存款保险制度范文

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美国存款保险制度 银行业危机促使存款保险制度大规模建立。存款保险制度与银行法规、中央银行最后借款人制度一起构成了国际上公认的金融安全网。美国1933年通过立法，成为第一个建立存款保险制度的国家，此后存款保险制度逐渐得到国际认可，并得到大规模发展。截至XX年3月，世界上共有111个国家建立了显性存款保险制度。1960年之前美国是世界上唯一建立存款保险制度的国家，1961年印度成为第二个建立存款保险制度的国家，而存款保险制度得到国际认可并大规模建立则在20世纪90年代以后，与世界银行业危机次数相关性较强。80年代各国银行所统计的严重系统性银行危机达到45次，90年代全球爆发了63次严重的银行危机。与此对应，1990年只有34个国家建立存款保险制度，XX年达到71个国家，增长209%。进入21世纪，陆续有32个国家建立存款保险制度，在XX年金融危机后建立存款保险制度的国家数目占这些国家数的44.1%。

目前美国的存款保险由美国存款保险公司(fdic)统一运作和管理，1950年《银行法》赋予其相对独立法律地位，直接对国会负责。美国实行强制与自愿结合的存款保险制度，用以降低银行的逆向选择对存款保险制度的不利影响。由于参保银行相比未参保银行有更好的竞争优势，目前大部分存款机构，包括国民银行、州注册银行、住房储蓄银行、储蓄协会、外国银行在美分支机构都加入了存款保险。存款保险涵盖了大部分的存款品种，但对于股权、债券、互助基金、生命保险、年金、市政债券、保管箱、国债以及国库券等不予保障，对本国银行的国外分支也不予保障。联邦存款保险公司按账户确定保险限额，每个存款人在同一家投保机构按同一类型账户合并计算的存款保险限额为25万美元，并可随着经济形势及通货膨胀进行调整。

自1934年建立fdic后，1980年之前是存款保险制度平稳发展的时期。1981年以后，随着美国金融改革的深入与银行业发展，存款保险制度进行了多次改革。这些改革包括不断提高存款保险限额以应对经济发展与通货膨胀、采用风险差异费率以减少道德风险的产生、确立存款保险基金储备比例的浮动区间以缓解周期性危机压力、扩大存款保险限额、返还保费减少银行负担以及进一步扩大fdic监管与处理银行的权力。美国联邦存款保险公司多年来的运作实践证明这一模式基本上实现了维护金融系统稳定和保持公众信心的目标，成为其他国家设计存款保险制度的样本。

fdic具有明显的监督管理职能。美国存款保险最大特点在于fdic具有强大的监管职能，fdic目前是州非联储成员银行的主监管者，同时是所有参加存款保险的银行与储贷机构的辅监管者。

存款保险制度有效降低了银行倒闭数量。20世纪20年代，美国每年平均倒闭银行500家左右，“大萧条”使得银行倒闭数在30年代初上升为XX家。1933年银行倒闭数达到3000家左右，同年联邦存款保险制度建立，有效提供了银行救助，降低了银行倒闭数量。在最初的XX年里，美国每年倒闭的银行大约有50家;其后从1945年—1980年，平均每年只有5家左右银行倒闭。

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利率浮动空间可能更大

从各国的经验来看，利率市场化往往导致更加激烈的市场竞争，由此市场存款利率上升，贷款利率下降，商业银行利润空间被挤压。为了防止出现银行不良贷款增多和资产贬值带来的挤兑危机，各国一般都会建立存款保险制度。

中国央行去年6月开始打开存款浮动区间，开闸利率市场化，当然不能让各银行挟带着广大储户光着膀子冲锋陷阵。央行于2012年6月7日宣布，从6月8日起，金融机构存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的1.1倍。存款利率市场化改革正式启动。以10万元一年定期存款为例，央行目前基准利率为3%，利息为3000元；而银行执行上浮10%政策，储户一年的利息收入将达到3300元。

一石激起千层浪，消息一出，银行迅速划分为三个阵营：国有大型商业银行（工、建、农、中、交、邮储）、股份制商业银行和区域性银行。其中，国有大型商业银行网点密集，存款资源相对丰富，在一定程度上保持攻守同盟，如一年期以下定期存款利率上浮比例均不到10%的上限，而是在8%附近。存款资源历来稀缺的股份制商业银行对存款争夺较为激烈，对于一年期以下定期存款利率上浮到顶。城商行、农商行、农信社等区域性银行由于业务规模扩张的冲动，也在第一时间选择了所有期限存款利率上浮到顶的激进策略。

