城镇化规划范文

导语：如何才能写好一篇城镇化规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

作为新型城镇化发展总纲，中国城镇化中长期发展规划的制订又向前推进了一步。

据《财经国家周刊》记者了解，该规划由国家发改委牵头初步编制，日前已经完稿，近期将在多个部委会签，而后报请国务院讨论批准，并有望在三中全会后不久出台。

该课题组的一位成员对记者介绍，农业转移人口市民化是该规划总述部分之后提到的首要问题，单独成篇。由此可见，这一版城镇化规划紧扣“人的城镇化”主题，将农业转移人口市民化作为城镇化发展的关键任务。

据记者了解，从发改委人士到相关专家，都将支出成本视为解决农业转移人口市民化能否顺利推进的关键问题。

“有序推进农业转移人口市民化，主要难点表面上是各项制度改革进展缓慢，本质上却是制度改革背后的利益格局调整以及由此产生的社会成本问题。”今年7月底，由中国社会科学院城市发展与环境研究所、社科文献出版社联合的《中国城市发展报告（No.6）》对市民化成本问题如是描述。

市民化成本主要分为两部分，一是公共成本，主要由政府承担，其中包括城镇化建设维护、公共服务管理、社会保障、随迁子女教育、保障性住房投入等；二是个人成本，主要包括农民工生活、住房和自我保障等成本支出。

上述报告指出，公共成本全国人均为13.1万元，东中西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。撰写上述报告的社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯对《财经国家周刊》记者介绍，北京这样的大城市“农民改居民”的公共成本更高，大概在20万元左右。

社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞对《财经国家周刊》记者表示，目前不少地方政府财力有限，以卖地来实现的土地财政并不能持久。贸然推动大量农民进入城市，并提供市民待遇，地方政府将很可能面临资金缺口。

“未来需要建立由中央、地方、企业、个人以及社会组织共同组成、多元化的市民化成本分摊机制。”魏后凯说。

上述报告认为，未来中央和省级政府应加大对跨地区农民工集中流入地的财政支持；地方政府应着重承担城镇建设维护与公共服务管理成本；企业重点分担农民工市民化的社会保障、住房和自我发展成本；农民工应主要承担实现市民化的基本生活与自我发展成本；应通过市场化手段盘活农村资产，实现农民工“带资进城”。

“目前发改委已编制成稿的城镇化中长期发展规划相关内容，与这一报告的思路基本一致。”一位城镇化规划课题组成员透露。

个人成本方面，根据上述报告测算，全国人均为1.8万元，东中西部则分别为2万元、1.5万元和1.6万元。

倪鹏飞表示，解决市民化过程中的个人成本问题，能否实现稳定就业至关重要。他调研发现，部分地区的城镇化一旦开闸，农民很可能在还不具备就业技能的情况下，就被动地“城镇化”了。

“部分农民住上城市化的楼房后，交不起水、电、物业费，很多无形的生活成本在增加。假以时日，他们反而住不起楼房。”他进一步指出，市民化推进过程中，如果忽视农民就业岗位的问题，入城后的农民又失去了可以回归的土地，就容易产生社会问题。

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[关键词]新城镇化；城乡规划；转型；大区域规划体系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.18.136

[中图分类号]TU982 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）18-0-02

1 规划设计在城镇化进程中的重要地位

1.1 城镇化进程中规划设计的地位

在当今社会大背景下，各行各业都在蓬勃发展，经济形势一片大好。虽然城乡发展已经有了很大的提高，但是在一些地方上还是让人担忧。进一步提升经济水平，更高程度地实现人民富裕、生活美满，还需要人们进一步地提高城乡的规划管理水平。在新形式下，城乡规划管理已经成为必须走的一步，也是需要着重进行的工作。在城乡规划的过程中，人们不能盲目地急于求成，必须有一套完整的方案并正确地把握规划管理权力下放和统一的关系。在新城镇化的背景下，城乡规划与管理必须稳扎稳打，做好设计，管理好规划，将规划转型问题做到位。

在进行城乡规划管理建设的过程中，盲目地进行探索必然会走弯路，碰墙壁，而杂乱无章的建设也会适得其反，达不到人们的预期目标。在转型规划中，人们必须结合政府进行合适的规划设计，了解政府的意图，结合城乡的实际发展和开展设计工作，继而进行合理的规划。由此可以看出，结合城乡发展进行规划，是政府建设决策的基础性工作。科学有效、合理有序地进行城乡规划的设计更是城镇协调发展的重要一步，通过合理地开展和实施规划设计工作，对城镇化建设做好宏观调控和针对性的指导，科学、规范的城乡规划设计可以有效地利用土地资源，调整人口布局，并在城乡规划过程中，有效合理地开发当地资源，确保城乡经济一体化的良好发展和循环。

1.2 城镇化进程中规划理念的分析

在新城镇化背景下，要想有效地规划转型就需要人们在建设中遵循合理开发、量力而行的规划准则，在人们合理进行城乡规划的基础目标上，合理布局城市蓝图，有效开展基础性设施项目，设置以服务人民、满足基本需求为理念的城乡布局。在确定建设理念和建设目标之后，需要进行科学的设计和合理的规划，推动城镇化建设健康发展。同时，人们还需要认识到，在推动城镇化建设的过程中，合理规划和建设城乡能够为城镇化的建设和发展提供良好和充足的经济支持和基础保障。在土地的开发和利用方面，方便地方性产业以及增强政府执行力，进而为城镇化提高有力的保障。

城镇化建设的目标不仅仅是将农村变为城市，也不单单是将农家小居变为高楼大厦，更多的是通过科学合理地规划，帮助传统式农村更好地发展经济。这也就是说在考虑农村合理布局的同时，还需要对当地的产业和基础设施进行合理的规划安排。在城镇化建设成功转型之后，必然会使大量的人口进城，这就需要人们同时解决人口剧增和人口分布的问题，与此同时人们也需要考虑到就业和基本生活保障问题，所以，人们还要对企业有一个合理的评估和规划，必要时还需要引进就业企业，解决人们的就业问题。总之，就是要在结合城镇化建设的需要上同时满足人民的需求进行合理的布局调整，规划出更加符合经济发展和人民需求的新型农村。城镇化建设的实质是在结合自身当下的三农问题的基础上，协调可持续发展，快速有效解决城乡差距较大问题，推动城乡一体化进程，打破城乡二元体制。

2 新型城镇背景下城乡规划转型问题研究

在经济快速发展和机械化水平不断提高的影响下，农用机械水平自动化发展、农村土地减少等现象都使大量农村剩余劳动力不断地涌入城市，很多农民自愿放弃土地的使用权。在这种情况下，土地规划管理部门为了合理充分利用有效土地，将这些闲置土地进行再开发。不同程度地进行土地征用和拍卖，甚至抬高土地价格，有的只关注经济利益，而忽略了土地合理利用的问题。制定城乡规划政策，就是在合理规划城乡的同时，兼顾当地的经济发展，进行合理的土地管理和规划。由于城乡规划的主要目的是为了城乡的发展，而土地规划主要是为了实现当地利益的最大化，目的的不同造成了矛盾的产生。

（1）在城乡规划过程中，由于城市化进程的加快，使建筑用地和公路用地不断增加，而实实在在的耕地面积则在不断地减少。对农业用地和非农业用地的控制不够、规划不足，造成了建筑用地侵蚀耕地、农民没地的情况。

（2）在土地规划过程中，对土地的征用现象普遍存在，但是在土地征用过程中时常会发生补偿款不足或是征用不合理等问题，这些问题引起了农民的极大不满，从而也影响了土地的正常使用和征用工作。在对土地征用的过程中，不规范的现象逐渐增多，土地得不到合理充分地利用，如何解决土地使用问题成了一大难题。

土地规划过程中和城乡规划过程中的这些问题，都是因为两个部门处理原则的不同，导致两个项目矛盾不断。土地管理部门一直以对土地进行合理利用和科学管理从而实现土地的最大利用率为工作重点。而城乡规划则认为，在满足城市化进程的同时兼顾和谐发展才是工作重点。观念不同导致的工作差异制约着整体的发展。

3 完成城乡规划的手段和方法

在多方面考虑城乡发展的现状之后，人们进行合理的总结研究。如果要科学合理地转变新城镇化背景下城乡发展规划，必须抛弃以前的旧思想，在融合当前的不同规划的前提下，总结经验，扩大规划区域，深化规划内容，与经济有效地结合，注重对县级以及镇级办公人员的思想培训和技术培训，有效地运用现代化技术，完善城乡规划体系的流程规范和体系审核管理制度，加快城乡一体化建设的发展，逐步完成城乡规划的转型布局。总之，人们需从下面几个方面做起。

3.1 结合当前规划，创建大区域规划体系

本着全面协调发展的政策方针，针对大、中、小城市以及小城镇进行协调发展，将城乡规划进一步完善，改革城乡规划编制办法，规划农村与城市之间的发展，统筹考量协调发展。转变当前规划布局中局部思想，有效执行制度创新和快速创建的原则，尽快建立城乡一体化规划管理体制。结合政府政策进行统一管理，统筹规划，逐步完成城乡一体化。

3.2 城乡土地制度配合城乡规划管理

由于土地管理制度不协调导致的诸多问题，都在影响着城乡规划管理进程，所以必须协调创新，合理规划工作流程，避免出现土地利用混乱和浪费土地的现象。针对城乡土地管理制度进行适当的变革和创新，农村土地使用权规划一定要统一标准和目标，并且进行合理的政府监督和管理，在对农村土地开发和使用时，一定要满足城乡规划管理的需求，逐步完成农村土地的合理规划，执行统一管理标准。

3.3 培养专业人士，提高管理能力

大部分的土地管理监督机制并不完善，农用地随意圈占、不合理地开发和使用，土地利用混乱等现象还普遍存在，同时监管工作也没有得到很好的实施。不论是城市的规划还是建设都需要当今的信息技术和专业人才，人们应该大量引进先进的设备和科学的管理方法，加强城镇管理制度，强化人才培养，提高管理执行能力，完善城乡规划管理的智能高科技化动态检测和管理。

