农业法规范文

导语：如何才能写好一篇农业法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

虽然不同的国家、地区和国际组织对有机农业的界定在措词上不尽相同①,但内涵大致相同,均认为有机农业是与20世纪60年代兴起的“惯行农业”(conventionalagriculture,又称化学农业)②相对应的一种农产品生产方式,是指在农产品生产和加工过程中不使用任何农药、化肥和生长调节剂等外来化学物品,注重农业生产与自然环境协调发展的一种农产品生产方式。有机农业具有以下两个特点:第一,价值的双重性。由于有机农业在生产过程中不使用外来的化学物质,因而其产品很少含有农药、化肥等有害残留,对于消费者来说,有机农产品无疑是一种相当安全的产品,这也是世人推崇有机农业的主要原因。不仅如此,有机农业还有人们容易忽略的另一价值,即对生态环境的保护价值。有机农业的基本生产理念是循环利用农业生产过程中自身生成的物质进行再生产,减少甚至杜绝对外来化学物质的使用。这种生产方式能够提高土地肥力,对石油和水等自然资源的耗费也相对较少;此外,这种生产方式还具有环境亲和力,有利于实现地域环境内生物物种的多样化。可以这样说,在自然资源日趋匮乏、生态环境日益恶化的今天,有机农业为整个农业的可持续发展提供了一个崭新的发展方向。第二,产品外观的不易辨识性。虽然受成本等因素的影响,有机农产品的价格相对较高,但就外观而言,其与一般农产品相比差别不大,很多情况下仅凭肉眼很难区分有机农产品和一般农产品。这一特点在很大程度上增加了有机农业推广的难度。有机农业的上述两个特点决定了该产业的发展状况与相关法律制度的健全程度息息相关。首先,有机农业价值上的双重性决定了国家制定相应的法律对其进行扶持的必要性。

如前文所述,除产品更具安全性之外,有机农业在保护生态环境方面具有很大的价值,换言之,有机农业是一项公益性很强的产业。对于这种产业,国家有必要制定相应的法律进行扶持,否则,如果仅仅凭借市场的力量进行推广,很难实现该产业的可持续发展。道理很简单,为了实现对资源环境的保护,有机农业在生产过程中不使用化肥、农药等化学物质,这无疑将大大降低农产品的产量,同时增加该产业的风险,而这些成本最终都将转化到有机农产品的价格当中。在仅仅依靠市场力量进行推广的体制下,有机农产品的市场接受程度主要取决于消费者对有机食品安全性的认知。不少消费者可能只认可有机食品因安全性提升而增加的成本,很难接受有机农业在保护资源环境方面支出的成本。根据我国台湾地区的一项调查,我国台湾地区80%的有机农产品消费者的购买行为是以健康为考量,而非以生态环境为考量[1]。在此情况下,国家有必要制定相应的法律,主动承担有机农业因保护资源环境而增加的那一部分成本,以此促进有机农业的可持续发展。其次,有机农产品外观上的不易辨识性决定了国家建立相应的法律制度对其进行规范的必要性。如前所述,有机农产品虽然在价格上比一般农产品高出许多,但是在外观上往往与后者别无二致,消费者仅凭肉眼很难对两者作出正确区分。在这种情况下,消费者购买有机农产品时依赖的主要是产品的有机标签。如果一国缺乏相应的法律制度对有机农业的验证和标签制度进行规范,导致大量不符合有机农业生产标准的产品被贴上有机标签充斥市场,将严重损害消费者对有机农业的信心,进而从根本上动摇有机农业生存和发展的基础。事实上,正是因为意识到这一问题,许多国家和地区都建立了相应的法律制度对有机农业的验证和标签制度进行规范。如欧盟早在1991年就制定了规范有机农业的“2092/91号规则”———《有机农业和有机农产品与有机食品标志法案》(CouncilRegulation(EEC)No2092/91of24June1991onOrganicProductionofAgriculturalProductsandIndicationsReferringTheretoonAgriculturalProductsandFoodstuffs),确立了适用于整个欧洲的有机农业标准。该规则共有16条,除规范有机农业的生产标准外,其主要内容即在于规范有机农业的标示原则、验证系统和标章使用①。2007年6月,欧盟又制定了新的有机农业规则:“834/2007号规则”,即《有机产品生产及标志管理法案》(CouncilRegulation(EC)No834/2007of28June2007onOrganicProductionandLabellingofOrganicProductsandRepealingRegulation(EEC)No2092/91),该规则对有机农业的验证和标签制度进行了进一步优化,生效日期为2009年1月1日②。

美国很早就进行了有机农业立法。早在1990年,美国国会就制定了《有机食品生产法》(Or-ganicFoodProductionAc,t缩写为OFPA),该法明确规定由美国农业部根据该法制定执行规则,建立起美国的有机农业计划(NationalOrganicProgram,缩写为NOP)。2000年,美国农业部正式公布了完整的有机农业计划,对有机农业的认证标准问题作出了明确的规定[2]13-14。我国台湾地区在有机农业立法方面起步较晚,但也于近年建立了自己的有机农业法律制度。2007年1月29日,我国台湾地区立法院颁布了《农产品生产及验证管理法》,该法共分6章28条,大部分条文都与农产品的验证和管理有关。考虑到有机农业的特殊性,2007年7月,台湾地区“行政院农业委员会”又专门颁布了《有机农产品及有机农产加工品验证管理办法》,对有机农产品及其加工产品的验证和管理问题作出了专门规定。目前,我国已经存在一些有关有机农业的立法,但立法的位阶比较低,给我国有机农业的健康发展造成了一定的障碍。譬如,2009年6月1日起实施的《中华人民共和国食品安全法》以及2003年11月1日起实施的《中华人民共和国认证认可条例》,虽然都有部分内容与有机农业有关,可以用来规范有机农业某些问题,但专门针对有机农业的立法则非常有限,并且位阶非常低。

1995年10月,国家环保总局(2008年变更为国家环境保护部)有机食品发展中心颁布了《有机(天然)食品标志管理章程(试行)》(以下简称《章程》),第一次对有机食品标志的申请、审批和监督等问题作出了规定。2001年,国家环保总局废除该《章程》,颁布了《国家环境保护总局关于有机食品认证管理办法》(以下简称《办法》)。2006年,国家环保总局又明令废止了该《办法》。2004年,国家质量技术监督局(2005年变更为国家质量监督检验检疫总局)颁布了《有机产品认证管理办法》(以下简称《认证管理办法》),到目前为止,这是专门针对有机农业的位阶最高的规范性文件。这种立法现状非常不利于有机农业的健康发展。首先,依靠《认证管理办法》规范有机农业不利于该产业的协调发展。有机农业是一项综合性非常强的产业,该产业的发展除与质量监督有着紧密联系之外,与国家的农业制度、资源环境和工商行政管理制度都密切相关,因而有机农业的健康发展需要质量监督检验检疫总局、农业部、环境保护部和工商行政管理总局等多个部门的协调配合和通力合作。根据我国《立法法》的有关规定,涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,至少应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章①,而《认证管理办法》仅为质量监督检验检疫总局一个机构制定,并且质量监督检验检疫总局与农业部、环境保护部和工商行政管理总局之间并不存在隶属关系,因而其制定的《认证管理办法》对后面几个机构不具有强制约束力。在此情况下,当有机农业执法需要其他部门进行配合的时候,将缺乏必要的法律依据,很容易导致部门之间的推诿和扯皮,不利于有机农业的协调发展。第二,仅仅依靠《认证管理办法》难以实现对有机农业的有效监管。

《认证管理办法》的效力位阶仅为部门规章,而根据《行政处罚法》的有关规定,部门规章只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定②,能够设置的处罚范围和力度非常有限。而制裁是法律制度的核心构成要素之一,如果一项法律制度缺乏必要的制裁手段,将很难在执行过程中确立权威,很难确保行为主体严格遵守法律的要求,其实施效果必定大打折扣。《认证管理办法》能够设置的处罚措施过于有限,显然不利于对有机农业进行有效监管,也不利于有机农业的健康发展。第三,不利于我国有机农产品的出口。许多西方法治发达国家都非常重视有机农业立法,在他们看来,如果一国重视有机农业立法,意味着该国有机农业的运行将比较规范,其有机农产品的质量也会比较可靠,因而,在进口其有机农产品时可以采用比较宽松的标准。例如,根据欧盟《有机产品生产及标志管理法案》(即“834/2007号规则”,以下简称《欧盟规则》)第六章“与第三国贸易(tradewiththirdcountries)”的有关规定,如果一国的有机产品生产规范与《欧盟规则》具有同等效力,经欧盟执委会审查决议并认可其认证机关的认证能力后,该国将被列为第三国清单之中,经该国认证机关认证的有机产品可以直接进入欧盟市场销售。反之,如果一国有机产品生产规范的效力不及《欧盟规则》,则该国认证机关对有机产品的认证将无法得到欧盟的认可,其有机产品只有通过经欧盟认可的验证机构验证后才能进入欧盟销售①。又如,根据美国的相关法律制度,如果美国农业部认定一国所采行的有机农业法规与美国的有机农业法规具有同等效力,则该国的有机农产品可以不经验证直接出口到美国。反之,如果一国的有机农业法规在效力位阶上低于美国的有机农业法规,则其有机农产品出口美国必须经过繁琐的验证程序[2]18。目前我国有关有机农业的立法仅为部门规章,立法位阶太低,无疑给我国有机农产品的出口造成了不必要的障碍。

二、有机农业的法律规制

对有机农业进行法律规制的主要目的在于确保贴有有机标签的农产品均符合有机农业的生产标准,进而树立该产业在社会公众心目中的公信力,为有机农业生存和发展奠定基础。上述目的决定了对有机农业的法律规制主要应当从以下几个方面着手:有机农业生产标准的确定、有机农产品认证机构的设置以及对有机农产品生产和流通过程的监管。本文仅就后两个问题,即认证机构的设置和对有机农业的监管模式问题进行探讨。

