环境保护税法范文

导语：如何才能写好一篇环境保护税法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]环境保护税；征求意见稿；税制要素

1 《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》的出台背景

近年来，我国经济高速增长，环境压力也日益增加，全国大部分地区被雾霾笼罩，河流受污严重，生态系统功能逐渐衰退，人民群众的日常生活与健康都被环境污染所影响，对环境问题的诉求也持续增加。

2007 年，尽管国务院在相关节能减排的工作方案中已提出“开征环境税”的构想，国家税务总局、财政部和环保部也成立工作组进行环境税的调查与研究，但却没有公布环境保护税设计的相关细节。2011 年，“十二五”规划中再次提出要积极推动环境保护税费改革的进程，必须首选技术标准成熟、防治任务繁重的税目开征环境保护税，循序渐进地扩大征收范围，并明确了环境保护税的开征时间要求和具体内容，但在当时却未出台环境保护税法，环境保护法制工作仍存在完善空间。随后，十八届三中全会在部署深化税制改革时，又一次提出推进环境保护费改税的问题。直至2015年6月10日，国务院法制办最终公布了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会各界公开征求相关意见，这足以说明环保税法出台的必然性与重要性。

2 《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》有待完善之处

2.1 税种名称与征税对象的协调

我国现行税制体系中，增值税、消费税、资源税、车船税等税种都有相关环保的税收政策并已发挥环保作用，但它们很难也不应统统归入独立的环保税。现依税收法定的原则决定开征独立的环境保护税，充分地彰显了运用税收手段推进生态文明建设的政策导向，为有效地发挥环保税的调节作用提供了法律保障。从广义上说，具备环保功能的税种应对各类环境不友好型、资源浪费型行为征税，例如排放污染物、过度砍伐林木、资源滥用等。但目前《征求意见稿》基本将排污费制度的内容平行移植，重点以排放污染物为征税对象，其短期内的重要目标只是实现排污费改税。那么法律上的名称似乎用“排污税”更为合适，更能提醒生产者和消费者为污染行为承担责任，促使他们节能减排。但长远来看，全球变暖、能源匮乏、荒地面积扩大等环境问题日益严重地制约着国家经济发展。而这些问题显然不属于污染物排放行为，如果使用“排污税”的名称，届时就只能开征新的税种单独立法。所以为更好地统筹环保税收体系，削弱开征新税种遇到的阻力，为将来税制改革留存适度的立法空间，宣扬独立环保税的绿色理念，应在坚持“环境保护税”名称的原则下进一步扩大征税对象范围。

2.2 对环境保护税税制安排的建议

（1）征税范围。环保税法的征税范围仅限于应税污染物，包括大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物，虽已基本覆盖目前主要的污染物，但未将草原污染、土壤污染、森林污染、危险废物等纳入征收范围。一旦人类行为对其造成破坏，污染短期内不可逆，长期内便会威胁生态系统的稳定。既然环保税以保护和改善环境为最终立法目的，完全有理由进一步扩大征税范围，涵盖更多的会威胁环境质量、生态平衡的因素。

（2）税额标准。首先，税额标准需提高。《征求意见稿》中规定的计量方式基本平移了现行排污费征收标准，这是出于稳定税负的考虑。但未能根据国内环境保护的实际情况加大调控力度，发挥环保税应有的作用。从污染治理效果来看，应依据各类污染物的实际治理成本来确定税额标准，确保环保税的税收可以弥补环境污染的治理成本，提供充足的保护和改善环境的资金。因此应对环保税各税目的税额标准进行科学测算，不拘泥于现行的排污费标准，使税额水平能更聚焦环保税立法，加速税制绿色化的科学、合理和有效，并结合当今经济社会发展建立定期调整机制。

其次，对于超标排放适用税额的计税方式应采用超额累进税率，以避免全额累进税率在污染物排放量临近级距点造成的税负不公平问题。《征求意见稿》规定，当大气、水污染物排放浓度值或者污染物排放量分别高于国家、地方规定的污染物排放标准和排放总量指标的，按照当地适用税额标准的2倍征收环保税；当大气、水污染物排放浓度值和污染物排放量同时超标的，按照当地适用税额标准的3倍征收环保税。举例来说，如果标准定为200吨，那么200吨和201吨所承担的税负就相差一倍，显然有失公平，因此采用超额累进税率较为合理。

2.3 环境保护税的税收管理权

（1）税收调整要考虑污染的区域外溢性。环境污染的区域外溢性会使得一个地区因享受环保税的税收优惠而可能加重其相邻地区的环境污染程度；一个地区因设定较高的环保目标加重自身的税收负担和提高当地环境质量的同时给相邻地区带来外溢的环境利益。比如河流水污染的治理，若上游地区政府部门为实现经济高速增长的目标降低排放标准、给予重点监控企业较多的税收优惠等，可能导致下游地区水环境污染加速恶化和经济损失。若上游地区政府部门制定了严格的高环保目标和排放标准，增加环保税应税污染物的种类数，则会增加当地企业的税收负担，企业也许会减少投资、撤离资本，该地区的经济增长便会受到严重影响。此时，下游地区却可因上游地区优秀的治污效果受益，无须进行大范围的环保政策的调整和支出就可获得良好的水环境，增加其相对上游地区的经济竞争力。因此，税收征管过程中要充分考虑环境污染的区域外溢性，适度限制利害关系方的地方政府的税收调整权。

（2）税务机关与环保部门相互制约与监督。常见税种的征税行为通常是建立在交易基础之上的，而环保税是建立在排污行为之上的，征税对象更具隐蔽性，征税过程中涉及的专业知识判断性更强。因此，为有效避免环保税的征收出现错漏问题，杜绝纳税人偷税、逃税，迫切需要税务机关与环保部门共同承担征管责任，但《征求意见稿》中并未制定两部门相互制约与监督的机制。税务机关照单全收环保部门提供的所有污染监控信息，因税务机关人员缺乏相应的专业知识来检验数据的真实性，通常不会对环保部门是否存在错报、瞒报行为质疑。因此，必须首先通过立法明确环保部门和税务机关间的权利、义务、违法责任，同时应制定相应配套制度，明确两部门之间不仅应有协作关系，还应有监督制约的关系；其次要培育具备环保监测技术的税务工作人员及具备税务知识的环保执法人员，冲破专业知识的技术壁垒以提高相互制约监督的可能性。

2.4 环境保护税的收入归属和使用

《征求意见稿》中未对环保税税收收入的归属与使用做出详细规定。

首先，《征求意见稿》未规定环保税的使用是统一纳入财政预算还是专款专用。从现实出发，环保税法的规定既然与原排污费制度具有极高的相似性，理应参考排污费专款专用的使用制度。并且在排污费改税的过程中会存在环保部门和税务机关的利益转移问题，那么采用专款专用制度能有效解决部门间的衔接问题。

其次，《征求意见稿》未规定环保税应归属为中央税、地方税还是共享税。笔者考虑到环境污染外溢性的特征，认为将环保税设为中央地方共享税更为合适。同时因主要由地方政府机构承担大部分责任，将地方的收入比例加大也是非常有必要的。现如今在大多数分税制度完备的国家与地区，地方政府机构一般将财产税作为其主要收入来源，而我国目前财产税尚未形成系统的体系，地方政府财政对土地有很强的依赖性。限制要开征环保税，若能加大地方所占比例，不仅能充实地方政府的财政使其有能力为纳税人的利益而服务，还能够调动环保税在地方征收的积极性。

参考文献：

[1]彭礼堂，程宇.中国环境保护税立法问题探讨[J].中国环境科学学会学术年会论文集，2014： 1434-1438.

[2]任雅娟，杨琦佳.我国开征环境保护税的难点分析[J].生态经济，2015（7）： 140-143.

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[关键词]水环境；环境保护；水资源循环

中图分类号：TV21 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）36-0441-01

1、引言

作为人类赖以生存和发展的重要资源之一，水资源是人类生存生活中不可或缺的重要资源之一，同时也是一种不可替代的特殊资源。在进入二十一世纪以来，水资源已经从单一的基础性资源向战略性资源转变，是环境与生态控制的重要因素。同时，良好的水环境还是社会得以持续发展的根本，是促进城市化进程、小城镇建设以及农村现代化的重要基础。因此，通过保护水环境，促进水资源的良性循环是当前水资源保护的重要内容。

2、水环境现状

我国正处于社会主义建设时期，而且是处于社会发展转型的关键阶段，资源需求与资源总量之间存在着矛盾日益激化的问题，而其中尤以水资源最为激烈。当前，我国整体水环境主要表现为水资源缺乏以及水资源污染两个方面。

2.1 水资源缺乏

2.1.1 水源方面

首先表现为用水量持续增加，随着人们生活水平的持续提高，工农业生产发展迅速，农业生产设施、灌溉设备等都需要消耗大量的用水；其次，伴随着生态环境的进一步恶化，尤其是随着道路硬化面积的不断增加，不但破坏了自然生态环境，而且还使得土壤蓄水能力下降，水分蒸发量增加，水土流失日益严重，造成了干旱问题的发生，给农业生产造成危害；再次，由于气候变化，降雨量减少造成了水资源总量下降。当前，受全球气候变暖影响，各地水库需水量不断下降，地下水位严重下降，使得需水量下降，给当地农业生产构成了直接威胁，节水型农业技术的应用迫在眉睫。

2.1.2 设备更新

由于我国很多地区的供水工程建设时间早，存在着成井深度浅、工程质量较差等问题。近些年来，随着地下水位逐年下降，水井出水量开始出现不足，使得群众饮水出现困难。尤其是在农田灌溉的高峰期，农业用水对地下水的开采量持续增加，直接影响到农村的正常生活供水。因此，及时对取水井及其设备进行更新，对保证正常供水尤为重要。

2.1.3 水利工程建设管理

部分农村供水工程在建设过程中，没有充分考虑到农村城镇化建设、后期人口增长以及村庄规模扩大等问题，导致当时的水源供水能力不足、管网布置不合理等问题。随着人口逐渐增加，导致区域或者输水距离远的群众水量不能得到保证。

2.1.4 运行管理

当前，城市供水系统逐步走向企业化，这对于实现水资源的专业化管理尤为重要。但是，在部分农村地区，由于农村供水工程通常是以村委会为中心进行统一管理的，采取按人收费的方式。因为收费标准相对较低，导致水利工程的资金投入不足，难以保证工程运行维护费用，使得工程进行运行维护与更新改造。