4 结 语

新城镇背景下城乡的转型问题是人们发展中必须解决的问题，为了走向更好的未来，人们要以认真的态度、严谨的思维做好这个项目，成功实现城乡规划的转型。

主要参考文献

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[关键词]主动城镇化；城镇化质量；规划支撑；安徽省

[中图分类号]F29932[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2013）11-0071-03

[作者简介]吴守华（1963-），男，安徽肥东县人，硕士研究生，研究方向：金融管理。

一、主动城镇化的提出和内涵

改革开放30多年以来，工业化是我国经济发展和结构演变的重要推动力，城镇化是我国经济发展和结构演变的基础载体。一方面，我国快速承接了全球加工制造业的转移，获得了“世界工厂”的全球分工地位；另一方面，开发区作为承载工业化的主要平台，形成了被动的、粗放式的“城镇化”。这里的被动所指的是，城镇化主要依据发展工业的需要而定，既缺乏有目的的规划引导，也不具备科学规划的基础设施和城市功能，城市的发展主要是靠工业企业的扩大再生产所吸引的人口与资本的聚集，表现为城市规模膨胀、数量增加，即城市的外延扩大。这种被动城镇化在推动我国经济快速增长的同时，也隐含着经济发展的一系列结构性矛盾。于是，主动城镇化概念应运而生。

从国际上发达国家城市化发展规律看，当城市化率达到40%～50%阶段，由工业化推动的自发的被动城市化将达到临界值。张雷、朱守先（2008）对英国、法国、德国、美国和日本等发达国家的现代城镇化的研究表明，在经济发展到一定阶段，积极实施主动城镇化战略是实现产业升级、经济增长和社会转型的基础工程，也是避免滞后城镇化、过度城镇化及“城市病”的重要保证。

所谓主动城镇化是相对于过去的被动城镇化而言，主要是指依据城镇化规律、产业结构升级规律和区域产业转移规律，有意识、有目的、分阶段地规划引导和提高城镇化水平，同时实现城乡结构、产业结构、区域结构和收入结构的调整，奠定经济发展转型的基础。在主动城镇化阶段，城市在外延扩大的同时更加注重内涵的转变。

二、安徽省城镇化发展现状和问题

（一）安徽省城镇化现状

2004年以来，安徽省城镇化水平增速开始超过全国平均水平，进入快速城镇化阶段，2010年，安徽省城镇化水平达到432%，尽管仍落后于全国平均水平，但与全国平均水平的差距正在缩小，

城镇化已成为推进新型工业化、解决就业、扩大内需的重要载体。安徽省城镇化发展主要呈现出以下几个特点：

1异地城镇化明显。安徽是典型的人口输出大省，近年来，全省外出人口一直保持在大约1000万人次/年，约占全省总人口的1/6。2009年全省总流出人口达到112392万，其中流向省外的人口为9119万人，占总外出人口的811%；流向省内其他城市的人口为21202万人，占总外出人口的189%。而且安徽省的异地城镇化还具有地域差异显著和不完全异地城镇化两大特征：一方面人口流出皖西大于皖东、皖北大于皖南，除合肥、芜湖及铜陵中心城区之外，其他地区人口均为净流出；另一方面，外出人口“候鸟”现象突出，外出时间半年至一年的人口占总外出人口的比例达到5119%。

2空间分异明显。首先，人口分布呈现出皖北大于皖南的特征，2010年皖北六市总人口占全省总人口的427%，是主要的人口集聚地；其次，东部地区各地市的城镇化水平大于西部地市，铜陵、马鞍山、芜湖、合肥城镇化水平均在60%以上，阜阳、亳州、宿州、六安、黄山城镇化水平低于40%；第三，皖江地区各市城镇人口增长量居全省前列，其中合肥中心城镇人口增量占总城镇人口增量的324%，芜湖占174%，安庆、马鞍山等市城镇人口增量也十分明显。

3城镇化质量仍然不高。与相邻的江苏省相比，安徽在基础设施、居民生活、农村现代化等指标方面甚至落后于江苏省2000年的指标水平。

（二）安徽省城镇化存在的问题

1城镇化滞后于工业化。通过与不同时期同等经济发展水平的其他地区城镇化率水平的比较，安徽省城镇化率显著偏低。

2人口板块与经济板块不匹配。皖北地区人口多，而经济发展水平较低；皖江、皖南地区人口相对较少而经济发展水平较高，城镇化发展南北差异较为明显。此外，区域中心城市与县城、镇存在明显的人口和经济的不匹配。有关研究表明，2000—2009年全省地级市中心城区城镇人口占全省总城镇人口的比重有所下降，而县城城镇人口占全省总城镇人口的比重同期有所上升，但同期地级市中心城区GDP之和占全省GDP比重明显提升，而县城GDP之和所占比重呈较快下降趋势。

3资源、环境保护压力较大。尽管有长江、淮河两大河流流经安徽，拥有全国五大淡水湖——巢湖，但安徽仍面临着水资源紧张的压力，尤其是皖北地区存在明显的结构性缺水问题，长江、淮河支流及巢湖面临较大的环境污染压力。另一方面，随着工业化的快速推进，全省碳排放总量逐年增加，2009年全省单位GDP碳排放量约为059吨二氧化碳/万元，高于全国057吨二氧化碳/万元的平均水平，高于江苏省051吨二氧化碳/万元碳排放水平。

4城镇建设用地压力较大。由于城镇化过程的被动特点，在土地利用上表现为非集约、相对粗放的状态。以开发区为例，2009年全省开发区地均产出大约为68亿元/平方公里，且有76%的开发区地均效益低于这个平均水平。根据《安徽省土地利用总体规划（2006—2020年）》的规划指标，2010年全省城乡建设用地中城镇用地规模约为2000平方公里，2020年全省城乡建设用地中城镇用地规模约为2600平方公里。而2009年全省城镇用地规模就达到2053平方公里，进一步城镇化的用地压力非常大。

三、安徽省主动城镇化要解决的几个问题

安徽省进一步城镇化应该依据城镇化规律、产业结构升级规律和产业转移规律，有意识、有目的、分阶段地规划引导和提高城镇化水平，同时实现城乡结构、产业结构、区域结构和收入结构的调整，在提高城镇化率的同时更加注重城镇化内涵和质量的提升。

1以承接产业转移和产业结构升级为基础，通过规划引导投资和建设，完善城市功能和城市环境。根据各地市、县城镇化发展现状和所面临的问题，合理选择各自在承接产业转移和产业结构升级中的地位及发展策略，主动调整各地城镇化进程的差距。

2以合肥、芜湖两大核心城市的技术、制度创新和综合服务能力为基础，推动形成具有协同和集聚效应的都市区。皖江城市带承接产业转移示范区发展规划明确提出了“一轴双核两翼”的发展战略，要实现这一发展格局，“双核”的作用十分关键，要求合肥、芜湖两大城市应进一步发展成为辐射、带动整个安徽经济发展的中心。

3发挥地级市政府所在城市以及发达县城等中等城市的“中转站”功能。

一方面，区域性中心城市作为中小城市的中心城市，与周边的中小城镇群在生产、消费和服务方面形成互补体系；另一方面，核心城市需要以区域性中心城市作为具体服务联络的平台，向各城市群提供更高层次的服务和功能辐射。

4推进专业化的中小城镇成为区域性中心城市的产业配套基地。从安徽省情况来看，县城、中心乡镇等中小城镇或者是自身具有某种独特的资源（如旅游），或者是接受大城市的经济外溢形成产业集聚或配套产业基地，与区域中心城市形成了产业链互补、市场互补、功能互补等密切的关系，下一步应更加主动地推进专业化的中心城镇与区域性中心城市的互补。

四、安徽省主动城镇化的规划支撑

规划的产生总是为了解决特定时期的特定问题，因而规划具有鲜明的时代特征。新形势下的城镇规划应该是更加主动的规划，需要站在全球的高度，以更加宽阔的视野、更加长远的战略眼光来审视区域整体发展所面临的问题。同时，规划也应该紧密结合区域发展状况和基础条件、资源禀赋等特点，对于一定区域面临的特定问题和目标具有较强的针对性和指导性。从安徽省城镇化面临问题和发展趋势分析，笔者认为应从以下几个方面做好规划支撑和引领，通过规划引导城镇化的主动发展。

（一）顺应区域产业转移趋势进行城市功能定位

在沿海生产成本和环境成本日益提高的情况下，一些不具有比较优势的产业开始向安徽等中西部省份进行转移，安徽由于区位等优势在这一过程中理应大有作为。

要从宏观上进行产业政策的引导和城市功能的定位，一些城市应根据本身的资源禀赋与所承接的产业，定位为相应的专业制造业中心；一些老工业城市、资源型城市则应该进行现代化改造，采取大力发展第三产业、发展高技术产业以及加强传统产业的技术改造等政策措施，使得这些地区的城市功能得以更新，争取实现类似美国的“冰雪地带”向“阳光地带”的转型。

（二）顺应产业扩散与转移规律科学进行产业规划

从长三角城市群角度看，安徽与上海、江苏、浙江的经济活动在空间、功能上存在着不同程度的互补关系，安徽应该主动将自身发展战略融为长三角发展战略的有机组成部分， 主动研究、规划城市群各城市之间的分工协作关系， 实现产业联动、企业联动。同时，随着现代交通通讯技术的发展， 人类空间距离的地理摩擦逐渐缩小，大都市的部分功能开始分化和扩散。这就要求城镇发展规划根据产业结构发展进程，及时进行调整， 不仅要构建合理的产业布局， 还要能促进产业的扩散与转移， 形成空间扩散的垂直化分工体系。

（三）系统规划城市基础设施体系

在公路、铁路、机场等区域间大型交通基础设施逐步完善后，系统、科学的城市基础设施供给将是安徽城镇化未来的历史任务，也是主动城镇化阶段的核心任务。在以往被动城镇化阶段，城市的规划往往根据工业发展的需要，对城市进行切分，形成条块分割的城市功能区，城市规划紊乱，城市病难以避免。主动城镇化阶段要求城市规划高瞻远瞩、高屋建瓴，从城市的产业远景和人口远景出发，制定集约、优化的城市基础设施供给方案，涵盖城市道路交通体系、居住功能区体系、能源及水资源供应体系和城市环境保护体系等。