(一)有机产品认证机构的设置

认证机构的设置问题是有机农业法律规制的核心和重点。正如前文所述,贴有有机标签的产品是否符合有机产品的生产标准直接决定着有机农业的生存和发展。而一项产品是否符合有机产品的生产标准,能否被贴上有机标签进行销售则主要依靠认证机构评判。从世界各国的做法来看,认证机构可以由两种主体担任:一是公权性机构,即由政府有关部门担任认证机构。如在美国,除经政府认证过的民间认证机构可以对有机产品进行认证之外,州政府的相关部门也可以对有机产品进行认证[2]14。又如我国在1995年至2001年之间,根据《有机(天然)食品标志管理章程(试行)》第3条的规定,认证机构由国家环保总局有机食品发展中心担任。二是非公权性机构,即由符合认证资质的公司、企业或组织担任认证机构。如在我国台湾地区,根据《有机农产品及有机农产加工品验证管理办法》第4条的规定,所谓验证机构是指“依本法规定认证并领有有机农产品验证机构认证文件之机构、学校、法人或团体”。又如,根据国家质量监督检验检疫总局令2004年颁布的《有机产品认证管理办法》第7条的规定,有机产品认证机构应当依法设立,具备《中华人民共和国认证认可条例》规定的基本条件和从事有机产品认证的技术能力,并取得国家认监委确定的认可机构的认可。应当说,公权性认证机构和非公权性认证机构各有其优缺点。公权性认证机构的优势在于:第一,认证相对规范,社会公信力较强。原因在于,公权性认证机构由政府相关部门担任,政府部门本身的公益属性决定了他们在对有机产品进行认证的时候不会考虑认证行为给本机构带来的经济利益,能够严格遵循认证标准,因而,其认证结果更容易获得社会公众的认可和接受。第二,认证费用较低,能够降低有机农户的生产成本。为了体现对有机农业的支持,不少国家公权性认证机构的认证活动都遵循不营利原则。如我国1995年颁布实施的《有机(天然)食品标志管理章程(试行)》第27条明确规定,有机食品的认证收费遵循不营利原则。这对于有机农户,特别是刚刚处于起步阶段,经济实力不强的有机农户来说无疑具有巨大的扶持作用。然而,公权性认证机构也存在着一定的缺陷:第一,认证效率相对较低,难以适应纷繁复杂的市场需要。公权性认证机构属于政府部门,难免带有一定的作风,工作效率相对低下。

他们通常不会考虑有机农户获取认证标签的急切需要,认证程序拖沓冗长。不仅如此,由于公权性认证机构的认证活动是否符合市场需要,是否受到消费者和有机农户的欢迎与其生存和发展并无直接联系,因而他们一般不会主动根据市场的需要开展和调整认证活动,这使得其认证活动往往具有一定的迟滞性和被动性。第二,资金和技术实力相对较弱。公权性认证机构与非公权性认证机构有所不同,由于其不通过认证活动牟利,因而在认证和检测设备的配置上较为消极被动,他们通常只会配备一些最基础、最常规的认证和检测设备,对于一些新兴领域的新型有机产品,在初期他们可能没有认证能力。不仅如此,由于缺乏丰厚的待遇作保障,公权性认证机构通常很难吸引专业技能较强的资深认证人员。这些特点决定了公权性认证机构更适应有机农业发展的初级阶段。在有机农业发展的初级阶段,整个行业尚未在社会公众心目中确立应有的公信力,因而有必要借助公权性认证机构的社会公信力巩固和推广市场。不仅如此,在有机农业发展的初级阶段,有机农户生产规模较小,经济实力比较弱,需要国家在认证费用等方面对其进行必要的扶持。非公权性认证机构的优点在于:第一,认证效率较高,市场反应灵活。非公权性认证机构的主要目的在于营利,其认证活动是否高效,能否满足有机农户对认证效率的需求直接决定着该机构的生存和发展,因而非公权性认证机构的认证活动通常比较高效。不仅如此,非公权性认证机构还会主动依据市场的需要积极调整自己的认证行为。如当市场开发出新的有机产品时,非公权性认证机构能够很快根据需要研发相应的认证方法,满足市场的需要。第二,非公权性认证机构资金和技术力量较强,认证服务也更加到位。非公权性认证机构的资金和技术实力直接决定着该机构的社会影响和竞争实力。因而,多数非公权性认证机构会投入大量资金购置认证和检测设备,从而适应不同种类的有机产品,特别是新型有机产品的认证需求。与此同时,由于非公权性认证机构能够给认证人员支付较高的报酬,因而能够吸引业务能力强的专业技术人员。不仅如此,由于非公权性认证机构的服务质量与其生存和发展息息相关,因而多数非公权性认证机构会根据客户的需要提供更加到位的服务。

然而,非公权性认证机构也存在一定的缺陷。第一,由于非公权性认证机构具有逐利性,因而不排除有些认证机构和人员为了满足客户的无理需求进行违规认证,将一些不符合认证标准的产品认证为有机产品。第二,非公权性认证机构的认证费用通常较高,这会增加那些生产规模较小、盈利能力较低的有机农户的生产成本。第三,也是最重要的一点,由非公权性机构担任认证主体将使国家对有机农业的监管活动具有一定的间接性,可能影响监管的质量和效果。在非公权性机构担任认证主体的情况下,对有机农业的监管活动由两个环节构成:首先,由相关的国家机关对非公权性认证机构进行监督和控制;其次,再由非公权性认证机构对有机农户的产品进行认证。这种监控体制使得国家对有机农业的监管活动呈现出一定的间接性,任何一个环节出现问题都会导致满盘皆输的后果。特别是在有机农业发展的初级阶段,由于相关的监管法律制度尚不健全,同时,由于非公权性认证机构的生存能力相对较弱,更容易受到有机农户的牵制,因而发生违规认证的风险更大。以我国台湾地区为例,如前文所述,根据《有机农产品及有机农产加工品验证管理办法》的有关规定,我国台湾地区有机农产品的验证业务由民间机构办理。具体而言,相关团体或者法人向台湾地区“农委会”提出申请,通过“农委会”认证后即可成为有机农产品的验证机构,负责对有机农业的认证工作,而“农委会”则负责对这些民间的验证机构进行监督。当时,“农委会”的基本思路是,除了由“农委会”对认证机构进行监督之外,“更希望籍着各家验证标章(即标签———引者注)不同,利用品牌竞争、市场淘汰机制,对验证机构进行双重管控。”然而,2004年5月6日,我国台湾地区“消费者文教基金会”披露,在抽检的17件有机农产品样本中,有8件产品是由通过政府认证的验证机构核准的,贴有“有机农产品证明标章”,然而这8件产品中有3件检出农药残留,农药残留的比例为37?5%。多数人认为,这样的检验结果,对台湾地区有机农业验证制度健全与否提出了质疑[3]44-45。

非公权性认证机构的上述特点决定了这种认证机构主要适合于有机农业发展的高级阶段。在这一阶段,有机农业已经在社会公众心目中确立起公信力,行业发展的重点已经从确立有机农产品的社会公信力转向推广和发展新型有机农产品。不仅如此,在有机农业发展的高级阶段,认证机构的生存能力大大提升,对有机农户的依赖大为降低,进行违规认证的风险也相对降低。此外,国家对有机农业的管控体系更加完备,因而即使对有机农业的监管活动由两个环节构成,也能够保证监管的效果和力度。最后,在有机农业发展的高级阶段,不少有机农户已经具备一定的规模,认证费用在其生产成本中所占比例已经大幅度下降,不再迫切需要认证费用方面的扶持。目前我国有机农业尚处于起步阶段,该产业在社会公众心目中尚未确立起应有的社会公信力。近年来,随着各种食品安全事故的频繁发生,有机食品在社会公众心目中的形象更是风雨飘摇。农业部曾经对国内部分大中城市知名超市的有机蔬菜进行抽查,样品中重金属和农药残留非常惊人[4]340。不仅如此,由于我国有机农业法律制度不健全,非公权性认证机构进行违规认证的现象比较普遍。目前,我国有资格的非公权性认证机构有20多家,其中不少认证机构为了争取客户,不惜牺牲认证质量。实践中,有些通过认证的有机食品质量不达标,根本不符合有机食品认证标准;还有些产品的原材料尚未达到有机要求,其加工产品却被认证为有机产品;至于一些认证机构不经转换期或者任意缩短转换期进行违规认证的现象更是屡屡发生[4]340。可以说,导致有机食品安全事故频频发生的原因固然有很多,但是,有关部门无视我国有机农业尚处于起步阶段的事实,将认证有机食品的权力委诸非公权性认证机构绝对是最重要的原因之一。此外,我国多数有机农业生产组织尚处于起步阶段,无论在生产规模还是资金实力方面均非常薄弱。非公权性认证机构的高昂收费无疑增加了这些农户的生产成本。最后,特别值得注意的是,我国的公权性认证机构———国家环保总局有机食品发展中心(OrganicFoodDevelopmentCenter,缩写为OFDC)早在2003年就获得了国际上最有影响的有机农业组织———国际有机农业运动联盟(InternationalFeder-ationofOrganicAgricultureMovements,缩写为IFOAM)的正式认可,并且与多数IFOAM的有机认证机构互认[5]。这意味着在我国,如果由该机构进行认证,有机产品出口国外将更加便利。我国有机农业的上述发展现状决定了目前我国宜采行由公权性认证机构认证为主、非公权性认证机构认证为辅的认证模式。具体而言,建议我国在未来立法时明确规定,在有机农业发展的初级阶段,应当由国家环境保护部内部设立的有机食品发展中心作为最主要的认证机构。对于目前已经存在的非公权性认证机构,则应当通过重新审核认证资格等方式加强监管,一旦发现有非公权性认证机构存在违规认证行为,应当酌情取消其认证资格。待将来我国有机农产品的社会公信力不断提高、有机农户的生产规模不断扩大、有机农业发展到高级阶段时,再逐步实施非公权性认证机构认证为主、公权性认证机构认证作为补充的认证模式。

