档案法范文

导语：如何才能写好一篇档案法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一 、《档案法》总则中相关条款的修改意见

总则共有五条条款（1～5条）。王英玮对第一条提出修改建议，认为“为社会主义现代化建设服务”毕竟只是档案信息服务的一个重要方面，主张将其修改为：“为加强对档案的实体管理和信息管理，有效地保护和利用档案，维护组织和公民利用档案信息资源的合法权益，促进社会的进步和发展，制定本法。”[1]

曲正阳对第二条提出建议，由于受价值概念的限制，档案法定定义并没有包罗广泛意义上的全部档案，仅限于“对国家和社会有保存价值的”档案，因此建议将其修改为：“档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的，对国家、社会组织或个人有保存价值的，以各种文字、图表、声像等不同形式表现出来的历史记录或固化信息。” [2]王少辉主张应在档案定义中“文字、图表、声像”后加上电子数据，以确立电子档案的法律地位。[3]刘东斌、程训方从立法角度审视档案法定定义，认为《档案法》中的档案概念，其一，档案法定定义的概念不明晰；其二，档案概念混乱。[4]陈秀凤从在档案形成时间规定上的不一致、在档案形成主体规定上的不一致、在档案内容规定上的不一致、在档案形式规定上的不一致和在原始记录性上规定的不一致五个方面，对我国已经颁布施行的20部地方性法规与《档案法》中的档案法律定义差异进行比较，提出《档案法》第二条关于档案法律定义上的欠缺。[5]

对于《档案法》第三、四、五条，王英玮认为：第三条最后应增加“和依法利用档案信息的权利”。[6]第四条增加：“国家要根据档案事业的发展需要，按照财政收入增加的情况，加大对档案事业的支持力度。国家用于发展档案事业的经费，任何单位和个人不得侵占、挪用。国家鼓励通过捐赠等方式设立档案保护社会基金，专门用于具有国家和社会保存价值的重要档案的保护，任何单位和个人不得侵占、挪用。”[7]他还建议将第五条修改为：“档案工作实行统一领导、分级管理，维护档案的完整与安全，便于社会各方面利用档案信息资源的原则。”[8]

由此可见，对档案定义的修改主要集中在两方面：一是法定档案是否增加对“社会组织或个人有保存价值”的内容；二是在档案载体上，提出应增加电子档案等新型载体档案。这些建议既具有时代感，又具有操作性。

二、 第二章“档案机构及其职责”的修改意见

第二章包括四条条款（6~9条）。对第七条，王少辉主张在其后增加“国家各级档案机构应保护档案所有者和档案利用者依法享有的各项权利，对于侵犯档案所有者和档案利用者合法权益的行为依法予以追究。”??王英玮建议将其修改为：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或档案人员，负责管理本单位的档案，积极开展档案信息的利用服务工作，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”[10]对于第八条，王英玮认为此条应增加明确的档案信息公开服务方面的职责要求，建议修改为：“各级国家档案馆，是集中管理具有长远保存价值档案的文化事业机构，负责向国家机构、社会组织及公民个人提供档案信息服务。”[11]王少辉也认为《档案法》应该从档案馆与社会、档案馆与公民个人关系的角度，对档案馆的社会作用予以明确规定。???对于第九条，王英玮认为其内容未体现出对档案工作人员的服务要求，建议增加“公平服务”或“有效服务”等内容。[13]

三 、第三章“档案的管理”中相关条款的修改建议

第三章包括九条条款（10～18条）。学者们的意见主要集中在第十六条。程训方认为，“一是把对非国家所有档案的代管权交由实际负有监管权力的县级以上的各级档案行政管理部门。二是对向国家捐赠档案予以奖励的主体，明确界定为受益的档案馆比较合适。”[14]“《档案法》第十六条第一款的规定应予修改，一是把代管视为义务；二是把产生代管的必要条件取消，把代管扩大到《档案法》所规范的所有非国有档案。”[15]“《档案法》规定档案行政管理部门在必要时可以收购非国有档案的做法多有不妥，实际上档案行政管理部门对非国有档案的收购不仅不具有强制性，而且由档案行政管理部门对非国有档案进行收购也有可能会造成档案行政管理部门滥用权力。”[16]“《档案法》中对倒卖行为规定‘严禁牟利’，对购进后再卖出的非原始所有者来说是不合适的，既有违社会公正，也不利于档案行政管理部门对非国有档案的监管。”[17]“在《档案法》对非国有档案设置了多种监管措施的情况下，还规定非国有档案的出卖需经档案行政管理部门批准，既违社会公正，也不利于档案行政管理部门对非国有档案的监管。”[18]马素萍建议第十六条第一款改为：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，经县级以上人民政府档案行政管理部门批准，可以由国家档案馆代为保管；必要时，可以收购或者征购。”[19]

对于此章其他条款的修改，王英玮建议将第十条修改为：“对国家规定应归档的文件材料，必须按照规定，向本单位档案机构或者档案人员移交，任何不具有档案管理资格的内部机构或个人不得据为己有。”[20]将第十一条修改为：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，向文件中心或国家档案馆移交档案。”[21]将第十三条中的“实现档案管理的现代化”，改为“实现档案信息服务和管理的现代化”。[22]将第十五条修改为：“国家档案行政管理部门负责确定鉴定档案保存价值的一般性原则、保管期限标准以及销毁档案的程序和办法。”[23]同时建议增加如下内容：“档案行政管理部门有责任督促和协助有关社会组织和单位编制具体的档案保管期限表或建立档案鉴定标准数据库，并作为档案行政部门业绩考核的一项内容；对考核不合格者，要追究主要的领导责任。经过鉴定列入销毁范围的、已经失去保存价值的档案，档案管理部门要在两年之内予以处置。逾期不予以处置，要追究有关单位主要领导者的责任。”[24]程训方也对“鉴定档案”和“销毁档案”谈了看法，认为：（1）“鉴定档案”与《档案法》本身相矛盾；（2）“销毁档案”与档案法定定义相矛盾；（3）在《档案法》制度下，“销毁档案”将陷入尴尬境地。[35]王少辉认为，由于信息技术的发展，电子档案的广泛应用，使得档案管理发生了许多新的变化，《档案法》也应该随之修改，以适应信息时代档案管理工作的需要。他建议增加关于文档一体化管理和保护档案信息内容安全的有关规定。?[26]徐春艳对第十四条提出看法，认为应在遵守原有国家《保密法》的同时，对当前档案保密、解密划控等问题进行理性思考，严格区分“密”与“非密”，以确保国家秘密的严肃性和权威性，政务信息公开和保密两不误。???

四 、第四章“档案的利用和公布”的修改建议

第四章包含五条条款（19～23条）。学者主要针对第十九条和第二十二条提出修改建议。

对于第十九条，王英玮建议增加如下内容：“机关、团体、企业事业单位档案机构及其他中间性、过渡性档案机构所管理的档案，应当按照国家的有关法律、法规的规定，向社会公开提供利用，但列入豁免范围的档案，应严格按照国家信息立法的规定控制使用。”[28]陈湘芳认为第十九条“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，这样的规定显然对数字档案馆是不利的，并且与时代的发展不相适宜。[29]徐春艳认为第十九条关于档案开放时间的规定已经极大地限制了档案信息资源的开发利用，应该适应形势做出修改。?[30]同时她还提倡：应提前进馆时间，对于可以公开的文件，进馆就可以开放，不必非得等到30年才开放，这样才能更好地满足社会需要。[31]赵际明针对第十九条，认为我国《档案法》在确定30年开放期限基础上，仅对涉及国家重大利益的档案进行期限控制，对涉及个人隐私档案的开放时间并无明确规定。建议在《档案法》中明确补充有关含有隐私档案封闭期的内容或条款，为档案部门确定开放档案的范围、控制使用范围提供法律依据，避免造成开放范围过宽，影响公民隐私权的保护力度；开放范围过窄，利用者无法获取一些该开放的档案信息，公民的利用权受到侵犯。[32]傅荣校也认为，《档案法》对“开放档案”的规定，还是原则性的，条款的解释不够明确，主要体现在：档案开放期限弹性较大；档案利用者的合法需求得不到满足，利用者缺乏正常的申诉途径。[33]此外，王少辉提倡，《档案法》应增加以下内容：一是关于在档案利用中保护公民隐私权的规定；二是增加关于公民在利用档案时的权利和义务的规定。???