随着揽储价格战的持续，一些银行迫于存款压力，也出现改换阵营的情况。今年，交通银行将所有期限存款利率上浮比例上调至10%。而此前，该行与四大行保持一致的存款定价策略，即一年期定存利率上浮0.25个百分点（而非上浮到顶的0.30个百分点）。另外，也有中小银行对于客户的“身家”进行区别定价。

利率价格战愈演愈烈，并有更加激烈之势。随着国内金融市场竞争逐渐激烈，更多的银行开始偏重于风险加大的中小企业贷款等业务，如此一来，“大而不倒”的国内商业银行也可能会出现倒闭的可能。

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇认为，在银行利率市场化进程中，如果存款保险制度继续缺失甚至不完善，那么，不是有些中小商业银行因为储户缺少安全感，使之存款过少而无法生存下去；就是有些胆大妄为的银行以高利吸引储户而过度投机，造成商业银行风险约束机制弱化，弱化了市场约束。

近日国务院相关金融工作会议上还提出，要让更多的民间资本和民营金融机构进入银行业，如果没有存款保险制度，民间资本和民营金融进入银行业可能存在较大的后顾之忧，储户也未必放心在这些银行存款。

可以预见的是，建立存款保险制度之后，商业银行间的差异化将更加明显，利率市场化的进程加快，未来存贷款利率的浮动空间将远远大于目前。

不过，也有专家担忧，如果只是负责为商业银行的风险埋单，存款保险制度会助长后者的道德风险。复旦大学金融研究中心主任孙立坚表示，大多数国家和地区的存款保险机构都有风险管控职能，比如在美国和中国台湾，存款保险机构除负责赔付外，还具备对银行重组甚至监管等广泛的功能，投保银行有任何污点，存款保险机构一清二楚，同时保费也区别对待，商业银行要为违反道德运作增加更多的成本。

保障存款人权益

所谓存款保险制度，是指银行等存款类金融机构按照一定比例标准向特定机构缴纳一定保险金，当自身发生危机时（如兑付风险、破产等），由存款保险机构通过资金援助等方式来保障其清偿能力的一项制度。在这一制度下，一旦银行发生破产倒闭等事件，储户存放在银行的资金不至于颗粒无收。

存款保险制度并不是新生事物。1929-1932年的金融危机中，美国先后有近万家商业银行受冲击倒闭，存款人损失严重。1933年，美国通过《银行法》，据此设立了联邦存款保险公司，为已投保银行和储蓄机构的存款人提供保护，目前为大多数存款账户提供10万美元全额保险，部分退休账户达到25万美元，超出限额的按比例赔付。

在2008年的金融危机中，美国有数十家商业银行轰然倒下，如果没有存款保险公司“兜底”，必定引发更大的恐慌。目前，在金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，只有南非、沙特阿拉伯和中国没有建立。

在我国，国家一直作为金融机构的最后担保人，实行的是隐性存款保险制度，这也是老百姓对银行有天然信任感的原因所在。但这并不代表金融机构就不存在经营危机，1998年，受亚洲金融危机冲击，海南发展银行因严重支付能力不足而关闭，境内居民在该银行的储蓄存款本金及合法利息，最后由人民银行指定工商银行保证支付。此后发生在河北省肃宁县的尚村农信社破产案，最后同样由央行指定其他商业银行予以救济。

在存款保险制度下，金融机构将自身兑付风险转嫁给存款保险机构，必须支付一定的保险金。

值得注意的是，存款保险制度在全球通行的一个做法是，只对自然人存款承担赔付责任，企业存款不在赔付范畴之内。并且，随保对象是储户的各类存款，但不包括在银行购买的理财产品或其他投资产品。

不过，从去年开始，我国利率市场化的进程在进一步加快，而存款保险制度是利率市场化的重要组成部分。央行重申，要稳步推进利率市场化，存款保险制度是这一过程中的一个重要环节，因为银行业在确定存款利率方面的竞争加剧很可能导致银行利润下降。最终，竞争可能导致某些小型银行破产。

郭田勇表示，存款保险制度有处置金融风险、维护金融稳定的职能，也是金融监管体系的重要组成部分。

最多可能赔付50万元

银行倒闭？绝大多数在国内银行存款的人从未考虑过这个问题，因此，他们也从不担心自己存在银行的钱有可能拿不回来。

现在，这种观念要换一换了。央行日前《2013年中国金融稳定报告》称，建立存款保险制度的各方面条件已经具备，内部已达成共识，可择机出台并组织实施。

什么意思呢？通俗理解就是，国家不再为储户在商业银行的存款兜底，允许银行破产倒闭，一旦有银行破产，储户的存款将由存款保险机构赔偿，但赔偿有一定限额。根据目前透露的消息，储户在单个银行的存款，最大赔付额度可能是50万元，超过这一限额的存款部分，将得不到赔偿。