2.2 水资源污染较为严重

随着我国社会经济的迅速发展，城市及城市周边农村的工业生产在一定程度上造成了河道内污染物质超标等问题。根据环保部门的试验分析，我国城镇二级河道水质呈下降趋势，部分工业区的水质甚至为劣Ⅴ类水质，给河道沿线居民区地下水造成了不同程度的污染。与此同时，由于河道沿线的居民在农业生产过程中使用大量花费，也在一定程度上造成了地下水的污染。而与城市中心相距较远的农村地区，虽然其水质没有问题，但是随着地下水污染趋势加剧，农村饮用水水质威胁日益加剧。

虽然当前城市环保建设已经提上日程，也在水污染防治方面提出了对应的标准和条规，但是水污染的趋势依然没有得到控制。尤其是城市河流水域中有机污染问题严重，这主要是因为城市居民日程生活中排放的污染以及工业废水中含有大量的有机物质，不够工业废水中还含有较多的有毒有机物，例如工业生产中排放的染料、农业生产过程中残留的农药等，这些都给河流带来了严重的有机物质污染。使得城市水源地水处理成本不断增加，不但严重威胁到居民饮水安全问题，而且激化了水资源短缺的矛盾，给我国实施可持续发展带来了隐患。

3、保护水环境，促进水资源良性循环的相关策略

3.1 减少水资源消耗量

当前我国水资源利用方面，首先是水资源紧张，其次则是水资源浪费严重。与发达国家相比，我国单位产品的水资源消耗要明显偏高。因此，在工农业生产以及居民生活过程中，通过使用节水型设备对用水量进合理控制，对减少水资源供求矛盾有积极作用。

3.2 形成完善的城市污水处理系统

城市污水处理系统的重要工作是对污染水进行处理，以达到排放标准或者饮用水标准。同时，工业企业还应该通过对水污染的积极治理，尤其是对有毒污染物的水进行单独处理，在达到对应排放标准之后在排放，或者进行其他常规处理。随着城市工业布局以及城区规划趋于合理，加之城市下水道管网日益完善，城市污染水将逐步实现集中处理，将污染水处理与工业治理结合起来，提高水自然质量，让城市水体进入到正常的水循环中。

3.3 合理调整产业结构

水体的自然净化能力是有限的，而通过合理调整产业结构，在生产过程中充分利用自然环境中的自然能力，从源头上对污染物质进行控制，将恶性循环逐步转化为良性循环，在保证经济持续发展的基础上对污染进行控制，达到可持续发展的最终目的。针对污染严重的企业，应该基于“关、停、并、转”的基本原则进行治理。而对耗水量大的农业产业，尤其是在干旱、半干旱区域，要积极推广节水型农业措施，让农业生产走上可持续发展道路。

3.4 减少农业污染

当前农业污染主要包括农村生活用水源、农业生产用水源、畜禽养殖业与水产养殖用水污染几个方面。在实际的水资源保护过程中，解决这方面的污染要比处理工业污染与城市生活用水难度更大，需要采取综合防治与发展生态农业等方式予以解决。

3.5 积极开发新水源

在做好节水、污染控制等措施的同时，结合我国的水资源地理分布情况，通过采取对应的措施积极进行水资源开发，缓解区域性用水矛盾问题。例如，通过实施南水北调工程能够有效的缓解我国华北、山东地区的缺水现状。同时，在局部地区通过修建水库、净化海水以及开采地下水等方式都可以有效环节用水压力。但是，在水资源的开发过程中应该考虑到其生态环境影响，以促进水资源的良性循环。

参考文献

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1．1水电工程开发对生态环境的正面影响

(2)有利于改善局部水流条件和小气候。水库作为水电工程的重要组成部分，水库的修建形成湖泊，使湿地面积增加，可以很好地改善周围的小气候，尤其在延长无霜期、缩小温差、增加降水、增加湿度和降低最高气温等方面，对农作物和植被的生长也会提供有利保障。此外，水库修建后的河流流态更适合生活在静水中的鱼类生长繁殖。

(3)对防洪、抗旱、灌溉等有重要作用。持续的干旱和严重的洪涝灾害将对生态环境产生严重的破坏。水电工程的开发可以有效地均衡水资源的时空分布，通过调节河流水量的丰枯，合理配置水资源，大大减轻因洪涝灾害、干旱所引发的国民经济损失，从而有效地改善原生态自然环境。

(4)形成新的人文景观和自然景观。水库蓄水后可能产生新的自然景观和人文景观，并形成由山景、水景、大坝等构成的水库风景区。在进行水电工程开发时，可以通过对水工建筑物的造型和布置进行合理的优化和修饰，起到在景观上美化生态环境的效应。目前我国许多已建成的水库都已成为名胜风景区，吸引了大量的国内外旅游者参观游览。目前黄河三角洲、都江堰水电工程和千岛湖等水电工程，都已经发展成为我国著名的旅游胜地。

(5)扩大水生物生长环境，增加生物的多样性。我们在完成了水电工程的开发及投入使用后，水库完成蓄水将形成宽阔的水面，水生物的生长空间必将得到有效拓展，同时水库形成的人工湿地也会为喜湿地的植物和动物提供良好的生存条件。因此在库区及周边的喜湿地环境的动植物物种会大量增加，从而丰富水库周边区域的生物多样性。

1．2水电工程开发对生态环境的负面影响

在自然河道上开发水电工程，一般会改变工程所在流域和区域直接相关的环境要素，使得环境要素的改变形成连锁反应，从而在周边流域产生一系列的生态环境负面效应。目前对生态环境造成的主要负面影响包括以下三方面:

(1)水电工程开发破坏河流生态环境系统的多样性并引发地质灾害。水电工程的开发不可避免地会影响天然河道的水深、水温、水质、流速等因素，从而给河流原有的性质，尤其是河流的动态性和整体性带来损害。这样不仅会对河流中现有的生物物种的繁衍带来严重威胁，更会给河流的整体生态平衡带来毁灭性的破坏。另外在开发水电工程的时候，会进行包括电厂、大坝和道路等在内的人工工程的修筑，这样必将会给当地的地形地貌带来很大的变化。同时，在水库建成蓄水后，水库周边水文地质环境也会随之发生改变，日久天长，将会给库岸带来巨大的地质改变，造成不稳定地质体的形成，同时在水库蓄水的浸润和托浮作用下，极易引起滑坡、崩岸、泥石流等地质灾害，严重时还会引发地震灾害。

(2)水电工程开发破坏陆生生物链的连贯性。水电工程的开发过程会对陆生生物生态系统产生极大的影响和破坏。开发水电工程项目时，对土地的需求量往往很大，这就需要破坏大量的植被，对陆地生物赖以生存的生态环境造成不可估量的损失。另外，大量污染物会在建设的过程中生成，这些污染物大部分未经处理就被排放到河流中去，破坏了河道的理化性质，影响了河道中的生物生存，岸边的动植物生存也会受到不同程度影响。因为工程的建设破坏了许多生物长时间以来赖以生存的环境，生物被迫迁移，破坏了工程所在地区的生物链，威胁到生态系统的平衡性，而且电站的水库也会影响到一些陆生动物的正常迁移路线，阻碍了陆生生物的基因交流，破坏了生物的多样性。

(3)水电工程开发给社会环境带来负面作用。水电工程在产生明显效益的同时，对社会环境也带来了一定的负面作用，主要集中在开发过程中的文物的保护、转移以及周边居民的安置问题上。周边居民的安置问题较为突出和复杂，受到了社会舆论的广泛关注，当地居民已经在当地生活了几代人，习惯了当地的文化和生活方式，被安置后原来的人际往来也很有可能被中断，再加上安置地的条件有限，有可能造成安置不当，很容易导致一些社会稳定问题的产生。

2生态环境的保护对策及措施

水电工程的开发是为了造福人类和促进社会发展，虽然在开发过程中会对生态环境产生一些不可避免的负面影响，甚至还会破坏生态环境，但是我们不能因此而否定水电工程开发的积极作用。水电工程能否带来环境效益，从而把对生态环境的负面影响降到降低，可以从以下五个方面采取积极的措施，实施保护:

(1)科学规划，合理开发。水电工程开发要遵循水的自然规律和经济规律，规划要以流域综合规划为指导，从河流的水环境保护、水资源利用等方面多视角地开展分析论证，确保工程能有效地承载社会的可持续性发展，做到选点科学、开发合理，保障整个水电工程的建设、实施能够统筹兼顾社会效益、生态效益和经济效益。

(2)完善水电工程开发生态环境影响评价体系。我们必须建立起一套完善的生态环境影响评价体系，从而在水电工程项目论证期间，提供科学的参考依据。在科学分析和评价的基础上，全面预测和描述项目开发方案可能对当地生态环境造成的影响，由此对如何实施环境保护提出防治措施，实现水电工程项目的科学开发与利用。

(3)加强生态环境管理和监测。制定科学的生态环境管理和监测计划，并且严格地按计划的内容进行监测，及时掌握环境变化动态。并且在开发过程中明确业主方、施工方等参建各方的环保责任，按照“谁污染，谁治理”的原则实施处罚并监管其限期整改到位;电站在营运期间，必须对妥善保护好生态区域内的珍稀保护动植物，并对生态环境变化进行动态监测。

(4)以人为本，做好移民安置工作。对于水电工程开发，如若不能很好地解决移民问题，不仅会造成社会的不稳定，而且还会对环境造成二次破坏。因此必须完善移民政策，要把搬迁安置和扶持发展与工程建设开发有机地融合起来，为区域内群众的脱贫致富提供良好的机遇，为实践科学发展与构建和谐社会提供切实有效的助推。

(5)建立和实施生态补偿机制。当水电工程的建设对当地生态环境确实带来很大影响的时候，工程建设方应积极采取有效的措施进行恢复和补偿，并根据“谁破坏、谁补偿，谁开发、谁补偿，谁受益、谁补偿”的原则，确保补偿的到位，恢复生态环境。