（四）主动对小城镇及其工业区进行总体规划

安徽的地域特点决定了县城、中心镇的发展是全省城镇化发展更加重要的组成部分，而这些小城镇的进一步发展将不同程度地遇到土地、环境、资金、人才等方面的制约。而且从东部沿海经济发达地区的经验来看，在农民进入城镇居住地之后，工业区得到快速发展，城镇规模扩大但功能滞后。因此，小城镇的建设更加需要主动地进行规划和引导，促进小城镇和周边工业区的整合与升级，走更加集约、更加高效的小城镇发展路径。

五、对策建议

（一）加强城镇发展规划与其他规划之间的整合和协调，进一步提升城镇规划的指导性和可操作性

近年来，规划工作越来越受到各级政府和领导的重视，不同部门从不同角度对不同领域均已开展或正在开展相关规划的制定工作，但是在推进城镇化实践的过程中，也还不同程度地存在不同规划之间衔接不够甚至矛盾的地方，给规划的实施带来了一些不便。因此，有必要从经济社会发展的全局出发，从主动推进城镇化的角度，主动、积极地加强城镇发展规划与不同规划之间的整合和协调，真正形成不同规划之间相互协调、相互促进的局面，提高城镇发展规划的指导性和可操作性。

（二）探索推进城镇发展规划的法治化

当前城镇化发展面临的诸多矛盾和问题如区域发展不协调、局部房价畸高、交通压力沉重、功能区布局紊乱等等，一定程度上与城镇规划缺乏前瞻性、连续性和法律严肃性有关。城镇总体规划是引导和调控城镇建设，保护和管理城镇空间资源的重要依据和手段，在主动城镇化阶段，城镇规划担负着顺应经济结构转变、指导城镇化有序发展的重要职能。为了进一步增强城镇总体规划的科学性、严肃性和权威性，促进城镇健康发展，笔者认为，有必要对城镇规划进行立法，规范规划编制、审查和监督管理，减少城市规划中的不科学、不稳定和无法律保障等问题，更好地发挥城镇发展规划在完善服务保障城镇功能和构建科学的城镇体系中的作用。事实上，随着国家层面主体功能区发展规划、区域发展规划和一系列相关行业规划的颁布，我国主要城市群的轮廓和功能定位基本明确，各城市群中主要城市的定位也基本明晰，主要城市的发展远景也已基本确定，为制定具有法律稳定性的长期城市规划提供了制度性的基础和条件。

（三）加强城镇投融资规划研究和制定工作，发挥金融支撑和引导作用

从经济学角度分析，城镇化发展的支撑要素不外乎土地、劳动力、资本和技术，目前土地、人口和各类行业、产业（技术）发展规划日趋完善，但对资本这一重要要素的配置总体上还缺乏系统性的规划。金融是一种资源，而且兼具自然性和社会性双重属性，不仅从自然性的角度利用金融资源需要规划，从社会性的角度开发金融资源更需要进行整体和长远的规划，才能充分挖掘和利用金融资源在推进主动城镇化中的引导作用。国家开发银行近年来按照规划先行的方针，与各级政府、主管部门和企业合作，在系统性投融资规划的研究和制定方面进行了有益的探索，比如针对皖江城市带承接产业转移示范区的建设和发展与安徽省政府合作编制的系统性融资规划日前已经省政府颁布实施，对于合理、高效开发和引导金融资源支持皖江示范区建设将发挥重要的作用。

[参考文献]

[1]庞永师城市发展进程中周边小城镇规划建设研究[J]城市规划，2002 ，26 （10）

[2]薛俊菲都市圈发展的新背景、新趋势及其规划响应[J]人文地理，2008（3）

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关键词：新型城镇化；路径；江都区

中图分类号：TU984文献标识码： A

1引言

随着我国经济建设的快速发展，我国的城镇化率不断提高。作为国家经济发展先进地区的长三角，更是处于城镇化转型升级的重要阶段。新型城镇化是我国经济得以长足健康发展的的必由之路和强大引擎，是我国产业结构升级转型的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，更是促进社会全面进步的必然要求。[1]

2新型城镇化研究背景

2.1世界城镇化发展的趋势

随着全球经济的进一步发展，各个国家面对的经济情况和社会情况也越来越复杂多变。同时，伴随着全球经济格局的整合和重组，对各国的经济社会发展都提出了新的要求。特别是20世纪80年代后，发展中国家的城市化增长尤其迅速。随着信息和知识的发展，城市化的发展开始进入以人为中心，呈现出分散化与集聚化并存的局面。同时由单纯的生产性转向生产、生活和生态和谐共存的局面。城市与乡村、人与环境进入了共生、共享和共荣的状态。[2]

2.2新型城镇化是我国经济发展的必然选择

我国已经进入全面建设小康社会的决定性阶段。在这样的背景下，我国的城镇化转型升级显得尤为迫切。我国城镇化的发展过程具有农业经济向工业经济、计划经济向市场经济转型的“双重转型”背景；表现为人口城市化(异地转移)和农村城镇化(就地转移)“双熏城镇化方向”；是在“政府推动”和“市场拉动”双重动力驱动下的城镇化；是在制度变迁方面自上而下的城镇化和自下而上的城镇化的“双重发展模式”。[3]认为如何在此关键时期把握机遇，妥善地应对城镇化过程中的风险和挑战，走出具有中国特色的城镇化道路，是需要城市规划专业深入去研究和探索的。

本文将结合扬州市江都区的新型城镇化规划研究，对如何在规划方面去引导控制新型城镇化的有序发展提出一些观点建议。

3研究区域概况

扬州市江都区位于长三角腹地 ，交通优势明显，是重要的区域交通枢纽城市。位于扬州泰州大都市圈连绵区。是扬州市的副城，承担了扬州发展的一部分城市职能，是扬州重要船舶产业及港口物流基地。2012年GDP达到639.1亿元。江都区2012年的总人口为106.9万人，其中城镇人口和乡村人口的比例基本已达到1:1,2012年的城镇化率达到52.2%。根据江都区总体规划，预计在2030年要达到80%的城镇化率。

江苏省的城镇化率已经超过60%，苏南城镇化率超过70%，南京城镇化率80.23%江都区的城镇化率为52.2%，。相较于其他地区，如下图所示，江都区的城镇化率属于低水平。此外，江都区各个城镇的城镇化水平不平衡。

表1：江都区人口与城镇化率

江都总人口（万） 城镇人口（万） 乡村人口（万） 城镇化率（%）

现状2012年 106.9 56.1 50.8 52.5

规划2020年 120 81.4 39 67.8

规划2030年 138 110 28 80

可知，江都区在未来的发展中面临的机遇与挑战并存。本文将从多个方面探讨如何更好的结合本区的情况更好的推进新型城镇化。

4江都区在城镇化进程中面临的问题

4.1土地利用呈现分散、粗放的特点

江都区2010年人均城镇建设用地为116m2，村庄建设用地为296.76m2，土地集约化空间很大。但是居民点布局分散，集约程度较低，土地利用效率不高，浪费较严重。

同时，江都区的工业虽然发展迅猛，至2012年突破了1782亿元，形成了医药化工、特钢生产加工、车船制造及配套件、机械电子四大支柱核心产业。但是现状的乡镇工业布局分散，村镇之间产业集群效益不高。园区容积率偏低，土地利用集约化程度相对较低。未来江都区在集约化利用方面仍然有较大的提升空间。

4.2产业发展与环境保护协调不足

在城镇化的过程中，应妥善处理环境与产业发展的关系，彰显生态价值。新型城镇化建设是一项非常复杂的系统工程 ，强调的是经济、社会、环境的协调发展。 这要求长三角地区小城镇在保持经济、社会健康发展的同时，必须以节能、环保、生态、和谐概念为基础 ，积极构建生态型小城镇。[4] 而目前江都区的发展，虽然已经有产业发展和生态环境相互协调的意识，但并未形成具体的规划。

4.3城镇特色有待进一步彰显

城镇职能雷同，特色不明。城镇经济结构雷同，城镇间缺乏分工协作，横向联系少，出现经济同构、相互掣肘、恶性竞争的问题，一方面恶化了相互之间的经济关系，另一方面也扭曲了各自的城镇职能，加剧了资源供给紧张和环境负荷加重的局面。[6]

江都区目前沿江开发进程不够快。沿江地区建设未成气候，基础设施相对薄弱，沿江区位优势、资源优势发挥利用不够充分，以港兴市的发展战略实施不够到位，载体作用不够突出，带动作用不够明显。各个村镇未能因势利导的利用本地资源，产业布局点分散，规模较小，许多城镇产业同构性大，主要以蔬果园、花卉、渔业和部分工业为主，未能将自身的资源优势加以发掘，因地制宜的发展特色产业。

4.4城镇规模偏小，结构欠佳 城镇化质量不高

江都区现状的城镇规模偏小，结构欠佳。镇区人口规模和用地规模普遍偏小，部分镇建成区面积不足1平方公里，城镇体系缺少中间层次的城镇群，5万人以上的城镇廖廖无几。如图8所示，除仙女镇、大桥镇外，其他各个乡镇的镇域人口和镇区人口普遍较低。

此外，“旧城镇、旧街区、城中村”等问题广泛存在。江都区人均城镇建设用地达到116m2。农村人均建设用地高达297m2，各镇之间差异明显，区域经济发展不均衡。各镇人均GDP差距大：水平最高的仙女镇达到168830元，是最低水平镇的4.4倍。

5江都区新型城镇化的规划路径探索

图1：江都区产业分布图

为了把江都区打造成为长三角重要的城乡统筹和新型城镇化示范区，江都区通过从体制机制创新、城市功能系统升级、产业升级、设施支撑提升、生态可持续及多层次统筹发展等方面探索了江都区的新型城镇化路径。包括：

5.1引导土地利用转型：从粗放经营到“产城融合”

产业结构方面， 江都区现状的产业存在效率地，转型慢和三产内部结构不优化等问题，调整现状产业发展的方向为以都市服务型、消费型为主导，乡村生态生活环境为主导。都市区强化服务乡村的支撑产业，反哺广大乡村区域。乡村发展高效集约、现代综合、生态环保型产业。对工业整合现有工业布局体系，集中发展发展具有特色化、规模化，现代高效的农业，第三产业则采取：①强化城市产业体系，大力发展服务业； ②邵伯湖和渌洋湖水乡风貌旅游度假区；③水产养殖加工基地与水乡风貌旅游区结合中部扬泰机场；④打造空港物流园区农业观光区、生态农业体验区、5个现代高效农业园区；⑤丁伙花木种植基地、郭村蔬果种植基地。