按照央行计划的50万元限额，实行存款保险制度之后，假如储户在单一银行的存款不高于50万元，万一银行破产倒闭，储户将获得与实际存款金额相等的全额赔偿；如果存款超过50万元，则最多获赔50万元，超出部分或者不能获得赔付，或者像美国和中国台湾一样，按一定比例赔付。

此外，限额保险赔付金额究竟是包括本金和利息在内，还是只赔付本金，目前尚无明确信息。

杭州某国有银行理财经理说，建立存款保险制度，储户一定要做好两个转变，一是观念转变，不能再迷信银行不会倒闭了，要有风险意识，把银行当作一般企业来看待，经营得不好，一样会关门。二是储蓄方式转变，大额存款尽量分开存放，也就是鸡蛋要放在不同的篮子里。这样万一一家银行发生风险，也不至于损失过大。

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存款保险制度最初起源于美国。1929年，美国遭遇空前严重的经济危机，引发了银行连锁倒闭的风潮，众多存户损失惨重。为保护银行和存款人的利益,恢复公众对银行体系的信心，美国国会于1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》,并成立了联邦存款保险公司。

二、存款保险制度的作用

存款保险制度的积极作用主要是防范银行挤兑风险,保护存款人的合法利益,维护金融秩序的稳定,提高金融监管水平。存款保险制度的理论基础是这种制度有助于避免“囚徒困境”问题导致的银行挤兑风潮。同时，存款保险制度还能有效地防止单个银行倒闭的局部风险演化为银行体系风险。但是,存款保险制度又是一把双刃剑,其弊端主要是会导致道德风险和逆向选择问题,其结果可能是更多的银行破产和更频繁的系统性危机。

三、我国建立存款保险制度的必要性

1、作为高风险的银行需要存款保险制度。银行是一种高风险的特殊企业。其具有高杠率，其负债率普遍高于90%。同时其资产负债期限结构不匹配，“借短贷长”是银行资金配置的特点。高风险企业的银行业要求建立存款保险法律制度。我国四大国有商业银行的资本金严重不足,远远低于《巴塞尔协议》规定的8%的最低资本充足率。一旦银行发生危机甚至出现破产清理，这会直接有损存款人的利益。如果商业银行参加了存款保险制度,在出现问题时社会公众利益由存款保险公司来保护。这样不但合理的保护了存款人的利益。而且避免银行挤兑的发生,进而稳定了金融市场。

2、居民巨额储蓄需要存款保险制度。2006年底全部金融机构本外币存款余额348065亿元,其中城乡居民储蓄存款就有166617亿元，因此建立存款保险制度,就是保护存款人的利益,特别是中小储户的利益。

3、现行隐性存款保护的弊端需要建立存款保险制度。虽然我国没有建立显性的存款保险制度,但政府一直对存款安全履行暗含的担保责任,实际上是实行了隐性的存款保险制度。无论是向国有商业银行注资,还是向被关闭金融机构提供再货款，都可以看作是政府为广大存款人提供了一种暗含的“存款保险服务”。这种现行的隐性存款保险制度虽然在较长时间内保护了存款者利益，但是随着我国金融创新的进一步深化,我国长期实行的隐性存款保险制度显示固有的局限性。

（1）这种隐性存款保护带来更大的道德风险。因为存款者相信银行亏损后,国家会作为其强大的后盾。因而导致存款者在选择开户银行时不关注开户银行的风险状况,存款时很少考虑银行的经营风险等问题。这无形中削弱了对存款银行的监管作用,助长了其高风险经营的行为。

（2）它不利于银行市场的公平竞争。一直以来,我国四大国有商业银行有国家信用作保障,存款者不用担心银行倒闭会给自己带来损失,但这会加大了其他银行的筹资成本。因此中小商业银行受到其垄断地位的限制,这不利于中小商业银行与四大国有银行竞争的公平性。同时在未来的银行业市场竞争中,中小银行还要受到外资银行的冲击,其生存条件更加困难。因此建立存款保险制度会淡化四大国有银行的特殊优势,有利于营造相对公平的竞争环境。

