业主、每个矿工，以促进整顿和规范矿产资源开发利用工作和矿业经济的健康发展。（责任领导：各分管领导，责任科室：各科室、执法大队）

三、责任分工和工作要求

（一）各个科室和执法监察大队都是此次整改工作的责任单位，各个分管领导均为各自分管科室整改工作的责任领导。

篇6

关键词：矿产资源利益主体；后代人；资源地居民；生态公共利益；法制保障

一、矿产资源利益的主体分析

（一）参与我国矿产资源利益分配的现实主体

利益主体，一般是指参与利益分配活动的当事人，是指依据某种条件获取相应份额利益的社会群体或集团。矿产资源利益主体是指在矿产资源开发过程中，依据相应条件而获取矿产资源利益的社会群体和集团，按照不同的参考标准，利益主体可做不同分类。

目前，参与我国矿产资源利益分配的主体，即实然主体主要包括中央政府、地方政府、矿山企业。其中，矿山企业主要依据生产资料的投入参与利益分配，是利益的行使主体；而中央政府和地方政府是在法律的规定下代表国家所有者获取利益分配，可理解为代表主体。矿产资源所蕴含的巨额利益在以前很长一段时间甚至目前主要是由以上主体分配的。显然，矿产资源利益分配的实然主体范围并不全面，缺少了承受资源开发所产生不利后果的资源地居民参与分配。因此，明确矿产资源利益的应然主体对于构建矿产资源利益公平分配制度是十分必要的，是实现公平价值的前提。

（二）矿产资源利益主体的应然分析

矿产资源利益的应然主体包括哪些才是符合公平要求的呢？这就要我们全面分析矿产资源利益产生的流程来寻找那些应当参与利益分配的主体。这其中既包括那些对矿产资源利益的产生以及实现作出积极贡献的主体，也包括在矿产资源利益实现过程中承担其消极后果的主体；既要考虑作为大自然馈赠财富享有者的当代人，还要考虑同为大自然馈赠财富享有者的后代人。

首先，当代人和后代人均应当参与到矿产资源利益分配中。矿产资源不是人类劳动加工出来的，而是在漫长的地质年代中自然形成的。因此，它不能单独地属于某一代人或某几代人。理论上讲，作为地球上的人类，任何一代人都有权享有自然的馈赠，他人无权剥夺。同时，矿产资源又是有限的，当代人与后代人会在资源利用上形成竞争关系，即当代人用得多了，后代人可利用的就少了，给后代人留下的多了，当代人的发展就会受到制约。因此，不仅当代人和后代人都应当参与到矿产资源利益分配中来，而且要找到一个适当的比例以使得利益在他们之间的分配是公平的。

其次，当代人又表现众多，应将全部主体均考虑在内，不可遗漏。从我国利益分配的实践来看，目前已参与到利益分配中的主体包括国家和矿山企业。他们能够参与矿产资源利益分配，是依据法律的规定以及自身的开发利用活动。我国法律明确了国家的矿产资源所有权人身份，国家有权参与到矿产资源利益分配中；矿山企业实施了矿山勘探开采行为，进行了大量投资，可以依据资本及劳动参与利益分配。除此之外还有遗漏的主体吗？答案是肯定的。第一，承受了资源开发负面影响的资源地居民应当是利益主体。这固然与他们因资源开发而丧失的生态环境利益有关，但也与他们的经济利益相关。对矿产资源的开发利用意味着原有土地利用人丧失了其耕种收益，这恰是为了实现矿产资源经济利益而对其农耕利益的放弃，这是资源地居民参与矿产资源利益分配的根源之所在。第二，资源地居民作为利益主体事实上还代表了生态利益这一公共利益。资源地居民在矿产资源利益实现过程中丧失了一部分经济利益，这是资源地居民私人利益的体现；同时，由于生态环境的公共性特征，使得资源地居民更加能够作为公共生态利益的代表去参与分配。事实上，虽然矿产资源开发活动造成的生态破坏和环境污染是全局性的，但是就具体矿企而言，承受这种不利后果的却主要是资源地居民。

综上所述，矿产资源利益主体应当包括当代人和后代人。具体而言，当代人又包括所有者、投资者以及负利益的承担者，也就是国家以及其代表人政府、矿山企业和资源地居民。这些主体利益的实现既有私人利益实现，也有公共利益实现。目前，已进入分配中的只有国家和矿山企业，而资源地居民和子孙后代则尚未被纳入矿产资源利益分配体系中。

二、现行利益分配主体制度的缺陷

（一）后代人主体缺位

代际公平要求以空间同一性、时间差异性为维度的当代人与后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等，即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境资源和自然资源。由于后代人无法在当代直接行使其相应的权利，因此代际公平对当代人提出了更高的要求。当代人分配矿产资源利益侵害了后代人获取矿产资源生态利益和机会利益的可能性。当代人的低效率、过度使用资源已经造成了后代人在使用资源上的不公平。后代人应参与矿产资源利益分配，成为其中的重要主体。目前我们的矿产资源分配模式显然缺乏对代际公平的考量。矿产资源本身具有不可再生性，当代人用的多了后代人可用的就会减少。当代人为了其生存发展的必须而使用资源是无可厚非的；但若是因制度不完善致使当代人肆意浪费资源的行为得不到约束，这就是制度之殇，是我们不应当容忍的。

（二）资源地居民利益保障弱势

“和地表天然耦合性”决定了土地产权和矿产资源产权的冲突。矿产资源依附于土地，对于处于集体土地上的矿产资源的开发利用必然地会产生土地产权与矿产资源产权的冲突。目前我国的矿产资源却绝大多数处于集体土地上，这种冲突就更加明显。但现有的矿产资源利益分配模式中，对于资源地居民利益的考虑是极其有限的。虽然我国现行的政策体系中资源地居民在自然资源开发收益分配机制中的参与程度不高，但还是形成了一定受益渠道。但是这种获利极低，资源地居民处于弱势地位。长期以来，矿产资源的收益分配主体着重关注的是所有权人和矿业权人以及国家管理者的权益，而将矿产资源地居民排除在外，资源地居民几乎没有因矿产资源的开发利用而享受到利益，却要承担矿产资源开发所带来的一系列环境问题。已有的矿业权制度及资源有偿使用制度较多地关注了矿山企业利益的实现，而忽视了资源地居民利益受损的补偿问题，欠缺权益损害补偿机制，致使矿产资源利益在矿产资源开发者与资源地居民之间的分配没有体现公平的要求。