通过这些产业调整和促进措施，增加就业岗位。依托于不同区域现状特征与产业基础，突出优势，打造品牌。

5.2引导城镇形象转型：从千城一面到特色城镇

图2：江都区区域空间结构

在江都区新型城镇化过程中，通过构建新型中心，以提供更好的支撑条件，提高区域统筹发展动力；通过打造高品质生态文化特色城镇空间，美誉度提高，提高城镇吸引力。

在具体规划中，通过规划乡村聚落形成生态社区、特色村两级体系，以达到特色城镇建设的目标。主要措施有划定在区域中具有特定意义的保留村落，同时弱化其他村落，逐步形成向生态社区和特色村集聚的趋势。

5.3根据不同的空间特征，有针对性的制定差异化的城镇化路径

2012 年 3 月 14 日， 国务院总理答记者问时指出“制定并出台农村集体土地征收补偿条例”是本年度一项重要工作任务，这意味着农村集体土地流转将面临着更为宽松的制度环境。江都区以在本次规划中，也探索了农村集体土地流转的新方式。通过发展以多样化产业为支撑，引导农民逐步向城镇或社区集中。同时在管理上进行探索，建立、健全城镇居民的社会管理体制。在具体实施中，主要是通过统计区内各个村镇产业、经济发展和村庄形态等特征，提出基本的聚落模式，有序引导各个乡镇进行差异化的城镇化路径。结合公共服务设施的系统分级配建，和农民的再教育再培训。在精神文明方面同样提升农民的素质，达到物质和文明的同步前进。

根据区内现状村镇聚落的分布，结合规划目标，主要将聚类分为下面三种类型：

表2：带状分布型聚落

涉及城镇 吴桥，浦头，大桥，仙女，宜陵

特征 聚落规模较大、连绵成条带状

镇-村规模差异较小

城镇化目标 “离土不离乡”以周边城镇和规模较大的乡村聚落作为乡村人口集聚目的地

就业目标 现代农业和乡村旅游、乡村休闲产业相结合

公共服务 分级配置

表3：点式分布型聚落

涉及城镇： 樊川，真武，丁伙

特征 ① 聚落规模较小

② 散点式分布

城乡差异较大

城镇化目标 “离土又离乡”

主要以城市和大型城镇为乡村人口集聚目的地，少量人口向周边大型生态居住社区集中

就业目标 现代农业和乡村旅游、乡村休闲产业相结合

公共服务 分级配置

表4：块状聚集型聚落

涉及城镇 邵伯，小纪，郭村，丁沟，武坚

特征 聚落规模中等、大分散，小集聚、

城乡差异较大

城镇化目标 “离土又离乡”与“离土不离乡”相结合

主要以城市和大型城镇为乡村人口集聚目的地，部分人口向周边大型生态居住社区集中。

就业目标 现代农业和乡村旅游、乡村休闲产业相结合

公共服务 分级配置

5.4构建乡镇生态体系

经济的发展不应以牺牲生态环境为代价，应该走长久的可持续的发展路径。江都区素有“苏中粮仓”、“鱼米之乡”的美誉，区内拥有一百多万亩的耕地 ,占总面积49%，河网密布，水资源充沛，水质条件优越。江都区境内江淮冲积平原，土壤对作物适应性广；适宜种植多种粮食作物和经济作物。全市优质稻米种植面积65万亩，水产养殖面积15万亩，年产稻谷40万吨；拥有如此良好的生态环境基地，在本轮规划中，通过生态体系的建立，培育和发展生态斑块。

通过研究区分规划区内不同类型的生态基质，划分为坑塘水网农田基质、低洼平原农田基质、高沙平原农田基质、城市建设基质。在此基础上培育和发展生态斑块。主要措施包括：保护独特的自然与文化景观特征的生态斑块，包括渌洋湖生态斑块、邵伯湖生态斑块、丁伙花木种植园斑块、宜陵规模农业生态斑块、大桥镇湿地、规模农业生态斑块、武坚、小纪规模农业生态斑块。重点提升、补充建设的生态斑块，包括小纪生态核心斑块、郭村生态核心斑块、浦头、吴桥生态核心斑块，构建网络生态廊道。

表5：构建“区域―地方―场所”3个层次的城乡绿道网络体系

类型 主要绿道 衔接层次 连接节点

区域层次 由渌洋湖生态保育区向南沿运河至城镇连绵带廊道至长江夹江形成的绿道 衔接区域高速路廊道，主要道路，规模农业产业带、主要河流廊道、旅游观光区等 区域湖泊、水库等大型水面、特色生态旅游区、规模农业区等

地方层次 沿宜陵镇-樊川镇的规模农业产业带、小纪镇-吴桥镇的规模农业产业带、安大公路 主要各片区衔接次要道路、河流廊道等 片区主要的公园、开敞空间、广场等

场所层次 以乡道、村道为主的农村风貌观光运动休闲绿道 与乡道、村道、旅游观光区、规模农业产业内部道路衔接 场所内街头绿地、坑塘水面、休憩服务设施点等

通过不同层级不同层次的生态网络，保证江都区在经济建设发展的同时，生态不受破坏甚至想更好的趋势发展。使得经济与生态能协调发展。

5.5构建合理多元城乡产业发展体系，形成互助互利的产业发展模式

在江都区的产业发展中，构建都市以服务型、消费性为主导，乡村以生态生活环境为主导的模式。都市区强化服务乡村的支撑产业，反哺广大乡村区域。乡村发展高效集约、现代综合、生态环保型产业。

规划包括：邵伯湖和渌洋湖水乡风貌旅游度假、水产养殖加工基地与水乡风貌旅游区、结合中部扬泰机场，打造空港物流园区、农业观光区、生态农业体验区、5个现代高效农业园区、丁伙花木种植基地、郭村蔬果种植基地。

规划充分利用现有文化自然等资源，发展青少年启智产业发展。结合历史和教育、农业和教育、体育与教育相结合的多种教育基地。

5.6完善城乡公共交通体系

采用多种方式，构建完善的城乡联系通道，包括规划方面完善县道网布局，加强城区和产业园区、城区和乡镇、乡镇和乡镇之间等的联系，形成六纵六横五联的县路网格局，实现公交线网江都区全域覆盖。在运营管理方面，则不断的推进城乡的公交化。采用低票价和优惠免费政策、加密公交班次、加密公交站点布置。采用定线、定班、定点和定时的运营模式，使得公交的服务更加人性化。

5.7区内探索机制体制创新，提高城镇化水平和质量

在江都区内从户籍制度、土地政策和人口政策三方面进行政策创新的探索。在不放弃农民既有土地以及宅基地权益为前提下加强区内劳动力的自由流动。同时，加大城镇化保障性住房建设力度支撑，促使区内福利一体化。不断的扶持新型产业，保证区内持续的活力和竞争力。具体措施包括：

（1）加强农民权益保护。要逐步弱化农业户口和非农业户口的差异，弱化附加在户籍关系上的福利供给（住房、教育、医疗等）的差别，消除农民进城的身份障碍。

（2）促进农民城镇化就业。促进农民工创业以推动二次转移，让农民工成为小城镇建设的真正主体，同时加强农民技能培训和教育。

（3）探索土地收益分配体系。“三集中”――通过农户向社区集中、承包耕地向规模经营集中、工业企业向园区集中通过资源整合，实行节约用地、集约用地的重大措施来优化城乡布局。

（4）促进空间层级的简化和优势资源的城镇聚集和政府资源投入与合理分配。

6结语

城镇化是随着工业化而产生发展的，其发展过程同时也带来了诸多负责的问题和矛盾。我国的城镇化正处于快速发展的关键时期。在此其情况下，作为我国城镇化发展先进的长三角地区，江都区通过从政策创新、生态体系构建、管理体系优化、产业整合互助及公共交通系统构建等多个层面多个角度去共同推进新型城镇化，妥善的解决当前的问题和矛盾，走可持续发展的道路。

参考文献

[1] 国家新型城镇化规划（2014―2020年），国务院,2014

[2]当代世界城市化的特点及发展趋势，窦金波《经济研究导刊》[J]. 2010, 05

[3]辜胜阻等.中国特色城镇化道路研究 [J].中国人口・资源与环境，2009, 19(1)

[4]赵莹,长三角小城镇新型城镇化建设的理性思考[J].当代经济研究，2012,9

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    略高度1,逐步走入各级政府的计划和议程,得到前所未有的重视和青睐。然而由于更多的焦点关注到提高城镇化的发展速度上,某种程度上忽视了城镇化的发展质量,由此引发了一系列的问题,主要集中在两个方面:

    1.1城乡矛盾

    在改革开放后的快速城镇化过程中,中国城乡之间的差距实际上是逐步拉大的。农村地区在收入水平、设施水平和福利保障等许多方面都与城市存在着较大差距。同时由于城乡二元管理并没有得到根本性的改变,大量进城农民不能在城镇定居,不能享受市民待遇,二元矛盾并未得到改善。

    1.2资源与环境问题

    城镇化在推动经济快速发展的同时,也给城市的承载环境带来了巨大的压力,人口、经济与资源环境协调的问题越来越突出。在城镇化过程中,政府过度追求经济发展速度而降低了环保门槛,许多城市的环境污染问题日益严重,城市环境压力越来越大。由于发展方式比较粗放,土地利用不够集约,大量土地闲置,土地资源浪费2。此外,中国的城市扩张还面临着资源紧张的压力。目前中国有三分之二的城市存在不同程度的缺水,其中有114个城市严重缺水。而能源问题也一直困扰着许多城市的发展。