4、我国建立存款保险制度时机已成熟。

（1）我国经济高速发展，银行的经营状况好转，为存款保险制度提供了良好的经济环境。世界上有许多国家是在经济发展下滑、银行危机爆发以后再建立存款保险制度,不仅成本高、风险大,还会进一步加重银行负担,甚至导致存款保险制度刚刚建立就要面临危机。在经济处于景气的时候建立存款保险制度，不仅可以降低成本，减少风险，还可以起到预防危机的积极作用。

（2）严格的银监会是建立存款保险制度的必要条件。银监会成立以来,我国银行业监管水平有了很大的提高,为存款保险制度建立奠定了良好的基础。

（3）近年来,国有商业银行相继实施了注资、不良资产剥离、上市等改革措施,整体经营水平有了很大的提高。国有银行不良资产政策性大规模集中处置工作已接近尾声,金融机构市场退出机制也在建立之中。

存款保险制度在国际上虽然是一项比较成熟的制度,但对于我国而言仍是一个新事物。该制度本身在发挥着重要作用的同时又存在着某些弊端。因此，我国要建立存款保险制度必须根据实际国情，同时借鉴其他国家该制度推行的情况来分析建立存款保险制度应该注意的问题。建立我国存款保险制度，我们拭目以待。

参考文献：

[1]黄宪,赵征.代军勋主编.银行管理学,武汉大学出版社.

[2]魏加宁.建立存款保险制度时机成熟.人民日报,2007.

[3]钱小安.存款保险的道德风险、约束条件与制度设计:金融与研究,2004.

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关键词：存款保险制度；显性；金融稳定

一、存款保险制度的概念和分类

（一）存款保险制度的概念

所谓存款保险制度就是投保的存款机构向存款保险机构缴纳保险费，对存款进行保险。当存款机构资金周转不灵甚至破产时，存款机构可以依据保险合同，从存款保险机构得到补偿的一种制度安排。存款保险制度旨在为金融机构提供一张安全网。银行体系有其脆弱性，其中一个表现方面是危机在体系内极易扩散。因此为了防止一家银行倒闭使存款人对整个金融机构失去信心而发生金融恐慌和经济危机，存款保险制度日益成为各国金融安全体系的重要组成部分，对各国的金融体系起到强有力的保障作用。

（二）存款保险制度的分类

按照存款保险制度的治理结构划分，可以将存款保险机构分为政府机构、私有化机构和官方与私人混合体。其中，由政府出资组建存款保险机构的称为政府机构，私有化机构是指投保银行共同组建，而没有政府的援助，当银行出现危机的时候，该机构出面帮助。按照存款机构的加入方式划分，可以将存款保险制度分为强制性和自愿性。强制型是指投保已被纳入法律，存款机构必须参与投保。而自愿性是指存款机构投保与否不受到法律的约束，可以根据自己的实际情况来决定，存在一定的自由行和随机性。按照存款保险制度的保险额度划分，可以将存款保险制度分为全额保险和承保限制的保险。全额保险是对存款机构的所有存款进行保险，限额保险是对存款有保险的最高上限。

二、我国隐形存款保险制度存在的问题

我国目前是隐性的存款保险制度，存在三个方面的问题。

（一）制度设计不合理

《中华人民共和国商业银行法》规定，对商业银行产生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管、解散和破产三种方式。《商业银行法》只给出了立法和方式，但具体的处理程序却没有提出。因此当金融机构出现危机时，没有已有的程序和制度来参考，在保护债权人利益时会出现不一致和不及时的问题。

（二）资金来源不合理

由于隐性存款保险制度没有基金，政府必须解决资金来源问题，若资金来源于政府预算，立法和实施将会是一个很漫长的过程；若资金来源与中央银行贷款，而央行的资金是来源于中央财政的，实际上就是运用财政资源来解决危机中金融机构的支付风险，是用纳税人的钱来化解支付防线，过多地使用这种方法必定会将金融风险转化为财政风险，对整个国民经济的健康发展造成严重的损害。

（三）银行竞争不公平

隐性的存款保险制度其实就是国家为保障，为后盾，在这种解释下，四大国有银行（包括中国工商银行，中国农业银行、中国银行、中国建设银行）的安全系数无形之中就提高了很多，公众对国家的信任转而投向四大国有银行，存款人会认为商业银行比中小银行更安全，会纷纷把资金存入国有商业银行，这在客观上会形成大型商业银行的垄断。而中小银行的发展严重受到威胁，由此可见，隐性存款保险制度为银行业的竞争注入了不公平的环境。