（三）生态公共利益保障空白

资源的社会性及公共物品属性决定了生态利益是一种公共利益，而非私人利益。资源的社会性，是指在现实制度框架中无论资源为私人所有还是国家所有，究其根本，资源最终应属于全社会成员共同所有，应通过其利用最大限度地增加社会的整体福利。其核心在于全社会的人只有合理、节约、高效利用资源的义务，而没有浪费资源的权利。资源的社会性决定了生态利益，尤其是狭义的生态利益，不是为某一特定主体享有的私人利益，而是为社会公众所享有的公共利益。生态利益不同于私人物品，具有一定的公共物品属性，不能为私人所独占，是公共利益。所谓公共物品，依照萨缪尔森的理论是指消费上具有非竞争性和非排他性的物品。当一个人或一些人享受生态系统或其要素提供的生态功能时，并不影响他人继续享有的可能性，但是若无限制地消费该生态利益，则会对他人生态利益的满足造成一定的影响。因此，对于环境要素的使用并不单纯是权利主体“个人”的事，它会影响到其他人公共利益的享有。通过对公众环境利益的维护可以有效地实现环境利益平衡。矿产资源利益实现过程对生态公共利益产生了诸多负面影响，但我国现有分配制度却并未考虑这一利益的损失，存在立法空白。矿产资源开发活动具有显著的外部性，其在生产经营过程中产生了大量的环境污染和生态破坏。但是目前对于这一利益的法律关注却是空白。实践中采用的矿山环境恢复保证金制度在一定程度上是对生态利益的关注，但是我国尚没有针对矿山环境恢复保证金的全国性立法，仅有的一些规定多见于地方性立法，这显然不能适应生态利益保护的需求。

三、矿产资源利益分配主体的法制保障

（一）后代人利益保障

与后代利益保障密切相关的一个概念即是“代际公平”。在涉及代际问题时，代际公平是解决代际问题可选择的方案的约束性前提，当代人必须保护传给下一代的资源基础质量。资源基础质量决定了处于那个时代的人的生存条件，同时对于那一代人的福利水平具有明显约束。要实现代际公平，就是要将资源基础质量保持完整无损。代际公平在资源利用领域的重要性不言而喻。矿产资源利用过程中的利益分配应当充分关注后代人的利益，而不是仅局限于眼前利益的分配。我国已有的矿产资源利益分配及管理制度尚没有专门保护后代利益的制度体系。但是不能据此认为我国已有的法律制度完全将后代利益排除在外，事实上，在我国已有的矿产资源管理制度中扩充其内涵外延，也是可以将后代利益囊括其中的，在此基础上，对依旧无法保障的后代利益再设置专门的制度予以保障。为此，要在完善已有的规划制度和储备制度的基础上，再设置代际补偿基金制度。

矿产资源规划制度要求在进行矿产资源规划之初就将后代利益纳入规划考量的视野之内，明确矿产资源后代利益保护的方向、目标。本质上讲，矿产资源规划是行政规划，是国家的行政机关在某一时间限度内，为了达到一些行政目的，或是为了使某种行政理想变为现实，规划设计其具体实施步骤与方法的行为。矿产资源规划制度除包含当代利用规划外，还应拓展到后代利益的配置和安排。矿产资源的稀缺性、耗竭性及有限性决定了应当特别关注后代利益的保护。

矿产资源储备制度则是在进行矿地储备和矿产品储备的进程内，为后代利益保存资源基础，以保障他们的机会利益和生态利益。可持续发展要求我们建立矿产资源储备制度，而可持续发展的内涵则使得矿产资源储备制度在客观上能够为后代的利益保障留存实物资源。国家的资源储备制度既是对当代就已有的存量资源在使用的时间序列上做出的制度安排，也是就资源在未来世代人间所做的一种跨区域安排，这种安排既体现着资源的代内配置，也体现出资源在代际间的时间转换。可以说，资源储备制度在时间维度上具有代际公平的天然意义。

矿产资源代际补偿基金制度是由当代人为以后的后代提供一定的补偿基金，用以弥补不可再生资源的耗竭性带给他们的损失，为后代利益做货币留存，后代人可以这部分资金进行替代资源的开发或更新技术的资金支持。

（二）资源地居民利益保障

当前地方矿产资源利益分配更多地强调各级政府间的收益分配，而忽略了居民的惠益分享权。要建立惠益分享机制解决中央、地方政府和居民三方的利益分配问题，激励矿产资源地居民自觉保护矿产资源。惠益分享机制的实质是以土地权利换取矿产资源利益分配。我国的矿产资源绝大多数埋藏于集体土地之下，因此，矿产资源的开发往往会影响到资源地居民的土地权利，使他们丧失在土地上耕作、生息的权益，因此，以居民所享有的土地权利的丧失换取矿产资源开发过程中的利益分配是合理的。凡属于矿产资源地居民的，对于当地的矿产资源开发项目均享有公众参与权。凡是年满18周岁成年人均有权自主投票决定矿产资源开发事宜（未成年人也享有参与权，由其法定人行使）。居民对于开发项目是否可以进行以及如何分配矿产资源利益均可提出自己的意见，在与代表所有权主体的中央政府达成一致意见后，可先由政府财政预拨部分补偿款给居民，余下部分从资源开采产生的收益中予以拨付。这既保障居民的惠益分享权，又不至于增加政府财政负担。

（三）公共利益保障

矿产资源公共利益的保障实际就是与矿产资源密切相关的生态环境利益的保障，这需要在矿产资源利益分配过程中为其留出相应的保障资金。矿产资源开发利用对生态环境的破坏越来越严重，并日益恶化，在没有有效制度约束的情形下，新开办的矿山企业依旧没有为生态环境问题做出成本核算。这就属于“旧账未清，又添新债”，针对这种现实状况，通过重构资源税制度、完善矿山环境保证金制度、建立生态环境补偿制度的公共利益保障制度体系以维护社会生态环境利益。首先摒弃过去对资源税的错误定位，重构资源税制度，恢复其税收本质而非所有权收入，为政府保护生态环境利益提供资金来源；完善并严格落实矿山环境保证金制度，为新开办的矿山企业产生的生态环境问题储备治理资金；建立生态环境补偿机制，对于已经产生的生态环境问题予以恢复治理。这三者有效地结合起来，既杜绝新办矿业产生生态环境问题污染治理无人治理，又为历史欠账寻求治理途径。

参考文献：

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[2]王小马. 可耗竭资源最优消耗问题研究[D]. 北京： 中国地质大学（北京） ， 2007

[3]黄锡生， 落志筠. 资源的社会性与空置房的法律规制[J]. 河北大学学报（哲学社会科学版）， 2012， （1）： 70- 77

[4]Samuelson， Paul A. The Pare Theory of Public Expenditure[J]. Review of Economies and Statistics， 1954， （36）.

[5]巩固. 公众环境利益： 环境保护法的核心范畴与完善重点[A]. 环境法治与建设和谐社会――2007年全国环境资源法学研讨会论文集[C]. 2007： 235-238

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[7]陈新民. 中国行政法学原理[M]. 北京： 中国政法大学出版社， 2002

篇7

关键词：外部性；外部成本；产权；矿业权

外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。矿产资源开发中的外部负效应是指采矿主体的经济活动导致其他经济主体或社会蒙受的额外的经济损失[1]。矿产资源开发利用过程中诱发的外部负效应主要有以下几个方面：

一、外部负效应

1.对土地的破坏

矿产资源的勘探、开采要占用大量农田、森林等其它重要生态资源，这可能破坏大片的土地资源。概括说来，采矿对土地的破坏主要有三方面：矿井开采引起的地面沉陷、露天开采形成的露天采空区以及固体废弃物堆积占压土地。