对于第二十二条，程训方从国有档案公布权的权责不一致及对档案工作的影响，与利用目的、政务信息公开、档案开放的矛盾，对设置档案馆国有档案公布权的困惑等方面提出建议。[35]同时，还对《档案法》规定的行政机关在档案利用和公布的权利进行了分析，指出这种权力的存在不仅影响了政务信息档案的公开，也给保存档案的行政机关及档案行政管理部门的滥权提供了可能。[36]陈湘芳认为《档案法》和《著作权法》在档案的开放、公布、利用方面的规定中存在着多处冲突。《档案法》与《著作权法》的交叉与互不衔接的矛盾，需要研究解决，尤其是在数字档案馆环境下，数字档案的开放与公布很难区别，解决这个问题就显得更为迫切，并对数字档案馆的建设有着重要的意义。[37]

学者对“档案的利用和公布”中相关条款的关注，大多集中在对档案开放期限和范围的讨论，其次，就是关于档案公布权的问题。虽然，在这些方面的研究取得了一定的成果，但尚未达成共识。

五 、第五章“法律责任”中的相关条款的修改意见

第五章只包含两条（24、25条）。其中第二十四条中子条款内容较多，档案学者们对此提出了许多异议。

姚志成认为，第二十四条第二款的“在利用档案馆的档案中”的限定，不仅有违《档案法》立法宗旨，也有违档案工作基本原理和规律，同时给档案执法带来混乱，应删除。[38]张世林建议，将第二十四条、《档案法实施办法》第二十九条中“责令赔偿损失”表述为“档案所有人有权要求造成损失的一方予以赔偿”,使复杂模糊的表述简单清晰化，明确地成为民事法律责任的真实意思表示，实践中也简单明了且容易操作，同时也消除了人们对这一条款长期存在的认识上的不一致和执法上的疑虑。[39]苗斌认为,《档案法》在法律责任部分有几个问题应进一步界定明确：（1）在档案利用方面所设的行政处罚；（2）关于档案的归档与保护的规定。[40]此外，王少辉还建议，比照《档案法》第二十四条的规定，在《档案法》第五章中增加一条专门规定侵犯非国家所有档案的法律责任，以使侵犯非国家所有档案的行为人受到应有处罚。?[41]第二十五条，档案学者们几乎没有异议。

综上所述，对《档案法》相关条款的修改，近年来档案学者们已展开了研究,并取得一些成果，但对于具体条款的修改还尚未达成共识，还需要进一步研究。总之，及时修改《档案法》中一些“不合时宜”的内容，可以使《档案法》进一步完善，为档案事业发展奠定坚实基础。?笮

注释：

[1][6][7][8][10][11][13][20][21][22][23][24][28]王英玮，修改《档案法》的几点建议，《档案与建设》，2004，(5)

[2]曲正阳，《档案法》中档案法律定义之缺陷及其修改，《档案学研究》，2004，(5)

[3][9][12][26][34][41]王少辉，信息时代我国《档案法》的修改设想，《图书情报知识》，2002，(2)

[4]刘东斌、程训方，从立法角度看档案法定定义，《档案管理》，2006，(4)

[5]陈秀凤，从档案法规的比较看档案法定定义的完善，《中国档案》，2006，(7)

[14]程训方，对非国家所有档案监管行政权的思考，《档案管理》，2004，(2)

[15]程训方，对非国家所有档案代管的思考，《档案管理》，2004，(4)

[16]程训方，对档案行政管理部门收购非国有档案的思考，《档案管理》，2004，(5)

[17]程训方，对非国有档案严禁倒卖牟利的思考，《档案管理》，2005，(1)

[18]程训方，关于档案行政管理部门对非国有档案出卖批准权的思考，《档案管理》，2005，(2)

[19]马素萍，关于对非国家所有档案实施管理的有关法律问题，《档案学研究》，2003，(2)

[35]程训方，对“鉴定档案”和“销毁档案”的思考，《档案管理》，2006，(1)

[27][30][31]徐春艳，社会信息化背景下完善《档案法》的思考，《兰台世界》，2006，(11)

[29][37]陈湘芳，《档案法》在新形势下的完善，《档案时空》，2007，(2)

[32]赵际明，从隐私档案的利用谈《中华人民共和国档案法》的修订，《陕西师范大学学报（哲社版）》，2006，(s1)

[33]傅荣校，关于《档案法》中几个值得探讨的理论问题，《浙江档案》，1997，(11)

[35]程训方，对档案馆国有档案公布权的思考，《档案管理》2005，(4)

[36]程训方，对行政机关档案室档案利用和公布的思考，《档案管理》，2006，(2)

[38]姚志成，《档案法》第二十四条之缺陷及其修改，《档案学研究》，2002，(2)

[39]张世林，关于《档案法》中“责令赔偿损失”的法律性质认定探讨，《档案学通讯》，2003，(2)

篇2

档案宣传工作是档案工作的重要组成部分，是提高公民档案意识，增强档案法制观念，推进依法治档，促进档案事业发展的重要手段，各级档案部门紧跟档案事业发展形势，求真务实，锐意进取，不断探索档案宣传工作的新方法、新途径，以新的理念、新的举措，开创了我州档案宣传工作新局面，促进了我州档案事业的发展。

（一）各级领导积极转变观念，充分认识加强档案宣传工作的重要性和必要性。

近几年来，各级档案部门紧紧围绕我州档案事业发展大局，解放思想，转变观念，事关档案工作对社会发展贡献率提高、事关档案事业的发展大事来抓。

（二）加大档案宣传工作力度，注重档案宣传工作实效。

近几年，各级档案部门积极开展档案宣传工作，加大档案宣传工作力度，为社会档案意识的提高和档案事业的发展奠定了良好的基础。

1、开展档案法律法规宣传活动，提高全社会的档案意识。

依法治档是档案事业发展的一项根本任务，大力宣传档案法律法规，让社会了解、熟悉、遵守档案法律法规，是各级档案部门和广大档案工作者的职责和义务。近年来，各级档案部门大力加强宣传工作，积极在提高宣传工作质量、效率和服务水平上想办法、下功夫，较好地发挥了宣传工作的职能作用，宣传模式不断创新，宣传渠道更为拓展，宣传形式丰富多样，宣传氛围更加浓厚，宣传效果显著提高，促进了各项工作的深入开展。

2、紧紧围绕我州的中心工作，充分利用馆藏，开展档案宣传工作。

“十一五”期间，各级档案部门把档案宣传工作与党和国家以及各级政府的中心工作、重大活动结合起来，增强了档案宣传工作的针对性和实效性，取得了显著成效。

各级综合档案馆充分利用独有的馆藏优势，编撰了《傈僳族自治州选编》《傈僳族自治州档案馆指南》，还与党史办、政府经济研究中心等单位合作编辑整理了《文秘档案工作法规选编》《政府工作报告汇编》等资料，并向各级领导和社会有关方面发放，得到各级领导和社会各界的普遍好评。还利用举办全州档案人员培训班之际，组织全州档案人员参观州档案馆。通过馆藏档案资源联合开发和档案编研成果的出版，极大地提高了我州各级档案部门的知名度和社会影响力。

3、创建现行文件利用中心，拓展档案宣传工作的新阵地。

现行文件阅览中心的建立是各级档案部门围绕党和国家的中心工作，为老百姓提供了一个阅读“红头文件”的场所。全州已有5家综合档案馆建立了现行文件阅览中心。这项工作的开展，推动了政务公开建设，密切了党和政府与人民群众的关系，受到了广大人民群众的欢迎。