三、我国建立显性存款保险制度的建议

（一）健全的法律支持

外国的经验表明，要建立行之有效的存款保险制度，要有健全的法律来支撑制度的发展。美国国会于1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》。在该法的引导下，1934年，美国建立了联邦存款保险制度。印度于1961年12月颁布《存款保险公司法》使存款保险制度的建立有章可循。终于1962年印度存款保险公司建立。加拿大国会于1967通过《1967年加拿大存款保险公司法》，并据此在当年成立了加拿大存款保险公司。根据1979年银行法，英国于1982年建立了存款保护局，标志着英国存款保险制度的建立与实施。因此，我国在建立存款保险制度时也必须用法律的形式来明确存款保险制度的基本事项。包括：存款保险制度的宗旨；存款保险制度的治理结构；存款机构加入的方式；存款保险基金的筹资安排；存款保险的范围；保险存款的种类；存款保险的保护程度等等。

（二）合理的治理结构

从我国的现实出发，存款保险机构应该由财政部、央行、投保金融机构三方共同出资，并且接受中央银行的领导，但是又独立于中央银行和银监会。一直以来国家信用担当的隐性存款保险制度使国家财政负担过重，不利于市场化竞争，而且由此带来的道的风险是巨大的。而直接建立私人机构，过大的成本可能会影响机构的运行。

（三）明确的投保方式

境内所有存款保险机构都可以在存款保险的范围内，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、邮政储蓄银行和外资银行在华机构。对于农村信用合作社，因其资产状况不良，且我国存款保险制度刚刚建立，可以先将其排除在外。纵观各国投保方式，主要有两种：一是自愿式，二是政府强制式。中国在选择自己的投保形式时，应该在借鉴外国先进经验的同时，适当考虑到本国的情况，选择真正适合自己的方式，因此中国的存款保险应该采取强制性的投保模式。

（四）精准的保险额度与保险费率

根据保险额度，可以将存款保险制度分为全额保险和限额保险。中国的基本国情就是居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，并且中国居民储蓄存款的意识比较强烈，为了保护中小存款人的利益，我国可以应该采取全额保险。

统一费率的优势是操作简单，缺点是保费的支付与投保银行的财务状况和资产的风险脱节，同样规模但分享较大的银行并不需要付出更多的保险费率，这会刺激偏好冒险的银行追求高风险、高收益、从未诱发道德风险。差别费率能够克服以上的问题。

随着我国经济金融改革深化与世界经济金融一体化演进，我国金融稳定面临更多更复杂的挑战。因此建立显性存款保险制度迫在眉睫。联系我国国情，建立一个符合有中国特色的，为银行业化解风险，稳定金融秩序方面起到良好作用的存款保险制度是我们的共同心愿。

参考文献：

[1] 马小芳.银行脆弱性与存款保险制度[J].经济管理，2006（17）.

[2] 张建军.存款保险：必要性、障碍、对策[J].南方金融，2003（4）.

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1我国建立银行存款保险制度的海外模式借鉴

存款保险制度作为保护存款人利益的一项基本制度，已在全世界范围内普遍采用。目前，所有发达国家和大部分发展中国家和地区都建立了自己的存款保险制度。这些国家多年的实践证明。良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构信心、形成有效市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。世界上主要国家的存款保险制度的运行方式如表1所示。

可以看出。世界各国的银行存款保险制度在投保方式、费率制度、承保存款价值、资金来源和与监管部门的隶属关系等方面都存在很大差别。各国在建立存款保险制度时通常考虑的因素主要有组织形式、投保方式、费率制度、承保存款限额等。在建立适合中国国情的存款保险制度时，我们也从这几个方面考虑。

2我国银行存款保险制度建立的构想

2.1组织形式

目前，世界各国存款保险制度的体制结构尽管存在诸多差异，但是在中央或联邦级高度集中统一的实行存款保险制度这一点上是完全一致的，这是由金融存款保险制度业务广泛深入的渗透性和金融风险的全国性决定的。另外这种形式还可以集中财力、节省开支、增强社会对金融机构的信心。因此，我国存款保险制度的基本组织形式也必须高度集中统一，权利集中于中央，范围覆盖全国，统一组织，统一操作，即全国只设单一的、高度集中的和面向所有金融机构的存款保险机构。

2.2存款保险机构的模式选择

我国建立存款保险机构有三种模式可供选择：第一，独立型。存款保险机构由单独设立的机构负责，独立于中央银行和保险公司。其优点是自成体系，独立运作，分工清楚。第二，附属型。将存款保险机构附属在中央银行体系内或由中国人民保险公司负责存款保险工作。其优点是机构不需重新设立，运作方便，缺点是给独立运作带来困难，且易分工不清。第三，混合型。由中国人民银行和中国人民保险公司共同负责存款保险业务，中央银行制定存款保险法律法规并对投保机构监管，而中国人民保险公司负责具体存款保险业务。如收取保险费、支付赔偿等。其优点是易于发挥两个现存机构的职能优势，降低运营成本，缺点是职责划分不清，影响运作效率。