地下开采后，受采动影响的地表从原有标高向下沉降，最终在采空区上方形成一个比采空区大得多的地表下沉盆地。在盆地的中央地表下沉量最大，从中央到盆地边界下沉量逐渐减小；盆地内地表都向中心倾斜，在拐点处倾斜值最大；在最大下沉点至拐点之间地表下凹，在拐点至边界点之间地表上凹[2]。当地下潜水位很高时，地面沉陷后潜水出露地表，会使盆地内常年大面积积水，造成大量土地不能耕种。据统计，淮北矿区每采万吨煤塌陷土地4.2亩，其中积水面积占35%；季节性积水或荒芜面积占34%；仍可耕种但减产的面积占31%。当地下潜水位较低时，由于开采沉陷使地势变低和抬高潜水位，一方面使地面、地下径流不畅，在雨季很容易出现洪涝，使土地沼泽化[3]；另一方面，在旱季潜水蒸发变得强烈，地下水易于携带盐分上升到地表，使土地盐碱化。土地出现沼泽化和盐碱化，使作物生长明显受到抑制，在一些重盐碱土上甚至寸草不生，造成了很大的经济损失。

露天开采是把矿层上覆及其四周的表土和岩层剥离之后进行的，它对土地的破坏非常严重。因为，除直接挖损形成露天采空区外，还需寻找排土场存放比矿石量多几倍的土和岩石。如抚顺西露天煤矿，采煤2亿吨，已开挖形成一个长11km、宽2.5km、深288m的露天采空区，破坏土地近4万亩；排土场压占土地2.7万亩。据对我国一些露天矿的调查，每采1万吨煤要挖损土地0.87～1.98亩，排土场压占土地面积为1.23～3.18亩[3]。由于被挖损的土地已彻底破坏，不经复垦将毫无使用价值。

固体废弃物主要矿物开采及其加工利用过程中产生的固态及泥态物质。按产生的原因不同，可将其分为采矿废弃物（采矿矸石）、选矿废弃物（洗选矸石）和煤矿坑口电石废弃物（粉煤灰）。随着煤矿地下开采范围的扩大，排到地面堆积起来的矸石越来越多而形成矸石山。据统计，我国现有矸石山1100余座，压占土地约15万亩；同样，随着电力工业的发展，从火力发电厂排出来的粉煤灰由于只有一小部分被工业利用，其余大部分以1:10～1:20的灰水比排入到储灰场贮存，目前储灰场占地面积达到50多万亩。

从以上分析，我们不难看出，全国因露天采矿、开挖和各类废渣、废石、尾矿堆置等，破坏与侵占了大量的土地，而且土地破坏的面积正在不断扩大，破坏程度正在不断加剧。

2.对水体的污染

矿产资源在开采利用过程中产生的废水污染是造成水源恶化的主要因素之一。突出表现在油气开采、煤开采和海洋石油钻探中，其采矿产生的废水、废液排放总量占全国工业废水排放总量的10%以上，处理率仅为4.23%。特别是洗煤对水环境的污染尤为严重，不仅耗费大量的水资源，而且直接降低水的可利用度。其中海洋矿产资源的开采所造成的污染占整个沿海污染比重的20%。重金属的采掘加工对水体污染也不可忽视。1997年全国矿业行业废水排放量为13.28亿吨，矿业相关行业废水排放总量是矿业的8.5倍。全国有监测的1200多条河流己有850多条受到污染，污染率高达70.8%。许多有害物质进入了地表水体和农田，同时在排泄过程中以直接渗入方式进入地下含水层，造成周围地区的土地和地下水严重污染。山西省因采煤造成18个县26万人吃水困难，30多万亩水田变成旱地。

3.对大气的污染

据有关部门统计，全国因煤矿开采而产生的工业废气排放量每年达3950亿m3，相关行业是矿业的30.5倍。这些废气是空气的主要污染源之一。废气引起的酸雨，使全国每年粮食减收10%，约合1.5亿人每年的口粮[4]。酸雨还对铁路、桥梁等露天设施造成腐蚀与破坏。云南省某县的一个小硫磺厂土法炼硫，造成该区大气严重污染，成千亩的树林被毁坏。矸石山长期在露天堆积，易于风化破碎，产生大量粉尘随风飞扬，污染大气；自燃的矸石山还排放大量有毒、有害气体，不仅使矿区附近的草木枯萎，农业减产，而且使矸石山附近居民的呼吸道疾病和癌症发病率上升。据统计，全国曾经发生或正在发生自燃的矸石山有250座，约占矸石山总数的23%，矸石山的燃烧可长达几年、几十年，剧烈燃烧时进入空气的二氧化碳的总体积可达每天数万立方米。

4.对生态环境的破坏

由于矿产资源大多依附于一定的土壤，勘探、开采时不可避免会造成植被破坏、土地沙化等一系列环境问题。矿业废弃物长期堆积在矿山周围，会逐渐导致矿区的土壤严重污染，造成土地肥力下降，致使大量农田废弃闲置。甘肃民勤盆地绿洲北部地带的沙漠每年以10m的速度入侵，废弃耕地达40万亩，每年造成的经济损失达1.5亿元。据了解，我国准格尔煤田沙化面积己占煤田总面积的21%，其中11%为严重沙化土地，一些西部矿区己成为沙尘暴的主要沙源。甘肃石羊河下游民勤县，因连年超采地下水，地下水位每年以0.5～0.8m速度下降，水中矿化度不断升高，造成地表生态系统严重破坏，使73万亩天然林、28万亩人工育林枯死，2528.5km2土地盐渍化[5]。5.引发地质灾害

不合理的采矿活动会诱发地震、山体开裂、滑坡等多种自然灾害。因地下采矿引起的瓦斯爆炸、岩爆、矿井突水、矿震灾害也不同程度地造成了人员伤亡和经济损失。据不完全统计，全国仅塌陷、崩塌、泥石流、水土流失等次生地质灾害破坏的土地面积总计10万公顷以上，每年因地质灾害死亡上千人，经济损失高达200多亿元。一些地区乱采滥挖以及落后的采矿方式，使围岩失去稳定性，从而改变了地质结构，而发生地质灾害。甘肃陇南滑坡区，滑坡分布面积达9067km2。有滑坡体12135处，这种严重滑坡与当地乱采铅锌矿有密切的关系。1980年湖北远安盐池磷矿发生崩塌，体积100万立方米，仅16秒钟摧毁了矿务局机关的全部建筑和坑口设施，造成284人死亡，经济损失几千万元；1994年12月浙江龙泉市小梅萤石矿因地表遭受乱采滥挖，致使矿区整条巷道塌陷，造成7人死亡；1996年8月，浙田县石平川钼矿区遭受滑坡、泥石流和尾矿库溃坝等地质灾害，造成57人死亡，并造成重大经济损失等等。2001年11月，山西省仅在9天内连续发生5起煤矿瓦斯爆炸事故，死亡99人。这些数据惨不忍睹。

二、原因分析

矿产资源开发利用中存在的外部性是典型的环境负外部性，对于它所导致的资源配置失效，可以从资源配置的两大手段——市场和政府干预——的缺陷这两方面寻找原因，即“市场失灵”与“政府失灵”。1.市场失灵