3结语

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酒泉市肃州区位于祁连山北麓，甘肃省西部，河西走廊中段,地处东经98°15′～98°31′、北纬39°～40°之间，海拨1340～2200m，东西长约104km，南北宽约84km，辖区内总面积3386km2。肃州区地处河西走廊腹地，深居内陆，远离海洋，属典型的大陆性干旱气候，总的特点是气候干燥，季、日温差大，风力强，沙漠戈壁广布，日照充足，山高谷深，气候垂直分布明显，山顶有冰川和常年积雪。全区土地总面积达33.457万hm2，其中耕地面积5.514万hm2，现辖16个乡镇，164个行政村，7个国营农林场，截止2014年底，全区总人口35.1万人，其中城市人口达15.3万人，农业人口19.8万人。辖区内主要以农业生产为主，盛产小麦、玉米、蚕豆、糜谷、马铃薯、洋葱、水果、蔬菜等200多种农产品，是全国500个商品粮大县之一和全国第二大对外制种、洋葱生产基地，林业、畜牧业、渔业和紫花苜蓿等草产业发展前景十分可观。

2水资源

2.1地表水资源

肃州区主要有讨赖河、洪水河、红山河、观山河、丰乐河、马营河六条内陆河流，同属黑河水系的支流，均发源于祁连山，靠祁连山冰雪融水和雨水补给，是肃州区农业灌溉的主要水源。北部尚有临水、清水二河，依靠地下潜流溢渗地面而形成的无数条泉流汇集成河。全区依据地形的自然分布及水源的补给形式，分为洪水片、泉水片。肃州区沿山一带除黑河水系的主要河流以外，还有集雨产生的小沟小河十一条。黄草坝、榆林坝、涌泉坝为三个小独立水源，集雨面积176.8km2，多年平均径流量为3350万m3．另外，还有磁窑口、屈家口等8条小沟小河，除磁窑口、屈家口有小股泉水外，其他一般正常年景不产生地面径流，有大雨或暴雨才能产生径流，磁窑口、屈家口径流能够利用外，其余小沟小河径流时间短促，无法利用。

2.2地下水资源

地下水埋深，由南向北，由西向东呈递减状态，在下河清、单墩滩的将台墩以南地下潜水埋深大于20m，高处达150m，因地势较高，地处洪积扇形倾斜平原中上部，径流条件和水质好。刺窝泉、狼窝泉滩以及酒泉城北部附近，即盆地中北部一带，地下水埋深3～10m，地势坡度较平缓，岩石颗粒细，径流条件变差，潜水盐份增高，水质开始变差。最东部的漫水滩，上、下黄泥堡一带。因地处扇缘和冲积平原的低洼地带，是潜水的溢出带，潜水的含水层岩性颗粒变细，为亚粘土、青沙土，粉细沙土等。地下径流条件变差，地形闭塞，流动缓慢，成为地下水归宿的地方。由于强烈的蒸发使地下水浓缩，水质恶化。肃州区地下水的补给形式，主要来自祁连山冰雪融化，通过河道，渠系渗漏及大气降水，以潜流方式进入地层。根据甘肃省地质科学研究所“河西地下水分布规律及井灌区合理配置”资料提供，总补给量为8.52亿m3。本区是祁连山前洪积冲积平原，地面由西南向东北倾斜，地下水流由西南向东北，地面坡度1/50～1/100，含水层颗粒粗，径流条件好，全年地下水总排泄为8.5亿m3。

3地下水资源开发利用与环境保护

3.1地下水资源利用现状

各河流出山后，流经山前洪积扇群至田间，经过河道、渠系，田间水的大量渗漏形成地下径流，潜流至扇缘露头，以泉水形式引灌农田，再渗入地下，表现为灌溉—渗漏—溢出—再灌溉—再渗漏—再溢出。对肃州区19眼地下水观测井1982—2014年地下水埋深进行对比分析，水位下降0.08～6.34m不等，平均下降2.21m，年平均下降0.1005m。历时观测32年，地下水位呈下降趋势，主要集中在肃州区洪水片的上坝乡、总寨镇、下河清乡以及泉水片的果园乡气象局地带，年水位下降幅度可达2～3m。全区其他各乡镇地下水位也不同程度下降。水资源采补失衡，已导致水环境的破坏，地下水资源处于减少状况。

3.2地下水资源开发利用

随着社会和经济的发展，大量耗用水资源，使水资源越来越短缺，成为工农业生产乃至人们正常生活的制约因素。肃州区建国初期，全区播种面积2.544万hm2，而到1991年发展到播种面积5.083万hm2，粮食作物面积比建国初期增长6倍，再加上现在作物结构调整，经济作物、复种、带状面积增加，年用水量也在增加。其次，随着社会的前进、乡镇企业兴起和发展、养殖业的发展、人口的增多，耗水量在不断增加。由于区内各河系年内水量分配很不均匀，4—6月份用水高峰期平均来水量约占全年来水量的22%，7—9月份平均来水量约占全年来水量的64.7%，再加上降雨少、调蓄工程少，有限的水量不能全部引入农田，形成供不应求，造成农作物受旱。由于处于干旱缺水状况，地表水远远达不到需水要求，供需矛盾日益加重。自1971年开始打井开采地下水以来，机井提取地下水为缓解肃州区工农业干旱缺水起了决定性作用。但由于大规模的井群开采过量，造成地下水位严重下降。机井眼数的直线上升，也说明了这一问题，截止2014年底16个乡镇及农林场站建成机井2957眼，其中现有农用机井2074眼（其中1类1241眼，2类467眼，3类312眼，4类45眼），其他用井463眼（其中人饮井317眼，工业96眼，牧业34眼，渔业6眼，消防10眼），报废机井420眼（其中农用井409眼，其它11眼）。现有完好机井2510眼。近几年来，由于地下水位下降，导致了一些村组离心泵超吸程、超扬程，小马拉大车，装置效益逐年降低，有些井由于地下水位下降变成了死井，在机井测试改造中根据机井实际情况，挖掘机井潜力，采取下挖落泵的办法，复活机井150眼，扩大井灌面积1000hm2，为全区农业增产增增收起到了很大作用。但是，面临的问题继续在加剧发展，由于干旱严重河道来水量减少，降雨减少，地下水位降低得不到恢复，持续在下降。经测算，2014年全区农业用水成本为0.142元/m3，现执行的水费价格仅为0.106元/m3，而对于井灌区来说，现执行的水费价格为0.014元/m3，还有电力部门收取地下水的耗电费用，田间配套工程逐年完善后，渗漏损失减少，井灌成本降低，加之国家允许开征的水土保持费、防洪设施工程维护管理费等项目没有征收，井灌成本约为0.04元/m3，使抽取的地下水比地表水更廉价。在夏季河流水量充足时，大部分耕地还抽取地下水灌溉，使部分水库蓄水及河流来水白白流失，水资源浪费严重，而地下水水位则逐年下降。

3.3环境保护

保护水资源、维持生态平衡应是当前国计民生的一件大事。当前水资源短缺已为世人所共识，变“工程水利”为“资源水利”，这是21世纪水利发展的战略思路。“资源水利”就是要把水资源与国民经济和社会发展紧密联系起来，进行综合开发，科学管理，要求把水资源的开发利用与保护放在“人口、资源、环境”这样一个大系统中综合考虑得失，协调发展。目前面临着开发利用地下水资源，但是地下水位不断下降，使生态环境失去平衡。根据地下水动态观测资料分析，今后地下水位下降将持续加剧，环境保护就成为一个严重的问题。

4水资源管理的建议

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关键词：水利工程建设；生态环境；可持续发展

前言

随着人们对生态文明建设意识的不断提高，水利工程建设中生态环境的保护也越来越被人们所重视。水利工程建设是一种基础设施建设，在国民经济发展中占据非常重要的地位，能够给人类带来巨大的利益。但是与此同时，水利工程建设也会产生一些不利影响，主要体现在对生态环境的破坏方面。因此，在水利工程建设时，要根据实际情况，采取有效措施，实现生态环境的可持续发展。

1 水利工程的内容及作用

水利工程是指通过控制和调配自然界的地表水和地下水从而改造自然河流的运行方式，达到除害兴利、方便人类生产生活目的而修建的工程，属于我国基础设施建设。水利工程建设能够有效提高水资源的合理利用，满足人们对供水、发电、防洪、灌溉等等方面的需求，能够促进社会的发展进步。

2 水利工程建设对生态环境可持续发展的影响

2.1 有利的影响

水利工程的建设对生态环境具有很多有利的影响，有效的调节了水量的配置，防止江河流域出现断流现象，在一定程度上减少了水污染。水利工程具有蓄滞洪水的作用，在汛期能够削减洪峰，降低洪峰对生态环境的破坏，同时，还能够增加枯水期的水量，保障了人们的生活及生产的正常进行。水利工程中水电的开发，是一种清洁、低成本的新能源，具有不污染环境的优势，同时节约能源和资源。水利工程建设中，会兴建大量的水库，能够提高水体的自净能力，改善水质及供水条件。以上各方面水利工程建设产生的有利影响，为生态环境的可持续发展奠定了基础，有利于生态环境的良性循环。

2.2 有害的影响

基于理念及施工技术等方面的限制，我国水利工程建设在取得了很大成就的同时，也暴露了一些生态环境问题，这些问题严重影响了我国的社会可持续性发展。

水利工程建设的水库会造成流域上游淹没现象，从而迫使大量的居民进行转移，还会引起泥沙的淤积，严重危害周边地区的水体及生物的多样性，同时，水利工程建设要大动水草，会对河流上游的历史古迹及自然景观环境带来一定的影响。水利工程属于建筑行业领域，具有危险性较高的特点，施工过程中安全影响因素较多，很容易危及人民的生命财产安全。

水利工程建设过程中水体的大量聚集，容易改变周边地区的地壳结构，容易诱发地震。水利工程建设过程中，大多要进行跨流域跨地域施工，水利工程建设引发的地下水位提高，很容易造成土壤的盐碱化、土壤的沼泽化。

3 水利工程建设中保护生态环境可持续发展的措施

近年来，我国水利工程建设对生态环境造成了严重的破坏，使得当前生态环境的形势不容乐观，因此，实施水利工程建设中生态环境可持续性发展已经成为人们亟待解决的问题，主要从以下六个方面来加强我国水利工程建设，实现生态环境的可持续性发展。