(二)有机产品生产和流通的监管模式

由合理的认证机构严格遵循认证标准对有机产品的生产者、加工者和销售者进行认证并颁发认证证书只是法律规制的第一步。在颁发认证证书之后,认证机构等相关组织还必须持续地对有机产品的生产、加工、流通环节以及终端产品进行不间断的监控和检测,以保证获得认证的有机产品品质的稳定性。只有建立了良好的监管体制,才能确保有机农业的可持续发展和良性循环。从主要国家和地区立法来看,对有机产品的监管大体有两种模式:一种是全程监管,另一种是结果监管。这两种监管模式各有利弊。全程监管是一种比较理想的监管模式,这种监管模式是指认证机构等监管组织通过实地勘察、检查生产记录等方式对有机产品的生产、加工以及流通等各个环节进行全方位的监督和管理,确保有机产品的每一个作业流程都符合相应的标准。许多发达国家都采行这种监管模式。这种监管模式的优势在于:第一,这种监管模式覆盖范围比较全面。全程监管力图确保有机产品生产、加工和流通等各个环节的有机属性。从理论上说,只要这些环节本身的有机属性能够得到保障,所有通过这些环节生产的产品的有机属性也就能够得到相应的保障。第二,这种监管模式对特殊情况的处理更加科学和客观。由于全程监管的方式主要是实地勘测、检查生产记录等,能够较为真实全面地获得相应的第一手资料,因而对检测过程中可能遇到的问题会作出更为科学和客观的解释,处理结果也必然更加客观和人性化。比如,在全程监管过程中,认证机构发现有机产品生产基地合理范围之外存在非有机农户,并且从客观环境来看,即使有机农户合理采取有效措施仍不足以避免非有机成分通过花粉传授等方式入侵。在此情况下,为了保护有机农户的生产积极性,实现推广有机农业的价值目标,即使在终端产品中检出了微量非有机成分的残余,认证机构也可以结合实际情况作出更加人性化的处理。然而,全程监管也存在着一定的弊端:这种监管模式成本较高,可操作性较差。全程监管主要是通过对有机产品各个作业流程进行实地勘察等方式进行的,这必然意味着大量的人力、物力资源的投入。事实上,这种监管模式客观上只适用于规模较大的有机农业基地,对于规模较小的零散型农户基本无法适用。不仅如此,全程监管的可操作性相对较差。如前文所述,全程监管主要通过对有机产品每一个作业环节的监督和管控确保产品的有机属性。而客观上,监管机构是不可能对每一个具体的作业环节,如每次的施肥、除草、灭虫害等行为都进行监管的。实际上,其只能通过定期或者不定期抽查的方式进行管控,这意味着全程监管的效果和力度主要取决于监管者的责任心,如果监管者缺乏必要的责任心,甚至受到有机产品生产者的不正当影响,则监管的效果难以保证。

结果监管是指认证机构等监管机构通过对终端有机产品进行上市前的品质分析和鉴定来实现对有机产品的监督和管控。这种监管模式的优势在于:标准较为明确,可操作性较强。结果监管主要通过对终端产品进行抽样检查的方式进行,而抽检的流程以及结果通常有明确的标准可资遵循,较少受到人为因素的影响。而且,由于进行结果监管时监管机构无需对有机产品的作业环节进行实地勘验,因而将节约大量监管成本。然而,结果监管也存在一定的缺陷。由于结果监管客观上只能以抽样检查的方式进行,因而能够覆盖的产品范围非常有限。事实上,结果监管只能通过一小部分产品的分析鉴定结果推测大批次有机产品的质量,这就必然存在一个概率的问题,抽检结果合格并不意味着批次内所有产品均符合有机产品的标准,反之亦然。不仅如此,结果监管的科学性和有效性依赖于送检样品的合理性,如果送检样品的选择出现一定的问题,则结果监管的效果将难以保证。而且,与全程监管相比,结果监管对某些特殊情况的处理可能更加武断。例如,通过抽检查出某些产品含有一定的非有机成分,监管机构的处理结果通常是认定其为非有机产品进而进行一定的处罚。但出现这种情况的原因可能有很多,比如产品的非有机成分是因为不能抗拒的因素被添加的,在此情况下,作出这种处理无疑将大大打击有机农户的生产积极性。由于上述两种监管模式各有利弊,因而适用对象和阶段应有所不同。全程监管主要适用于大型的有机农业基地,并且主要适用于监管体制相对成熟的有机农业发展的高级阶段。而结果监管不仅适用于大型有机农业基地,也适用于零散的小型有机农户;不仅适用于有机农业发展的高级阶段,而且特别适用于当今监管体制尚不成熟的有机农业发展的初级阶段。基于上述原因,监管模式的选择应当双管齐下,综合发挥这两种监管模式的优势:在当前有机农业发展的初级阶段,应当实行以结果监管为主、全程监管为辅的监管模式。为了促进大型有机农业基地的发展,应当逐步加强对其生产的全程监管。待有机农业发展到高级阶段,监管机制逐步健全、大量的有机农业基地已具规模之时,则可以改行以全程监管为主、结果监管为辅的监管模式。

三、对有机农业的政策扶持

(一)对有机农业进行政策扶持的必要性

如前文所述,有机农业的生产成本较高,而这些成本当中有相当一部分是为实现保护环境的公益目标支出的,因而国家有必要制定相应的政策对该产业进行扶持。不仅如此,在我国当前农业发展状况下,对有机农业进行政策扶持还具有以下特殊价值:

第一,有利于促进我国农业欠发达地区的开发和发展。首先,受自然条件、经济发展方式等因素的影响,在我国中西部偏远山区等农业欠发达地区发展有机农业具有必要性。我国多数农业欠发达地区的农业现代化程度不高,很多地方延续着传统的耕作方式,农作物产量较低,农民收入微薄。由于有机农产品价格较高,有些产品的价格甚至是非有机农产品价格的好几倍,因而,如果在这些地区发展有机农业将有利于提升单位农产品的价值,确保在农作物产量相同的情况下实现农民增收。其次,在农业欠发达地区发展有机农业具有可行性。由于我国不少农业欠发达地区长期奉行传统的耕作方式,较少使用农药和化肥,因而这些地区的农业生产环境较少受到现代化学农业的污染,有些生产环境本身就处于有机状态,在这些地方发展有机农业可能只需要经过很短的转换期,甚至不需要经过转换期,这将大为降低发展有机农业的成本。可以这样说,在我国农业欠发达地区发展有机农业为提升这些地区农业的经济效益、实现农民增收提供了契机。然而,有机农业的发展不是一蹴而就的,需要引入科学的经营管理方式,需要支付认证费用,需要开拓消费市场,而这一切都需要大量的前期投资。农业欠发达地区的经济发展水平较为薄弱,农民收入相对较低,要求当地农户承担这些前期投资是不现实的,这就要求国家必须加大对有机农业的扶持力度,在技术培训、减免认证费用以及宣传教育等方面进行必要的扶持。

第二,有利于吸纳农业发达地区的剩余劳动力,解决农业增产不增收的问题。我国农业发达地区的生产活动具有以下特点:首先,由于经济相对发达,因而农业基础设施建设较为健全;与此同时,土地相对集中,比较适合现代化的农业耕作方式。其次,人口较为稠密,可投入农业生产的劳动力人口较为充裕。受这些特点的影响,这些地区的农业生产现代化程度较高,化肥、农药等外来物资的使用频率也较高。这虽然在一定程度上成就了这些地区农业的较高产能,却造成了以下问题:首先,现代化的耕作方式削减了土壤肥力,不仅破坏了健康的农业生产环境,也降低了农产品的品质。相应地,由于产品品质没有提高,缺乏市场竞争力,因而农业生产很容易陷入增产不增收的恶性循环。其次,在高度现代化的农业生产模式下,农业能够吸纳的农村劳动力较为有限,很容易产生大量的剩余劳动力。在当今城市发展对农村劳动力有较大吸纳能力的情况下,这些剩余劳动力尚可以通过进城务工等方式实现转移。然而,一旦未来城市对农村剩余劳动力的需求趋于饱和,这些剩余劳动力的存在将成为威胁社会稳定的重要因素。

上述问题的存在使有机农业成为农业发达地区走出瓶颈的一个重要选择。首先,发展有机农业不仅有利于改善农业生产环境、提升土地肥力,而且有利于提升农产品的品质,增强农产品的市场竞争力。由于有机农产品的价格通常高于传统农作物,有的甚至是传统作物的数倍,因而在中东部地区发展有机农业有利于大幅度增加农民收入,解决农村增产不增收的问题。其次,相对于机械化程度较高的化学农业,有机农业需要吸纳相对较多的劳动力,这无疑有利于解决农村剩余劳动力问题,有利于实现社会稳定。而在中东部地区推广有机农业同样需要大量的前期投入,如加强广告宣传,提升有机农业的社会公信力,建立科学的有机农业管理系统,选育优质品种,科学防治病虫害等,这些都需要大量的人力、物力资源投入。在有机农业发展的初级阶段,国家有必要在这些方面进行扶持。

(二)对有机农业进行政策扶持的措施

从世界各国的经验来看,对有机农业的扶持措施多种多样,大体可以划分为以下两类:

1.财政补贴

财政补贴是对有机农业进行扶持的一种重要方式。事实上,在当前国际贸易形势下,相对于化学农业,对有机农业进行财政补贴不仅更具必要性,而且也更具可行性。对农业的财政补贴一直是国际贸易中一个非常敏感的问题,如果对特定补贴对象的补贴数额超过一定的标准,很容易诱发进口国的反补贴调查以及关税壁垒。根据WTO《农业协定》的有关规定,世界各个国家和地区实施的农产品补贴政策按其性质可以分为“黄箱”政策和“绿箱”政策,其中,“黄箱”政策被认为可能产生贸易扭曲,各国必须做削减和约束承诺。“绿箱”政策则被认为不会引起贸易扭曲,各国没有义务做出削减承诺[7]。而对有机农业的财政补贴一般被划归为“农业环境保护补贴”,属于“绿箱”政策的范畴,一般不会引起进口国的反补贴调查和关税壁垒。基于上述原因,不少国家和地区都非常重视对有机农业的财政补贴。例如,欧盟早在1992年就提出了“一般农业政策”(Com-monAgriculturalPolicy,缩写为CAP)改革,将农业补贴的重点由一般农业转向有机农业,以减少农业生产对环境的冲击,同时解决农业生产过剩问题。此外,欧盟在2000年社会政策议程中,根据其农村发展条例,允许从以下方面对有机农场进行补助:农业—环境计划、投资协助、行销协助、区域发展等[8]。又如在美国,如前文所述,2000年,美国农业部正式公布了完整的有机农业计划,该计划不仅涵盖了类似欧盟2092/91规则的有机标准认定问题,更涵盖了扶持有机农业的市场推广和业者补贴等内容[2]14。以美国2002年的农业预算案为例,联邦政府提供500万美元进行有机认证补贴,每个农场主可以获得高达75%的认证补助费[6]520。与西方国家相比,我国有机农业正处于起步阶段,更需要来自政府的资金扶持。因此,我国应当建立相应的制度,将对有机农业的财政补贴作为一项长效机制确立下来。具体而言,相关政策制度的建构可以从以下两个方面着手:首先,建立直接补贴机制。从经济学的角度看,对有机农业的直接补贴实际上是一种资本转移方式,即将纳税人的钱通过国家预算的方式补贴给有机农户,从而使有机农户受益。由于直接补贴分担了有机农户的一部分生产成本,因而不仅有利于提高他们的生产积极性,而且有利于适当降低有机农产品的价格,避免因价格过高导致有机农产品难以拓展市场。不仅如此,为了体现国家支持有机农业发展的产业政策,还应当要求中央财政加大对积极发展有机农业的地区的转移支付力度。其次,国家应当承担有机农产品的认证费用。如前所述,在有机农业发展的初级阶段,由于有机农户的生产规模较小,盈利能力较低,因而认证费用在其生产成本中占据很大比例,对一些小型农户来说,认证费用甚至可能构成其进入有机农业的行业门槛。在此情况下,由国家承担部分或者全部认证费用,无疑有利于减少有机农户的生产成本,降低其进入有机农业的门槛。不仅如此,由国家承担认证费用,客观上有利于强化对认证机构认证行为的监督,防止认证机构为争抢客户和市场进行违规认证现象的发生。

篇2

各县（市）区农业局、局属各单位：

农业是国民经济的基础，农业行政执法是依法行政的重要组成部分，是农业部门实践科学发展观的重要内容，为进一步加强和改进全市农业执法工作，促进全市农业和农村经济又好又快发展，特提出如下意见：

一、充分认识加强农业执法工作的重要性和紧迫性

近年来，各县（市）区农业行政主管部门认真贯彻以法治农的要求，不断加大工作力度，农业行政执法工作取得了一定的成效，全市农业行政执法体系初步建立，农业行政执法队伍初具规模，在农资打假、毒鼠强和高毒高残留农药监管、农产品质量安全专项整治、维护农业生产秩序和保护农民利益方面发挥了重要作用，为促进全市农业和农村经济稳定、可持续发展作出了贡献。实践证明，实行农业综合行政执法，有利于提高农业执法的整体实力和效率；有利于增强农业执法的公正性和权威性；有利于提高执法人员的素质和水平，实现执法人员专职化从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。

但就目前运行的情况看,仍存在着不少亟待解决的问题。主要表现在：一是农业行政执法机构分散，权责不明确，管理体制不顺，形成不了合力；二是农业行政执法面向广大农村、面向城乡市场，牵涉面广，执法难度大；三是工作经费短缺，条件差、执法装备落后，制约了农业行政执法工作的深入开展。随着全市经济社会的快速发展，特别是农村经济健康稳定发展，对农业执法工作提出了新的更高的要求，进一步加强农业综合行政执法工作，意义重大。

二、进一步明确农业执法工作的指导思想

当前和今后一个时期，全市农业行政执法工作的指导思想是：以科学发展观为指导，以维护广大消费者合法权益，促进农业增效、农民增收、构建农村和谐社会为目标，以贯彻《中华人民共和国行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》为主线，整合执法资源，改进执法方式，强化执法合力，完善配套制度，推进综合执法，以体制和机制创新为动力，在全市建立起职能集中，管理规范，层级协调，上下一致，运转高效的农业综合行政执法体系，逐步形成一支政治合格、业务精通、作风过硬、高效廉洁的专业执法队伍，使农业行政执法工作走上规范化、法制化轨道，为加快社会主义新农村和现代农业建设做出积极的贡献。

三、农业执法范围和主要职责

（一）执法主体：县级以上农业行政主管部门。

（二）执法范围：凡法律法规和规章明确以农业行政主管部门及其所属的业务管理机构为执法主体的执法监督检查和行政处罚权，均属农业执法范围。主要是：农作物种子、农药、肥料、农业植物新品种保护、农业植物保护、农业转基因管理、生物菌菌种管理、农业环保、农产品质量安全、农村经营管理、基本农田保护等。

《植物检疫条例》授权的执法机构继续承担有关法律、法规的行政执法。

（三）职能划分：

1、市级和各县（市）区成立的农业综合行政执法支（大）队是专职农业行政执法机构，代表农业局在各自辖区范围内行使农业行政执法职能，集中对外行使法律、法规有关种子、农药、肥料等农资赋予农业行政主管部门的所有行政处罚权和行政强制。

2、下属具有行政管理职能的植保植检站、种子管理站、土壤肥料工作站、农业环境保护站、农村经济经营管理站按照法律法规的规定行使行政监督检查权。

3、行政许可、行政确认、法律法规规定的从事农资经营上岗培训和考试工作统一由局属法规科作出。

（四）职责划分：

1、法规科负责组织、协调、指导、检查督促农业行政执法工作，承办听证、行政复议、行政赔偿及应诉，审查执法大队办理的行政处罚案件。

2、执法支队负责本局的行政处罚和行政强制行政行为，指导各县（市）区执法大队的执法工作及队伍建设，查处跨县或县、区执法大队移送需由市执法支队查处的案件，以及案情复杂、敏感性强、涉案金额重大的案件。各县（市）区执法大队按照“属地管理”的原则，负责辖区内的行政处罚和行政强制工作。

3、种子管理站负责履行农作物种子行业管理和市场的监管职责。

4、植保植检站负责履行农药市场的监管职责、植物检疫。

5、土壤肥料工作站负责履行肥料市场的监管职责。

6、农业环境保护站负责履行农业环境保护监管、农产品质量安全监测职责。

7、农村经济经营管理站负责履行农村土地承包经营合同管理、监督管理减轻农民负担职能。

四、加快农业执法体系建设，规范农业行政执法行为

（一）协调配合，形成合力。农业综合行政执法机构负责制订和下达年度工作计划、专项执法方案，组织指挥农业执法联合行动、集中行动和专项行动。阶段性的专项执法行动和方案，统一由综合执法机构拟定，报局领导批准后实施。各站在自 己的业务范围内依照相关法律法规的规定主动开展工作，对农资市场的监管，各职能站可以独立进行检查，也可由执法支队协调有关职能站统一进行检查，涉及到违法行为的行政处罚统一由综合行政执法机构严格按照法定程序报批和实施，行政处罚文书档案由综合行政执法机构整理保存。各单位要在农业局的统一领导下，各司其职，各负其责，团结协作，密切配合，上下统一，形成农业综合执法工作合力。

（二）加强培训，提高执法人员素质。各站农业执法人员大多为农业科技干部，对农业法律法规了解不多，执法技能不高，必须加大法律法规知识及执法技能的培训，提高执法人员素质。一是组织参加市级各种法制知识和执法技能培训，通过考核，领取由云南省法制办核发的《行政执法证》，持证上岗；二是邀请法律专家或由法规科负责农业法律法规及相关知识和农业行政执法办案技能培训，提高全体执法人员的法律法规知识的实际办案水平；三是要加强执法队伍自身建设，提高执法人员整体素质。执法人员要结合自身的业务特点加强学习，努力提高业务知识水平；四是开展执法案例分析和执法案卷评查，从案例案卷中吸取经验，达到边办案边学习边提高的目的；五是培训情况、学习成绩作为年度考核和职务晋升的依据。

（三）严格执法，规范执法人员行为。坚决贯彻执行《中华人民共和国行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》和《农业行政处罚文书制作规范》等法律法规和农业部农业行政执法“六条禁令”，必须严格执法、公正执法、文明执法，树立农业部门良好的执法形象，做到有令必行，有禁必止。既要勇于执法，又要依法办事，不违法，不越权，克服和纠正执法中的随意性。坚决纠正以权谋私、吃拿卡要等不正之风，严肃查处执法人员的违法违纪行为。

（四）严格农业行政执法程序。农业行政执法活动必须严格按照《农业行政处罚程序规定》、《执法文书统一制作规范》和《农业行政执法文书》等有关法律、法规和规章，遵循法律、法规和规章的有关程序规定，遵守行政执法行为成立要件的必经程序。案件受理、审查、传询、通知、调查取证、作出处理决定、告知、执行等程序要严格依法办理，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚适当、程序合法。农业执法人员不得参与和从事农资生产经营活动，凡有参与和从事农资生产经营行为的不得参与农业执法。

（五）坚持制度，严格罚没款收支管理。坚决执行农业行政执法“罚缴分离”和“收支两条线”的财经管理制度。执法过程中的罚没款，任何单位和个人都不准截留、挪用或支配罚没款项，违者将按有关规定严肃处理。