（1）环境的“公有物”特性导致市场失灵。环境是一种典型的公共物品。正是由于它的所有权和使用权难以准确地规定，才导致了社会中每个团体或个人都将根据费用效益决策准则来利用资源环境，这样势必造成过度滥用环境资源的倾向，尤其是无偿使用环境资源的情况，从而产生严重的外部不经济。对于矿业主体而言，既然污染大气、污染地下水、破坏森林植被的权利是无偿即可取得的，既然矿业废渣的堆放是不用付出代价的，既然对土地的破坏是不受约束的，他如何能在自身成本最小化、利益最大化的自利动机驱使下去保护矿业环境，去承担所谓的“社会责任”呢？

市场经济作为交易的经济，其交易的实质内容其实就是产权的彼此让渡。因而，只有产权的界区越明确，各自的权利、责任、义务才越清楚，市场机制也才可能越有效地发挥作用。根据产权的定义，环境的产权是指所有和使用环境资源以及享有良好环境质量的权利。在环境问题上，产权界定不明晰是十分普遍的现象。一方面，由于技术、政治等方面的原因，环境的范围不易确定。另一方面，环境产权的所有者过多而难以确定单个人的权利，进而其实现主体范围也不确定。这两方面的原因使环境资源的产权范围不明确，使其无法成为人们行为的激励机制去实现资源的最有效配置。由于环境的产权没有明确的归属，企业排放污染、破坏环境是不需要付出代价的，它对其他主体以及整个社会的影响程度无以衡量，也没有制度规定要求应对这种影响承担怎样的责任，追求自身利益最大化的企业出于对自身成本收益的考虑，自然不会主动采取措施来减少对环境的损害。环境资源产权的缺失就使市场机制在这个领域失去了其作用。

（2）矿产资源产权界定不清导致市场失灵。矿产资源与其他资产一样，也存在着产权关系问题。其界定不清同样会导致外部性的产生，使市场无法发挥合理配置资源的作用。1996年8月29日公布的修订后的《中华人民共和国矿产资源法》，从法律上强化了国家对矿产资源的所有权，明确规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使对矿产资源的所有权”。其后1998年2月由国务院颁布实施的《探矿权采矿权转让管理办法》，肯定了探矿权和采矿权的财产权属性，确立了两权有偿取得、依法转让的制度。但是，在实际生活中，矿产资源所有权与使用权相混淆。还常常表现为所有权与使用权合一，产权界定不清：谁是国有矿产资源的人格化代表，谁代表矿产资源所有者综合管理国有矿产资源，没有明确的规定和完善的管理制度。因而矿产资源所有权的经济权益没有得到实际的体现，使用权也没有得到规范和限制。一种产权结构是否有效率，主要看它是否能为在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。由于我国法律规定矿产资源归国家所有，在国有产权的前提下，由国家所选择的人来行使矿产资源的其他权能。由于矿业主体作为权利的使用者，对资源的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权能，就使其为将来进行保护或投资的动力减弱，对经济绩效和对其他成员监督的激励降低，而国家要对这些者进行充分监察的费用又极其高昂，再加上行使国家权力的实体往往为了追求经济上的速度和政治上的稳定，从而导致大量的经济矛盾和社会问题积聚，如矿山“三废”严重，大气河流受到污染，生态环境遭受破坏；矿区中大矿小矿林立，众多的非国有小矿在地下与国家大矿争斗，矿山安全事故频出，国家和公共利益严重受损。

因此，矿产资源产权界定不明确，产权结构不完整，产权交易机制不健全，也使得市场无法充分发挥合理配置资源的作用，导致了外部性的产生。

2.政府失灵

理论上，由于在外部性的克服上，市场存在着缺陷，政府就发挥着重要的作用。在矿产资源产业中，因为资源所有权归国家所有，其产权结构不易界定，而环境作为公共物品，往往难以纳入市场机制调节的范围之内，这就需要政府建立政策、制定法规和改革制度来纠正市场的失灵。然而，有时政府的法律规章不但不能纠正市场失灵，反面把市场进一步扭曲，即“政府失灵”。与市场失灵不同，政府失灵主要是由于体制或政策法规的原因导致的，归纳起来，主要表现在以下方面：

（1）过分强调与环境保护直接相关的制度的建设。环境的破坏只是一种表面现象，其深层次的问题主要在于经济利益，要确保环境得到保护和优化，就要对个人或集团的利益进行有效的协调，而对个人或集团的利益的有效协调不是环保制度法规的能力所能及的，它需要一系列的有关利益协调的政策法规的共同作用。传统的环保措施大多采用了“头痛医头，脚痛医脚”的方法，重收费而轻防治，重惩罚而轻奖励，重行政手段而轻经济手段，结果是治标不治本，无法从根本上克服对环境的种种破坏和污染。（2）对与环境保护间接相关的制度缺乏关注。政府在进行制度建设时，往往忽视这些制度的环保功能。如在进行矿产资源所有制立法时，忽视不同所有制在环保问题上的功能。例如矿山企业的所有制结构在法律上规定不明确，导致矿业秩序十分混乱，集体小煤矿盲目布点，星罗棋布，无证开采、越界开采、乱采滥挖、争抢资源等非法采矿活动猖獗，不但破坏了资源，也危及了大矿和自身的生产安全。尤其是小煤矿遍地开花、井架林立，废碴、尾矿到处堆放，对矿山环境造成了直接的破坏和影响。又如在产权制度的建设上，忽视在法律上对产权进行明晰的界定对环境的保护作用。由于人对经济利益的追求，以及不同的产权结构使人有不同的预期，因而导致不同的产权制度对人的行为具有不同的激励，从而会对环境产生保护或破坏的作用。而现行制度对矿产资源产权结构中的各项权能界定不清，使作为所有者的国家的经济利益难以得到充分实现：其他权利主体的权利责任不对等，没有环境保护的动力，自然不会进行矿产资源开发利用技术改进和效率提高，导致“三废”大量排放，资源利用率低，复垦率低，对水体、大气、矿区土地、植被等破坏严重。

（3）政府在信息上的不充分导致决策判断失误。政府政策法规的效率和可行性在很大程度上取决于一些标准、对照的依据是否准确，而这又取决于政府对信息掌握的充分程度。由于政府实际上难以在信息上具备充分条件，例如难以确定矿业活动对环境损害的规模，难以量化矿业企业给社会造成的外部成本，难以预期矿产资源浪费对后代人的影响，因而在征税、罚款、补贴、制定排放标准时，都难以保证标准的准确与合理。即使标准尽可能地反映现实在技术上是可行的，政府也需要支付相当大的成本。

（4）利益集团的影响。出于自身利益的考虑，有关的利益集团会运用种种手段影响决策部门，使之做出有利的决策。例如制定对某种矿产资源具有保护性的价格、实行地方保护主义、寻租现象的发生，这些都大大降低了政府监督和执法的有效性。有的省级和省级以下地矿行政主管部门，超越规定批准权限，违法进行矿产资源勘查开采的审批发证或是未经授权擅自批准在国家划定的自然保护区、重要风景区等重要区域开采矿产资源。另外，一些地方政府或地矿行政主管部门，超越权限擅自处置矿业权，擅自承包转让矿业权，从中牟取暴利。有的部门还非法将取得的矿业权转让给不具备资质条件的个体采矿者。这些无不跟某些个人和部门的物质利益紧密联系。

三、结语

其实，政府失灵在很大程度上也是源于对产权制度的认识不够深刻，因而不能在法律和政策上体现和保证不同产权权能所有者的利益。因此，要克服矿产资源开发利用中的外部性问题，本质上还是要从环境及资源的产权界定上寻求出路，通过外部性的内在化或建立相关产权交易来解决市场失灵问题，如排污权交易、土地塌陷权交易、土地占用权交易、水污染权交易等。对市场机制乏力的领域和难以“内部化于市场”的外部性辅之以政府的经济、行政和法律措施来完善市场。

参考文献：

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[3]张国良.矿区环境与土地复垦[M].徐州:中国矿业大学出版社,2003:29.