3.1 完善生态环境影响评价体系

在进行水利工程建设的工程设计之前，需要勘察施工地点的周边环境，对水利工程中可能产生的影响进行全面的调查与合理的评估，在设计环节，坚持生态环境保护的设计理念，进一步拟定相应的防治手段来减少实际施工过程中的不良后果，制定科学的生态环境影响评估体系，实现施工前的有效预防。生态环境影响评估体系包括水利工程建设对经济和生态环境两者的评估结果，实现水利建设、经济建设、生态环境建设三者的共同协调发展。在水利工程的生态环境影响评价体系中，要对生态环境的实际价值进行评估，充分考虑社会、经济、生态环境效益等多方面的因素，进行水利工程建设的可行性分析，完善生态环境影响评价体系。

3.2 健全生态环境补偿体系

水利工程建设往往需要地方政府投入大量的资金，增加了政府的经济负担，同时，水利工程建设必然经历大兴土木的过程，也就是说，水利工程项目的施工会严重影响施工地点及其周边地区的经济和环境。生态环境补偿体系的建立是以将水利工程建设对生态环境造成的负面影响降到最低为基本目的。要以“谁破坏，谁治理”为基本原则，明确生态补偿机制的主体和具体界定的范围，能够有效缓水利工程建设中对经济和生态环境的损坏程度。要根据我国的具体国情和水利工程发展的特点，积极探索生态环境的损失成本计算以及对应的补偿手段，在生态环境补偿体系中，制定相关的法律法规约束水利工程对生态环境产生的负面影响，加强水利工程建设的法制建设，以补偿的方式来降低水利工程建设对生态环境的破坏程度，积极促进生态环境的再次平衡。

3.3 实现水利管理体制与社会市场经济协调发展

在建设水利工程的整个过程中，要严格遵循新水法中的规章制度，对工程周边地区的水资源进行统一、科学的规范管理，将水利管理与社会市场经济发展相结合，通过进一步的深化改革，完善水资源的流域管理体制，融入到行政管理中，制定规划取水许可政策，实现水资源的有偿使用和宏观调控，有利于水资源配置过程中的各个环节的统一管理，促进江河流域的生态环境可持续发展。

3.4 加强水利工程建设中的水土保持

水土流失对我国生态环境造成了严重的破坏。在水利工程建设的过程中，要特别注意水土流失问题，尽可能的遏制水土的流失。对于水土流失较为严重的地区，生态环境已经处于比较脆弱的状况，更加要注重水资源的合理利用，加强水土的保持，增加土地的生产力，减少水土流失，实现水资源的效益最大化。通过制定相关的法律法规，实现更加广泛的节约用水政策，建设节水型水利工程建设。

3.5 制定江河流域发展规划

我国经过几十年的流域整治工作，使得江河流域发展取得很好的成效。然而，我国社会市场经济的快速发展，促进了水利工程建设的大幅度增加，造成江河流域内的社会经济及自然条件都产生了巨大的变化，对水利工程建设也有了更高的要求。因此，要在对原来的江河流域的分析及评估基础上，能够掌握水利工程建设对自然的影响规律，制定新的江河流域发展规划，实现江河流域水资源的统一管理，促进生态环境的可持续发展。

3.6 建立交叉学科和技术相结合的支撑体系

水利工程设计人员要结合河流的演化过程、动植物繁衍和迁徙习惯、泥沙的运移规律、环境气候的变化等方面的知识，充分考虑水利工程建设中各个因素对生态环境保护的影响，有效的建立起交叉学科和技术结合的支撑体系，创新地制定科学的水利工程设计方案，有效避免水利工程建设对生态环境造成的破坏。

4 结束语

综上所述，在我国水利工程建设的整个过程中，要始终坚持生态环境保护的理念，通过完善生态环境影响评价体系，健全生态环境补偿体系，实现水利管理体制与社会市场经济协调发展，加强水利工程建设中的水土保持，制定江河流域发展规划，建立交叉学科和技术相结合的支撑体系的有效措施，从而加强水利工程建设中的生态环境保护，实现水利工程与生态环境的和谐共处，促进水利工程建设的健康、良性的发展，为水利工程建设带来更好的经济效益。

参考文献

[1]田丰.水利工程建设与保护生态环境可持续发展[J].辽宁工业大学学报（自然科学版），2009.

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【关键词】水库；生态环境；治理与保护

引言

水库是人类改造自然的产物。人类在陆地上利用现有或筑坝的方式，阻挡水源而形成的集水面积。水库赖以生存的物质基础是水体与底质，它们同时也是水库生态系统的重要组成部分。水库生态系统不仅包括水体与底质，还与水库周围大环境下的气候、生物的多样性、人类生产活动息息相关。目前，水库的治理与保护形势日益严峻，如何在新时期下有效保护水库环境生态系统是亟待解决的问题。文章以汾河为例，首先对影响我国水库生态系统的原因进行分析，然后找出解决办法，为新时期水库资源的可持续利用，人与自然和谐相处略尽绵薄之力。

1、水库环境生态治理与保护所面临的主要问题

1.1水土流失严重

目前。水库上游的植被遭到大面积破坏，水土流失严重。水质的流动带来大量流沙，造成水库底部淤泥大量沉淀，水库面积日益缩减。以汾河为例：汾河水库是黄河第二大支流，只从1961年投入使用，因为上游植被的破坏，水土流失严重，使汾河的有效蓄水量大面积缩减。具有关部门统计，使用40年，该水库淤泥面积达到惊人的3.71亿立方米，已占水库总体蓄水量的一半以上。

1.2水质恶化、生物多样性锐减

目前，我国水库水质富氧化日益严重。2008年爆发的“太湖蓝藻事件”已为我们敲响了警钟。水库周围污染源日益增多，来自居民生活污水的排放，工业废水的倾倒，重金属、农药、化学物质的污染，已远远超过了水库的自净能力。一些富养物质、病原微生物进入水域，严重扰乱了生态系统的正常功能，引发日益严重的水质性缺水。同时，由于水质改变，大量土著生物灭绝，已经破换了正常的食物链，造成生物多样性急剧锐减。

1.3生态平衡遭受破坏

受大自然的约束，水库在汛期和非汛期水位变化是很大的。在非汛期，水库水位的降低将会使大量河床外露，这些河床有很多最终被开垦为农田，这种不科学的作法导致湿地面积的缩减，严重影响了流域的生态平衡。再者，潮涨潮落是大自然赐予人类的珍贵礼物，人为的改变环境，将使物种结构像单一化方向发展，一些珍稀水生物种和敏感植被的消失，将严重破坏区域的生态平衡。

2、水库环境生态治理与保护策略

2.1科学规划治理目标

“十一五”期间，水源治理与保护是水利工作的重点。有关部门应借有利条件，科学合理的规划水库的治理和保护目标，加大水库保护和治理工作。在制定规划体系时应充分考虑以下内容：①对水库周边的生态系统加大整治力度，植树造林，有计划有目标的加大水库周边和上游植被的覆盖面积②加大对水库周边现有生态环境的保护力度，划定禁渔期、禁伐区、禁猎区，实行休养生息政策，逐步恢复水库周围脆弱的生态系统。③迁移水库周围移民，让自然生态系统自我修复，使水库周围湿地面积逐步扩大。④加大水库周围污染物治理力度，逐步提高向水体排放污染物代价，运用经济杠杆调节向水体排放污染物数量。⑤大力开展自然资源开发和水体影响论证项目。对自然资源的开采合理布局，对水体有影响的项目应进行保护性开采，对杀鸡取卵式、掠夺式开采要动用公权力的力量，坚决停止。⑥调整产业结构。对于那些耗水量大、污染严重的项目，尽量远离库区，同时还要做好污水处理工作。

2.2建设生物缓冲带

所谓生物缓冲带指，在水库周边建设中，规划和种植一定面积的绿色植物，利用植物根茎加固堤坝。减少汛期洪水对堤坝的冲击，阻挡岸边垃圾、泥沙直接进入水库，使其充分发挥阻挡污染物的功能。该技术的发展与运用，对水库环境生态的治理与保护是非常具有实用性的。它不仅发挥良好的环境效益，而且对丰富生物的多样性，提高堤坝的美观程度发挥着巨大作用。该技术对植物的选择有非常严格的要求。要充分考虑当地的气候条件和植物本身的成活率。这说明在生物缓冲带的建设中，不仅要考虑生态系统，还要考虑经济和美观效果。

2.3发展生态河堤技术

世界性的环境问题越来越引起人们的反思。很多发达国家在水库的建设和改造中大力推行生态河堤技术。所谓生态河堤技术指，在水库堤坝的建造过程中，不仅要考虑周围的生态环境和自然地貌，更要模仿自然状态下的水库堤坝，建造一条符合生物生长的高仿自然堤坝。可以看出，生态河堤技术相较生物缓冲带技术，对工程建设者们提出了更高的要求。目前，我国在这一技术的发展上尚处于起步阶段，各项工作还有待改进。这要求工程的设计者和建设者们，努力学习外国先进经验，使该技术在我国早日得到蓬勃发展。

同时，在河堤的建设过程中，应加大对水源地的保护，防止建筑材料进入库区，造成水质的破坏。在库区周边应加强宣传和教育，让人民群众了解破坏水土的责任，所承担的义务。在水源地周围悬挂明显环保标志，在水库周边地区大力推广沼气等清洁能源，减少人为对库区的破坏。

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关键字：青海省国家级水产种质资源保护区；综合水质指数法；水环境质量

中图分类号：X824 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）09-2214-04

青藏高原是中国重要的生物多样性分布区，该地区生态环境建设在中国生态环境建设中有着举足轻重的地位。青海省是长江、黄河发源地，有“中华水塔”之称，该地区的生态环境状况直接影响到长江和黄河流域广大地区。水生生物是青藏高原自然生态系统中有机组成部分，水生生物保护是青海省生态保护工作的重要环节。青海省气候及地理条件独特，生态多样，生存着51种青藏高原特有鱼类。这些鱼类珍稀特有，亟待保护。现在青海省有8个国家级水产种质资源保护区，保护区主要针对高原特有鱼类的产卵场、栖息地、索饵场和越冬场等进行保护。