（六）完善制度，强化农业行政执法监督。加强机关行政效能建设，严格执行市农业局《首问责任制》、《限时办结制》、《过错追究制》等七项制度，建立重大行政处罚案件集体讨论和报告制度、违法行为立案申报、行政处罚、执法统计制度、执法文书档案管理制度、错案追究制度，加强对执法活动的监督，形成办案制度、办案程序、行为规范、行政执法责任追究制度，加强监督，使全市的农业行政执法工作走上规范化、法制轨道。

五、加强领导，保障农业执法工作有效开展

（一）加强对农业执法工作的协调和领导。农业行政执法是各级农业行政主管部门重要的、基本的职能。各县市（区）农业行政主管部门要切实加强对农业行政执法工作的领导，把农业行政执法工作作为依法行政的核心内容，列入重要议事日程，认真研究，精心安排，积极实施。主要领导要经常深入执法第一线，调查研究并协调解决行政执法工作中存在的问题，强化工作指导，建立法制工作与日常管理相结合的有效工作机制。

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建立健全了执法机构

大安市于今年3月经市编制部门批准成立了农业行政综合执法大队，全额事业单位，编制人员38人，明确了工作职能和职责范围。执法队成立后，以保障农业生产和农产品质量安全为核心，以农业综合执法规范化建设为抓手，严厉打击假劣农资坑农害农行为，推进诚信体系建设，有效净化了农资市场，切实维护了广大农民群众利益，有力地保障了农业生产安全。

规范了农资经营秩序

一是强化日常监管。采取日常检查、交叉检查、联合检查等形式，围绕重点产品、重点区域、重点对象，对种子、农药、肥料等农资市场开展经常性检查。2011年前三季度共开展检查58场（次），其中：与工商、物价、质监等部门联合检查3次，检查整顿门店158个（次）。二是突出专项治理。紧紧围绕农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年活动，成立领导小组，制定实施方案，印发“农药市场监管年”等配套文件。定期不定期采取拉网式对农产品批发市场、超市进行监督检查，杜绝生产、经营和使用禁限用农药、兽药和在饲料中添加三聚氰胺、瘦肉精等有毒、有害物质和违禁药品，严厉打击坑农害农行为。三是狠抓案件查处。按照“有闻必动，有诉必接，接案必查，查必到底”的原则和案件投诉举报、核实处理要求，严查经营主体、产品质量、标识标签等行为。在检查中，农药安全专项执法人员共出勤50人次，车辆10辆次，查处案件20件，结案20件，涉案金额5000余元，抽查200余个农药产品标签，依法严厉打击经营标签不合格产品的违法行为20起，并让农药经营户立即把不合格产品返回厂家，净化了农药市场，确保了农业生产用药安全，维护了农资经营秩序。

增强了行业自律意识

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产业选择是区域农业规划的基础，也是统筹城乡发展的基本路径之一。区域重点产业的确定可指引未来区域农业的发展方向，可明确财政资金投资区域农业的重点，充分发挥财政资金的引导作用，吸引更多社会资金投资重点农业产业。其选择的依据应定量和定性相结合，在进行比较优势测算的基础上，还要综合考虑区域适宜性、市场前景、区域发展目标等综合因素。对重点产业的规划要从两个方面实现其对城乡资源的统筹．一是要从生产、加工、销售一条龙的农业产业化角度进行综合打造，促进城乡资源要素的联动：二是要大力发展集产品提供、服务等于一体的多功能农业，提高农业的内涵与外延功能以及价值和效益。在农业产业化发展过程当中．由于社会分工的不断细化和农业经营规模不断扩大，农业生产各个环节正逐渐分化成为一个独立的经济部门，形成现代化的农业社会分工体系。农户所需的各种生产要素由专门的部门提供。产品的销售也由专门的企业完成等。在这样的要素供需过程中，城乡资源、要素和产权等实现在城乡之间自由流动由于农业产业化和社会分工的发展、现代化科技的运用。劳动生产率提高，部分农村劳动力得到解放，进而出现两种分流：一是土地规模经营的大农场主，他们雇佣大量的劳动力，从农业生产中解放出来，逐步向城市居民转化：二是部分劳动力转让土地使用权后也从农业生产中分离出来，向城市流动，使得城乡劳动力市场得到了统筹发展。另外，土地集约化利用可使土地资源有效集中，加之科技的不断集中投入，不但对粮食及其他农产品的安全保障具有重要意义，而且能够产生更大的效益，也能使城市化进程中逐渐减少的耕地问题得到缓解，为城乡统筹发展奠定坚实的基础。

2空间布局

空间布局的核心和基础是土地资源的空间配置．在区域农业规划中要将产业发展、基础设施以及重点项目建设等与土地这一空间资源结合起来考虑，充分发挥土地资源在区域资源配置中的重要作用。土地资源的一个重要属性是不可移动性，而这一属性正是维护区域土地资源空间结构平衡的出发点。区域农业规划中关于土地资源空间配置的意义不仅仅在于保护耕地，维护粮食安全．其更重要的意义在于维护区域土地资源的空间结构平衡，同时，土地在空间、时间上的合理配置可以引导人口分布、经济布局和城镇体系的不断完善，实现土地、劳动力和资金等生产要素完美结合。在某特定行政区域内，土地的自然供给是由土地的空间范围决定的，一般情况下数量相对稳定，并缺乏弹性：在土地自然供给基础上，通过土地开发活动或集约用地．提高土地利用效率，增加满足人类生产、生活所需的空间，形成土地的经济供给，具有一定的弹性。但这种经济供给仍具有一定的局限性，因其受行政区划控制，因此，区域农业发展要按照“因地制宜、发挥优势”的原则．着眼区域和城乡统筹，打破行政界线，发挥区域比较优势，将重点产业、基础设施以及重点项目等与土地利用规划紧密结合，通过科学的空间布局实现区域土地资源合理配置．促进城乡要素的合理流动，统筹城乡发展。城乡要素流动的诱导因素是一个多层次的复杂综合系统，其中最直接因子是各要素对利润的追求。另外，政策环境、市场环境、文化环境、自然环境等也是比较重要的诱导因子。在目前农村大部分要素收益率低于城市的现实下，必须大力加强农村环境建设。通过制度创新和强化服务，降低要素进入的成本和门槛，吸引城市要素和国家、同际资源的进入。另一方面，通过政策引导改善要素流动的质量，即通过各种途径，流入农村发展稀缺的资本、技术、信息和管理，流出相对丰裕的普通劳动力和农产品，在要素流动中实现城乡双赢的结果。因此，区域农业的空间布局规划必须从增强农业和农村地区吸引要素的诱导因素和改善要素流动的质量出发，构建城市与乡村联系的连接点、网络或区域，这些点、网络或区域为城乡的产品和生产要素流动和组合构建平台，使生产要素发挥其最大作用．实现区域经济又好又快发展。具体来讲，区域农业空间布局规划主要可以包括以下4种空问布局模式。

2．1DESAKoTA模式

20世纪90年代，麦基在研究亚洲的许多核心城市边缘及其间的交通走廊地带时发现，这种“城市与乡村界限逐渐模糊，农业活动与非农业活动紧密联系，城市用地与乡村用地相互混杂的”空间形态代表了一种特殊的城市化类型，他称之为“DESAKOTA”模式，“DESA”指村庄．“KOTA”指城市[61。这是一种独特的城乡联系模式，一般在大城市之间交通走廊地带的农村地区所发生．以劳动密集型工业、服务业和其他非农产业的迅速增长为特征，商品和人流等要素相互作用十分强烈。在这种模式下城乡是融合发展，农业产业选择以供应城市的鲜活农产品生产为主，突出农业的景观、生态屏障以及观光、科普和文化传承等功能；产业布局体现城乡的融合，形成兼具城市和农村优势的田园城市。充分发挥城市和乡村的引力，摈弃一般城市和农村惯有的斥力，实现城乡优势互补、要素互动、资源共享，既有效汇集城市的人流、资金流、物流、信息流等，又拥有乡村相对充足的资源、良好的生态、深厚的人文底蕴、惬意舒适的旅游等，形成经济发展、社会和谐、环境优美、综合协调的田园城市，既充满着城市的生机和活力，也富有农村的优美田园风光。

2．2网络化模式

21世纪后，关于城乡间的“联系”和“流”的城乡相互作用理论也发展起来。道格拉斯从城乡相互依赖角度提出了区域网络发展模型，认为“网络”概念是基于许多聚落的簇群，每一个都有它自已的特征和地方化的内部关联．而不是努力为一个巨大的地区选定单个的大城市作为综合性中心。他还认为乡村的结构变化和发展通过一系列“流”与城市的功能和作用相联系，包括人、生产、商品、资金和信息等5种“流”，每一种“流”体现出不同的空间联系模式和多样的利益趋向特点。为确保均衡发展目标的实现，“流”必须导向一种“城乡联系的良性循环”。城乡空间关联水平是城乡要素能否双向流动和优化配置的直接决定因素，城乡经济和社会文化联系是城乡互动发展的主要形式和内容，以道路、水利等基础设施为依托，打造农业产业带或旅游观光带，通过节点的建设汇聚人流、物流、信息流等要素，产业选择以当地特色产业为主．体现产业的规模性和集约化；实现城市资源与乡村资源的互动交融。

2．3现代农业园区化模式

斯多尔和泰勒认为合理的城乡关系，必须是建立在人们基本要求得到满足基础上，因此。统筹城乡发展的中心应是农村发展，要制定有利于农业发展的政策．加强农村地区基础设施建设。要将自上而下的发展政策与来自最下层居民的基本要求得到满足结合起来。现代农业园化模式以乡村区域为中心．选择有产业基础和位优势的地域建立现代农业同区，通过园区的集聚效应主动吸纳城市的资金、技术、人才、信息等要素，将当地的资源优势转化为经济优势，形成区域经济发展的增长极，通过同区的示范和辐射作用带动当地产业升级和经济发展。这种园区可以是以特色产业为基础农业产业园区，也可以是以高科技引进和示范为基础农业科技园区，还可以是结合当地人文旅游资源的多功能型观光农业同区，以及延长农业产业链的农产品加T园和农业物流同等。