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[关键词]西部；矿产资源；补偿；现状

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552203

矿产资源开发促进区域经济增长，但带来生态环境问题。而矿产资源开发补偿机制有助于优化开发利益分配结构，提高资源利用率，改善矿业区域的生态、社会、经济问题。德国通过利用对矿区复垦、异地恢复等模式结合市场手段进行矿产资源开发生态补偿。美国施行矿区生态系统修复法规，制定复垦抵押金、治理保证金制度。在1986年，我国首次颁布《矿产资源法》，确立我国矿产资源“税费并存”制度。2005年，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出建立矿山生态环境恢复机制。2010年6月确立新疆、四川、重庆、云南等为资源税改革试点。未来，我国仍将长期坚持矿产资源开发活动，改善生态环境，提高资源利用率。

本文基于生态服务体系，结合西部矿产资源开发现状，深入研究西部资源开发补偿模式，探索补偿实施路径。从而构建相关评价体系，建立一个生态补偿机制。

1西部矿产资源特点及开发问题

西部地区资源丰富，种类多，总量大。矿产产业开发带动区域经济增长，加速了西部地区的经济发展。但高成本的粗放型开发模式，致使环境污染，生态问题严重。

11西部矿产资源分布特点

西部区域包括云南、贵州、四川、重庆等12个省区。西部地区矿产资源丰富多样，有130多种，以天然气、煤、磷、锌、铅、镍、稀土等矿产储量占全国第一。西部建立了一批大型有色金属、钢铁、化工等重化工业基地。区域优势明显，有一批大型企业，推动西部区域经济发展，提高西部人民生活水平。

12西部矿产资源开发存在的问题

西部区域虽有资源导向型优势，但是受人口、自然环境、资金等多个区位因子影响，其仍属于粗放型开发。其主要问题有：①设施水平低，开发难度大。②开发企业规模较小，粗放型生产管理，产品产值低。③资源勘察工作滞后，开发风险高。④开发商缺乏长远眼光，缺乏开发生态恢复治理工作，造成生态破坏恶性循环。⑤矿产开发管理秩序不完整，影响矿业经济发展。

2西部矿产资源开发补偿的实现路径

矿产资源开发是我国经济发展的支柱性产业，充分发挥矿产区域的经济价值与生态价值。西部区域伴随着粗放型开发产业的发展，出现了诸多生态问题。因此，需加大政府引领扶持力度，规范市场，调整产业结构，深化技术改革，制定一个有效的实施发展战略。

21西部矿产资源开发补偿的实施原则

（1）坚持谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁开发谁保护，谁污染谁付费。矿产资源不可再生，西部资源减少。按照通行的“污染者付费原则”，明确补偿主体为造成生态影响的个人、单位或者受益群众。补偿客体为矿产开发而利益受损的个人、单位或者环境等。

（2）坚持市场与政府相结合。在开发补偿机制建立过程中，应充分发挥政府作用。根据市场需求，提高企业生产能力，优化产品等级，建立合理的融资渠道，宣传生态平衡理念，建立良性生态补偿机制。

（3）平衡责、权、利关系。矿产资源开发补偿涉及多方利益。此过程，受益方付费，管理者协调。评估生态功能体系，制定合理监管体系，权衡相关人员的责任、权力、利益。

22西部矿产资源开发补偿的方式

西部资源开发补偿方式较多，按方式可分为资金、实物、政策、技术等补偿方式；按规划可分为纵向、横向补偿；按主体可分为政府、市场补偿。政府可通过财政、税收、信贷等制定补偿方式。总体上看，我们可以从政府补偿、国家合作、生态移民等方式进行多层面补偿工作。

3西部矿产资源的补偿实现路径存在的问题

31矿产资源产权界定不清晰

国内矿产资源产权界定不清。在开发过程中，该问题常会引起“公共地”悲剧，企业涌入争夺，呈现资源掠夺式开采。

32补偿的法律体系不健全

没有明确界定国家、开发者、环境保护者等多方权力、责任。补偿主客体、内容、标准、方式不明确。缺少对矿山环境的开采保护制度和后续恢复的法律政策和技术支撑，且未制定生态破坏补偿规则。

33有关矿业税费设置不合理

中国虽已建立了矿产资源税费制度，但过分注重经济效益，缺乏生态理念。在实施过程中，存在征收标准不科学，补偿费率偏低、征收重复等问题。

34矿山环境恢复治理保证金制度不完善

中国矿山环境恢复治理保证金制度起步晚。各地征税方式不一，征税对象不明确，征税标准不统一，征税范围不一致，征税体系混乱，政策法律依据不明确，缺乏生态恢复的评价与治理标准。

4完善西部矿产资源开发补偿实施路径的建议

41调整矿产资源的所有制结构

明确矿业权主体以及经济价值归属，提高资源使用效率。制定法律法规，合理分配矿产资源。明确补偿主体与客体，具体的原则与依据，细化补偿标准。寻找替代资源，缓解生态危机。

42完善补偿的相关配套法律监管体系

完善监督管理法制体系，规范西部资源开发补偿法律规范体系。细化多个部门的职责，促进部门协调合作，加强监管力度，提高生态补偿机制实施效率。

43建立矿产资源生态恢复治理相关制度

完善矿产资源生态补偿法律制度，制定生态恢复治理基金制度、矿产资源生态补偿保证金制度，改革矿产资源税费制度。确立征收来源，实现矿产资源国家所有权、使用权、收益和处分权四大权能，促进环境恢复治理。

44开展矿产资源开发补偿评价

目前，矿产资源补偿评价方法较多，主要有直接市场法、替代市场法、假想市场法等，根据实际情况，采用相应补偿评价方法。但方法多属于定性评价，还需深入研究，形成更有效的评价指标体系。

45增强媒体群众宣传氛围

媒体宣传、舆论监督有利于推动资源补偿机制的完善和健全。加强媒体宣传，增强群众认识，了解各部门职能部署。反映群众心声，科学解决生态补偿问题，使补偿机制实施路径科学、有针对性。

总之，西部区域建设是一个长期的过程。通过优化矿产资源开发补偿实施路径，缓解紧迫的生态问题。充分把握西部地区区位优势，把握未来市场发展，结合政策服务功能，增强生态理念，制定较为完善的资源开发补偿机制，实现补偿路径实施有效，促进西部地区发展。

参考文献：

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【关键词】现状；原因；矿产资源共同监管；对策

一、目前构建矿产资源执法监管共同责任机制的概况

为了整治矿产资源开采开发秩序，有效遏制矿产资源违法违规行为发生，保护好社会生态环境，消除矿山安全生产隐患，2012年渝水区制定下发了《渝水区加强矿产资源管理工作的意见》（渝府发[2012]2号），明确了区、乡（镇）政府和国土、安监、环保、公安、林业、电力、监察等相关职能部门各自的职责，初步形成了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的矿产资源执法监管共同责任机制。