    2.城市规划与城镇化的关系

    城市规划学科是伴随着城镇化进程而发展起来的。城市发展早期,城镇化进程缓慢,城市规划学科也处于萌芽阶段,理论体系很不完善。工业革命之后,城镇化进程加速,城市迅速扩展,大量人口向城市集聚,导致了后来被称为“城市病”的大量城市问题。现代城市规划就是为了解决“城市问题”而在社会实践的过程中逐步形成和发展起来的。在规划理论发展的过程中,逐渐形成了分散主义和集中主义两种理论趋势。前者以霍华德、沙里宁、赖特等为代表,认为城市的各种问题的产生是城市中心过分拥挤造成的,主张分散的城市结构,与大自然亲近,有很强的人文主义色彩;后者以柯布西耶为代表,对现代城市、特别是超大城市充满信心和渴望,体现了理性功能主义的思想。针对不同的城镇化模式,产生了不同的城市规划思考。在这之后,随着主要发达国家城镇化水平趋于稳定,城市规划理论与实践走向多元化,关注点深入城市的经济、地理、社会、文化与空间等多个方面,城市规划与城镇化的关系更加紧密,城市规划的好坏成为城市能否健康发展的关键因素。

    3.提高城镇化质量的城市规划应对

    3.1科学合理的城镇化水平预测

    城镇化水平预测是城市规划的一项重要工作内容,是城市人口和用地规模测算的重要依据。城镇化水平的预测和城镇化策略的制定,应遵循城市发展的客观规律,既不能“人为抑制”,也不能“拔苗助长”。要根据不同城市的区位资源条件、人口规模和经济发展水平,因地制宜推进城镇化建设,走多元化的城镇化发展道路,科学地制定城镇化的发展目标。要正确处理近期规划和远期规划的关系,近期规划目标作为实施目标,远期的发展规模和质量目标要有弹性。

    3.2结构合理的城镇化发展格局

    城镇化的研究不能就城市论城市,而应从宏观层面,从区域规划角度入手,统筹区域内的城镇结构体系。要综合评价区域与城市的发展和开发建设条件,建立合理的等级体系和职能分工,统筹安排区域基础设施、社会设施,引导、调控和保障区域产业发展、空间布局和城镇建设,形成层次分明、结构合理的城镇化发展格局。

    3.3环境友好的城市发展模式

    环境承载力是一个区域经济、社会、资源和生态环境所能支撑的城镇规模和容量。必须改变传统的城市规划思路,城市发展规模的预测不能仅仅考虑人口规模的无限增长,而应首先立足对城市环境承载能力和资源配置能力的研究分析。将城镇化发展置于整个经济社会和生态系统中,综合考虑区域的人口、资源、经济、社会和生态环境等重要因素,按照区域环境承载力确定城镇化的发展规模、速度及其布局,保持城镇化与经济、社会和生态系统的平衡与协调。

    3.4统筹协调的城乡关系

    对城乡产业发展、城镇空间布局、公共设施建设及生态环境保障等等科学规划,合理布局。着力破除城乡二元化的体制,为农村 人口向城镇转移和聚集、城乡资源的合理配置提供条件,形成城乡经济社会发展一体化新格局。切实增加城镇对农民的吸引力和容纳能力,构建城乡一体的社会保障体系,将社会保障与农地产权剥离,为农民进城及失地农民提供公平的社会保障。 3.5健康强大的城市产业结构 城镇化的发展离不开工业化的推动,必须有强大的经济动力推动。应通过产业结构的调整和升级,大力发展科教文卫事业的发展,加强城镇基础设施建设,增强城镇的辐射功能,带动周边地区的发展,

    促进城镇化健康发展。

    3.6公平公正的城市服务设施

    城市规划的重要作用之一就是保障社会公平。通过城市规划手段,公平公正的配置医疗卫生、基础教育等公共资源,合理引导城市人口的集聚和疏散。同时,通过合理的规划,提供完善的保障性住房体系,优化居住空间布局,妥善处理居住与就业的关系。同时,通过改善住房、绿地、公共空间、社区服务等人居环境,提高城镇生活的品质和质量。

    参考文献

    1. 赵泽林,理性看待城镇化:质量先行[J],中国集体经济,2008(7).

    2. 王志燕,山东省城镇化质量区域比较研究[J].山东经济,2009(6).

    3. 吴志强,百年现代城市规划中不变的精神和责任—纪念霍华德提出“田园城市”概念100 周年[J],城市规划,1999,(1).

    4. 王 凯,从西方规划理论看我国规划理论建设之不足[J],城市规划,2003(6).

    5. 仇保兴,我国城镇化中后期的若干挑战与机遇[C],城市规划和科学发展—2009中国城市规划年会论文集,2009.

    6. 栾峰,战后西方城市规划理论的发展演变与核心内涵[J],城市规划汇刊,2004(6).

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关键词：城镇化；组团；政策

当前，大庆市正处于转型发展关键时期，城镇化建设为其提供了新的发展方向和广阔的发展空间，也给大庆市各项建设带来了新的发展机遇和挑战。政府如何支持城镇化建设，如何通过规划和市场的力量合理配置资源，这是大庆市面临的新课题。

1 大庆城镇化现状概况

大庆市下辖五区四县，现有58个乡镇，477个中心村，2548个自然屯；2012年末市域总人口为320.21万人，其中城镇人口为195.23万人，农村人口124.98万人。

近些年大庆城镇化发展速度较快，城镇化水平和质量较高，到2012年末城镇化率已达到60.97%，比全省平均水平高出4个百分点，比全国平均水平高出8个百分点，城镇化质量全国排名第32位。

虽然大庆市城镇化取得了很大的成就，但也存在着诸多问题如城乡二元结构突出，市区城镇化水平大于80.0%，四县城镇化水平不足30.0%；城镇规模偏小，全市58个乡镇中人口规模超过5万人的仅有4个；城镇化推进区域复杂多样，包括城中村、近郊区、矿区、农区、林区、牧区、工业区等；城镇产业支撑能力不强，作为主要转移城镇化人口的第三产业的比重仅为15.3%；城镇化发展的体制机制障碍突出，推进城镇化的户籍、土地、财政等方面制度没有形成。

2 城镇化空间体系构建

积极构建城镇化组团发展模式，提高市区综合承载能力，培育四县特色组团城镇群，扶持重点推进乡镇和示范新村开发建设模式，构建大城市、小城镇和新农村统筹协调发展的现代化城镇体系，塑造“1+4+8+16”城镇化战略布局，即打造1个核心区、做强4个组团县、发展8个重点镇、高标准建设16个示范村。

2.1 打造1个核心区，全力建设大庆现代化国际化城市

2.1.1 优化提升主城区。坚持国际标准、现代视野和人本理念，构筑承载现代化国家化硬件基础设施和城市环境，为城镇化提供发展空间。

2.1.2 发展壮大庆南、庆西、庆东、庆北四大新城

庆东――滨水新城。以三永湖、青龙湖、湿地、铁路客运东站周边开发为重点，建设龙凤小镇、湿地公园、阿斯兰小镇等精品项目，打造大庆靓丽城市门户。

庆南――产业新城。重点发展红岗新区、大同新区和林源新区。打造工业区与生活区有效分离、合理衔接、互动协调发展、生态环境优良的南部工业新城。

庆西――生态新城。以现代服务业为核心，以科技创新和红色旅游为抓手，与庆东、庆北、庆南新城错位联动发展，形成庆西新城的核心优势。

庆北――现代新城。重点发展兰德湖周边地区、空港地区和春雷地区。打造集休闲娱乐、旅游度假、现代宜居、金融商贸为一体的现代化新城区。

2.1.3 加快建设高新、经开、林源三大产业园区。形成以主城区为核心、新城为重点发展区域、三大产业园区支撑的现代化国际化空间格局。

2.2 做强4个组团县，强力推进县域城镇化进程

2.2.1 肇州组团。形成以粮食为基础，做精做深农畜产品加工、绿色食品、生物科技等产业，建设全省县域工业重点县、现代农业示范县和农牧产品生产加工的重要基地。

2.2.2 肇源组团。形成以铁路、港口为依托，壮大粮深加工、仓储物流等产业，打造龙江重要的粮食产销和物流基地。

2.2.3 杜尔伯特组团。形成以生态为主导，大力推进畜牧业提质增效、旅游业提档升级，建设中国优质奶牛养殖基地，打造民俗旅游名县。

2.2.4 林甸组团。形成以地热为引领，积极发展温泉旅游、温泉果蔬、温泉地产等产业，建设独具特色的中国温泉之乡。

2.3 发展8个重点镇，提高重点镇城镇化质量

充分发挥小城镇在连接城乡、辐射农村、促进县域经济发展等方面的重要作用。规划期间，在市域内启动喇嘛甸镇、龙凤镇等8个重点推进城镇化乡镇的建设，将位于乡镇镇区附近的村屯整体并入镇区，进一步扩大小城镇规模，增强集聚，为农民就近就地城镇化创造条件。

表1 重点推进乡镇产业发展一览表

2.4 建设16个示范村，强化新村引领示范作用

以改善民生，为解决“三农”问题寻找新的突破口为目的，规划期间，将以建设16个示范新村作为城镇化重点，在“农民自筹”、“政府主导”、“招商引资”、“旅游拉动”四种推进模式的带动下，吸纳附近村屯的农村人口，变中心村为社区，变农村人口为城镇人口，实现土地利用集约化、农民居住社区化、农业发展产业化、农村建设城镇化目标，通过以点带面，助推小城镇城镇化建设的快速发展。

3 城镇化政策扶持

3.1 实施扩权强域改革

一是，强县扩权：对四县通过扩大县政府的行政权力，在符合法律法规的前提下增加自；二是，扩镇增容：将镇区周围村屯并入镇区，扩大城镇集聚辐射能力；三是，改乡建镇：对市域内9个符合标准要求的乡，升级为建制镇；四是，撤村改区：将主城区内建制镇、区政府所在地镇、村及各县政府所在地的建制镇及整乡城镇化试点乡镇和示范新村社区化。

3.2 加快户籍制度改革

一是，加强居住证管理制度，持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权、免费的义务教育和公共卫生服务，建立同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度；二是，继续放宽落户政策，全面放开中心村、一般乡镇落户限制，有序放开区县政府所在地、重点推进乡镇落户条件，合理设定主城区落户标准；三是，加快住房制度改革；四是，建立和完善外来人员社会保障体系。

3.3 改革土地使用管理制度

通过加强城镇用地宏观调控，平衡城镇土地配置，鼓励农村土地承包经营权流转，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能来对土地使用进行改革。