（三）立足档案工作实际，面向社会，利用多种形式，扩大和加强档案宣传。

1、围绕“三突出”做好档案法制宣传教育活动。一是突出重点，把各级部门的领导、档案专兼职人员、文秘人员作为档案法普法宣传的重点对象；二是突出难点，把档案意识不强、不重视档案工作的单位作为难点，有针对性地开展档案法制宣传教育工作；三是突出热点，在州庆、省少数民族服装服饰文化节、省少数民族酒歌大赛、中国国际皮划艇公开赛、林改、新农村建设、机构改革、开展先进性教育、解放思想大讨论、深入学习实践科学发展观、创先争优等重要工作、重大活动中，档案部门工作人员提前介入，尽早地做好档案宣传工作，借势扩大宣传面，强化社会档案意识，促进档案工作开展。

2、利用形式多样的宣传手段，加大依法治档的宣传力度。通过广播、电视、档案信息网、业务培训、组织演讲比赛、知识竞赛等形式加强《中华人民共和国档案法》、《省档案条例》的学习宣传，福贡县档案局把《中华人民共和国档案法》录制成傈僳语光盘，发放到每个村委会，把一法一条例作为档案干部培训的基本教材和培训课程，内容丰富、形式创新，影响面大，吸引了广大档案工作者和社会的广泛关注，州档案局还上线了人民广播电台“政风行风热线”栏目，全方位多高度向社会各界广大听众全面地宣传介绍档案法律法规和档案管理知识。对普及档案法律、扩大社会宣传、增强社会档案意识和法制观念起到了很好的作用。近几年，档案宣传的形式之多，声势之大，效果之好都是档案工作历史上前所未有的，通过多层次的档案宣传渠道和丰富的档案宣传内容，把我州档案宣传工作推上了一个新台阶，增强了各级各部门领导的档案意识和档案法制观念，营造了良好的档案工作法制环境。各级党委、政府把档案工作列入了国民经济和社会发展计划，帮助档案部门解决了一系列具体困难和问题；档案工作条件极大改善，档案事业有了新的发展。

3、执法检查和业务指导相结合。“十一五”期间，我州档案部门在工作中积极宣传国家有关档案工作的政策法规和档案专业知识。部分县还组织干部职工开展档案法律法规、专业知识、专业技能三下乡活动，及时把档案法律法规有关档案管理知识送到了基层百姓手中。

（四）明确档案宣传职责，加强档案宣传队伍建设。

全州各级档案部门十分重视档案宣传队伍建设，为了加强档案宣传工作，全州各级档案部门在相关科、室、股附设置了档案宣传工作的职能，为有效开展档案工作创造了条件。有的局（馆）还制定了档案宣传工作责任制和档案宣传工作奖励办法等，极大地调动了干部职工参与档案宣传工作的积极性。近几年，各级档案部门采取了一系列有效措施，不仅稳定了我州档案宣传队伍，而且提高了我州档案宣传工作的效果。各级档案通讯员在档案宣传工作中发挥了重要作用。

(五)认真做好"一报两刊"的征订工作,充分发挥"一报两刊"在我州档案宣传工作中的作用。

《中国档案报》、《中国档案》、《档案》是我国档案事业的重要舆论工具,也是全国档案部门和广大档案工作者进行工作交流、理论探讨的重要平台,深受我州各级档案部门和广大档案工作者的喜爱。"一报两刊"是各族档案工作者学习、掌握党和国家有关档案工作方针政策、业务知识的重要工具,是宣传我州档案工作的重要窗口。全州各级档案部门每年都采取有效措施切实做好"一报两刊"的征订和发行工作，顺利完成了省局下达的征订任务。

二、近年来我州档案宣传工作存在和需要解决的主要问题

在看到我州档案宣传工作取得成绩的同时，还有一些亟待解决的问题，主要是：

1、个别县还没有从思想上真正重视档案宣传工作的重要作用，没有把档案宣传工作列入议事日程；缺乏对档案宣传长期性、艰巨性和紧迫性的认识。

2、全州还没有真正建立起一支相对稳定的档案宣传队伍力量还比较薄弱，从事档案宣传工作的水平还有待于提高。现有人才中既懂档案又懂宣传、既有思想水平又有业务水平的人才相对缺乏。

3、由于州县财政较为困难，投入档案宣传的教育经费较为紧缺，制约了档案宣传工作的大力开展。

三、关于对档案宣传工作的几点意见

1、充分认识加强档案宣传工作的重要性。

档案宣传工作是党和国家整个宣传工作的重要组成部分，是档案事业发展的必要条件。档案宣传工作应该更好的立足档案工作实际，面向社会，利用多种形式，扩大和加强档案宣传，促进档案事业的发展。档案宣传工作担负着对广大档案工作者进行理论武装、思想教育、业务技术传播，对档案工作进行舆论引导、舆论监督，沟通档案工作与社会联系的重要任务，是我国档案事业的重要组成部分。全州各级档案部门的领导和广大档案工作者要充分认识档案宣传工作的重要性和紧迫性，通过档案宣传工作，扩大档案工作的社会影响，增强社会公众的档案意识，使社会各方面都来关心、支持档案工作，为档案事业与其他各项社会事业协调发展创造良好的舆论氛围。

2、继续加强对档案宣传工作的组织领导。

档案宣传工作是关系到档案事业发展的一项重要工作，全州各级档案部门一定要继续加强对档案宣传工作的组织领导，要把档案宣传工作摆在本局工作的重要位置，列入领导议事日程；要加强档案宣传工作的组织建设，合理设置档案宣传工作的机构，使之与所承担的重要任务相适应；为宣传工作配备必要的设施设备，提高档案宣传工作的质量和效率。

3、全面加强档案宣传工作队伍建设，进一步提高档案宣传工作者的素质。

档案宣传工作是一项政治性、专业性、综合性很强的工作。开展档案宣传工作必须要有一支政治素质高、专业理论知识丰富、写作能力强的档案宣传工作队伍。目前，我州档案宣传队伍还存在业务素质不高、人员还不够稳定等问题，这些问题都需要我们在今后的工作中加以认真解决。同时各级档案部门的领导要关心档案宣传人员的工作、学习和生活，多给他们创造学习深造的机会，鼓励、支持他们自学成才。

篇3

电子档案的特征

电子档案具有法律效力，可以为法律事实提供证据。电子档案具有一些基本特征，这是它成为法律证据的基础。电子档案的基本特征有以下几点。一是具有相关性。以往记录人类社会活动的形式主要是口语和文字，电子档案是一种新的记录形式。同时社会的各项工作可以通过电子档案形式直接记载下来，这样社会活动就与电子档案建立的联系，它们息息相关。二是具有合法性。电子档案作为法律证据具有合法性。我国相关法律对证据形式提出了明确的规定，规定了七种形式，其中试听资料是其中重要的一种形式，电子档案可以归为这一类。三是具有客观真实性。档案资料要想成为法律证据，具有法律效力，客观真实性必不可少的条件。资料内容要与发生的客观事实保持一致。档案是对客观事实的真实反映，是对客观事实的真实记载。电子档案具有客观真实性。

提高电子档案的法律效力

提高档案部门依法履职的能力。档案部门要依法行政，用实际行动维护电子档案的法律效力。档案部门一方面按照国家的统一要求，不断优化档案行政执法事项，一些行政审批事项改为告知承诺。对行政规范性文件进行系统清理，并将清理结果向社会公布。另一方面，加大了档案行政执法检查的力度，对检查中暴露出来的有法不依、执法不严问题予以通报，增强档案法治的严肃性，有力促进了档案工作法制化、规范化发展。另外，积极适应市民档案意识和法制意识都很强的现实，妥善处理好相关工作。应对法律诉讼，不回避问题，认真准备，依法应诉，进一步提高了依法行政的意识、能力与水平。各级党委和政府要为本级档案行政管理部门依法履行档案行政执法职能提供条件，提高其执法监督指导能力。坚持统一领导、分级管理原则。县级以上各级档案行政管理部门既监督指导本行政区域内党的机关的档案工作，又监督指导本行政区域内政府机关和其他单位的档案工作。支持档案行政管理部门依法管理本行政区域内机关、单位的档案事务，严肃查处各类档案违法案件。