二、产生矿产资源违法的主要原因

近年来，虽然区政府和国土资源部门采取了多种措施严厉打击非法采矿违法行为，也取得了一定的成效。但是矿产违法违规现象仍然存在并不时反弹，主要原因有以下几点：一是一些地方干部群众对“矿产资源国家所有”的观念还比较淡薄，认为山和地既然属于集体所有，那么其矿产资源也属于他们集体所有，他们可以自由买卖或私自开采；二是一些违法采矿者明知违法但受经济利益的驱使，私自跟当地村组或者承包经营（山）地的村民签订租赁协议，付点租金就去非法无证开采矿产资源；三是就现有的法律和政策来讲，对矿产资源非法开采者的行政执法手段不够强硬，对他们一般只处以没收矿产品和行政罚款，没有刑事处罚，他们大多存在侥幸心理，被查获大不了罚点款而已；四是以前执法部门或乡镇政府执法监管都是以单兵作战为主，执法力量有限，执法力度不够，很难对非法采矿者形成较大的威慑力，致使违法者与执法者形成了一种周旋的游击战状态。

三、打击矿产资源违法的主要措施和做法

（一）建立长效管理的组织机构。区政府成立以分管领导为组长，各相关单位为成员的渝水区矿产资源开发整顿领导小组，具体负责全区矿产资源开发管理的组织、指导、督查、协调、服务工作。领导小组下设开发经营组、整治整合组、协调组、项目组、税费征收组等工作组，分解细化各项工作任务，明确责任和时限，实行任务包干制和责任追究制。领导小组原则上一个月召开一次工作例会，研究部署各项工作，督办各项工作任务的落实。领导小组经常召开相关职能部门联席会议，及时研究解决实际工作中碰到的困难和问题。

（二）建立严厉打击非法采矿的联动机制。结合实际，突出重点，充分发挥区委区政府的组织领导和属地管辖的责任主体作用，建立政府主导、部门联动、社会参与、责任落实的严打机制，在区政府的统一领导下，按照政府组织、属地管理、各司其职、各负其责的原则，各职能部门和乡镇（办）通力配合，全社会参与，对各种矿产资源违法违规行为始终保持高压打击态势。各职能部门作为共同责任主体，逐步建立起强而有力的打击非法采矿行为的协同联动机制，共同遏制矿产资源违法违规行为，坚决维护矿产资源开发良好秩序。

（三）建立健全执法监管共同责任追究制度。为确保完成打击非法采矿和管理资源的各项任务，全区建立了矿产资源执法监管共同责任制，制定了工作方案，建立健全了工作责任制和责任追究制度，在矿产资源违法查处工作中，各相关职能部门及其工作人员，依照法律法规履行各自职责及应承担的责任，对工作推进不力、配合协调不到位的单位和人个，严格追究其责任。各乡镇（办）是矿产资源保护的第一责任主体，村委是矿产资源保护的第二责任主体，村委会、乡镇政府对辖区内违法采矿行为未发现或发现后未在24小时内向上一级汇报的，对相关责任人实施问责；对在矿产资源保护工作中失职渎职的镇村干部，须责任追究。

四、打击矿产资源违法的对策与建议

在打击矿产资源违法的实践中，渝水区已经初步形成了“党委领导、政府负责、部门协同”的常态化工作机制，创造了党委政府主导、部门联动的良好工作格局，进一步发挥了“公众参与、上下联动”的社会效应，形成打击矿产资源违法的良好社会氛围，对此我们提出如下对策与建议：

（一）充分发挥矿产资源法律法规的广泛宣传作用。针对一些干部、大多数群众对矿产资源法律法规的意识不强，通过广播电视、报刊杂志等新闻媒体的大力宣传，利用4.22地球日、12.4法制宣传日等其它形式的专门宣传，使大多数干部群众有关矿产资源法律法规的法制意识增强，让全社会形成知法、懂法、守法的良好氛围。

（二）充分发挥群众打击矿产资源违法的广泛参与作用。切实重视违法举报工作，设立并公开举报电话，畅通举报渠道，对举报人绝对保密，保护举报人，给予举报人一定奖励。因为受人力物力的限制，要及时发现矿产资源违法线索，群众的举报作用非同小可，群众是我们无处不在的“侦察兵”。

（三）充分发挥国土资源巡查网络动态巡查的中坚作用。充分应用遍布全区的巡查网络，加强国土资源专业执法队伍的巡查职能和日常动态巡查，切实发挥基层国土资源监察信息员的日常巡查作用，确保各乡镇每周不少于2次以上集中巡查，对矿产资源违法频发地区实行重点巡查，达到对辖区矿山资源实行有效监管。

（四）充分发挥国土部门与乡镇政府联合执法监管的保障作用。当地乡镇政府应坚守属地管理的职责，作为打击矿产资源违法的监管主体，掌握当地的情况熟，得到的信息灵，作战反应快；国土资源部门作为政府的职能部门，是执法主体，掌握了完备的法律武器，使用一整套的法律程序，具有法律的威慑力，实行联合执法，充分发挥两者各自优势，形成统一的合力，能够达到更好的执法监管效果。

另外，要使矿产资源执法监管共同责任机制真正落到实处，要充分发挥基层乡镇人民政府和村组的日常监管作用，为推动他们对该项工作的积极主动性，建议县（区）人民政府将矿产资源执法监管工作列入乡镇人民政府年度工作目标考评体系。

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关键词：矿产资源；可持续发展；规划体系；开发利用

中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：1005—2674（2013）04—042—05

一、我国矿产资源规划的现状分析

1.对矿严资源规划理论的简单回顾

矿产资源规划是对一定区域内的矿产资源进行合理勘探开发和保护的总体部署。它通过地质学、区域经济学和资源环境学的综合运用，对一定区域内矿产资源禀赋、勘探开发现状、开发利用条件和矿产资源供求形势进行系统评价，分析区域内矿业与其它产业之间的关系，研究特定区域内矿产资源不同时期勘探开发目标与资源保护措施，通过对开采区、限制区和禁止区的严格划分，确定矿业结构调整方向和资源利用方式，制定矿业和相关产业的组织政策，从而保障矿产资源的集约开采和持续利用，并在促进区域经济增长的同时实现生态环境的保护和改善。矿产资源作为不可再生自然资源的重要组成部分，其规划体系的建立与完善，对整个国土资源的战略规划具有重要意义。