基于我国金融体制不成熟的现状，我国适宜于先附属后独立的模式：先采用附属型或混合型设立起来，待存款保险机构趋于成熟。可独立运转时，将其分离出来成为独立的存款保险组织，按商业化原则运行。

2.3投保方式的选择

存款保险的投保方式有两种：强制性与自愿性，二者各有优缺点。从我国现实情况看，国有商业银行即使完成了股份制改造，仍能凭国家信用担保，处于特殊位置。因此，国有商业银行出于降低经营成本的目的，极可能不投保。新建股份制商业银行则分两种情况：风险大的商业银行为了转嫁风险、求得安全，将加入保险，而资产质量较高、资本充足、抵御风险能力较强的商业银行则不急于投保。因此，自愿投保方式极易导致逆向选择。我们建议中国存款保险制度的投保模式采用强制与自愿相结合的方式，对境内的中资存款性金融机构采取强制投保方式，对境内外资银行和境外中资银行采取自愿投保方式。

2.4存款保险费率的确定

目前，大多数国家采用的是单一保险费率，各参保机构按相同费率向保险机构缴纳保费。这种制度简化了保险机构的工作，但却降低了各参保机构的公平性和竞争积极性。因为该制度是对经营状况差的金融机构的反向补贴，不符合市场经济公平竞争的原则。所以，我国应实行与各金融机构经营状况挂钩的差别费率制度。根据各银行的资本充足率、贷款质量、风险控制能力及经营服务水平等要素，将银行划分等级。实行不同的保险费率。借鉴国际经验，中国的保险费率应当视投保机构的风险等级而有所差别。“合格者”按基准费率缴纳，“高风险者”另加风险费率。“高风险者”可进一步细分，并追加不同的风险费率。这样既体现了公平性，又增强了那些经营不善的金融机构为了继续享受低费率而加强管理的积极性。但是由于目前我国存款保险制度尚未建立，银行体制也不够健全，因此可以考虑先采用单一的保险费率制度，待条件成熟后，再采用差别保险费率。

2.5存款保险的限额规定

若存款保险机构对所有存款100％赔付，会降低存款人将资金从财务有问题银行提出的动力，减少存款人寻找商业银行财务状况信息的需要。若部分赔付可使银行管理保持诚实，使存款持有人尽力获取存款银行的信息并对银行进行监督，由此降低商业银行进行高风险业务操作带来的道德风险。因此，为保持一定的风险性，形成银行合理性的竞争，西方发达国家对合乎条件的存款一般只实行部分保险。

原则上，最高限额的设计应在有效保护小存款者、防止系统性挤兑和减少道德风险之间寻求平衡。从量化指标看，世界银行的专家建议，对被保险银行每一存款人受保障存款的限额应规定为人均国民产值的1到2倍。考虑到我国的国家承受能力、维护储蓄居民信心及防范道德风险的需要，国家存款保险基金下的保障限额可以定为人均国民产值的3—4倍，并5年调整一次。

2.6我国存款保险机构在具体的操作过程中，还必须把握以下几点

(1)设立严格的银行存款保险法律法规。并严格按相关法案的规定监测投保银行的经营状况、资产负债情况、风险指标，及时准确的发现有问题银行，并迅速采取解决措施。(2)存款保险机构在获得最初的资金来源后，既要注意资金的安全性和流动性，也应关注资金的收益性。具体来说，可以把保险金分为两部分：一部分用于救助有问题的金融机构或理赔存款人的存款。一部分投资于证券市场的国债、金融债、基金，获取收益。(3)在金融体系出现问题，理赔金额超出存款保险部门的最大能力时，为维护金融体系的安全及存款保险制度的信誉，应以章法形式赋予存款保险机构部分特殊权利，允许其向国家财政借款融资。

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美国存款保险制度黄金期

在19世纪末，美国国会就已经开始讨论存款保险的话题，1829?1917年期间，美国有14个州建立了存款保险制度。美国真正的存款保险制度始于20世纪30年代，美国国会于1933年通过了《格拉斯―斯蒂格尔法案》，1934年联邦存款保险公司（英文简称FDIC）作为一家政府机构成立，负责为银行存款提供保险，避免挤兑，开创了世界存款保险制度的先河。