目前，评价水质的方法一般有模糊数学法[1]、污染指数法[2]、灰色评价法[3]等，但这些评价方法主要是针对水体的等级，对污染因子污染程度分析相对不足。综合水质指数法对照水体功能标准来评价污染因子的污染程度，是一种可以完全表达水体综合水质信息的评价方法[4-7]。本研究利用2012年青海省国家级水产种质资源保护区水环境监测结果，通过对泽曲河优干宁桥、泽曲河尕麻沟、泽曲河尕孔电站库区、泽曲河尕孔电站尾水、沟、美浪沟、沙流河、泉吉河、黑马河、布哈河、151码头岸边等11个监测断面，溶解氧（DO）、总氮、高锰酸盐指数、氨氮、汞、六价铬、镉、铅、砷等9个具有代表性的水质指标，利用综合水质指数法对水环境质量进行分析与评价，以期为青海省国家级水产种质资源的保护、水环境质量的管理和综合治理提供重要的科学依据和基本资料。

1 材料与方法

1.1 研究区域

根据2012年青海省国家级水产种质资源保护区水环境监测结果，研究区域共设监测断面11个：泽曲河优干宁桥、泽曲河尕麻沟、泽曲河尕孔电站库区、泽曲河尕孔电站尾水、沟、美浪沟、沙流河、泉吉河、黑马河、布哈河、151码头岸边。常用的水质评价因子有[8]：耗氧有机物及氧平衡指标类（DO、COD等）；有毒及易积累物质类（挥发酚、氰化物、六价铬等）；天然水体化学综合指标类（pH等）以及根据本地区水环境使用功能及污染特点选定的附加项。基于此，本研究选择水质评价因子DO、总氮、高锰酸盐指数、氨氮、汞、六价铬、镉、铅、砷等9项水质指标。

1.2 综合水质指数法

1.2.1 单因子指数法 单因子评价指数[9，10]是最简单的环境评价质量指数，是将每个污染因子单独进行评价，以最差的水质类别作为水质综合评价结果。水质参数的标准指数大于1，即表明该水质参数超过了规定的水质标准，不能满足水体功能要求。

1.2.2 综合水质评价法 对所有参与综合水质评价的单项水质指标，将各指标的单项污染指数通过算术平均、加权平均、连乘及指数等各种数学方法得到一个综合指数，来评价综合水质[11]，如算术平均综合指数表示为：

P=■∑Ii=■∑（Ci/Coi）

式中，P为综合污染指数；n为参与综合水质评价的单项水质指标数；Ii为第i项指标的单项污染指数，在一定条件下可以表示水质的相对污染状况；Ci为单项水质指标的实测浓度；Coi为与水域功能类别对应的单项水质指标浓度限值。其中DO这一单因素指标，指标越大表明水质越好；考虑到P值的大小与污染程度成正相关，故在计算各指标的单项污染指数时，DO的单项污染指数的表达式为 Ii=Ci/Ci。用综合污染指数P判断综合水质相对于水环境功能区的达标程度，若P≤1，表明综合水质达标，否则综合水质超标。

2 结果与分析

各评价因子标准参考《地表水环境质量标准》（GB 3838―2002）[12]，见表1。本研究数据来自青海省渔业环境监测站。

根据《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002），结合青海省渔业水环境具体情况，选用II类水质等级作为后续评价的依据，各单因子的评价结果见下表2。

从表2可以看出，总体上总氮、汞、铅的含量普遍偏高，这导致单因子评价结果显示的水质情况较差。其中除沟、美浪沟以外，其他监测断面总氮均超标，且泽曲河优干宁桥、泽曲河尕麻沟、泽曲河尕孔电站库区、泽曲河尕孔电站尾水4个监测点超标倍数分别为1.12、1.54、1.26、1.34。铅污染也较为严重，除了沟、泉吉河，其他监测断面均有不同程度的超标，且泽曲河优干宁桥、泽曲河尕麻沟、泽曲河尕孔电站库区、泽曲河尕孔电站尾水、黑马河、151码头岸边6个监测点铅污染严重，超标倍数分别为2.00、2.00、2.00、1.50、3.00、3.00。汞污染在布哈河和151码头岸边2个监测点相对较严重。由此可知，泽曲河优干宁桥、泽曲河尕麻沟、泽曲河尕孔电站库区、泽曲河尕孔电站尾水4个监测点的污染主要是有机氮污染和重金属铅的污染；美浪沟、黑马河、沙流河主要是铅污染；布哈河是汞污染；151码头岸边主要是铅和汞的污染。虽然单因子评价指数仅代表单个水质参数的质量状况，不能反映环境要素及其综合质量，但它是其他各种环境质量分指数和综合指数的基础[13]。单因子在一定程度上说明了水体某些指标超标情况。对于部分因子超标过于强烈的水体，单因子评价法能够体现该因子主导水环境质量评价的结果。

以《地表水环境质量标准》（GB 3838―2002）为评价依据，用综合指数评价法对青海省国家级水产种质资源渔业水环境质量进行评价，各监测断面污染负荷比计算见表3。

由表3可以看出，泉吉河监测断面总氮的污染负荷比最大，其次是汞，再次是铅；布哈河监测断面，汞的污染负荷比最大，其次是总氮，再次是铅；其余监测断面铅的污染负荷比均最大，其次是总氮、汞和DO；高锰酸盐指数和氨氮的污染负荷比在沟占很大比例；由图1可以看出，11个监测点各因子的平均污染负荷比为：铅和总氮的污染负荷比最大，其次为汞和DO，再次为高锰酸钾指数和氨氮，砷的污染负荷比最小。由此得出，青海省国家级水产种质资源渔业水环境主要以有机氮污染和有毒及易积累物质铅和汞污染为主。

由表4可知，除了泽曲河优干宁桥、黑马河和151码头岸边未达到水环境功能区要求，其余监测断面水环境质量均达到功能区水质要求。

4 结语

1）从评价结果上看，单因子评价法对11个采样点的水质评价结果为：泽曲河优干宁桥、泽曲河尕麻沟、泽曲河尕孔电站库区、泽曲河尕孔电站尾水4个监测点的水质评价为IV类，而事实上只有总氮达到IV类；对于布哈河和151码头岸边评价为IV类，其中各因子只有汞达到IV类；美浪沟、沙流河、泉吉河和黑马河监测点单因子评价结果为III类，其中仅有少数因子达到了III类水质，大多数因子处于II类和I类水质。由此可以看出，单因子评价结果表现为过保护，评价较为严格，不能全面反映水环境质量现状。

2）就综合水质指数法而言，除了泽曲河优干宁桥、黑马河和151码头岸边未达到水环境功能区要求，其余监测断面水环境质量均达到功能区水质要求，且各监测点综合指数大小变化不大，可见该方法平均了各因子对水环境质量的影响，能够较为全面的反映水环境质量状况，但不能凸显各因素中起主要污染作用的影响因子。

3）结合单因子指数和综合指数法的特点对水环境进行评价表明，泽曲河优干宁桥、黑马河和151码头岸边3个监测点整体水质评价较差，评价结果未达到水环境功能区要求；其中泽曲河优干宁桥总氮和铅均超标，超标倍数分别为1.12和2.00；黑马河主要是总氮、汞和铅的污染，各因子的超标倍数分别为0.82，0.50，3.00；151码头岸边的超标因子为总氮、汞和铅，超标倍数分别为0.92，1.10，3.00。其他监测点总体水质状况较好，各监测点总氮、铅和汞普遍超标，其中总氮和铅的平均污染负荷比最大，成为青海省国家级水产种质资源渔业水域主要的水环境污染因子。

参考文献：

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一、我国开征环境保护税的现实意义及其税收政策现状

20世纪以来,随着工业化进程的加快带来的大量工业“三废”和生活废弃物,远远超出了环境的自净能力,造成一系列严重的环境问题:河水污染、沙漠化日益严重、森林锐减、臭氧层出现黑洞、气候异常和全球变暖等。生态环境的恶化不仅破坏了人类社会进行经济活动的物质基础,而且严重影响了经济社会的可持续发展。因此,各国政府纷纷采取各种手段来遏止污染行为,保护环境。我国的环境形势同样不容乐观。生态恶化积重难返。由于缺乏系统而完善的环境保护税收制度体系,在近乎刚性的经济增长目标下,导致了我国在经济快速增长的同时,污染行为在源头上不能得到有效制约,“污染冲动”难以遏制,环境的恶化已经成为制约经济发展的障碍。然而,在很长一段时期内,我国的环境管理都以行政手段为主,随着市场经济体制的建设和完善,单靠行政干预已经远不能解决环境污染问题,需要更多地利用基于市场机制的税收或收费等经济手段,促使人们改变行为方式――环境保护税是保护环境、实现可持续发展不可偏废的经济手段之一。

我国目前还没有将环境保护税作为一个单独税种征收,为贯彻环境保护政策,只是采取了对部分环保行业和产品的减税和免税优惠,形式比较单一,受益面窄,对环境保护的调控力度不大。如对不同排量的汽车适用不同的消费税率,引导消费者购买和使用低排放低耗油量的汽车;在所得税、增值税改革中,都不同程度地体现了对节能减排企业和产品的税收优惠政策。目前,我国已进入全面建设社会主义市场经济体制的新时期,迫切需要探索适合我国国情的环境保护税收体系。

二、国际上开征环境保护税的主要做法

从国际范围来考察,环境保护税产生于20世纪70年代。上世纪80年代以来,受理论与实践因素的推动,日益受到重视,尤其是一些西方发达国家已形成了较完善的环境保护税制。经合组织中的多数国家,如丹麦、荷兰、瑞典、挪威等已确定环境保护在税制改革中的重要地位,并把涉及能源税收的结构性调整作为21 世纪税制改革的内容。此外,欧盟委员会提出了将在欧盟国家开征二氧化碳税的目标,以进一步扩大环境保护税的范围。日本政府正在研究征收环境税的可行性,据日本《每日新闻》报道,日本环境省整理完成了2010年税制改革的方案,按照这份方案,所有化石燃料都将成为“全球气候变暖对策税(环境税)”的课税对象。同时,许多发展中国家也在积极探索可持续发展道路,加快推行征收环境保护税,以保护生态环境,促进经济增长。因此,环境保护税的设置与完善将是21 世纪各国税制改革的重要内容。