3.4 改善财政投融资体制

首先，完善激励型财政机制；其次，推行“镇财县管镇用”的财政管理；最后，出台财政优惠政策。

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一是缺乏严肃性。由于规划修编缺少法律约束和监督，常常由领导拍板的政绩驱动或的利益驱动，专家仅仅配合“论证”就可随意修改，导致各类规划朝令夕改，大破大立的城乡发展现象比比皆是。各地城乡规划成了三年规划、五年规划，远达不到法定的20年期限；“上任挖湖下任填，前任栽树现任砍”现象也频频出现。在此背景下，我国每年消耗全球一半的钢铁和水泥，建筑平均寿命却不到30年，甚至部分建筑“出生即死亡”。从贪大求洋到遍地仿古、新城泛滥，规划常改、建筑常拆，造成大量资源浪费，破坏了城市文脉传承和肌理延续，干扰了民众正常生活，影响了政府公信力。

二是缺乏科学性。一些规划顾前不顾后、顾上不顾下，缺乏前瞻研究和科学精神，注定短命甚至害命。例如，不少城市规划越编越洋，甚至一些县镇也大建高档社区、商务区、休闲区，却不顾及大量进城农民所需的就业创业和生活生存的过渡空间；东部一些大城市的规划陷入屡改屡破、越破越修的怪圈；一些城市劈山填海建新城，脆弱的生态环境雪上加霜；一些城市将雾霾归于建筑过密或绿地太少，又要大拆大建亡羊补牢。回顾过去，从“余姚水灾”到“黄岛事件”，大灾大难背后总会发现那些漠视隐患、违背科学的规划。

三是缺乏协调性。规划编制各自为政、相互割裂。“位阶原则”形同虚设，大中小城市和小城镇发展失调，城乡和城市内公共服务差距加大，产业布局失衡。大量中小城市和小城镇沦为“穷城”、“睡城”，出现人口潮汐流动，给交通和环境带来沉重负担。部门规划之间缺乏衔接。如城市地下管网缺乏统一规划，维护条块分割，缝缝补补的“拉链马路”经常出现令人步步惊心的“天坑地缝”。

四是管理不力。规划执行和管理中，无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等问题并存。如北京三环某小区业主，花6年时间在楼顶建成达800平方米的“空中楼阁”，其间竟没有任何一个部门出面管理。首善之区尚且如此，何况其他地方？

要绘就中国特色新型城镇化的绚丽蓝图，必须牢牢把住规划龙头。中央城镇化工作会议提出要重视规划的科学性和严肃性。当世界目光聚焦到中国城镇化之时，我们不得不冷静审思：未来，全社会关注的“楼脆脆”、“路坑坑”、“短命建筑”是否还会频现？“火”起来的爆破业能否降温？换届换树、拆古建古、填湖造湖的“折腾”能否终止？那些挂在墙上的“高大全”规划能否回归以人为本、尊重历史和科学的本位？

为此，提出以下建议：

一是统筹协调，全面发展。将大中小城市和新农村发展有机结合起来，做好城乡统筹大文章；将城镇化、工业化与城镇和产业布局有机结合，处理好人口城镇化与就业的关系；将资源集约利用、城镇可持续发展和宜居宜业有机结合，优化城镇功能布局。

二是结合全国城镇化发展规划和即将启动的“十三五”规划编制工作。改革规划编制和管理体制，出台指导性文件和技术导则，在各个行政层级推进“多规融合”。

三是增强规划的法律约束性。加快推进规划立法工作，强化人大对重大规划的审批权。尽快就各地规划编制和执行情况开展专项执法检查。

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关键词：城乡空间结构规划；现状；举措

一、城乡空间结构规划的内涵

所谓城乡空间结构规划是指在城乡一定的空间范围之内，通过政府有关部门的政策导向和相关法律、法规、条例一定程度的制约，对城乡的多种资源进行科学、合理的配置，以达到促进城乡社会经济一体化的发展和城乡居民生活水平不断提升的目标，它是通过市场调配城乡资源与政府参与城乡资源调控有机结合的一种有效的可持续增长的方式。城乡空间结构规划的基本内容主要表现在以下三个层面：

1.城乡资源科学的、合理的配置。在世界经济一体化和经济全球化的影响下，我国市场经济的发展偏重于大、中城市的商业、金融业、服务业等现代行业，在这样的背景条件下，乡镇企业经济的发展得不到应有的重视，政府及相关职能部门没有从政策、规划等方面注重乡镇企业经济的发展，而是仅仅片面地依靠市场对城乡资源进行自发性的调节，这必然会导致优质的城乡资源流向经济发展基础好、基础设施配套佳的大、中城市，从而使乡镇企业经济发展所需资源严重不足，很大程度上阻碍乡镇经济的正常发展，进而在整体上影响我国城乡一体化的建设与发展，而由政府参与制定城乡空间结构规划方案，既可有效地避免单纯市场调节的盲目性、滞后性问题，又能提高城乡资源的利用率，为缩小城乡经济差距提供了有力的保障。

2.建立实现按照生产要素的贡献进行合理的利益分配机制。政府要建立完善、配套、科学的城乡空间规划体系，从而在一定的范围内达到实现利益合理分配的目标。城乡空间结构规划和城乡各项经济建设，都应以一定的利益分配作为前提和基础，市场经济建设、发展前期单纯依靠市场自发调节，必然导致利益分配经常出现不公的现象，这严重制约了乡镇经济发展的活力。科学的城乡空间规划方案，不仅应该充分考虑到影响城乡利益分配和城乡资源配置的各种因素，还应重点考虑到市场的千变万化和市场调节的自发性所带来的风险性。

3.政府要完成的宏观政策目标和有针对性、目的性的环境建设工程。在城乡经济一体化发展的进程中，因经验不足、认识不到位等原因，政府及相关部门片面注重经济效益而忽视了社会效益和生态效益，造成了对大气、水、林地、土壤的严重污染和破坏，影响了我国城乡经济的可持续发展。政府通过制定科学的城乡空间规划方案，有效地加强对城乡发展过程中的自发经济行为进行一定程度的干预，及时制止城乡经济建设中对环境的破坏行为，科学引导城乡建设实现经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

二、城乡空间结构规划的作用

党的十提出“五位一体”的五大建设，结合当前我国市场经济体制的不断完善，运用可持续发展的战略思想理念来进行城乡空间规划，对改善城乡发展中的不均衡，缩小城乡差别，解决市场运行过程中出现的不公正现象有着重要的作用。城乡空间规划对城乡经济社会发展的主导作用表现在：

1.从宏观和微观两方面看城乡空间规划不可或缺。科学的城乡空间规划是保证城乡建设项目顺利实施的前提，在设计城乡空间规划的过程中，首先要明确城乡发展的方向、目标和道路，这是保证城乡建设可持续发展的必由之路。城乡空间结构规划有宏观和微观两个层面，分别由为计划、组织、协调、控制四个步骤构成。从宏观方面看，城乡空间规划有城乡的性质、发展方向和在区域经济中的定位。具体包涵城市、村镇功能分区，人口数量分布，交通枢纽建设，城市防洪减灾工程和公共绿化地的多少和布局。从微观层面来看有建筑间距密度，道路建筑红线，日照标准、城市容积率，间距比等指标。

2.城乡空间规划是生态文明建设的必然要求。经济的发展，社会的进步，人们日常生活和工作中所需的基础设施、设备也日益改善。日益完善的设备设施给我们的工作、生活带来了便利，但同时也带来了一系列环境问题。由于部分人和一些企业，只注重自身企业的经济利益，而忽视了生态效益和社会效益，从而引起了大气和水资源的严重污染、城乡绿地面积减少，土地荒漠化日增，极端恶劣天气出现频率提高，严重地影响了人民正常的工作和生活。因此，在城乡空间规划中，我们应该将生态文明建设作为重中之重。

3.科学的城乡空间规划是社会经济效益提高的重要基础。在城乡空间规划中，要提高城乡土地利用率，为城乡的土地开发提供了稳定的、竞争有序的市场，大力促进城乡绿地、人行道和车道的合理划分，提高土地利用的社会效益。从市场运行方面来看，合理的城乡空间规划可以克服土地开发中的市场调节失灵的弊端，使得城市土地开发竞争的成本降低，提高市场经济效益。当前我国生产力总体水平与发达国家仍有较大差距，城乡发展一体化还有很多阻碍因素，如工农业发展不均衡，工农产品价格差别，城乡人口素质的差距，同时城镇化发展，导致大量农村人口涌入城市，给我国大、中城市发展的带来了一系列问题。因此，我们要用科学发展的视角、可持续发展的理念对城乡空间结构进行合理规划，保护耕地，合理用地，平衡工农业发展，有序推进城镇化建设进程。

三、城乡空间结构规划的现状

因政府对于市场经济下的城乡空间结构规划经验不足，导致规划不够科学和合理。具体表现为：

1.政府的行政管理职能不完善，政府城乡规划实施手段不明确。由于建国后相当长一段时期我国实行高度集中统一的行政管理体制和计划经济模式，系统的城乡空间结构规划管理理论进入我国较晚，因而政府与科学的城乡空间规划体系要求的较高行政管理能力和水平有一定距离，以致我国目前尚未形成科学、有效的城乡空间规划体系。城镇化的飞速发展，使乡镇经济成为国民经济的重要部分，但同时也使政府面临较重的行政管理压力，政府没有设立相应的监督机构和实施机，更没有行之有效的手段来加以实施。

2.我国城乡空间规划实施过程中没有健全的公众参与机制，公众主动参与意识不够。一是公众参与城乡空间规划的法律地位没有保障。目前，我国公众参与城乡空间规划的法律地位模糊，城乡空间规划中的划许可公众参与程度比较大，而规范执法因没有相关制度作保障公众参与程度比较低，规划评估起步较晚，公众参与的程度更低；二是公众参与城乡空间规划实施机制不完善。目前，我国城乡空间规划实施中公众参与的机制主要表现在规划中公众参与的主体、方式、过程等缺乏一定的内在联系，每个层次、每个阶段参与的主体，方式由规划单位或部门自行决定，这无法切实有效的保障公众的知情权、听证权、监督权；三是公众主动参与意识淡薄。我国公众主动参与城乡空间规划实施的目的比较狭隘，因而导致参与方式也存在较大的局限性，公众参与只有在政府组织下才能进行，政府在很大程度上决定了公众参与的方式，这在一定度上限制了公众充分行使参与权。