美国联邦存款保险公司的数据显示，从1934年到1980年的47年中，FDIC保险的银行破产数量总数为480家，平均每年有12家银行破产，远低于1934年至2014年间平均每年破产50家银行的水平。本阶段美国存款保险制度奏效的主要原因有三点：一是美国金融业实施严格的分业经营，银行很少涉及证券、保险业务，银行交易账户资产在总资产中的占比极低；二是美国国内实施严格的“Q条款”和金融管制，银行不能为活期存款支付利息，并对银行的跨区经营进行限制，银行面临较低的利率风险；三是美国经济保持较快增长，这个期间美国经济的平均增速为4.74%，因此，美国银行业面临着理性的宏观经济环境。

美国储贷危机对存款保险制度影响

20世纪70年代美国的高通胀（平均CPI高达7.5%）和高利率（联邦基金利率超过10%）使得通过短期储蓄存款融资但发放长期固定利率房地产贷款的储贷机构所面临的利率风险骤升。1982年，美国国会通过一项法案，允许储贷机构投资安全和不安全的贷款，甚至可以投资垃圾债券。1986年，美国取消了规定存款利率上限的“Q条款”，这使得储贷机构有机会进行激进的高息揽存。资产负债期限的错配和存贷利率的倒挂（存款利率20%，贷款利率8%），使美国近30%的依靠吸收短期储蓄存款，投放于房地产贷款的储贷机构陷入困境。1986?1995年期间，联邦储贷保险公司（英文简称FSLIC）关闭了1043家储贷机构，超过20世纪80年代初期美国所有储贷机构总数的1/3。从1980年到1994年，FDIC也关闭或强行变卖了1600多家非信贷机构的小银行。截至1999年，所有银行还款和资产证券化所得款最终结算结果显示，美国政府共损失了1200亿?1300亿美元。救助储贷机构的巨额成本，最终导致了1987年的FSLIC资不抵债，并入FDIC。储贷危机期间美国历年破产银行数量如图1所示。

储贷危机期间美国存款保险制度失灵的原因有两个方面。一是对储贷机构监管不力，无法抑制其冒险行为（过度投资高风险的商业房地产及不计成本地吸收储蓄存款）的道德风险；二是利率市场化、高通胀、放松管制等宏观经济环境引发了金融市场的系统性风险，这超出了存款保险制度的保险范围。

次贷危机对存款保险制度冲击

2007年4月，美国第二大次级抵押贷款公司――新世纪金融破产，标志着次贷危机的爆发。次贷危机的蔓延，使重仓次贷债券和相关衍生品债务担保凭证（英文简称CDO）的投资银行和大型商业银行损失惨重。其中对美国金融体系冲击最大的是2008年9月雷曼兄弟的破产，引发了超过6000亿美元的债券违约，导致美国金融市场的动荡，加大了大型银行交易账户的损失，使金融危机进一步恶化。而同期FDIC的资本余额仅为346亿美元，一家像华盛顿互惠银行（存款1880亿美元）的中型银行破产即可耗尽FDIC的资本。在此背景下，美国政府推出巨额救助计划，对“两房”、美国国际集团（英文简称AIG）、花旗、摩根大通等大型机构注资超过3000亿美元，才避免了金融危机的扩散。尽管如此，自2007年以来，美国商业银行总共破产了516家银行，而且五大投行中贝尔斯登和美林证券被收购，雷曼兄弟破产，美国股票市场和实体经济均遭受重创。次贷危机以来，美国历年银行破产数量如图2所示。

次贷危机中美国存款保险制度失灵的原因主要包含三个方面。一是在混业经营条件下，保险和证券公司的经营风险会通过金融市场迅速传递到商业银行的交易账户，导致银行资产出现巨额减计，而保险和证券公司的资产（债券、CDO、信用违约互换CDS等）并未保险；二是大型银行的资金来源中，近50%是非存款负债，主要是债券和票据等，这些非存款负债无需交纳保费，但却面临更大的市场风险和流动性风险；三是混业经营下，商业银行交易账户和表外资产占比大幅上升，在金融市场动荡情况下，这些资产可能遭受巨额减计，使商业银行承担了比银行账户更高的风险。

中国存款保险制度应当缓行

目前，学者们对中国建立存款保险制度进行了大量的研究，支持建立存款保险制度的理由主要有三个：一是有助于银行承担经营风险，而不是由中央财政买单；二是当前的隐性存款保险由于不向银行收取保费而使其具有更大的道德风险；三是隐性存款保险制度不利于银行业的优胜劣汰。笔者不同意以上观点，认为目前中国存款保险制度应当缓行，主要理由如下。