加强档案法律法规体系建设

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《物权法》对物权的一些基本表述

《物权法》第二条：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”；第六条：“动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付”；第二十九条：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力”；第三十二条：“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”；第三十九条：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”；第五十七条：“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任”；第六十一条：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”。

档案的物权特性

《档案法》第二条：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”某一件具体档案从形成到消失，始终体现为一种动产物的基本属性，并可能经历形成者、保存者和利用者三个环节，其档案物权体现形式又各不相同。

1. 档案对于形成者的物权。档案对于形成者来说拥有完整的物权，即所有权、用益物权和担保物权。此时，档案的物权所有人是明确而单一的，即形成者就是物权拥有者。从法律上讲，各个档案形成者不论其属于何种所有制形式，对于自己形成的档案享有的物权都受到《物权法》保护，任何单位和个人不得侵害。

2. 档案对于保存者的物权。档案形成后，由于各形成主体所有制及其所形成档案对国家和社会保存价值的不同，就出现了档案流向问题，即某些档案形成者形成的档案在其自行保存一段时间后需向国家综合档案馆或部门、行业档案馆移交，而有些则仍由形成者长期保存。档案流向的变化，有时会引起档案所有权的变化。如向国家档案馆移交的同时，档案的所有权即从档案形成者向真正意义上的国家所有转变（因为此时的档案面向的是整个社会，而在机关档案室保存时面向的只是本机关），并由国家设立的档案馆代为行使国家所有权。此时档案的用益物权和担保物权也随之转移。

3. 档案对于利用者的物权。档案的作用在于为利用者提供原始凭证、法律依据等服务，从而帮助利用者解决问题。由此看出，档案利用者对档案并不拥有所有权和担保物权，他只是通过利用而享受用益物权。

《档案法》应当增设有关档案物权方面的规定

1. 应当设置专门条文界定我国档案所有权形式和种类。目前《档案法》中还没有具体规定档案所有权的条文。只在第十六条和第十七、十八条中提到了“集体所有的和个人所有的”及“国家所有的”这三种类型。虽然涉及档案所有权的三种类型，但在本法中均无先前设定作为基础。所以，从文字中只能看出三种所有制形式，却无法确定不同所有制档案的所有者及其内容范围。

现行的《上海市档案条例》第二十一条：“国家机关、国有企业事业组织和国家所有的其他组织的档案归国家所有，列入国有资产管理的范围。非国家所有的组织的档案归该组织所有，国家和本市另有规定的除外。个人在非职务活动中形成的档案或者以继承、受赠等合法方式获得的档案归个人所有。”从规定中可以看出这三种不同所有权的档案的主体，似可供参考。

2. 要明确规定档案所有权变动的环节和形式。根据我国档案工作的原则及管理体制，在列入国家所有的档案中，国家机关和部分具有典型意义或特殊价值的档案，在其本机关（单位）保存一定年限后要向本级国家综合档案馆移交；集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，在必要的时候，国家档案行政管理部门也可以收购或者征购。这里就出现了一个档案所有权转移的问题，尽管这些档案不论保存在本单位还是保存在国家档案馆，其原本都属于法定档案的范畴，从完整意义上讲其所有权都属于国家所有。但随着这些档案移交进馆，对这部分档案的国家所有权的代行机构却发生了变化，即进馆后就由国家档案馆代为行使国家所有权。为此，建议在修改过程中要明确档案所有权随着依法移交、收购、征购而发生的变化，要明确赋予档案馆对馆藏档案代行国家所有的权利。

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关键词：信息权利；均衡；档案法

Abstract： During the social transformation period， the “Archives Law” made in the planned economy meets many problems. As the full and further development of the Social Democracy， the information rights equalization becomes the focus， and from this angle， the author analyses the deficiencies of the “Archives Law”. In addition， the author gives some suggestions for the modification of the “Archives Law”.

Keywords： Information Right；Equalization；Archives Law

我国现行的《中华人民共和国档案法》（以下简称“《档案法》”）是计划经济时代的产物，其背后折射的立法原则、指导思想已滞后于我国当前社会发展实际，无法充分体现社会公众对档案信息知情和获取利用的诉求，阻碍了档案信息服务均等化的实现。以信息权利均衡为旨归，理应成为社会转型时期和社会民主进程中《档案法》修订的重要角度。

1 信息权利均衡对《档案法》修订的意义

信息权利是人们在信息活动中合理地生产、组织、拥有、传播和使用信息的权利，是信息伦理权和信息法律权利的统一，由信息权利主体、权利内容和权利客体构成。信息权利是一项综合性的权利，在《档案法》中，信息权利的子权利具体包括档案信息自由权、档案信息隐私权、知识产权、档案信息获取权和档案信息知情权等。在多元价值语境中，信息权利是公民重要的政治权利，更是一项不可或缺的人权，而信息权利均衡就是要实现主体和客体之间的和谐互动。在数字时代，信息权利的均衡已成为社会进步和文明的标志之一，在《档案法》的修订中实现信息权利的均衡是社会和谐发展与进步所追求的基本价值目标。[1]

1.1 信息权利均衡有利于社会和谐总体目标的实现。和谐社会首先应是一个公平的社会，只有社会公平，才能促进社会和谐、稳定与繁荣发展。现代社会，信息逐渐成为影响社会经济发展的核心资源，保持档案信息资源获取和分配过程中所体现的平衡与对等状态，是避免产生“信息鸿沟”、保障公众信息权利公平拥有和实现的前提。而信息权利的均衡将有利于社会总体公平与稳定。

1.2 信息权利均衡有利于保障信息资源的有序流动。数字时代，信息的重要性日益凸显，信息资源成为人们竞相争夺的战略性资源，而其中的垄断、独占等恶性竞争打乱了原有社会信息流通秩序，并因此产生了种种社会矛盾。在《档案法》的修订中注重信息权利均衡可以缓解由信息资源的稀缺性引发的信息冲突，有助于档案信息资源公平分配、有序流通。

2 《档案法》中信息权利的失衡分析

2.1 档案信息知情权的可操作性不强。现行《档案法》的颁布和施行，对推动我国档案信息公开和利用起到了重要作用，也在一定程度上满足了公众对档案的知情权。但随着信息社会的发展和民主进程的加快，公众知情权意识提升的同时，其对档案信息的需求也随之增加，特别是对个人信息的知情诉求高涨。

现行《档案法》中虽已规定公民持合法证明可以利用已经开放的档案，但个人档案是否属于开放范围并没有明确规定。[2]

2.2 档案信息获取密级确定工作薄弱。对档案进行密级确定，缘于档案的特性和档案利用工作的需要。密级确定是政策性很强的工作，档案文件形成领域广泛，其内容不仅涉及工作秘密、商业秘密、知识产权和个人隐私，还可能涉及国家秘密。但当前档案密级确定工作存在较多问题，如定密法规不完善，管理不科学，政策法规之间缺乏衔接；定密责权不清，监管不力，使定密工作难以落实；密级划分不统一，标识不规范，对密与非密的界限把握不准；文件保密等级“一次定终身”，缺乏动态管理机制等。

2.3 档案信息隐私权的保护有限。现行《档案法》规定了对国有、集体和私有档案利用的相关制度，但缺乏明确的隐私权保护内容，甚至没有提到档案利用中可能出现的隐私权侵犯。尽管《档案法》所建立的公共档案利用与公布的二元制度，在一定程度上可以间接弥补隐私权保护规则缺失所留下的法律漏洞，但《档案法》所能给予的保护途径极为有限：首先，公共档案公开制度仅限于禁止利用人首次公开，而不限制公共档案保存机构公开，且未提及利用人在档案已经公开后再次、重新、扩大公开等行为，给隐私权侵犯留下了可乘空间；其次，公共档案的利用与公开制度的区分，未提供给当事人对相关信息的积极控制权（获得权、更正权、知情权）；最后，对隐私权的法律限制和权利救济也没有相关规定。