发达国家开征的环境保护税,主要有:①能源税。是对能源的开采和利用行为征收的税种,包括能源开采税、能源消费税和能源增值税。②大气污染税。为了控制废气排放,二氧化硫税是向空气中排放二氧化硫污染物行为征收的一种环保税;二氧化碳税是为了控制二氧化碳的排放而征收的一种环保税。③水污染税。是对污染水体的行为所征收的一种税。④固体废物税。是对固体废弃物征收的一种税,其课税对象包括饮料包装物、废纸、纸制品和旧轮胎等。⑤垃圾税。是对产出生活垃圾的家庭所征收的一种税。⑥噪音税。是对机器的所有人、使用人在特定地域内使其机器产生超过一定分贝噪音的行为所征收的一种税。

在目前我国环境问题日益严峻的状况下,借鉴发达国家环保税收体系的成功经验,结合我国国情构建我国的环境保护税收制度,对于保护环境、实现经济与生态的和谐发展具有极为重要的意义。

三、环境保护税设置的具体构思

(一)构建环境保护税法的基本原则

构建环境保护税法需要结合我国的实际情况,我国目前的实际情况是:一方面污染防治任务繁重,另一方面快速的经济发展又加剧了环境的污染。因此,协调经济发展与环境的关系仍然是核心问题,制定环境保护税法,应坚持以下原则:①公平原则。每个纳税人对环境的占用是不均衡的,因此,在环境税制设计中应体现出“谁污染、谁付费”的基本原则。②效率原则。环境保护税的征收与排污种类、数量、浓度等环保专门知识紧密联系,对污染物排放量进行测量、对固定大排放源进行定期监测等,都需要投入大量人力、物力,因而要避免为求准确地反映环境损害成本而设计过于复杂的环境税,税务机关应与环保部门密切合作,提高征管效率。③循序渐进原则。无论从税制完善过程的角度,还是从环境保护技术鉴定的角度,都无法实现一步到位建立健全环境保护税,因此,应分类、分阶段实施,在不影响经济发展的同时采取相应的削减污染技术,实现经济建设和环境保护的协调。④税收中性原则。尽可能使环境保护税的开征不给纳税人造成税款以外的额外负担。

(二)环境保护税的征税对象

国际上通常把污染环境和破坏生态的行为以及在消费过程中会造成污染的产品作为环境保护税的征税对象。目前,我国环境污染主要有大气污染、水污染、固体废弃物污染、垃圾污染和噪音污染等。根据当前的环境状况,应首先将对环境污染严重的废气、废水和固体废物的排放纳入征税范围。待时机成熟时,可以将用那些难以降解和再回收利用的材料制造的、在使用中会对环境造成严重污染的各种包装物纳入征税范围。

(三)环境保护税的纳税人

理论上,为了保护环境,抑制或减少污染物的排放,污染税就必须把所有有排放污染物行为的单位和个人作为纳税人,以直接体现“谁污染谁付费”原则。但在实践中,纳税人的选择还必须充分考虑其它重要因素,如征收成本低、税款便于控管等。在设计纳税人时,有些税目可以将有排放污染物行为的单位和个人作为纳税人,有些则可将使用危害环境产品的单位和个人作为纳税人。

(四) 环境保护税的课税依据

污染税的税基有3种选择:以污染物的排放量作为该税税基;以污染性单位的产量作为该税的税基;以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为该税的税基。由于以污染物排放量作为污染税税基具有能直接刺激企业通过自主选择增加防治污染的设备或改进生产工艺过程来减少废物排放、技术测量便利、成本较低等优点,通常为世界各国首选。

(五)环境保护税的税率

环境保护税的税率应当是累进税率,按照有关排污技术标准确定一个基数,排污标准在基数之内适用基本税率,超过基数的部分适用较高税率,从而使纳税人采取措施减少污染以降低成本。环境问题复杂,各地区环境差异很大,为了体现税收政策的灵活性,应根据气候条件、人口密度以及对环境清洁的需求程度确定具体的税率。

(六)环境保护税的征收管理

防治污染、保护环境需要中央和地方的共同合作。因此,环境保护税应作为中央和地方共享税,地方的分享比例应该更高一些。因为就环境污染行为分析,纳税人排放废气、废水、固体废物或噪音对环境形成的污染,主要是在一定区域内发生的。治理环境污染,维护生态平衡,具有“地方公共物品”特征。地方政府可以用较多的税收收入用于生态环境的清理和恢复、开发污染防治技术的科学研究经费和作为生态环保的奖励。

(七)环境保护税的优惠措施

借鉴国外的先进经验,灵活运用多种税收优惠措施激励企业治理污染,保护环境。一是实施鼓励企业开展治污领域的科技研究与开发的税收支出政策。应对防污治污的技术研发高度重视,除直接给予研究、开发治污新技术的企业预算拨款外,还可以利用税收支出手段,鼓励企业从事环保科研活动,从而增强治污支出的整体效益。二是实行刺激企业投资防污设备的税收优惠政策。对企业生产经营过程中无污染或能减少污染的机器设备实行加速折旧制度;对企业为治理污染而进行的设备改造项目给予投资抵免等,促使企业开发先进技术,加速设备的更新换代。三是尽可能取消或调整不利于环保的税收政策。

四、我国开征环境保护税的难点及相应措施

(一)我国开征环境保护税的难点

理论界关于如何在我国建立环境税的探讨始于20世纪90年代,其间许多有识之士多次呼吁政府尽快出台相关政策。至今,政府仍然没有推出环境税政策,这主要是因为在我国引入环境税还有以下难点:

1.一些居民、家庭和企业出于自身利益的考虑,反对开征环境保护税。

2.有关部门担心环境保护税的开征会对中国经济的快速发展带来不利的影响,引入环境保护税的决心不足。

3.在环境保护税征收管理方面,环境保护税的开征对污染物种类及排放标准测算的技术要求相当高,要求有专业的环境技术人员参与测评,税收征收成本过高。

4.环境保护税难以制定合理的税率,理想状态下,它应当等于污染削减的边际收益,这时效率最高。此外,由于各地的经济条件、人口密度以及对环境清洁度的要求不同,环境保护税率不能高度统一。

(二)应采取的主要对策

1.减轻居民、家庭和企业的排斥情绪,加大环保观念的宣传力度,使环境保护的观念深入人心。

2.环境保护税的优惠措施。第一,实施鼓励企业开展治污领域的科技研究与开发的税收支出政策。第二,实行刺激企业投资防污设备的税收优惠政策。如加速折旧、允许抵扣进项增值税额;对企业为治理污染而进行的设备改造项目给予投资抵免等。第三,尽可能取消或调整不利于环保的税收政策。在适当时候应取消对农膜、农药特别是剧毒农药的优惠增值税待遇;严禁或严格限制有毒、有害化学品或可能对我国环境造成重大危害的产品进口,大幅提高上述产品的进口关税。

3.初期征税范围不应过宽,税率不应过高。应根据国家当前最主要的环境问题和环保目标,采取循序渐进的方法,从重点污染源和易于征管的征税对象入手。

4.健全配套措施,确保多方面配合。税务部门需要与其它部门的配合,使相关政策在实践中得到有效的实施。

与环保部门配合。环保税收制度是一类技术性很强的税收制度,在征税对象、计税依据和税率的确定等方面,都有不同于其它税类的特殊性。利用各级环境监测部门日常的污染源监测能力可以解决这个问题。因此,税务部门与环保部门的密切配合是环保税收顺利征管的前提条件。

与财政部门配合。财政部门应负责环保税税收收入的支出和管理。在支出方面,要保证环保税收资金用于生态破坏的补偿和环境保护,对环境投资项目诸如城市废水和垃圾处理厂之类现代化环保企业,要加大财政支持力度,在制定财政政策时应当更多地体现环境保护的需要;在管理方面,要规范和完善环保资金的申报、审批、拨付、使用和监督,不断提高资金的使用效率。

(作者单位:西门子(中国)有限公司)

参考文献:

[1] 李慧明.OECD的绿色税收制度改革评析[J].经济与管理研究,2003,(05).

[2] 尹音频.环境保护税的国际趋势与思考[J].四川财政,1999,(03).

[3] 朱萍.关于开征环境保护税的研究[J].税务学会,2009,(10).

[4] 蔡林.我国垃圾污染治理及综合利用财税政策调整问题[J].环境经济,2003,(06).

[5] 安体富、龚辉文.可持续发展与税收政策[J].中国可持续发展,2001,(05).

[6] 马东来.科学发展观与绿色税收[J].中国社会科学院院报,2004,(09).

[7] 毛学翠、王秀玲.环境税与环境保护[J].环境经济,2003,(01).

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下面主要总结几个OECD国家环境税类的税收分配的模式。具体的模式可以分为地方税、共享税这两种税收分配的模式。

环境保护税纳入地方税

水污染:几乎所有的OECD国家都把水污染税纳人到环境保护税制体系中，欧洲大多数的国家在19世纪70, 80年代就引人了废水税。对于已经开征水污染税的国家，例如美国、加拿大等国家，大多数都是由州政府或者省级政府征收后，所获得相关税费全部纳人当地的财政。

固体废物排放:OECD的国家也会对一些固体废物的排放和处理征收税费，例如城市废物处理费、废物处理税费等，这些相关税费的收人也大都交由地方政府征收管理。地方政府对固体废物的排放拥有“定价权”，可以根据当地环境的实际影响情况征收。

噪音污染:对于噪音污染，大都发生在特定的地点，例如大型机场、大型的制造工业企业等，因此，大都由当地政府根据噪音的程度进行征收，专款专用，针对噪音污染设置一些防护措施。

环境保护税为中央和地方共享税

对于大气污染，大部分国家除了开征二氧化硫税、氮氧化物税等，也对柴油和石油等燃烧会产生大气污染物的污染产品征收污染产品税。石油这类的污染产品税大多同时被联邦政府和州政府征收，收人共享。不同等级的政府对同一应税物品依据各自不同的税率征收，各自获取税收收人。

从有限的OECD国家的环境有关税种的征收以及收人分配模式来看，几乎所有的税种都以地方税或者共享税的形式存在，只有几个开征臭氧层保护税的国家该项收人属于中央税。这是各国充分考虑到环境治理的事权由州政府或者省级政府承担这一现实问题做出的决策。州或者省级政府有权自己根据支出需求来开征相应的税种，收人归州或省级政府所有。

从税种属性看，我国环境保护税适宜作为中央与地方共享税

根据上述理论与实践的梳理，从税种本身特征、环境治理事权划分等角度进行分析，本文认为我国的环境保护税适宜作为中央与地方共享税，主要原因如下:

按照财政事权与支出责任相匹配的原则，环境保护税适宜作为中央与地方共享税

按照2016; l}台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，我国目前正在积极推进中央和地方事权与支出责任改革，环境保护的事权和支出责任划分原则已经逐渐清晰，中央政府主要负责全国性、跨区域的环境保护和污染防治，如全国性的荒漠治理、水土流失治理和大江大河的治理等，而地方政府主要承担本地区的环境和生态保护工程以及城市环保公共设施等。在有关环境治理的事权和支出责任逐渐明确后，环境保护税适合作为中央与地方共享税。

从生态环境属性来看，环境保护税适宜作为中央与地方共享税

生态环境具有地方性与跨区域性的特点，与公共品层次性相适应，环境保护税适合作为中央与地方共享税。对具有地方性的环境治理，如固体污染物的治理、噪声的处理等，应该主要由地方政府承担，因为地方政府更清楚情况，能提供更适宜的治理方案。对具有跨区域性的环境污染，应该主要由中央政府提供，因为中央政府能起到较好的宏观调控作用。由于各个地方的经济发展水平不同，环境污染的程度也不同，中央政府的加人，对环境治理起到宏观调控作用，有利于实现地区间横向公平。

从税种的属性来看，环境保护税适合作为中央与地方共享税

根据马斯格雷夫提出的税收划分标准，有利于宏观调控和再分配、税基流动性强的税种应作为中央税，税基流动性差、征管难度大的税种应作为地方税。在《环境保护税法》中，环境保护税的征收范围设定在大气污染物、水污染物、固体污染物和噪音这四大税目，相对来讲税基流动性比较差，征收范围比较广，而且其中部分污染物具有区域污染的特性，有的则具有很强的流动性，影响范围覆盖全国或者跨区域，对整个宏观经济及产业都会产生影响，如二氧化硫排放、水污染等。从这个角度看，环境保护税适宜作为中央与地方共享税。

环境保护税作为共享税体现了政策延续性

就目前来讲，我国排污费的划分以及环境保护专项资金的支出范围参照的是2003年修订完善开始执行的《排污费资金收缴使用管理办法》。在《管理办法》中规定，排污费收人要按期缴人国库，国库部门负责按1:9的比例对收人进行划分，10%作为中央预算收人缴人中央国库，作为中央环境保护专项资金管理;剩下90%作为地方政府预算收人，缴人地方国库，作为地方环境保护专项资金管理。从政策延续的角度来看，目前排污费的收人可以延续实行中央与地方共享的做法，如果贸然改变相关收人的分配关系，将所得收人设置为中央税，则会影响地方积极性。因此，不仅宜将环境保护税列为中央和地方共享税，而且在划分比例上应向地方政府倾斜，这样有助于消除地方政府对改革的阻力，调动地方政府治理环境的积极性。从中央与地方政府的财力状况考虑，可以考虑1等环境保护税收入先划归地方政府

但从中央与地方政府的收支状况和提高环境保护税征管效率的角度考虑，在环境保护税开征后可以考虑暂时将收人划归地方政府。

将环境保护税收入全部划归地方政府，可以提高地方政府治理环境积极性

近年来，我国地方政府财政收支缺口呈现扩大趋势。以2005-2014年为例，地方财政支出占总财政支出的比重始终高于地方财政收人占总财政收人的比重，2005年地方财政支出占总财政支出的比重(74. 1%)比地方财政收人占总财政收人的比重(47. 7% )高出26. 4个百分点，2014年地方财政支出占总财政支出的比重(85. 1%)比地方财政收人占总财政收人的比重(54. 1%)高出31个百分点。这种状况制约了地方环境治理能力的提高，抑制了地方政府治理环境的动力。将环保税收人全部归为地方政府所有，增加地方政府税收收人，可以一定程度弥补地方政府收支缺口，增加地方政府环境治理的积极性。

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(一)环境税收的基本内容

随着可持续发展理论得到国际社会日益广泛的认同,环境保护问题备受各国政府的重视。税收作为政府用以调节社会经济生活的一种重要工具和手段,在保护环境方面发挥着越来越重要的作用。一些经济发达国家由于在经济发展过程中曾饱受环境问题的困扰,率先尝试将税收用之于环境保护,并收到了较好的效果。鉴于发达国家在经济发展进程中已经取得的经验和教训,世界银行的有关专家建议发展中国家“针对环境的破坏征收环境税”。实际上,许多发展中国家已经开始将保护环境作为其税制改革的一个重要政策目标。一个以纠正市场失效、护环境为政策目标的新的税收类别----境税收正在悄然兴起。

由于国情和税收政策的差异,各国环境收制度的具体内容不尽相同,但其基本内通常都由两个部分所构成:一是以保护环为目的,针对污染、破坏环境的特定行为课征专门性税种,一般称之为环境保护,它是环境税收制度的主要内容。如荷兰的燃料使用税、废物处理税和地表水污染;德国的矿物油税和汽车税;奥地利的标油消费税;部分经济合作与发展组织成员国课征的二氧化碳税以及噪音税等等。二是其他一般性税种中为保护环境而采取的种税收调节措施?包括为激励纳税人治理污染飞保护环境所采取的各种税收优惠措施和对污染、破坏环境的行为所采取的某些加其税收负担的措施。在环境税收制度中,后者通常是作为辅内容而存在,配合种专门性环境保护税发挥作用的。

(二)环境税收的社会经济意义环境税收的产生拓宽了税收的调节领,不仅在保护人类生存环境方面发挥了重作用,而且充分体现了税收的“公平”和效原则,具有重要的社会经济意义。

1.保护人类生存环境,促进社会经济可续发展。

自从“可持续发展,''''的概念在本世纪80代被明确提出以来,至今已发展成为比较整的理论体系,并被国际社会普遍接受。可持续发展理论的指导下,联合国于1992召开了环境与发展大会,通过了《21世纪程》等重要文件,确定了全球性可持续发战略目标及其实现途径。很多国家也相继定出本国的可持续发展战略。由于环境的染和不断恶化已成为制约社会经济可持发展的重要因素,因而,保护环境就成为持续发展战略的一项重要内容。

然而,在市场经济体制下,环境保护问是无法靠市场本身来解决的。因为市场并仁万能的,对于经济发展所带来的诸如环境保护等“外部性”问题,它是无能为力的。其原因在于,在市场经济条件下经济活动主体完全根据自身经济利益最大化的目标决定自己的经济行为,他们往往既不从全局考虑宏观经济效益,也不会自觉地考虑生态效率和环境保护问题。因而，那些高消耗飞高污染、内部成本较低而外部成本较高的企业或产品会在高额利润的刺激下盲目发展,从而造成资源的浪费、环境的污染和破坏,降低宏观经济效益和生态效率。对此,市场本身是无法进行自我矫正的。为了弥补市场的缺陷,政府必须采取各种手段对经济活动进行必要的干预。除通过法律和行政等手段来规范经济活动主体的行为之外,还应采用税收等经济手段进行宏观调控。税收作为政府筹集财政资金的工具和对社会经济生活进行宏观调控的经济杠杆,在环境保护方面是大有可为的。首先,丁针对污染和破坏环境的行为课征环境保护税无疑是保护环境的一柄“双刃剑"。它一方面会加重那些污染、破坏环境的企业或产品的税收负担,通过经济利益的调节来矫正纳税人的行为,促使其减轻或停止对环境的污染和破坏;另一方面又可以将课征的税款作为专项资金，用于支持环境保?な乱怠F浯?在其他有关税种的制度设计中对有利于保护环境和治理污染的生产经营行为或产品采取税收优惠措施,可以引导和激励纳税人保护环境、治理污染。可见,在市场经济条件下,环境税收是政府用以保护环境飞实施可持续发展战略的有力手段。

2.体现“公平”原则,促进平等竞争。

公平竞争是市场经济的最基本法则。但是,如果不建立环境税收制度,个别企业所造成的环境污染就需要用全体纳税人缴纳的税款进行治理,而这些企业本身却可以借此用较低的个别成本,达到较高的利润水平。这实质上是由他人出资来补偿个别企业生产中形成的外部成本,显然是不公平的。通过对污染、破坏环境的企业征收环境保护税,并将税款用于治理污染和保护环境,可以使这些企业所产生的外部成本内在化,利润水平合理化，同时会减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担。从而可以更好地体现“公平”原则,有利于各类企业之间进行平等竞争。由此可见,建立环境税收制度完全合乎市场经济运行、发展的需要。环境税收的产生,既是源于人类保护环境的直接需要,也是市场经济的内在要求。而且市场经济体制使经济活动主体所拥有的独立经济利益和独立决策权利又是环境税收能够充分发挥作用的基础条件。环境税收首先诞生于高度发达的市场经济国家，恰好证明了这一点。

环境问题是入类在社会经济发展中面临的共同性问题。我国是一个发展中国家,随着工业化进程的不断加快,环境问题也日渐严重,主要表现在三个?方面:一是由于过度地采伐森林和放牧,使植被资源遭受严重破坏,造成生态环境恶化,不仅直接危及农、林、牧业的发展,而且使自然灾害更为频繁地发生。二是由于我国的企业多以煤炭为主要燃料,加之一些高能耗、重污染型企业迅速发展,使工业污染物的排放量骤增矿严重地污染了大气、土壤和水源。三是由于人口迅速增长、城市化进程加快和消费水平提高,使城市生活垃圾大量增加却未能得到妥善处理,从而造成环境污染。而机动车辆的增加则使空气污染变得更加严重。从某种意义上说,一些在西方国家工业化进程中曾经出现过的环境问题正在我国重演。

环境的恶化不但直接影响着我国人民的生存质量,而且制约着我国社会经济可持续发展。面对日趋严峻的环境状况,借鉴国外的经验,加强环境税收制度建设,运用税收手段来保护我国的环境显然是非常必要的。而社会主义市场经济体制的确立,又为环境税收制度的存在提供了更充分的理由和客观条件。

二、我国现行税收制度申的环境保护结施

实际上,自改革开放以来,我国一直将保护环境作为一项基本国策,运用税收手段加强环境保护也已经有20余年的历史了。早在70年代,我国的原工商税和工商所得税中就曾规定对工业企业以废渣、废液、废气等“三废”和其他废旧物资为主要原料生产产品所取得的销售收入和利润给予定期免税照顾。此后,我国的税收制度虽然历经多次改革、调整,但始终将保护环境作为税制建设的一项重要内容。税收制度中有关环境保护的内容不仅得以延续,而且不断丰富和发展。我国现行税制中的环境保护措施主要包括:

1;消费税。

对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围,并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率。

2.增值税。

对原材料中掺有不少于30%的煤石干石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金、白银在一定时期内给予免税优惠。

3.内资企业所得税。

规定利用废液、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业,可在5年内减征或免征企业所得税。

4、外商投资企业和夕卡国企业所

得税。

规定外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费收入,可减按10%的税率征收预提所得税,其中技术先进、条件优惠的,可给予免税。

5.固定资产投资方向调节税。

对符合国家环境保护政策,有利于保护环境、减轻或消除污染的水土保持工程、防护林工程、森林保护、高效低残留农药、城市煤气、集中供热、污水处理厂、垃圾处理厂等投资项目规定了零税率;而对一些污染严重、不符合环境保护要求的小冶金、小炼油以及部分化工项目规定按30%的高税率征税。

应当肯定,上述税收措施采取“奖限结合”的办法,形成了鼓励保护环境、限制污染的鲜明政策导向,与政府的其他有关措施相配合,在减轻或消除污染,加强环境保护方面发挥了积极的作用。同时我们也应该看到,我国目前尚未真正构建起完善的环境税收体系。面对日趋严峻的环境状况,相对于社会经济可持续发展战略目标和社会主义市场经济发展的客观要求,上述税收措施所发挥的作用还远远不够。首先,与国外相对完善的环境税收制度相比,我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种,即环境保护税。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位,它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度,也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源,弱化了税收的环境保护作用。其次,我国现行的环境保护税收措施也需要进一步完善。其存在的问题:一是现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一,主要限于减税和免税,受益面比较窄,缺乏针对性和灵活性,而且显得力度不足,影响了实施效果;二是消费税中的环境保护措施显得比较粗糙,仍有进一步改进、细化的必要。

三、完善我国环境税收制度的基本设想

针对我国的环境状况和现行税制中有关环境保护税收措施存在的不足,借鉴国外的经验,建立和完善我国环境税收制度的基本思路应当是:在进一步完善现行环境保护税收措施的基础上,尽快研究开征环境保护税,使其作为环境税收制度的主体税种,构建起一套科学、完整的环境税收制度体系。

(一)改革和完善现行环境保护税收措施的思路

我国现行的环境保护税收措施是在长期的税收实践中形成的,实践证明也是行之有效的。这些税收措施,奠定了我国环境税收制度的基础。今后的环境税收制度建设,应将改进和完善环境保护税收措施作为一项重要内容。

1.完善税收优惠措施。

除继续保留原有的减税免税和零税率等税收优惠形式外,还应针对不同优惠对象的具体情况,分别采取多种税收优惠形式。主要包括:

(1)在增值税制度中增加对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的环境保护设备允许抵扣进项增值税额的优惠规定。

(2)在内、外资企业所得税和个人所得税制度中增加对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资给予税收抵兔的规定。

(3)在企业所得税制度中增加对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂(场)实行加速折旧的规定。

这样,可以增强税收优惠手段的针对性和多样性,便于灵活运用各种不同税收优惠形式激励企业采取措施保护环境、治理污染。提高税收优惠措施的实施效果。

2.改革消费税制度。

为了增强消费税的环境保护效应,应对课征制度做如下改进:

(1)适当提高含铅汽油的税率,以抑制含汽油的消费使用,推动汽车燃油无铅化的程。

(2)在继续实行对不同排气量的小汽车用差别税率的基础上,应对排气量相同的、汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区帆才待,并应明确规定对使用户“绿色”燃料的、汽车免征消费税,以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。

(二)开征环境保护税的基本设想

作为运用经济手段保护环境的一项措施,我国从1982年开始对工业企业超标排放的废水、废气和废渣征收排污费。这一举措对于遏制环境污染确实起到丁一定的作用。但由于其征收范围较窄,征收标准偏低,调控力度较弱,加之征收乏力,拖欠飞拒缴现象严重,征收效果不够理想。有鉴于此,我国开征环境保护税,应采取“费改税”的方式。在总结排污费征收经验的基础上,按照环境保护税的模式对其进行改革。适度扩大其征收范围,提高征收标准,并纳入税收制度体系，以便拓宽其调节领域,增强调节力度,增加课征的“刚性”,取得更佳的征收效果。

1.环境保护税的课征对象。

按照国际通行的做法,环境保护税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。从税收的公平性考虑,环境保护税的征收范围应具有普遍性,即凡属此类行为和产品均应纳入课征范围。但考虑到我国目前缺乏这一税种的制度设计和征收管理经验,在开征此税的初期,课征范围不宜太宽。应采取循序渐进的办法,先从重点污染源和易于征管的课征对象人手,待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。目前,应列入环境保护税征收范围的首先是排放各种废气、废水和固体废物(包括工业生产中产生的废渣及各类污染环境的工业垃圾)的行为。因为,此类行为对我国环境的污染最为严重,仅工业废物排放就构成我国污染源的70%。而且,对此类行为课税,我国既有征收排污费的经验作为基础,也有大量的国外经验可供借鉴。其次应把那些用难以降解和再回收利用的材料制造、在使用中会对环境造成严重污染的答种包装物品纳入征收范围。此类物品对环境污染比较严重,且不易消除,而对其课税在操作上又比较简便。

2.环境保护税的纳税人。

根据国际通行的“污染者付费”的原则,环境保护税应对污染环境者课征。但是,在税收实践中,为了易于控制税源和便利征收管理,对环境保护税的纳税人可做出不同的选择,通过税负的“转嫁”,借助于价格机制,达到课征目的。我国环境保护税的纳税人应暂定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者。对行政事业单位和居民分人暂不征收。

3.环保税的计税依据和税率。

(1)对应税排污行为,应以污染物的实际排放量为计税依据,采用定额税率,实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的,可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量,作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污染,应制定出各种废水、废气和固体废物的排放质量标准小对未超过标准的,允许免税排放。对超过标准的,则应根据其不同类别设置税目,视其对环境的污染程度，确定高低不同的税率。对同一类污染物,也有必要根据其有害成分的不同含量,确定差别税率。

(2)对应税包装物~可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征,也可以按销售数量采用定额税率课征。

环境保护税的负担水平,直接决定其征收效果,在设计税率时必须认真研究测算。环境保护税的课征目的主要在于借助税收杠杆遏制污染、破坏环境的行为,并为环境保护事业筹集资金。因此,从宏观上讲,环境保护税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量。从微观上讲,环境保护税的税收负担量的确定,就污染物排放行为而言

,应高于企业为:清理污染采取技术措施的预期边际成本s就应税包装物的生产而言,应高于其与“绿色包装物”之间的成本差额。我国征收排污费的经验及国矫课征环境保护税的实践都已经证明,如果环境保护税的负担水平这不到这一水准,则难以取得令人满意的征收效果。因此,笔者建议,环境保护税税率的设计,特别是税负水平的确定,应在税务、环保等有关部门深入调查研究、精心测算、密切协作的基础上加以确窍。总的原则是税率不能太低,就“三废”的排放行为;而言,应高于现行排污费的收费标准。但在环境保护税的开征初期,为易于推行,其税目划分不宜过细,税率结构不宜太复杂。

4.环境保护税的征收管理及相关问题。

(1)环境保护税是一千种专闪性目的税,其税收收入应当作为专用基金,严格实行专款专用制度,全部用于环境保护方面的开支。

(2)根据目前我国各级政府之间的事权划分情况,环境保护税应作为地方税,由地方税务局系统负责征收管理,并按照属地原则划分税收管辖权。

(3)由于环境保护税的制度设计及征收管理涉及诸多环保科技问题,因而,在该税种的立法乃至征收管理过程中,税务部门应加强与环境保护部门的联系与协作。(4)为避免纳税人和公众的误解,应在环境保护税税法中申明,对污染、破坏环境的行为,不以是否履行纳税义务作为判定其合法?性的标准。对某些严重污染、破坏环境的违法行为,目且使缴纳了环境保护税,政府和司法部门仍可依照法律或行政法规进行处理。

2.环境保护税的纳税人。

根据国际通行的“污染者付费”的原则,环境保护税应对污染环境者课征。但是,在税收实践中,为了易于控制税源和便利征收管理,对环境保护税的纳税人可做出不同的选择,通过税负的“转嫁”,借助于价格机制,达到课征目的。我国环境保护税的纳税人应暂定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者。对行政事业单位和居民分人暂不征收。

3.环保税的计税依据和税率。

(1)对应税排污行为,应以污染物的实际排放量为计税依据,采用定额税率,实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的,可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量,作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污染,应制定出各种废水、废气和固体废物的排放质量标准小对未超过标准的,允许免税排放。对超过标准的,则应根据其不同类别设置税目,视其对环境的污染程度，确定高低不同的税率。对同一类污染物,也有必要根据其有害成分的不同含量,确定差别税率。

(2)对应税包装物~可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征,也可以按销售数量采用定额税率课征。

环境保护税的负担水平,直接决定其征收效果,在设计税率时必须认真研究测算。环境保护税的课征目的主要在于借助税收杠杆遏制污染、破坏环境的行为,并为环境保护事业筹集资金。因此,从宏观上讲,环境保护税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量。从微观上讲,环境保护税的税收负担量的确定,就污染物排放行为而言,应高于企业为:清理污染采取技术措施的预期边际成本s就应税包装物的生产而言,应高于其与“绿色包装物”之间的成本差额。我国征收排污费的经验及国矫课征环境保护税的实践都已经证明,如果环境保护税的负担水平这不到这一水准,则难以取得令人满意的征收效果。因此,笔者建议,环境保护税税率的设计,特别是税负水平的确定,应在税务、环保等有关部门深入调查研究、精心测算、密切协作的基础上加以确窍。总的原则是税率不能太低,就“三废”的排放行为;而言,应高于现行排污费的收费标准。但在环境保护税的开征初期,为易于推行,其税目划分不宜过细,税率结构不宜太复杂。

4.环境保护税的征收管理及相关问题。

(1)环境保护税是一千种专闪性目的税,其税收收入应当作为专用基金,严格实行专款专用制度,全部用于环境保护方面的开支。