2．4专业镇模式

朗迪勒里、等㈣均认为，小城镇承担了城市与农村持续联系的任务。是城乡联系的节点。具体表现在，一是小城镇将乡村产业与城市产业联系起来，形成一条投入产出链条．克服了乡村产业与城市产业之间因经济活动内容、产品、规模、资金、技术等方面的巨大差异而无法连接的困难，使乡村与城市的经济保持紧密的联系。二是小城镇是城市资源要素向外扩散的通道，它将城市与农村两种互不相干、封闭的经济体连接起来。弗里德曼提出农业城镇发展模式．主张建立经济与社会均衡发展的城乡联系。区域农业规划中促进城乡统筹的专业镇发展模式是指在某一区域中，根据区位条件和资源优势，以镇域为范围，选择具有较好资源禀赋的镇发展某种农业产业，通过专业化生产和规模化运作形成生产、加工、流通完善的农业产业链条，吸引城乡人流、物流、资金流、信息流等要素的自由流动，促进农业产业集聚发展。

3配套体系

区域农业规划中的配套体系规划可包括市场流通体系规划、农田水利规划、农业机械化规划、农业信息化规划、农产品质量安全监测、农业科技推广等，这些配套体系规划是区域农业规划的重要组成部分．是保障区域农业规划有效实施的重要支撑，也是统筹城乡资源的路径之一。首先，市场流通体系集销售、收购、服务于一身，既做买卖，又传递信息和科技。市场流通网点在将农资和日用等工业产品送下乡的同时，还通过连锁网络收购农产品进城销售，解决农产品卖难的问题，促进农民增收。这种物质和信息流的双向互动，将极大地促进城乡统筹发展。其次。市场流通体系的建设可汇聚人流、物流等，可改善村容村貌，给农村带来现代消费理念、生活方式，提高农民生活质量，也有利于农民开阔眼界，提高自身素质，创建和谐的乡村风尚。第三。市场流通体系建设有利于促进富余劳动力转移，提高人口素质，对农村经济结构和产业结构调整有重要的助推作用。第四．市场流通体系建设可通过提供市场信息引导农业发展，联系和签订订单保证农产品销售，规范农产品标准引导农业规模经营．根据市场的变化引导农业产业发展，促进农业生产效益的提升。农业信息化是提高市场流通体系水平的关键。区域农业的市场流通体系规划要借鉴现代物流的模式。采用专业化分工与社会化协作的方式，使先进管理理念在更长的链条和更大范围内延伸；打破依据行政区划来规划物流企业的模式，建立跨区域的物流体系。可通过建设农村商品配送中心、农产品出口示范基地，农产品批发市场和农产品流通企业等形式，建设具有连锁配送网络、销购服务功能一体、覆盖全市农村地区、城乡双向互动的市场流通体系

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（一）基本原则

1、坚持稳定和完善家庭承包制原则。加快土地流转和推进规模经营，要在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离，不得改变土地所有权性质、不得改变土地农业用途，流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。

2、坚持“依法、自愿、有偿”原则。土地流转严格按照法律法规进行。必须尊重农民的意愿，实行有偿流转，流转收益归承包方所有，任何组织、个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。

3、坚持因地制宜、分类推进原则。根据经济发展水平、非农产业发展程度、农村劳动力转移和劳动保障状况，分类指导，采取适宜的流转方式，逐步推进，不搞“一刀切”，确保土地流转健康有序。

（二）指导思想

以党的十七大、十七届三中全会精神为指针，以稳定农村土地承包关系为前提，以确保农业增效、农民增收为目标，建立健全土地流转机制，构筑土地流转保障措施，培育现代农业经营主体，提升土地集约经营水平，推进农业规模经营。

二、积极引导，加快土地流转和规模经营发展

（一）积极鼓励多种形式流转土地。要积极引导鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等多种方式流转承包土地。推行承包农户委托发包方或者土地流转服务组织流转其承包土地。对长期流转条件不成熟的，鼓励季节性流转。

（二）培育壮大农业规模经营主体。引导有资金、懂技术、会经营专业大户、农民专业合作社和农业企业等农业经营主体受让农户流转的土地，通过土地流转，扩大生产规模开展规模经营。

（三）发展农业社会化服务组织。在土地流转基本条件尚不具备、土地仍是农民收入主要来源的地方，要发展农民专业合作社和农业社会化服务组织，充分发挥种养大户、农民专业合作社、龙头企业和农技服务组织的作用，通过开展产前、产中、产后全程统一服务或某个作业环节的服务，实现规模经营。

三、加大政策引导，促进土地流转和规模经营发展

（一）加大扶持力度。区政府对农村土地承包经营权流转实行以奖代补，具体如下：

1、对土地集中连片流转给予适当的奖补。从2009年起对当年新增集中连片土地面积100亩以上（其中西部六乡一镇50亩以上），并统一经营、流转期限在5年以上、流转合同规范并将合同报乡村两级备案的，经有关部门审核并经公示后，一次性给予村集体和流出户每亩各50元的资金奖补。

2、扶持发展土地股份合作社。从2009年起对新建入股面积在300亩以上的土地股份合作社，并且集中经营面积80%以上，达到规范化管理，给予一次性2万元的奖补。

3、支持组建土地流转服务组织。对建立的乡镇（街道）土地服务中心，自2009年起每年新增土地流转总面积1000亩（其中西部六乡一镇500亩）以上、流转年限5年以上，并且运作规范、作用明显的土地流转服务组织，给予每家3万元的奖励。

（二）实行信贷支持和用地政策倾斜。农村合作银行等金融机构要加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金不足的问题。对实力强、资信好的规模经营主体，应给予一定的信贷授信额度。对流转期限5年以上、经营面积100亩以上的专业大户、农民专业合作社和农业企业，因生产需要建造简易仓（机）库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施，允许其在流转土地范围内按流转面积3-5‰的比例占用土地。其用地不破坏耕作层，不改变土地的权属和用途，经区农业主管部门审核同意，由乡镇国土所协调用地选址，并报区国土资源管理部门备案，视作农业生产需要的临时用地。

（三）建立多层次的农村社会保障制度。进一步完善农村新型合作医疗制度、农村最低生活保障制度和农村医疗救助制度，提高政府补助（救助）标准。按照省政府《关于建立健全覆盖城乡居民的养老保障制度的意见》(浙政发[20*]36号)，积极开展建立以农民缴费为主、政府补贴为辅、村集体经济组织给予补助，有一定社会统筹性质的养老保险制度试点，逐步弱化土地的社会保障功能，解除土地流出农民的后顾之忧。

四、强化管理，确保土地承包经营权有序流转

（一）加强对土地流转的管理。土地流转必须按照规范的农村土地流转程序进行。承包方委托发包方统一流转的，要签订书面委托流转合同，土地流转合同和委托流转合同文本格式按照（黄农[20*]45号）文件操作。流转合同应报送发包方和所在乡镇、街道备案。乡镇、街道应建立土地流转情况登记册，落实专人负责土地流转情况的登记、流转资料的收集、汇总、归档和管理工作。开展农村土地承包及流转信息化管理试点工作，力争到2010年全区实行土地承包和流转信息化管理。

（二）完善土地承包和流转纠纷调处机制。建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，乡镇、街道要及时处理土地承包和流转中出现的事件。

五、加强对农村土地承包经营权流转工作的领导

（一）加强领导，完善机制。农村土地承包经营权流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革发展、稳定的大局，各级政府必须高度重视，把这项工作作为当前农村工作的一项重要内容列入议事日程，切实加强领导，落实责任。农业、财政、国土资源、劳动保障、金融、工商等部门要根据各自职责，研究制订相关工作的具体实施办法，以确保土地承包经营权流转工作取得实效。

（二）规范程序，有效推进。开展土地流转项目的上报工作，各村每年5月底前根据当地实际情况将本村年内实施的项目上报至所在乡镇、街道，由乡镇、街道审核并签署意见后报区农业局审批（西部六乡一镇报区西部扶贫委审批）。项目经组织实施后，开展土地流转工作的验收，西部六乡一镇由区西部扶贫委牵头，组织有关部门进行验收，并兑现奖补资金。其他乡镇、街道由区农业局牵头，组织有关部门进行验收，对符合奖补条件的单位，由区财政划拨奖补资金。对土地集中连片流转的奖补验收，要以村为单位，在10月底前向所在乡镇、街道上报土地经营权流转项目申报表、土地流转清册、流转合同、委托书等相关资料，经乡镇、街道审核并签署意见后，将申报资料上报至区农业局（西部六乡一镇要同时报送一份至区西部扶贫委）。各乡镇、街道对所属村申报的资料要严格审核把关，及时到村实地指导、检查与核对，防止虚报、联户申报、编造虚假资料等违规行为，一旦发现虚报面积、虚报大户和截流、冒领补助资金等情况，取消补助资格，并追究相关人员的责任。

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1 基本概念及国外典型案例分析

1.1 农业产业化及规模化概念及其必要性

农业产业化是主要依靠市场的导向，重点开发主导产业产品，提高经济效益，优化组合各种生产要素，形成种养加工、产供销、贸工农等一体化经营体系的良性发展轨道的现代化经营方式和产业组织形式。

由于农户小规模分散经营与农产品大市场的矛盾是我国农业发展面临的突出问题之一，而实行农业的产业化和适度规模化的合作经济能有效缓解这一矛盾和问题。

1.2 国外典型案例

日本模式：日本是温带季风气候，粮食作物以水稻为主，人多地少，跟我国在农业经济客观条件方面有许多相似之处。日本在此经济条件基础上，通过专业化、组织化、机械化和集约化经营，实行区域专业化生产，建立农业产业区，并以适度规模经营的农户为主体，提高劳动生产率和土地生产率，形成一条小农背景下的劳动密集型现代农业之路。