2.4 档案部门对档案开放时间的自由裁量权僵化。《档案法》的颁布首次将公民利用档案的权利以法的形式加以保护，规定依法利用档案是公民的一项法定权利。而《档案法》第二十二条第一款对国有档案的公布权作出规定，“未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布”，这样档案馆就拥有了绝对的自由裁量权。惯于保守操作和怯于承担泄密责任的档案部门，常以此作为“挡箭牌”，对原本到期应公开的档案迟迟不公开。“国家一方面积极扩大开放范围，鼓励公众利用档案；另一方面又在制度上牢牢把持着档案的公布权，既违反了法律制定的同一性、协调性原则，也使得利用者进退维谷、无所适从。”[3]

3 基于信息权利均衡的《档案法》修订策略

3.1 充分实现知情权，保障档案信息获取权。之所以关注档案信息公开，关注档案信息获取，是因为：首先，信息获取权和知情权是信息权利中重要的权利类型，两者相辅相成，是民主社会公民的基本权利，是建立民主政府的核心，是现论的要求，是民主国家发展的必然趋势；其次，政府档案信息究其实质是公有的，具有公共性。政府管理国家、社会的权利由全体公民所赋予，在政府各项活动中形成的政府档案信息理应属于公众。既然公众是政府档案信息的真正所有者和合法使用者，其获取政府档案信息的权利必须加以保障。而保障公众获取政府档案信息是公民监督政府的有效手段，是公民广泛参加国家事务的前提，有助于政府更好地处理政务。[4]

3.2 完善政府档案信息法律体系。信息自由和公众知情权的概念并没有载入我国的档案法律体系，但在西方发达国家，相关法律已经比较完善了。例如，美国《信息自由法》就具有三个典型的特点：第一，所有政府档案信息向公众开放，法律法规明确免予公开的档案不在此列。第二，没必要说明个人要求提供档案信息的原因。第三，可强制实施公众的知情权。美国法律法规的完善，对政府信息公开，保障公众信息权利起到了重要作用。为实现信息权利全面均衡，让公众真正享有完整的信息权利，我国必须加快立法脚步，及早制定位阶较高、可操作性强的《信息公开法》，并建立健全与之相衔接的档案法律法规体系。

3.3 构建信息权力主体的多元化格局。档案信息权利主体涉及政府、组织、公众、档案部门等多个层面，只有相关主体之间相互制衡，才能更好地保障信息权利的实现。构建信息权力主体的多元化格局：第一，要在《档案法》中把信息权利进行合理分割，分别授予不同主体，且各信息权利主体权力的范围与大小应适中且相互制约；第二，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的信息权利运行机制，确保信息权力运行规范化、程序化。[5]

3.4 谨慎行使自由裁量权。自由裁量权是信息权力主体在没有信息政策（这里的信息政策是指国家或其他组织为规范信息活动，发展信息事业而制定的方针、措施和办法）明确规定的情况下，为实现对信息资源的有效管理和维护信息秩序的需要，根据信息政策所确定的原则、目的、精神、范围和幅度，结合信息权力客体的情况，在处理具体信息事务的过程中作出灵活选择的权力。信息社会，档案部门愈来愈多借助自由裁量权解决档案信息公开与利用等裁决问题。为了保证信息政策得到快速有效执行，客观上需要为信息权利的均衡实现设置一个自由裁量的空间，以避免信息权利主体在复杂多变的社会问题前束手无策。然而，自由裁量权是一把“双刃剑”，其正当行使能产生积极效应，不当行使则会带来消极影响。因此，必须适当地规制自由裁量权，施行弹性行使制度。

参考文献：

[1]冯仿娅. 数字时代的信息权利期待[J].图书馆论坛，2007（12）：82～85.

[2]杨智勇，白原.从公民知情权的实现谈《档案法》的修订[J].档案与建设，2007（9）：14～16.

[3]胡明伟等.从开放与利用角度谈《档案法》的修订与完善[J].档案天地，2008（3）：52～54.

[4]周淑云.阐述信息获取权的宪法基础[J].图书馆工作与研究，2009 （2）：4～7.

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档案法制建设有助于改善我国档案立法现状，大力推进和加快社会的民主化进程，同时改善国家的法制建设环境，辅助国家依法治国基本方针的实施。此外，档案法制建设还可以对档案事业进行统筹规划和科学指导，令档案成为国家各项事业发展的有效工具。

（一）改善档案立法现状，应对信息时代的到来。随着信息时代的到来以及档案工作实践的飞速发展，虽然现有法律法规为档案执法提供了较为完备的法律依据，但仍有许多不足之处。档案立法中还存在档案法规和规章相对滞后的问题，针对许多现实问题缺乏操作性强的规定，对于新型载体档案的法律地位也没有明确的规定。这些问题如不能得到解决，档案工作难以真正“有法可依”，将使档案执法成效低下。因此，为了应对信息时代的来临，改善立法现状，必须要认真研究现行的档案法律法规以及规章，根据现实情况完善档案法制建设。

（二）加快社会民主化进程，推动依法治国方针。在推进社会民主化的进程中，要求行政机关将文件或信息进行公开，使公众能够充分自由地利用信息，有的国家已经为政务信息公开法律化制定了一系列具体实施政务信息公开的成文法。政务信息公开有利于保证公众对国家信息的知情权，提高政府活动透明度，加快社会的民主化进程。此外，档案法制建设是维护党和国家的真实历史的重要举措，有利于国家历史文化遗产的保护。档案法制建设是国家法制建设的有机组成部分之一，加强档案法制建设是改善国家的法制建设环境的有效手段，同时有利于大力推进国家依法治国基本方针的实施。

（三）解决档案部门难点，促进档案事业持续发展。档案法制建设有利于增强各级领导对档案工作的重视，提高档案管理人员法制观念，解决档案部门的机构设置、人员配备、经费等难点。用法律规定档案机构及其职责和档案的管理，有利于改变档案人员配备不齐、经费缺少、设施落后等问题。领导的重视和人力财力的投入，极大地推动档案事业协调发展。推动档案法制建设可以对档案事业进行统筹规划和科学指导，使得档案成为国家各项事业发展的有力工具。

二、档案法制建设的原则

《中华人民共和国档案法》是档案法制建设的理论基础和指南，也是档案法制建设的宗旨和本质的集中体现，使档案事业真正走上了法制轨道。但是，现实中出现的新情况与新问题对我国档案法制建设提出了挑战。为此， 应当在分析我国档案法制建设现状基础上进一步完善我国档案法制建设。档案法制建设应当遵循以下几个原则：

（一）推动社会主义建设。坚持社会主义道路是我国四项基本原则之一，事实证明是一条符合国情的正确道路。档案事业是我国社会主义建设中的重要组成部分，同时，档案法制建设又是档案事业中的重要环节。因此档案法制建设要有利于推动社会主义道路建设，实现国家对档案事业的法制管理。

（二）保护公民合法权益。《档案法》给予公民在各类档案事务中的所有权、利用权和隐私权等，令各类组织机构及其公民在社会档案事务中的合法权益得到切实保护。只有权利得到法律层面上的保护，公民才能更便利地利用档案。在法制建设中应明确对档案利用、开放等作出规定，保障公民利用档案的合法权利。

（三）发挥档案服务作用。档案法制建设必须发挥档案服务作用是由档案工作的服务性决定的。档案是人类在各种活动中形成的真实记录， 它对人们的生产实践有着直接或间接的价值和作用。档案工作的主要任务就是为社会各界提供各种有价值的档案信息资源，从而推动社会发展。因此，应当以法律形式规定档案工作的根本目的和发展方向是为社会提供服务。

三、加强档案法制建设的措施

为了使档案法制建设工作能更好地为社会实践服务，我们必须坚持原则，从执法、监督、工作人员、宣传等方面作出战略性调整。

（一）坚持档案法制建设的原则。档案法制建设的原则是各部门进行档案立法和执法等活动中应该坚持的基本准则。档案法制建设不单单坚持基本的法制建设原则，还要考虑到档案事业的特殊性。档案法制建设要有利于推动社会主义建设，保护公民利用档案的合法权益，能够充分发挥档案服务作用。