3.城乡空间规划缺乏前瞻性，导致生态环境严重破坏。评价一个城市、城镇是否宜居，主要看城市、城镇的布局是否科学、合理，是否保持了良好的、有益健康的生态环境，其规划是以人为本，其规划是否具备符合可持续发展的要求，但目前我国城乡空间规划缺乏前瞻性，引起城区中公共设施缺乏，道路拥挤，户外活到空间狭小，对生态环境造破坏严重，在很大程度上影响了城乡居民的生活质量。

四、科学的、合理的城乡空间结构规划举措

城乡空间结构规划对于城市的发展起着重要的作用，为此，我们应该高度重视城乡空间规划，采取以下措施进行城乡空间结构规划：

1.城乡空间结构规划要坚持以人为本。人民是城市、城镇大家庭中的主体，进行城乡空间结构规划要以人为核心和导向，理解和尊重人民的利益，切实从人民群众的需求出发，结合当地城乡空间规划建设的实际，制订行之有效的方案、政策，提高公众参与城乡空间规划建设实施的积极性、主动性，健全公众参与机制，促进人与人之间，城乡之间的和谐发展，不断满足人民群众日益增长的物质和文化生活的需要。

2.转变以城市为主导的传统规划观念，以区域发展战略取代过去单纯的城市发展战略。一方面传统的城乡空间结构中，由于片面地重视城市经济发展，只重视城市的空间规划，农村的空间规划被忽略，造成城乡发展的不平衡性加剧。为了推进新型城镇化的健康发展，建设好社会主义新农村，必须更多地考虑广大农村区域的建设和发展，从而实现城市反哺农村，促进农村区域交通体系的逐步完善，大力整合城乡资源优势，合理规划城乡空间结构，实现城乡间的功能互补，提高区域经济水平的提高。另一方面，在城乡空间结构安排上，应站在有利于整个区域发展的高度上，打破城乡、大、中、小城市的等级结构规划的桎梏，实现资源利益的有效分配，应体现城镇区域聚居点的梯度性，营造城乡全面发展的良好环境。

3.强化城乡空间结构规划的严肃性，高度重视规划对环境和资源的保护。在城乡空间结构规划中，要逐步强化和完善相关的法律、法规，保证法律、法规对城乡空间结构规划在规划阶段和实施阶段的强制规范作用，提高规范的严肃性。工业化和城镇化导致环境问题日益加重，并在相当程度上影响了人们的健康，因此，在城乡空间结构规划中，政府及有关部门要特别关注保护生态环境，关、停、并、转有严重污染的企业，大力发展环保型、能源节约型企业，运用立法的形式加强对环境的保护，促进城乡资源科学、合理地利用。

4.城乡空间结构规划统筹区域经济社会发展，促进城乡建设要素的合理流动。在城乡空间结构规划中，要遵循和谐社会、可持续发展的科学发展观，统筹兼顾，全面安排好城乡基础设施建设、城乡居民生活与、经济社会发展与城乡发展协同化，整合、优化城乡资源配置， 科学、合理布局城镇的建设，规划好公共基础设施建设，提高城乡各行业的服务水平 ，做到以城带乡，促进农村的建设，从而加快城镇化进程。优化城乡空间结构，促进城乡各项建设要素的合理调配，实现城乡建设要素的合理流动和平衡，实现城市对农村区域发展的有力支持。

参考文献：

[1]杨虹，秦丽媛，李哲莹.关于加强小城镇建设与环境保护的思考[J].科技资讯，2012（16）.

[2]邢磊.城市规划中的公众参与[J].城市建设理论研究，2012（05）.

篇9

近期高层频频表态，透露出经济转型过程中，城镇化被寄予厚望。

国务院副总理4月2日在博鳌亚洲论坛2012年年会开幕式上发出强音：继续促进中国经济社会发展，加快转型是关键；经济结构战略性调整是转方式的主攻方向，扩大内需是结构调整的首要任务，城镇化是中国内需最大的潜力所在。

寄望城镇化拉动内需，不无道理。城镇化会带来巨大的投资和消费需求，不仅交通、通信、供电、供气和供水等基础设施投资和住房投资需求增加，而且随着农民变市民，城镇人口特别是中等收入阶层人数的增加，也会提升基本生活、教育、医疗等消费需求。

根据国家统计局的数据，2011年中国城镇化率首次突破50%，达到51.27%，而2000年这一数字仅为36.2%。根据今年全国“两会”制定的发展目标，2012年末全国城镇化率预期达到52.07%，较上年提高0.8个百分点。

国务院发展研究中心研究认为，中国城镇化水平的峰值在70%～75%，到2020年，城镇化水平达到60%左右，到2030年会接近67%。今后20年，中国还将处在城镇化快速发展的阶段，城镇常住人口还要增加3亿左右。

城镇化趋势不可逆转，但这并不意味着现行的城镇化推进路径和方式已经成熟。3月底的2012中国城镇化高层国际论坛上，中央农村工作领导小组副组长陈锡文即表示，中国城镇化率的快速增长，依靠低成本的强力推进，包括土地和劳动力的低成本、基础设施和公用事业的欠账、相当一部分人员社会保障残缺不全，以及公共服务能力明显落后于城市扩张，“目前的城镇化推进的路径和方式难以持续”。

城镇化的实质应该是，将农村剩余劳动力逐步转变为有就业、有住所、有社会福利和高素质的市民，并且逐步成为中等收入者。但中国的土地城镇化明显快于人口城镇化。

如何真正实现人口城镇化、找到真正适合的推进路径，已经成为中国城镇化进程中不得不面对的问题。

模式之辩

关于中国城镇化模式，历来有“大城市为主”和“小城镇为主”之争。前者认为，应该多发展大城市、超大城市，认为这是世界潮流；后者认为中国应以小城镇为主。

现状是，一些大城市虽然工作机会多，但交通拥挤、房价上涨，生活成本太高；而小城镇很难达到规模经济的要求，造成能源利用效率低下，加之国际市场的变化，增加就业机会面临困难。

“十二五”规划纲要提出，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

中央财经领导小组办公室副主任曾表示，要把大中小城市网络化，通过基础设施一体化实现大中小城市的同城化，为大城市、中等城市、小城市合理分工，大城市提供市场，中等城市界定产业分工，小城市、小城镇增强居住功能，形成合理经济圈和生活半径，既能转移农业人口，又能避免某种城市过大过小的弊端。

“过去的城市化形成了大城市模式，存在很多问题，应该再发展一些二级城市，成为新的中心，使移民愿意去。”称。

盘点近年来出台的九大综合配套改革试验区，重庆和成都（成渝）全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭（长株潭）城市群，都不同程度地在城镇化模式上做出尝试。

不过，希望移民转向小城市居住的政策初衷要成为现实，还有漫长的距离。国务院发展研究中心去年对20多个城市7000多名农民工的调查显示，外出农民工希望在地级市以上、在大中城市定居的占到一半以上，希望在县城和小城镇定居的还不到40%，选择今后要回到农村定居的还不到10%。

国务院发展研究中心农村部副部长刘守英告诉记者，出现这一情况的原因是，中国城镇化布局正在跟随工业化布局，建设城市群的思路是正确的，但是，中国区域发展需要大的调整。

他称，长三角、珠三角等地区已经实现了经济集中度和人口集中度的重合，土地开发强度已经很大。未来工业化、城镇化需要往中西部布局。

金融危机以来，在资源环境恶化、劳动力短缺等多重压力下，中国经济从沿海向中西部地区的转移加速。

政策层面，国务院批准了安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划，广东推出了产业与劳动力“双转移”战略，中西部各地也纷纷出台政策鼓励承接产业转移。

不过，记者在各地采访中发现，虽然有诸多鼓励政策，但是，产业转移更多的是企业根据实际情况做出的决策，要综合考虑生产成本、运输成本、产业配套等多方面因素。

比如说，同为传统劳动密集型产业，近年来选择向中西部转移的纺织服装企业明显增多，但箱包企业并不多见，因为相对于转移后节约的生产成本，增加的运输成本更高。

考虑到东西部在基础设施、产业配套等方面的差距，产业转移的进程不会快速完成。

“长三角、珠三角是从开埠以来就开始慢慢发展了。”刘守英认为，虽然近年来中西部工业化速度加快，但这不是一两年能完成的。

人口城镇化滞后

在中国城镇化过程中，一个突出特点是，城镇建成区快速增长，而集聚的人口则明显滞后。

按国际公认标准，衡量土地城镇化和人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数，其合理区间在1至1.12。

而国土资源部副部长胡存智透露，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。

他称，国土资源部曾做过测算，按照现在土地城镇化的速度，如果让人口城镇化的速度跟上来的话，2010年城镇化率应该达到59%。即人口城镇化率与土地相比，大概慢了10个百分点。

即便如此，常住人口口径的城镇化率也常被人为高估。国家统计局按国际惯例把一年中在城市居住6个月以上的人口都统计为城市人口，这其中就包括1亿多在城市打工的农民工。

而农民工及其家属，无论是在公共服务、社会保障还是在公民权利方面，都存在严重、明显的缺失。陈锡文曾多次表示，如果以农民工实际享受的待遇衡量，目前纳入统计的城镇居民中，“至少有四分之一的人口”没能充分享受市民待遇。

广东省政协4月6日公布的《广东劳动力转移情况调查报告》显示，目前城市主要的公共服务项目仍面向本地户籍人员，农民工与城市社区活动基本隔绝，只有17.2%的农民工认为自己是城里人。

农民工对政府在入户城镇、生存保障、保障房建设等方面满意度都较低。他们面临急需解决的生活问题依次是子女教育、条件艰苦、医疗问题等。

如何将农村居民转为享有公共服务、社会保障的城镇居民，真正实现“人的城镇化”？陈锡文认为，中国可以借鉴发展水平相似国家的做法，设计一种允许过渡的制度，对选择未来留在城市和返乡的农民工，设计不同的社会保障，同时加快推进城乡公共服务均等化，这样既给了农民工自我选择机会，也给了政府过渡的时间。