随着国家大规模地落实矿产资源规划工作，我国的矿产资源规划理论也在实践中不断更新与发展。其中，矿产资源经济区划理论主张，应分别比对生产力和生产力布局的主客观条件、地区经济的自然地理区位条件和自然资源条件来确定资源经济区划，并实现资源优势与区位优势的广泛结合和地区间的优势互补，这是以省级为代表的地方矿产资源规划制定的重要理论依据；而矿产资源配置与价格规律作为矿产资源规划理论的重要组成部分，通过对资源“影子价格”的分析把握，通过价格杠杆和竞争机制去改善资源配置的扭曲状态。鉴于世界范围内气候危机和经济社会发展与资源环境的矛盾日益尖锐，低碳经济与可持续发展理念逐渐融合到矿产资源开发利用的规划理论中，同时亦成为我国矿产资源规划理论的前沿创新指导理念。低碳经济和可持续发展对于矿产资源规划的理论意义在于，它着重强调生态环境的承载能力和资源的永续利用对社会发展进程的重要性和必要性。具体表现为：矿产资源的开发利用不能超越资源和环境的承载能力；矿产行业的可持续发展要以自然资源为基础，同生态环境相协调，以可持续的方式使用自然资源和环境成本；在社会经济发展中使不可再生资源的耗竭率低于可再生资源的再生率。通过不可再生资源开发利用方式由粗放向集约的转变，从而实现节能减排及经济可持续发展与资源可持续利用相协调；在资源开发利用观方面达到不可再生资源系统规划与跨期优化配置相统一。

2.我国矿产资源规划中存在的主要问题

自2001年4月国务院批准《全国矿产资源规划》，以及随后在全国范围内各省级矿产资源总体展开的规划审批工作的陆续展开，标志着我国矿产资源管理规划方面从无序混乱到有规则可依，同时也标志着我国矿产资源规划体系的初步建立。自此，我国在矿产资源的开发利用领域有了明确的管理和指导，从而完善了国家在该领域的宏观调控职能，全国和地方的矿产资源规划从编制到实施过程逐渐具有规范性和政策导向性，与矿产资源规划的相关工作也在有条不紊地进行。然而，在经济全球化和低碳经济的新时代背景下，面对全球范围内社会经济发展与自然资源、生态环境之间的突出矛盾，特别是随着我国进入社会主义现代化建设的加速时期与政治经济体制改革的攻坚阶段，国内一系列重大发展战略和政策实施的陆续开展，致使我国的矿产资源在需求、开发与利用方面势必承担着更多的压力。鉴于我国经济发展与资源环境的矛盾冲突日益紧张，我国的矿产资源总体规划与管理部署工作的形势将异常严峻，而我国目前的矿产资源开发利用规划仍然存在着许多问题。

（1）矿产资源规划的法律地位尚不明确，缺乏对矿产资源开发利用规划领域的专项立法。有学者提出矿产资源规划是一种行政规划，并指出我国矿产资源规划的不完善和规划在制定和实施过程中的随意性，在很大程度上是因为没有将政府行为纳入到“权力（利）——行为——责任”的法律对权力（利）控制的约束模式下。这使得在矿产资源规划立法缺位的情形下，相关部门的规划工作缺乏逻辑性与程序性，特别是缺乏法律强制力的根本支撑。尽管我国《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》的相关条文对矿产资源规划的相关事宜和权限有明文规定，但由于法律条文内容简单抽象，缺乏详细的量化标准，在矿产资源规划的具体实施过程中经常出现因自由裁量而产生法律效果的明显差异。

（2）在矿产资源的规划方式和具体制度安排上，仍然存在着计划经济时代政府指令性计划的影响，特别是从一些地方各级矿产资源规划编制的思路上看，部分规划未能体现从计划经济向市场经济的转变。一些资源规划未能统筹好特定区域的矿产资源开发利用、生态环境保护与地区产业经济发展的关系，未能在规划中通过协调矿产资源开发利用的代际冲突以探寻区域内资源的跨期配置机制，而是直接指导和干涉特定区域矿业企业的生产活动，并对其各规划期内的产量和产值指标作了具体安排，这就造成了某些区域矿产资源供求结构的扭曲。在规划思路和具体措施方面并没有完全摆脱传统计划体制的束缚，矿产资源规划工作与国际国内的资源形势及社会经济的发展现状严重脱节，资源规划的跨期意识薄弱。

（3）矿产资源规划的具体实施层面缺乏有效的配套制度予以支撑。首先是基层（市、县级）国土资源管理部门的矿产资源规划工作在机构、经费和人员方面不到位，基层规划工作开展的不力严重制约着上级规划工作的贯彻落实。其次是缺乏矿产资源规划实施的监督制度，这必然导致规划工作的低效和政府机构因权力缺乏制约而诱发的腐败现象。最后是矿产资源规划技术层面的滞后，特别是基层规划部门和经济发展水平欠发达地区的管理规划信息系统建设与维护相对落后，技术设备陈旧，信息处理与更新量不足，与矿政管理工作的其它信息系统缺乏衔接，操作性不强。

二、矿产资源规划方面的国际经验

美国的矿产资源总量居世界第一位。在战后经济高速发展下引发的高能耗、高消费、高排放的生产和消费方式致使美国政府日益认识到保护本国环境与资源的重要战略意义。美国在国内市场上对矿产资源的勘探与开发加以各种法律和政策层面的限制，对从事矿产资源开发利用的企业提出了苛刻的环保要求。例如，美国在矿业生产的环境保护方面有着严格的制度，矿产资源开采对周围环境的影响评估要经过4—5年的调查论证。矿产开发前，矿业企业要向政府支付用于日后矿山闭坑后进行复垦工作的“复垦保证金”，矿区生态环境的恢复工作由政府严格监督。相比在国内矿产资源市场上的“韬光养晦”，在国际矿产资源市场上美国可谓“锋芒毕露”。美国运用其雄厚的技术力量和充足的资金优势，通过鼓励对外贸易与合作，充分利用外国资源并进行国际资源投资。不论是国内储量小、质量差的矿产资源品种，还是国内有一定储量的战略资源，美国均从外国大量进口。美国的实践充分体现出其矿产资源规划的长期思路，即充分利用“两种资源，两个市场”实现本国矿产资源可持续利用。

日本虽然是一个经济强国，但其资源禀赋，尤其是矿产资源存量十分贫乏。日本主要通过节能减排和发展循环经济，作为本国矿产资源开发利用的长期规划。在节能减排方面，日本于1979年颁布《关于合理使用能源的法令》，它的主要内容包括：对重点能耗企业施行企业专员向政府年度汇报制度，并就其节能整改意见做出计划；就居民生活和消费领域在技术环节设定了一系列节能标准。例如汽车燃料的燃烧率要提高22.8%，住宅冷暖空调的耗电量要减少20%等。另外，政府就节能减排的开展予以财政和金融方面的大力支持，通过财政拨款、税收减免等财政优惠和低利率、贷款担保等金融优惠支持企业节能设备的研发和技术推广；政府通过宣传和舆论在国民社会生活中营造低碳环保文化和节能减排氛围，并最终影响本国国民的生产和消费观念。在循环经济方面，日本政府通过立法强制企业回收废旧产品并促进其再利用，并建立生产企业、销售商、地方政府和消费者废弃产品回收和循环利用的链条，同时在产品回收过程中明确四者各自的责任。由此可见，日本政府通过完善细化的立法以支撑本国的节能减排和循环经济的发展，而这两项战略措施充分体现出日本在矿产资源规划领域的资源可持续利用观。