（二）加大档案行政执法和监督力度。档案行政执法是档案法制的重要环节之一，在保障档案法充分发挥其积极作用的同时，也是档案法制建设的重点内容。档案法制建设的重中之重在于执法。相关部门需要采取各种有力措施提高档案行政执法的水平和效率，加大档案行政执法力度，坚持依法行政。同时也要加强档案行政执法监督，健全档案行政法监督体系。建立健全有力的监督体系以保障档案行政执法的质量，采取各种手段增强对档案行政执法的监督力度。

（三）制定结合现实情况的法规。制定法规要符合时代感，结合实际问题，弥补法律疏漏。（下转第129页）（上接第126页）对于那些内容落后、不符合现状的法律法规应当予以废除，法规必须符合客观实际。地方法规不仅要符合国家法规，还要积极吸取同行业、相关行业、不同地区、不同国家的有益经验，发挥其特有优势。

（四）提高档案人员的素质。某些档案部门工作人员未能很好地理解和掌握法律、法规的涵义和具体执行要求，因此不能高效地依法管档，及时发现档案违法行为。此外，档案工作人员的综合素质亟待提高，特别是法律素养需要加强培养。唯有树立起“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制观念，坚持全面贯彻《档案法》《档案法实施办法》等各种法规制度，建立健全档案工作人员法律知识培训和考核机制，推行责任制，才能增强档案工作人员法律意识，提高法律素养，促使档案工作人员努力提高自身政治素质和法律素质，为档案法制建设事业发挥自己的力量。

（五）开展档案法制宣传教育。档案普法有利于推进我国档案事业全面实施依法治理的进程，增强法制建设影响力。档案部门应该充分利用媒体，通过电视、网络、报纸等进行档案知识讲座，档案法制讲座等，大力普及档案知识，开展宣传教育。此外，各级档案部门要打破地域界限、单位界限、行业界限，与其他部门开展合作、联动，整合宣传资源，联合举办宣传活动，增大宣传效应。档案宣传工作应力争为党和国家的事业发挥积极作用。推进我国档案事业的可持续发展，深入开展档案法制宣传教育是重要手段之一。

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关键词：城建档案；法制建设；规范建设

中图分类号：G271文献标识码： A

十把推进城镇化列为当前的重要任务之一，近年来城市建设取得了重大进展，城市面貌日新月异，然而随着城市建设的发展，城建档案的管理却严重滞后。城建档案是城市建设历史记忆，是城市可持续发展的宝贵资源，是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据，在为城市基础设施建设、城市拆迁改造、工程房屋维修、编史修志、区域规划、民事纠纷、应对突发事件等方面发挥了重要作用。城建档案工作必须跟上快速发展的城市建设的步伐，否则，将制约城市建设和经济发展。

一、完善法规，保障档案事业顺利开展

提高思想认识，加大依法建档力度。要充分认识城建档案法制化规范化管理的重要性和必要性，加强城建档案管理已经刻不容缓。2001年国务院了《建设工程质量管理条例》，规定了建设单位在工程竣工后未将工程竣工档案移交建设行政主管部门处以1万至10万元罚款，将工程档案管理纳入了工程质量管理体系，并首次以行政法规设定了违反工程档案管理规定的处罚措施。2001年建设部修订了《城市建设档案管理规定》，规定了工程竣工验收前申请工程档案预验收等制度，为我们城建档案的立法提供了依据。2013年陕西省人大通过了陕西省地下管线管理条例》。从《档案法》、《规划法》，国务院的《建设工程质量管理条例》、建设部的《城市建设档案管理规定》，省人大通过的《陕西省地下管线管理条例》，构成了城建档案法规体系，为城建档案事业的发展提供了法律依据。

然而， 任何一个法律都是在实践中不断完善的。随着经济社会的发展和环境的变化，我们有必要制定适合我省、我市实际情况的地方城建档案管理规定，来保障我们的城建档案工作的顺利进行。长期以来我们对地下管线工程档案的重视不够，致使地下管线被破坏的事故时有发生，影响地下管线的正常运行，甚至威胁人民的生命和安全，所以也要加大对《地下管线条例》的实施力度，强化管理，推动我市城建档案工作的开展。

二、多方联动把关，确保档案收集

建议市政府依法重点加强城建大工程两个阶段的把关：一是建设单位报建前必须到城建档案馆签订档案报送责任书，规划部门才能受理报建，二是竣工前必须对工程进行预验收，未取得档案预验收合格的工程不得组织竣工验收。城市规划、土地、市政、勘察、人防等部门在制定本部门地方法规时，应有加强城建档案管理、及时向城建档案管理部门移交城建档案等条款，加强法规之间的衔接，提高法规的可操作性。

三、依法行政，维护城建档案法规的严肃性

城建档案法规体系建设和城建档案依法行政是城建档案工作法治建设的两个重要方面。目前，城建档案法规框架基本形成，但行政执法工作比较薄弱，在城建档案工作中违法现象大量存在，而且得不到及时纠正，致使城建档案进馆率低，因此，城建档案执法尤显重要，关系到城建档案事业的健康发展。城建档案执法过程中应注意以下几个问题：

一是明确执法主体，《城市建设档案管理规定》规定，城建档案的执法主体是建设行政管理部门。全国大部分的大中城市的城建档案馆，同时挂有城建档案管理办公室（处）的牌子，依据我国《宪法》、《组织法》规定，城建档案管理办公室（处）享有专门权限行政机关的职能。但我馆现在只有城建档案馆的牌子，没有城建档案办公室的牌子，建议我馆向其他省市学习，成立城建档案办公室，使城建档案馆享有行政执法职能。同时要注意的是我们只有行政执法职能，但不是执法主体，在执法过程中如果遇到法律问题，应报执法主体审核，由执法主体作出裁决。

二是建立城建档案执法监察队伍。必须建立高素质的专业执法监察队伍，开展城建档案执法监督日常工作，对所属范围内的城建档案工作进行监督、检查，使城建档案管理工作走上制度化、规范化、法制化的轨道。执法人员必须经过专门培训，取得执法资格，有权依法对一定范围内的公民，法人和其他组织实施城建档案行政管理行为。

三是建立加强行政监督，保障执法检查成效。有效的执法监督室提高执法检查成效的重要保证。执法监督是上级档案行政部门对下级档案行政部门的监督，是执法监督人员对执法检查人员的监督。执法监督室是实现法制化社会的重要条件，是维护法制统一与尊严的重要措施。如果机制不对，措施不力那也难以促进执法检查的实施和持久的开展。一项法律法规的有效贯彻实施，是执法、守法和执法监督的统一体。建议政府建立督查激励机制，对城建档案移交情况定期清理，对及时移交档案的予以通报表彰和奖励。对未移交和未及时移交档案的要追究建设单位领导的责任，同时，坚决不予支付工程款，不予审批该单位的其他报建工程，并按管家和省有关法规予以重罚。、

从当前档案法律法规的配套体系看，档案执法监督机制，无论是制度上还是实践上，都未进入规范轨道。要使档案执法检查真正取得成效，还需同时完善档案执法监督的约束机制。

四是充分发挥权力机关的监督作用。人大及其委员会应监督政府及执法部门严格执行城建档案法规，把城建档案的执行同其他法规执行一样对待。

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我国法制建设中的一个基本原则是维护法制统一，它既要求一项法律与其上位法的立法精神和目的一致，又要求法律与其相关法律的规定不相抵触，这样的法律才有可操作性。《档案法》中相当一部分条款涉及其他法律的相关内容，研究这些法律与《档案法》在立法精神上的异同，分析相关法律和《档案法》在法律条文表述及实质上的差异，对于更好地理解《档案法》具有重要意义。本文拟通过分析《档案法》与《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）及《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）的相互关系，提出对《档案法》相关条文的修改建议。

一、 《档案法》与《著作权法》的比较分析

20世纪80年代初，我国开始了知识产权保护的法制建设，逐步建立健全了知识产权保护的立法体系。知识产权法旨在保护知识产权创造者的合法权益，鼓励和保护智力成果。《档案法》的诸多条款涉及有关知识产权保护的内容，《实施办法》中更是明确规定“利用、公布档案，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定”。然而，通过对《档案法》与《著作权法》中的有关条款的比较，作者发现二者存在诸多矛盾。