国务院发展研究中心研究员韩俊则表示，解决这一问题，政策上有三个层次，首先要建立以居住地为基本单元的人口管理和服务体制，将流动人口的服务管理纳入当地社会经济发展规划；其次，免费推进居住证制度，办理居住证的流动人口在子女就学、各种公共服务上要与当地人口享受同等待遇；再次，要分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。

今年2月，国务院办公厅公布了一年前出台的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确县级城市放开户籍登记，地级市对有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）、同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员及其配偶、未婚子女、父母，放开户籍登记。

不过，韩俊认为，光放宽户口落户政策是不够的，关键还是要增强中小城市的吸引力，“第一靠就业，第二有比较好的公共服务”。

刘守英则表示，这一政策只是在原来县一级放开的基础上，增加了地级市，不会有什么根本性的变化，“核心的还是大城市的问题”。

制度改革待举

中国目前的土地城镇化和人口城镇化分处两条不同的轨道。政府通过征地卖地获得增值收益，用于城市建设，而原住民及农民工自发的城镇化却集中在城乡结合部，基础设施建设落后。

要解决这一问题，制度改革不可避免。国家发改委副主任彭森公开表示，积极稳妥推进城镇化，最核心、最紧要的是要着力完善城乡平等的要素交换关系，通过制度设计，恢复农村生产要素和资源参与市场平等交换的权利。其中，最重要的是推进征地制度的改革。

广东省政协前述报告认为，由于农村土地有偿流转机制不活，缺乏具体的操作规范，降低了土地流转的速度及数量，加上当前农村社会保障体制不健全，土地逐渐成为农村劳动力的失业保障和养老保险屏障。

去年12月27日，国务院总理在中央农村工作会议上指出，要加快制订征地制度改革方案，“明年一定要出台相应法规”。他表示，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

刘守英认为，现有的征地制度虽然简单快捷，但也带来很多后遗症，原住民并未获得土地增值收益。合理推进城镇化，必须对征地制度和土地增值收益分配做大的调整，理论上和政策上都要有所突破，需要明确农民工、原住民、政府如何获得、政府如何使用这部分收益，“而这中间会存在激烈的争论”。

中国土地学会副理事长黄小虎认为，征地制度改革的理想模式，是赋予农民完全的土地财产权。首先，要构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程；其次，对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。

他认为，由于利益关系调整比较大，改革不一定能一步到位。但方向应该明确下来，不能含含糊糊。改革方案，应有一定弹性，鼓励地方继续探索，避免“一刀切”的弊病。

对于政府经营土地获利，黄小虎认为，问题的主要根源在于，政府成了市场主体，以管理手段实现经营目的，“这个问题不解决，单纯改革征地制度，很难改得彻底，而且落实起来也会阻力重重”。

他表示，改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，难度更大。可以考虑分步实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规则实行管理的责任，经营土地的职能则交由另外的部门承担。

篇10

实践证明,曾经一度颇具“前瞻性”的规划和建设方案，在今天看来却可能缺乏预见性。10月15日，在遵义市老城会址附近经营特产的李明说，上世纪七八十年代遵义市修建中华路、万里路时，总有人提出质疑：“修那么宽的马路干什么？”今天，当年的质疑者看着拥堵的车辆和人群，又该做何感想？

“未来遵义城建设的目标是：站上别人的肩头，打造个性鲜明，生态良好，文化底蕴深厚，有较强承载力和影响力的，与遵义的知名度相称的区域性特大城市。”遵义市建设局局长王平江说。

产业与城镇

【见闻】12月8日，遵义县虾子镇辣椒市场。做了10多年辣椒生意的杨老板正抽着烟，盘算着今年的收成，脸上荡漾着幸福的笑容。“发迹”前被人蔑称为“农二哥”的老杨，现在被当地人称作“杨百万”。记者问他何以发家，老杨抓起一把火红的灯笼椒笑了：“这家伙就是诀窍啊！”街边转角处，矗立着他新修的5层楼房。“像老杨这样，因为辣椒而举家搬迁到镇上来的农民，在虾子镇还有许多。”虾子镇负责人称。

从2001年至2006年，虾子镇因辣椒产业的强势拉动，城镇化率由32%增至39.55%，超全省平均水平10多个百分点。上世纪80年代，虾子镇城镇居民仅3000多人，到2006年，已接近25000人，是20年前的8倍多。

【记者感言】从产业结构演绎的一般规律看，第三产业占主导是城镇化的重要特征，但工业化是一个不可逾越的阶段。城市与产业、城市化和工业化之间的关系，某种意义上其实就是二产和三产的问题。只有二产和三产搞好了，才能积累足够的财富，吸纳更多的人到城市就业，增加城镇人口在总人口中所占比例，城镇化也才有现实意义。贵州加快城镇化发展，应该更注重产业选择，因地制宜，发挥特色产业优势，没有产业支撑的城镇就像严重贫血的人脸色苍白没有气色。

[延伸阅读]

我省具有丰富的中药材资源，有各类中药材4290种，中药资源蕴藏量6500多万吨，是全国四大中药材产区之一。2001年，经国家科技部批准，我省组建了“中药现代化科技产业(贵州)基地”。以特色资源保护和合理的综合开发药材资源为突破口，培育有本区特色的中药现代化支柱产业。2000年至2005年，全省以中药、民族药为主体的医药工业产值从33亿元增加到85.84亿元，年递增32%，都为城镇化建设提供了巨大的潜在产业优势。

文化与特色

【见闻】国庆黄金周，入黔旅游的《经济观察报》记者席斯路过清水江边的剑河新县城时，“美丽的山水，古朴的小镇，活脱脱勾勒出一幅特有的山水画卷”，当即被这个极具苗侗民族风格的城镇所吸引，整个黄金周一直陶醉于此。她说，“贵州独特的山水小镇，很有个性，富有激情。真正有特色的城镇总能让人耳目一新，流连忘返。”

【记者感言】贵州有本土文化与外来文化相融合的多元文化，包括多彩的民族文化及独特的“三线”文化、酒文化、茶文化、屯堡文化和饮食文化等，城镇建设应引入本土优势文化元素，城市越是现代化，对文化的依赖就越大。各地在推进城镇化过程中，应对所在地域自然、历史、民族、文化及其产业等方面的特色做出合理回应，以真正体现出贵州文化之魂。

贵州是欠发达、欠开发地区，经济实力总体较弱，在城镇规划建设中不能依葫芦画瓢照搬别人模式,一味按照现代化城市建设模式,也不能盲目模仿西方建筑风格，动辄搞什么哥特式和罗马式，不能用自己的弱势与别人的强势比拼，扬长避短是我省城镇化建设应把握的原则,抓住重点突出一些具有浓郁地方特色的资源，往往会成为与众不同的亮点。在延续传统的同时加以创新，才能添增城镇的生命力与活力。

[延伸阅读]

作为全国唯一没有平原支撑的省份，我省喀斯特地貌占国土面积70%以上，特殊的地貌形态为城镇发展提供了丰富的景观资源，全省的城镇几乎都是依山傍水的山水园林型。

根据《贵州省“十一五”城镇化发展专项规划》：“十一五”期间我省结合各地经济社会发展规划，在认真分析当地资源、区位等特色和优势的基础上，将加快发展交通枢纽型城镇、旅游城镇、绿色产业型城镇、工矿资源型城镇、商贸集散型城镇和民族文化型城镇等6大类城镇。

规划与环境

【见闻】今年6月，剑河县因水电站建设实施县城整体搬迁，大批移民开始从老县城寨章搬迁到位于革东镇的新县城。寨章坐落在山坡上，资源承载有限，而革东除了较为平坦外，资源丰富，有利于县城今后的发展。“对于剑河新县城的选址，不同观点曾有过激烈的交锋。”省建设厅规划处处长陈维明回忆道，“一个县城的选址，并不是随便找一片地方就行的，而必须以长远的眼光经过科学周密的论证。”

【记者感言】过去城镇规划中多考虑地盘、楼房，很少考虑生态保护和环境承载因素，城镇布局不合理，发展中污染环境、浪费资源、无产业支撑等现象也随之出现。“领导决定、脑袋一拍，然后所谓部门专家论证，规划画图；领导一换规划跟着换的现象还不少。”

在推进城镇化建设过程中，政府投入大量的人力物力，但因没能考虑到能源、资源、土地等开发利用的限度致使缺水城、空壳城、污染城出现并非个别。

省委、省政府要求，从编制城市规划开始就要充分考虑生态环境问题；从环境容量出发考虑人与自然和谐发展和从满足生产与消费需求出发考虑城市规划，是科学发展观和传统计划经济发展观的分水岭。

[延伸阅读]

“十一五”期间至2010年，我省将力争全省城镇化水平提高到35%左右，到2010年，形成以1座特大城市(贵阳市)、2座大城市(遵义市、六盘水市)为龙头，6座中等城市(安顺市、凯里市、都匀市、兴义市、毕节市、铜仁市)、12座小城市(清镇、赤水、福泉、仁怀、红果、六枝、贵定、黔西、惠水、金沙、镇远、桐梓)、61座县城和其他重点城镇为支撑的规模等级适当、职能类型丰富、空间布局合理的城镇体系骨架。将做好毕节地区、铜仁地区撤地设市工作，力争全省不少于8个县完成撤县设市或撤县设区工作。

“农村人”与“城里人”

【见闻】由于家乡人多田少，从正安县来贵阳谋生的李万新，拉过板车、擦过皮鞋，还学会了修锁配钥匙，有了自己的固定摊位，生活总算走上正轨。前几年,妻子在老家生儿子回来，和李万新一起经营补鞋摊，夫妻俩起早摸黑，一同摆摊，一同奋斗。整整苦干9年，终于用积攒下来的15万元在贵阳城边买了一套80多平方米的二手房。有了房子，儿子也从乡下接来在城里念书。李万新说：“在城里买了房才算扎下根，一家三口总算团聚了，日子有了盼头！”

【记者感言】农民与市民在享受低保、生育政策、土地承包、兵役制度上有太多不同，农民工没有社会保障，人进了城，身份进不了城，如果这些方面没有政策体系上的突破，城镇化的进程必然受阻。

城市越大包容性越大，社会化分工越明确，越可以接纳更多的劳动力，所以要优先发展大城市，努力将在城市务工的富余劳力转为城市居民，通过加快工业化和城市化进程，为困难群众提供更多的就业机会。