俄罗斯模式：普京所推动的土地流转制度改革与尝试，在推动农业的产业化经营方面，有显著成效。

一个国家或地区农业现代化发展模式选择主要依据其自然、社会经济条件。土地制度只有与农业发展相匹配才能有效的释放劳动力、激活生产力。农业技术是农业现代化发展的动力支撑，政府的引导和调控是农业现代化发展的外援保障。

2 单纯的农业规模化不适合中国农业的实际情况

2.1 从经济学角度看

我国的农户经营规模不应该迅速扩大。我国耕地资源稀缺，人口众多，人均耕地不足。并且在耕地方面融资不足，加上充足的劳动力，人均收入少，不适合扩大农户经营规模。由于农业活动的非标准性，使得农业雇工的监督成本很高，从管理成本这个角度来讲，就不能大规模的雇工，所以得用自己的劳动力，所以农业规模不可能很大。

土地流转难。目前土地大都集中在众多分散的农户手中，难以有效地流转。建设用地紧张。国家土地政策严格，农业企业很难取得建设用地。

2.2 从技术角度看

我国科技水平尚低，以目前的农业技术设备，实行单纯的农业规模化是不太可能的，不利于农业的发展和科技水平的提高。

农业规模化经营，在带来规模效益的同时，仍无法避免自然与市场的双重风险，甚至有可能把风险也一并“规模化”了。因此，单纯的农业规模化道路在中国行不通，受到了人多地少等种种不利因素的制约。我国农业要切实发展适度的规模化。

3 农业产业化必须与适度规模化相结合

3.1 单纯的产业化存在的弊端

单纯的产业化将使得千家万户分散的小生产无法与千变万化的大市场衔接，乡镇企业与农业生产无法协调发展。农产品生产与加工、销售脱节，农业生产的社会效益高但自身效益却低，这就影响了农业稳定发展。

3.2 适度推进规模经营是农业发展的新动力

适度规模经营是开放式中国的大趋势和发展方向，到目前为止，我国农地规模太小，和现有技术水平、机械化使用根本不配套，农民经营收入很有限，生产积极性不高，所以适度规模经营非常重要。

农业产业化中会遇到小农制分散经营等问题。无论是单纯的适度规模化还是单纯的产业化都无法走出我国现阶段农业发展的困境， 只有把农业适度规模化与产业化结合起来， 走农业产业规模之路才是适合我国国情的农业现代化根本之路。

4 如何把农业产业化与适度规模化结合起来

4.1 大力加强对农民的教育和培训

加强农民的教育，提高农民知识水平，才能增加农民收入，更好地解决“三农问题”。也能为农业现代化培养合格的人才，推进农业现代化建设。

4.2 延伸产业链条，完善扶持政策，探索产业化资金投入新机制

农业产业化源头是农户、终端是市场，完整的产业链条能及时传导市场信息，带动农户规模化生产适销对路的农产品。

4.3 通过分工、专业化生产等手段来增加专业化组织的收益

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一、乐居乡农业发展概况

二、乐居乡农业种植发展具体规划及扶持资金概算

〈一〉苹果生产

乐居乡现有苹果面积8000亩，通过近二十余年的发展，果农管理水平和果园收入都得到了较快提高，但由于大部分果农的科技意识低，管理水平落后，低产果园面积较大，投入不足等因素的制约，致使亩产量不高，果品档次低，亩收入低或增产不增收。因此，要提高苹果单产，提高果品质量，增加果农收入，必须加大对4000亩低产果园的改造力度，改于以下技术措施的综合应用：加强技术培训；加强冬季整形修剪；加强灌水；（4）进行人工或壁蜂授粉；（5）加大疏花疏果力度；（6）普及果实套袋；（7）加强夏季修剪；（8）进行配方施肥；（9）加强病虫害综合防治；（10）进行果园种草；（11）铺设反光膜等。主要技术实施扶持资金概算为：

2、壁蜂授粉:计划推广壁蜂授粉技术500亩，每亩补助果农40元（实际成本70元），需金费2万元。

3、果实套袋:计划4000亩果实套袋2千万个，每个补助果农0.03元，需金费60万元。

4、配方施肥:计划4000亩进行测土配方施肥增施钾肥项目，每亩补助果农20元，需金费8万元。

5、推广银色反光膜:计划示范1000亩反光膜，每亩成本费350元，每亩补助果农100元，需金费10万元。

以上项目共需扶持资金85万元。

（二）水稻生产

乐居乡现有水稻种植面积7700亩，制约水稻增产的因素主要是施用钾肥及微肥不足，水稻稻瘟病及8月低温，因此，排除自然因素不可抗拒外，必须进行配方施肥增施钾肥项目和进行病虫害综合防治，全年计划实施增施钾肥项目2000亩，每亩补助农户20元，需金费4万元。技术培训费1万元，合计5万元。

（三）玉米生产

乐居乡常年种植玉米8000亩，主要以玉米套马铃薯2：2种植，制约玉米增产的主要因素是常规点种，叶向杂乱，光合作用差。因此，全年计划推广玉米单株定向种植2000亩，实行每亩补助农户20元种子费，需金费4万元，技术培训费1万元，合计5万元。

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一、指导思想和工作目标

1.指导思想。深入贯彻落实科学发展观，以政策扶持、结构调整、市场整顿、资源整合为主要手段，突出抓好标准化生产、质量监管、品牌建设、市场营销等关键环节，进一步强化形成茶农、合作社、龙头企业、茶协会四位联动体系，全面提升茶产业发展水平，使茶成为优质高端的江北名茶代表、促进富民增收的特色支柱产业。

2.工作目标。从年开始，利用三年时间，新发展茶1500亩，使全区茶种植面积达到1.8万亩以上，并实现无公害、标准化种植，建成一批国内一流的无公害茶园和有机茶生产基地；年销售收入过500万元的茶叶加工龙头企业达到6家。

二、加大对茶农的财政直补力度，提高茶叶种植标准化水平

从年开始，区财政连续三年每年安排760万元，用于对全区茶叶用药、用肥和品种改良工作进行直补。

3.统一茶叶用药直补。每年安排260万元，用于茶叶种植户标准用药直接补贴，免费发放至全区茶叶种植户使用，达到“既降低茶农种植成本、又提升茶叶品质”的目标。

4.统一茶叶用肥直补。每年安排300万元茶叶用肥直补资金，集中招标采购茶叶专用有机肥料，发放至全区茶叶种植户使用。

区茶产业发展领导小组办公室和各街道办事处负责做好发放、用药、施肥、核查等工作，积极为茶农提供“两到门”（技术服务送到门、化肥农药送到门）、“三统一”（统一技术指导、统一药残监控、统一病虫害防治）服务。

5.品种改良直补。每年安排200万元茶叶苗种改良直补资金，引进培育适应性强、产量高、质量优的茶叶新品种，根据财政直补、群众自愿原则，引导茶叶种植户分批、有序进行茶叶品种改良，提升苗种品质。

6.深入实施“茶农万人培训工程”。定期组织有关专家，采取田间地头现场指导、实用知识讲座、发放明白纸等多种形式，针对茶叶用药施肥、病虫害防治、采摘、加工等关键环节，对茶叶种植户进行全方位、多层面培训，全面提高茶农素质能力和标准化生产意识。

三、实施龙头带动战略，积极培育市场主体

7.鼓励茶生产加工企业通过土地流转等形式扩大种植规模。对于年新增优质茶种植面积100亩以上的企业，经茶产业发展领导小组、茶协会组织审核认定，区财政给予20万元一次性奖励；对于年新增优质茶种植面积200亩以上的企业，经茶产业发展领导小组、茶协会组织审核认定，给予50万元一次性奖励。

8.鼓励龙头企业为区内茶农、茶叶合作社开展订单服务。着眼于稳步推进茶叶原料基地建设，鼓励企业采取签订收购协议等方式与区内茶农、茶叶合作社建立紧密的协作关系，年收购本地鲜叶达到5吨以上的企业，按照每吨5000元的标准予以奖励。

9.鼓励茶叶专业合作社开展技术、信息、农资等服务。充分发挥茶叶合作社的作用，对于达到“四化”(管理规范化、生产标准化、产品品牌化、经营规模化)标准的合作社，经茶产业发展领导小组、茶协会验收后，给予5万元一次性奖励。

四、加强对茶生产加工领域的监管，落实生产加工者的主体责任

10.树立产品质量安全第一责任人意识。茶叶生产加工者依照法律、法规和食品安全标准从事生产加工活动，不断改善生产加工条件，建立健全质量控制体系，对茶叶产品质量安全负责，接受社会监督，承担社会责任。

11.遵守茶叶生产市场准入制度，严格依照规定组织生产。已获食品生产许可证的生产企业，要严格按照食品生产许可证要求组织生产经营并建立健全茶叶质量安全可追溯体系；新申请食品生产许可证的企业，要据实申报材料，不得弄虚作假，认真配合现场审查和相关产品的检验；委托加工必须符合法律法规规定，接受委托必须在生产许可品种和范围内与委托方签订委托加工协议或合同，并在区质监部门备案；委托加工茶叶的包装应符合相关规定；茶叶生产加工小作坊，要严格按照承诺组织生产，并在规定区域进行销售。

12.建立相应的质量管理制度，并保证其有效运行。相关制度主要包括：员工健康管理制度、进货查验和记录制度、食品安全管理制度、关键过程控制制度、产品出厂检验和记录制度、产品标注标识制度、员工食品安全培训制度、食品安全事故应急处置制度、食品召回制度等。

13.认真宣贯绿茶国家标准，积极开展名牌产品争创工作。《绿茶国家标准》已经通过国家标准委组织的专家审查，近期即将颁布实施。标准一旦颁布，具有强制性，也是监督检查判定茶叶合格与否的依据。各绿茶生产加工者必须认真学习领会标准实质，逐一排查，严格按标准组织生产加工。龙头企业要积极参与地理标志产品保护和名牌产品争创工作。