1. 《档案法》关于档案所有权的规定与《著作权法》关于著作权的规定相互矛盾

《著作权法》第二条明确指出“中国公民、法人或者其他组织的作品，不论是否发表，依法享有著作权”。第十一条指出“著作权属于作者”，“创作作品的公民是作者”，这里所说的作品既包括文字作品、音乐、戏剧、舞蹈等艺术作品，也包括美术、建筑作品、摄影作品等。按照该法的规定，任何形式的作品都有作者，作者依法享有著作权。如照片的摄影者是照片的著作权人，文件的起草者是文件的著作权人，录像的摄制者是录像的著作权人。从这个角度来说，任何形式的档案都有其所属的著作权人，该著作权人依法享有该份档案的著作权。

依据《档案法》及《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）对于档案所有权的规定，根据所有权的不同，我国的档案分为国家所有、集体所有、个人所有三种类型。个人所有档案的著作权人为档案的形成者，集体所有档案的著作权人为形成档案的相关单位的法人，这两种类型档案的著作权人很好理解。但是国家所有档案的著作权人如何确定呢？国家所有的档案是国家机构从事职能活动中直接形成的历史记录，它反映国家机构的基本职能，体现国家机构的客观活动，档案的所有权归国家所有。这就与《著作权法》中关于著作权的描述产生了矛盾，即一份档案的著作权人可能并不拥有该档案的所有权。

2. 《档案法》关于档案利用和公布的有关条款与《著作权法》关于著作权许可使用的规定存在分歧

《档案法》第二十一条规定“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。”此条款看似维护档案所有者的权益，其本质却是削弱了档案所有者应有的权益。根据《著作权法》第十条的规定，著作权人依法享有其作品的发表权、广播权、复制权、发行权等诸多权利。对于将档案寄存于档案馆的单位和个人来说，他们许可档案馆使用的仅仅是档案的保管权，而档案的复制权、广播权等依然归属于档案的所有者。除非与档案所有者订立许可使用合同，否则档案馆没有任何权力将寄存的档案提供外界使用。档案馆不具有寄存档案的提供利用权，因此也就没有必要要求档案所有者对于档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见。

《实施办法》第二十五、二十六条关于档案公布的规定同样存在这样的问题：“各级国家档案馆对寄存档案的公布和利用，应当征得档案所有者同意”。如上所述，如果没有与档案的所有者订立著作权许可使用合同，档案馆就没有公布其所寄存的档案的权力，公布档案的权力属于档案的所有者，而不是寄存了该档案的档案馆。

二、 《档案法》与《保密法》的比较分析

《档案法》及《实施办法》中相当一部分条款涉及保密问题。《档案法》第十四条指出：“保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。”《实施办法》第十六条对这一部分内容作了进一步的解释：“《档案法》第十四条所称保密档案密级的变更和解密，依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法的规定办理”。第二十四条也指出“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的档案，其所有者向社会公布时，应当遵守国家有关保密的规定”。此外，《档案法》第十七条、第十八条、第十九条都分别涉及档案保密的相关问题。

通过比较分析《档案法》与《保密法》有关条款的内容，笔者同样发现二者在立法的衔接上存在盲点，这主要体现在以下几个方面。

1. 《档案法》缺少有关确定密级的规定

《档案法》仅规定了档案密级的变更与解密两种行为，对于档案密级的确定问题没有给出明确解释。确定密级是变更密级及解密的前提和基础，没有确定密级的工作环节，就谈不上密级的变更和解密这两项工作。在《保密法》及其《实施办法》的条款内容中，确定密级、变更密级和解密是作为处理保密问题过程中有机联系的三个环节来描述的。确定密级的权限属于哪个部门，确定密级的工作由什么部门完成，变更密级的部门与确定密级部门之间的关系等都有着明确的规定。《档案法》仅对档案密级的变更和解密进行了规定，从业务流程上看缺少必要的实践前提，从下文描述的工作实施上看业务逻辑更存在诸多问题。

2. 档案解密概念不清

《保密法》中关于解密的问题在第十六条中是这样描述的：“国家秘密事项的保密期限届满的，自行解密”。其含义是说解密是指保密期限的到期。在《保密法》中密级的确定实际包括两层含义，一为秘密等级的确定，分为绝密、机密、秘密等；二为保密期限的确定，即指在多长的时间范围内该密级是生效的。然而，档案学的基本理论和档案整理及著录的相关研究中对于档案保密期限的确定鲜有提及，《档案法》对密级确定的含义同样没有加以明确，档案领域极少涉及保密期限的概念（常见的是保管期限，而二者在本质和内涵上都是不同的）。档案密级的确定在现有的工作实际中确定的仅仅是档案的秘密等级，没有保密期限。没有保密期限的保密档案，何谈解密？举个例子来说，按照现有的档案工作实际，一份绝密级的永久档案，只要存在就是绝密的。而按照《保密法》的规定，则要说明该份档案在五年还是十年内是绝密的，超过这个期限这份档案仍然需要永久保存下去，可它的秘密等级已经发生了变化。

3. 档案变更的含义不一致

《保密法》第十五条规定：“国家秘密事项的密级和保密期限，应当根据情况变化及时变更”。密级的变更在《保密法》中的含义是双重的，一层的含义是变更密级，另一层的含义是变更保密期限。但是正如上文所述，在档案领域中没有保密期限的概念，因此密级变更在档案领域就转化为仅仅对秘密等级的变更。可见，档案工作实践中的密级变更与《保密法》中的密级变更的含义是不一样的。而《档案法》及其《实施办法》中又明确指出档案密级的变更和解密，依照《保密法》及其实施办法的规定办理。

4. 档案密级变更、解密的执行主体的确定存在冲突

《保密法》第十五条规定“密级和保密期限的变更，由原确定密级和保密期限的机关、单位决定……”第十六条第二款规定：“国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密的，原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关应当及时解密”。《保密法》中密级变更、解密的执行主体与原确定密级的机关、单位有着密切的联系。

虽然《档案法》对于档案密级的确定单位没有给出明确的解释，但在档案工作实践中，通常情况下，档案的密级是在归档前由具有确定密级权的文件制发机关或保密工作部门确定的。归档后档案主要保存在保密档案室或档案馆，其保管部门、所有权都发生了变化。此时要求依然由原确定密级和保密期限的机关实施档案密级的变更、解密工作，在实践上是行不通的；同时，由不具备档案所有权的文件制发机关实施密级的变更、解密工作也缺乏相应的档案学理论支持。

5. 档案利用和公布的相关规定存在矛盾

《档案法》提出了对档案利用和公布的要求。要求“档案自形成之日起满30年向社会开放”，并指出“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制定，报国务院批准施行。”

有密级的档案向社会开放或公布从保密的角度来说就是解密。《保密法》对于解密的前提、解密的审核机关、解密后需履行相关告知义务等都有相应的规定。而《档案法》中的对于这些问题没有提出明确的要求，仅在档案公布条款中指出应当遵守有关保密的规定。这样就把档案利用和公布过程中的诸多环节模糊化了。我们可以这样理解《档案法》中保密档案的开放问题：“涉及国家安全或者重大利益”的档案，需要延长开放期限的，需要经有关部门同意方可。而除此之外的保密档案只要年满30年就要向社会开放，这和《保密法》中关于解密的规定是互相矛盾的。

三、 对《档案法》有关条款修改的建议

通过以上分析，笔者认为在《档案法》有关条款中应做如下修改：

1. 明确寄存档案的公布权与相关权利的归属

《档案法》应明确指出档案所有者对于寄存档案的公布权、提供利用权等相关权利。删除档案馆对于寄存档案的公布及利用等条文。

2. 增加有关确定档案密级的条款

既然《档案法》中有关于保密档案密级变更、解密的条款，笔者认为就应该在该条款中增加确定档案密级的规定，应明确指出确定密级的内涵是什么、拥有确定密级权的相关部门有哪些等问题。

3. 明确档案密级变更、解密内涵

通过上文分析可以看出档案领域中密级的变更和解密与《保密法》中密级的变更和解密的内涵是不一致的。对于这样的问题，或者需要重新规范保密档案密级的变更与解密工作，或者在《档案法》的相关条款的内容中删除“保密档案密级的变更和解密，依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法的规定办理”等字样，以解决二者在表述上存在的冲突。笔者更倾向于前一种解决方法。