与美日两国在矿产资源规划具体实践方面所不同的是，德国政府大力鼓励可再生资源和可替代能源的发展，并确定新能源发展的目标和方向，实现到2050年可再生能源在全国总发电量的比重提高到50%。在政府大力投资发展风能和太阳能发电的同时，在制度设计上也为可再生能源的迅速推广提供支持。可再生能源配额机制（Renewable Portfolio Standard，RPS）在德国的出现，保证了可再生能源发电在国内的市场份额，通过在电力市场中的政府规制行为提高可再生能源在国民生产生活中的比重。如果说美日两国从正面角度采取各种机制设计对本国矿产资源的开发利用进行战略规划，那么德国则是从侧面角度，通过寻求可再生资源与可替代能源的开发利用，突出了矿产资源之于该国社会经济发展的长期战略意义。尽管角度不同，制度安排与政策措施各异，三国的具体实践的确为完善我国矿产资源规划体系提供了思路和经验。

三、完善我国矿产资源规划体系的具体措施

1.加强我国矿产资源规划的立法，为规划工作提供强有力的法律支撑

我国矿产资源规划无法有效地承担科学、合理安排矿产资源的开发利用，根本原因在于有关矿产资源规划的法律法规缺位，致使有关部门在矿产资源规划过程中出现行为的随意性与自由裁量性。从现实问题出发，实现矿产资源规划的法治化，则矿产资源规划法的出台势在必行。新法应与《矿产资源法》建立密切联系，将散见于我国现行有关矿产资源规划的法律条文和规章制度集中在专项立法中，并结合我国近些年来矿产资源规划工作的实践经验，在立法的具体环节与细微操作层面进行查缺补漏。应当强调的是，要实现矿产资源规划的程序法治，就意味着要将矿产资源规划制定程序中所包含的拟定、确定与公布程序所涉及的各项步骤用清晰的条文呈现在专项立法中，而迄今为止，这是我国矿产资源规划立法的一处空白。从法理学层面而言，程序的公正能够最大限度的保障实体的公正，规划要取得公平、公正、合理、科学的结果必须以正当的程序设计为前提，以保证最低限度的公正。为此，应当着手建立矿产资源规划的信息公开制度和公众参与制度，以从民主法治的理念要求实现矿产资源规划工作中政府与民间的良性互动。

2.统筹协调矿产资源规划部门的职能安排

在矿产资源规划的具体实施细节方面，应当统筹协调矿产资源规划领域相关部门的职能安排，切实树立国土资源部的一元主管权威，彻底根除以往矿产资源规划工作中若干政府职能部门互相推诿、权责模糊的弊病，从而实现矿产资源规划工作中的权力制衡与权责明确。应当建立“中央——地方”纵向一体化的矿产资源规划的权力体系。矿产资源规划的具体工作主要应由国土资源部承担，并直接对国务院负责；国家发改委主要负责矿产资源规划与国家经济社会发展战略的具体协调工作；财政部主要为矿产资源规划工作提供财力和物力方面的支持和保障。而各级地方发改委、国土资源部门与财政部应按上述权力划分在矿产资源规划工作中发挥相应职能，并分别对上级部门负责。

3.要充分协调矿产资源规划同国家重大发展战略与政策实施之间的关系

美、日、德三国的具体实践告诉我们，矿产资源的规划工作不能“就规划论规划”，要用国家发展战略和具体政策带动矿产资源规划工作的落实开展，从而为资源规划工作提供新模式、新思路。美国的全球开发与海外资源战略为我国矿产资源长期规划提供了一条“以空间换时间”的路径，充分利用国际国内两个市场是实现矿产资源横向可持续开发的重要途径；日本模式启示我们要将矿产资源的规划与发展低碳经济、循环经济，以及开展节能减排等重要国家战略与政策紧密结合，充分挖掘本国的社会经济系统内矿产资源纵向跨期配置的内在动力；德国的实践则启发我国应在矿产资源规划中发挥制度设计的替代与互补效应，即在矿产资源规划的设计与实施中，要将眼光投向与其密切相关的可再生资源领域，充分发挥可再生资源与可再生能源开发利用的巨大潜力，建立两种资源并行规划的互动机制。此外，还要正确处理好资源开发利用与生态环境保护两者间的关系。鉴于自然环境要素的不可逆性与矿产资源的可耗竭性，在资源开发与环境保护的过程中应当建立环境要素适度内化机制，在矿产资源的开采、消费与处置过程中应着重考量资源开发的环境成本，在矿产资源的开发利用中应当遵循“资源——环境”的双向约束关系。

4.应将海洋矿产资源的开发利用纳入未来我国矿产资源规划工作的重点

21世纪是海洋经济发展的新时代，浩瀚的海洋为人类社会实现可持续发展提供了富饶的资源和能源。由于当今人类面临着日益严峻的陆地资源与能源危机，越来越多的国家都把合理有序地开发利用海洋资源与能源作为未来可持续发展的基本国策。根据《联合国海洋法公约》的规定，我国拥有约300万平方公里的海域面积管辖权，这意味着我国在拥有面积辽阔的海洋的同时，享有在海洋国土面积内丰富的资源开发利用权益。然而，近几年来我国东海与南海领域的持续性地受到来自日本、菲律宾等国家的严重侵犯，这不仅深刻危及到我国的国家与领海安全，更深层地意味着我国的海洋资源正面临遭受临海国家蚕食与掠夺的危险——这实则是对我国资源可持续利用与经济社会可持续发展空间的挤占。面对国家战略安全受到日益严重的挑衅和威胁，同志在“十”报告中明确提出，要“提高海洋资源的开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”应当承认的是，海洋矿产资源的有效开发利用是建设海洋强国的应有之义。海洋矿产资源的有效开发利用离不开科学合理的规划，首先，应当完善海洋矿产资源价值的评估工作，即资源采掘、资源发现、资源勘探补偿、资源耗竭的补偿，以及生态环境破坏的补偿五个价值内容进行详细测定与评估。只有在对海洋矿产资源进行充分评估的基础上，才能对其开发利用进行有效地规划。其次，在对包括海洋矿产资源在内的所有矿产资源开发利用的规划战略上，应当本着“沿海优先于陆地，远海优先于近海”的原则。即受到经济成本、科学技术和国家战略利益等因素的具体约束，在矿产资源开发利用的顺序方面，在陆地与沿海资源同时能够开发利用的前提条件下，应先考虑开发利用沿海资源；在近海与远海资源同时能够开发利用的前提条件下，应先考虑开发利用远海资源。这种矿产资源开发利用规划的战略意义在于，一旦出现全球或区域内的资源危机或争端冲突，我国能够有效减少近海与陆地的资源安全受到外部环境的威胁。此外，还应在对矿产资源开发利用的规划过程中，积极通过资金技术投入，深入挖掘可替代资源的开发利用潜力，以更好地对不可替代资源进行节约与保护。通过构建并实施我国矿产资源技术创新战略，切实解决我国在矿产资源开发利用过程中存在的技术瓶颈问题，不断完善陆地矿产资源开发中的深层勘探技术与海洋矿产资源开发中的深海探测技术。最后，应当着重提出的是，应当处理好争议海域海洋矿产资源开发利用的规划工作。作为就我国争议海域海洋资源开发利用的一项基本原则，“搁置争议，共同开发”已经开启了我国东海与南海争议海域资源开发的新模式。然而，在当前我国争议海域局势日趋紧张的状况下，我们一方面要与相关国家通过和平谈判与友好磋商的方式，积极促进争议海域共同开发区的完善；另一方面，亦要通过加强国防军备力量和资源开采技术水平，有力确保争议海域内资源开发保障系统的建立。