五、建立健全质量监管体系，不断提升茶品质

14.严格做好茶证明商标规范使用工作。充分发挥茶协会主体平台作用，不断建立健全工作运行机制，规范和完善茶证明商标使用，着力打造茶区域公共品牌。鼓励企业自主创牌，促进优势资源向优势品牌集中，经茶协会同意，证明商标使用企业可采用贴牌的方式，对达到一定生产条件的加工企业提供证明商标及企业商品商标使用权。

15.加快推进茶叶生产示范区建设。从开始，利用3年时间，每年建立100亩优良品种示范基地。鼓励和支持茶叶企业进行有机、绿色、无公害产品认证和国家农业标准化茶叶示范区创建。

16.建立健全茶质量监督检测体系。认真执行茶生产、加工技术规程，修订完善茶证明商标使用管理规定，建立从产地环境条件、栽培、加工到产品贮运、销售服务全过程的质量安全管理地方标准和行业标准，形成从茶园到茶杯的茶叶质量安全监管体系。区工商、质监、农林、茶协会等部门和机构根据各自的职能，分工协作，对茶叶生产基地、加工企业、经营网点等进行监控和不定期抽检，加大对不合格产品的查处力度，规范市场秩序。

六、加大宣传营销和市场整顿力度，提高茶的知名度和市场竞争力

17.做好茶的包装、营销。由政府统一组织，通过媒体广告、新闻会等形式，以“巩固扩大市场、拓展济南、北京市场”为目标，全方位地对茶进行包装宣传推介，进一步提升茶的知名度和美誉度。

18.加大市场营销力度。鼓励企业、专业合作社在市区开设茶专卖店，专卖店由茶协会统一授权，并统一名称、统一标识，按市场需求逐步扩大茶专卖店的规模和数量。经茶产业发展领导小组、茶协会审核认证，对于符合要求并设立专卖店的企业，给予一定的资金扶持。有计划、有步骤地在各大商场、超市设立茶专柜，扩大茶市场占有率。

19.加大市场打假和整顿力度。积极做好茶证明商标维权工作，争取市政府支持组织成立由工商、质监等部门组成的联合打假队伍，在全市范围内开展茶市场专项整治活动，重点打击冒用证明商标行为和假冒伪劣产品，规范市场秩序，净化发展环境。

20.积极培育茶文化。深入挖掘整理茶传说、茶典故、茶诗、茶歌、茶联、茶礼、茶俗、茶艺、茶道等茶文化，鼓励创作各种与茶有关的文学及艺术作品，不断丰富茶文化内涵。精心设计旅游线路，完善旅游基础设施，举办集茶叶采摘、茶叶加工、茶艺表演和旅游购茶为一体的特色节会活动，以茶旅游带动茶经济、助推茶品牌。

七、加强组织领导，强化茶产业发展的合力

21.建立组织保障机制。成立区茶产业发展领导小组，负责研究茶产业发展思路、制定总体规划，解决全区茶产业推进过程中的重大问题。区领导小组设办公室负责茶产业发展规划及政策的组织实施、技术培训、业务指导和监督等工作。相关街道办事处要全面抓好本街道区域内的茶产业发展事宜。茶协会要充分发挥好桥梁纽带作用，不断提高自身的服务能力、行业自律能力和自我发展能力。

22.建立投入保障机制。完善财政投入政策，调整财政支出结构，加大财政支持力度。区财政从支农资金中设置茶产业发展专项资金，主要用于茶叶苗种改良、茶叶用药用肥补贴、茶叶基地建设、龙头企业扶持、品牌宣传推介、茶叶技术培训等方面。同时，加大资金使用的监管力度，严禁虚报套取财政扶持资金，最大限度地发挥财政支农资金的整合效益。

23.建立人才保障机制。整合相关培训资源，开设茶叶培训班，加大对茶叶管理人员、技术推广人员、茶农等人员的培训力度，培养农村茶叶实用技术人才。积极与驻青高校及科研单位合作，邀请有关专家成立“茶产业发展专家智囊团”，参与研究制定茶产业发展规划。完善人才引进机制，把茶叶人才引进纳入全区重要科技人才引进范围，着力引进企业管理、市场开拓和茶叶精深加工的复合型高级人才，建立和完善区级茶科技推广体系。加强茶文化研究、茶艺茶道表演、种茶制茶能手等特色人才的选拔和培养，丰富茶文化内涵。

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[关键词]农业协定；农业国内支持；

（2）不需要削减的黄箱措施

不需要削减的黄箱措施主要为以下三种：

①“微量”支持。这体现为《农业协定》第6条第4款的规定。微量水平是指影响最小的支持。对于特定农产品，在发达成员方和发展中成员方，该微量水平分别不超过一基本农产品在相关年度内生产总值的5%和10%；对于非特定农产品，在发达成员方和发展中成员方，该微量水平分别不超过该成员方农业生产总值的5%和10%。

②发展中成员方的发展性措施。这体现为《农业协定》第6条第2款的规定，即发展中成员方采取下列农业补贴措施不应承担削减义务：第一，根据乌拉圭回合谈判中期评审协定，政府为鼓励农业和农村发展而采取的措施，包括发展中成员方农业可普遍获得的投资补贴、发展中成员方低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入补贴；第二，发展中成员方为鼓励从种植非法麻醉品作物转向多样化生产而给予生产者的国内补贴。上述各项国内支持措施均无须进行削减，无需纳入成员方现行综合支持总量的计算之中。

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关键词：现代化；农业；发展；规划

前言

改革开放以来，我国现代农业规划取得了巨大的成就，现代农业规划工作在全国范围内大规模地开展起来。在实践中，现代农业规划成果在指导各地农业生产、开发利用自然资源、调整农业生产布局和结构、挖掘生产潜力、扬长避短、发挥地区优势、推广先进技术和增产经验等方面，都发挥着不可替代的重要作用。

一、现代农业发展规划的重要性

农业现代化发展是实现我国国民经济建设和农业可持续发展的重要组成部分，也是建设社会主义新农村的基础性工作和基本任务，当前作为一种新型的现代农业发展模式，现代农业发展在改善农业生产条件、提升农业科技发展水平方面起到了重要作用，对推动我国农村的发展和新农村建设具有重要的示范和带头作用。坚持走中国特色新型农业现代化道路，推动信息化和规模化农业深度融合、城镇化和农业现代化相互协调，要做好现代农业规划是最基本的前提条件。是进一步推动农业现代化发展，提高农业综合生产能力，保障重要农产品有效供给，全面建设小康社会的必然要求。

二、现代农业发展规划的现状

20世纪80年代后期，我国由传统农业向现代农业的转变进程加快，现代农业得到了较快发展。但随着城镇化快速推进时期，农业面临着容易被忽视或削弱的风险。同时，我国地域辽阔。自然条件和经济发展水平存在很大的差异，如何因地制宜发展现代农业已成为我国农业现代化建设的重要课题。

1.农业目前已成为我国可持续性发展的重要产业，应用于生态农业、有机农业、绿色农业等生产技术和生产模式，实现淡水、土地等农业资源的可持续利用，同时具有良好的生态环境和区域基础，达到区域生态的良性循环，使农业本身成为一个良好的可循环的生态系统，为农业的可持续性奠定了基础。

2.实现了农业科学技术的现代化进程。实质上是先进科学技术在农业领域广泛应用的过程，在农业科学技术改造传统农业的过程中，广泛采用先进适用的农业科学技术、生物技术和生产模式。改善农产品的品质、降低生产成本，可以最大限度适应市场对农产品需求。

3.实现了现代农业的发展模式。为了保持资源与环境的循环利用，保护生态环境，保障食品安全，许多专家提出了可持续农业，生态农业、绿色农业。进而实现资源利用与环境保护的协调发展，为实现现代农业发展规划提供基础和保障。

4.农业结构不断优化，优势农产品区域布局初步形成。物质装备条件显著改善，科技支撑能力稳步提高。经营体制机制不断创新，农业产业化经营水平大幅提高。经过多年努力，我国农业发展取得了长足进步，农业现代化水平显著提升，为满足国内需求、保持国民经济平稳较快发展作出了突出贡献。

三、现代农业规划的主要内容

现代农业规划是为农业发展指出发展前景，并进行广阔发展蓝图的描绘，它将为农业发展指明方向和道路，使农业发展有序、科学和合理，能避免重复建设和不合理的建设，因此，现代农业规划必须具备科学性、前瞻性和可操作性，它的实施好坏将直接影响我国农业的可持续发展与现代化农业进程。

1.稳定发展粮食和棉油、糖、小麦等粮食作物的生产

稳定粮食播种面积，确保国家粮食安全。实施全国新增粮食生产能力的具体规划方案，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产、稳产商品粮生产基地。

2.增强农业科技自主创新能力

明确农业科技的公共性、基础性、社会性地位，从宏观调控和微观细节实施上做好农业科学创新技术研究与应用，强化技术集成配套，着重力解决影响和制约我国现代农业发展的重大科技问题与现状。加快农业技术引进一应用一再创新的步伐，加强农业科技领域的国际合作，组建一批产业技术创新与研发队伍，建立国家农业科技园区，完善农业科技评价机制，激发农业科技创新活力。

3.大力发展现代农作物种业资源

整合种业资源，培育一批具有重大应用前景和自主知识产权的突破性优良新品种，为建设标准化、规模化、集约化、的良种繁育生产基地提供保障，强化育种能力、健全生产加工与技术环节、打通市场营销网络、充分体现各方面的农业服务综合能力，构建一体化、集约化的现代农业种业体系，提升种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力。正确实施转基因生物新品种培育技术，加快发展生物育种战略性新兴产业的应用与推广。

4.农业科技创新与应用体系建设

高科技含量的现代农业技术是现代农业发展的基本特征之一，因此，各有关部门和单位应实施建设以科技创新与应用为主导的各项农业工程，扶持优势科研单位，并组建关键技术攻关队伍，以全面促进科技成果转化，推动科研与技术向产业和产品方向聚集，全面提升农业科技基础实力与创新能力。