4. 明确保密档案开放和公布的工作环节

《档案法》应明确保密档案的开放制度，对于和《保密法》存在矛盾的问题应该在实施办法中给出明确解释。如保密档案形成满三十年但保密期限未满可否向社会开放，如果开放需要履行什么手续；再如属于国家所有的保密档案公布的权限是由档案馆决定还是由确定密级的相关机关决定等。只有这样才能使《档案法》条文明确、具体，便于操作，利于执行。

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从表1中，可以大致看出各年度文献分布的不均匀性。为了更为直观地了解档案馆在档案执法检查中被关注的程度，将表1转换成图1。

· 图1显示了各年度档案执法检查与档案馆相关文献数量值在全部199篇文献中所占比重随时间而变化的趋势线。从图1中，可以非常明显地看出，在档案执法检查文献中，提及档案馆并给予关注始于《档案法》颁布实施的1988年。

从《档案法》颁布实施到1996年修改，有4年的全部有关档案执法检查的文献中百分之百提及档案馆；有2年没有相关文献；有3年有关档案执法检查的文献中提及档案馆的占43%；这一阶段，有关档案执法检查的文献中平均有80%提及档案馆。

在1997年到2006年区间内，涉及档案馆的文献数量占有关档案执法检查的文献的比例，多数年份处在40%～60%的区间，有3个年份在20%～40%的区间，只有1个年份在60%～80%的区间，平均有48%提及档案馆。较1988年至1996年区间低了30%多。

在2007年到2012年区间内，涉及档案馆的文献数量占有关档案执法检查的文献的比例，前3年，处在40%～60%的区间，后3年，处在0～40%的区间，平均只有34%提及档案馆。较1997年至2012年区间，低了约15%，较1988年至1996年区间，则低了近50%多。

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计算机技术的出现使传统的档案管理工作发生了深刻的变革，给档案监督指导工作赋予了新的内容，对档案监督指导部门和人员提出了更高的要求，这不仅仅是社会各行各业的关注点，更是我们档案界依法监督的重点，要将监督的重点逐步从现代化技术接触较少，掌握不多的困境中走出，积极探索电子档案管理的新思路。

一、创新档案工作依法监督的方式与途径

要提高档案依法监督的时效性，加强对“十二五”时期各项建设中形成的大量档案、资料的经常性监管，发挥事先预防、事中控制和事后监督的作用，构建全方位的立体档案依法监督指导模式。通过监督指导发现问题、进行处理处罚和提出加强管理的建议是档案依法监督指导工作的基本模式。实践证明，这种依法监督模式同时也使监督指导的依据存在严重的滞后性，跟不上形势发展的需要。因此，我们必须考虑到依法监督指导应当在如何保证档案及档案工作不出现问题上发挥作用，而不能把查处的问题越大看作依法监督指导的成绩越大。如何从制度上和机制上加强管理和监督，从而有效避免问题的发生，维护档案的安全与完整，这才是应该着重考虑的问题。从档案行政管理部门角度看，就是要建立适应各个门类档案，特别是各种特殊载体档案形成特点的事后归档监督与事前参入监控结合的依法监督指导模式。要建立重点档案直接监管控制模型，有条件的要实施联网

监控。

重点档案直接监管的方式，是指档案行政管理部门在重点档案形成、积累、归档和管理等重点和关键环节上采用登记、验收、检查、组织、调节等各种有效形式实行及时、超前、跟踪监管。这种方式相对于传统的直接微观的业务指导和政府职能转变后的间接宏观的执法监督，具有监管直接具体、时效性强、对象复杂、聚合效应明显等特点。重点档案直接监管体现了监管对象和监管方式的有机统一，体现了档案工作基本要求和实现手段的统一，符合既要管住，又要管好的行政职能转变精神。

近几年各地围绕重点档案监管进行了有益的探索，国家档案行政规章和一些地方档案法规在某些方面有了新的突破。山东省蓬莱市档案局为强化档案行政管理职能。从多方面对档案直接监管进行了系统的尝试。最近该局将“重点档案直接监管”和“档案行政执法”作为两项主要行政职能，通过新闻媒体进行公开。结合现有的政策法规对“重大活动告知和档案登记”、“建设项目、科研项目档案验收登记”、“党政活动中某些重要档案建档的组织与管理”、“重大变动事项档案处置”等作了严格规定，对重点档案直接监管的内容、途径及方法作了详细的说明。该局坚持和完善了重点工程项目跟踪服务人制度，依法参加重点工程项目验收工作，保证重点工程竣工项目档案的齐全完整。加强了与国资部门的联系，做好改制、破产国有企业档案清查工作，并及时监督有关部门做好移交国家综合档案馆，确保国有档案不流失、不毁损；支持、鼓励和引导民营企业开展档案工作，探索建立有利于民营企业发展的档案工作机制；督促开发区及乡镇工业园建立档案行政机构和档案室，并将开发区档案工作纳入目标管理考核范围；进一步规范了保险档案、环保档案及已公开现行文件利用、政务信息资源管理、公共文献基础数据库建设、档案信息资源社会化服务工作。同时积极介入本地区、本部门电子文件的产生运行过程，加强对电子文件积累、鉴定、著录、归档等环节的监督、指导，保证归档电子文件真实、完整、有效。积极探索电子档案接收、保管、利用的技术方法，做好电子档案的接收工作。

二、加大档案工作依法监督的广度与力度

《档案法》明确规定各级档案行政管理部门主管本行政区域内的档案工作，行使好档案事业行政管理权是档案行政管理部门的主要职责，因此，档案行政管理部门除搞好本身依法监督的同时，应在加大依法监督的广度与力度上做好文章。

（一）加大档案法律法规宣传力度

2013年，是《档案法》颁布实施25周年，也是修改后的《档案法》公布于15周年。要抓住有利时机早动手安排好宣传活动，把宣传贯彻《档案法》作为夯实社会主义法制权威。搞好档案系统“五五”普法宣传教育活动，积极开展内容丰富、形式新颖，广大人民群众喜闻乐见的普法宣传、纪念活动，增强社会档案法制观念和意识。同时要加强对档案工作人员的档案法制宣传，为全面推行依法监督提供思想保障。

（二）着手完善档案工作规章制度

档案工作要紧紧围绕构建服务和谐社会这一主题，重点加强档案法制建设已成为当务之急。方向正确、任务明确，还要有得力的措施保证。档案工作实践中出现了一些新事物和新问题，迫切需要加一规范。如：企业改制过程中的档案管理、电子政务环境下电子文件和电子档案的管理、档案中介机构的管理、已公开现行文件利用中心的建设等。为适应改革开放和现代化建设形势及档案事业自身发展的需要，我们要围绕当地工作实际开展一系列调研，同时着手修订本地区一些档案工作基础性重要规章，尽快制定当地档案事业发展急需的部分规章，不断完善本地区的档案法规、规章体系，保证档案执法人员在监督中有规可循、有章可办，保障档案事业在法制轨道上健康

发展。

（三） 搞好各单位的档案执法检查

与职能部门相结合，深入推行档案系统行政执法责任制，建立健全档案执法检查工作长效机制。受职权范围的限制，档案管理部门只靠自身的力量，对档案违法案件和违法人员，无法进行有效的处罚，致使一些单位领导对档案行政管理部门的行政执法检查不屑一顾，从而导致档案行政执法形同虚设。档案行政管理部门必须积极争取当地党委、政府的支持，与同级人大、政府、纪检、监察、组织、人事等部门的相关机构通力协作，强化档案执法检查工作，将执法检查与业务指导相结合，实现档案执法检查经常化、制度化，并且要有广度与力度。从根本上解决档案行政管理部门执法监督、教育培训方面的缺位以及业务指导上的错位现象，促进业务指导、培训教育、监督检查更加规范标准，提高服务水平，强化档案业务基础工作，更地为国民经济和各项社会事业的发展提供优质高效的档案服务。