一是中国目前市场化程度较低，土地、能源、资金（银行）等生产要素均掌握在政府手中，中国经济主要面临系统性风险，而存款保险制度无力应对系统性金融风险，因此，中央政府比存款保险机构更有能力应对银行破产的冲击和扩散。

二是绝大多数银行的大股东都是中央政府或地方政府，即使建立存款保险制度，当银行面临破产时，政府仍然需要承担银行的经营风险。

三是由于绝大多数银行的大股东是政府，存款人基于对政府的信任，相信政府不会放任银行破产。因此，即使没有存款保险制度，中国银行业发生挤兑的风险仍然较低，银行经营的道德风险可通过资本充足率监管得以抑制。

四是美国存款保险制度的经验表明，像中、农、工、建这样的系统性重要银行，如果陷入破产境地，即使建立存款保险制度，也不可能对其破产清算进行保障，只能进行救助，而且只能由中央政府救助，存款保险制度对系统性重要银行并没有实质作用。

五是在当前中国利率市场化和经济下行的背景下，银行业的不良率正面临“双升”。截至目前，银行业不良率已连续7个季度上升，此时实施存款保险制度会加剧市场的担忧，甚至导致中小银行存款流向大型银行，不利于金融体系的稳定和实现充分竞争的目标。

六是存款保险制度从理论讲就是一种公共产品，其保险的对象是银行的存款，但银行的风险却来自其持有的贷款等资产，在无法有效监管银行资产风险的情况下，存款保险制度不可能有效运行。如果存款保险公司有权对银行的资产配置进行监管，中国银行业将承担更重的被监管负担，而且大部分监管可能是重复工作。

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每个国家的经济发展水平、法律环境的不同，在存款保险制度80多年的发展过程中形成了不同的模式，主要有三种分别是：政府主导型、政府和银行共同建立型、非官方自愿型。下面以这三种模型的国家为代表进行分析比较

（一）美国存款保险制度

1.存款保险公司的管理。美国存款保险制度是由政府建立的。FDIC是一家只对国会负责，独立的联邦机构。除了评估和征收保险费外，也具有监管职能，所有的成员机构都由它监管和管理，尤其是非联储会员银行。

2.参保方式和条件。美国存款保险是自愿和强制相结合，强制性是对所允许的储存贷款金融机构，对于其他的金融机构可以自愿申请加入。但在申请时，FDIC对申请机构作好事前监督和审查。

3.存款保险范围。属地原则是美国存款保险所采取的做法。也就是说除了离岸存款和海外投资存款这些不是在国内的存款之外，国内所有的存款都涵盖。

4.保险理赔额度。理赔方面，美国采用的是部分赔偿制，即对存款赔偿额度规定了一个最高值，在最高值以及之内的存款给予完全赔付，对于超过最高值的部分，原则上不给付赔付。随着经济的发展和时间的推移，最高限额也及时进行了合适调整。

5.存款保险基金来源。美国存款保险基金来源于5个方面：第一，注册资金；第二，成员缴纳保险费；第三，投资收入和其他收入；第四，发行债券；第五，借款。

（二）日本存款保险制度

1.存款保U公司的管理。日本存款保险制度官商合办的典型模式，它是政府和银行共同出资成立.与FDIC相比不同的是，JDIC对投保机构监管权力较小，仅限于监督、管理、和检查权之外的保费的收取、保险金的给付等。

2.参保方式和条件。采取的是强制参保方式。除了《存款保险法》规定的一些合作社外，各种银行，信用金库、信用合作社等存款式金融机构必须参保。

3.存款保险范围。和美国相似的是，日本也把活期、定期等各种规定的储蓄存款纳入保护范围，但不同的是，同业存款、外币存款排除在外。同时，和美国一样对于本土银行的境外分支机构存款也在保护之外。

4.保险理赔额度。日本采取的也是非全额存款保险方式，确定一个最高值。面对保险事故时，但理赔限额会跟据具体情况调整。

费率实行的是单一制，各投保机构按相同费率缴纳保费。制定费率的原则是：保证长期保险费收入能进行理赔，且不得对特定机构差别对待。

5.存款保险基金来源。基金的主要来源有：第一，资本金，这是JDIC在成立时由日本银行、政府、金融机构各出资1/3；第二，参保机构的保险费；第三，投资收益；第三，临时借款。

（三）德国存款保险制度

对于德国存款保险来说，存款保障基金、储蓄银行保障基金、信用合作银行保障方案，组成其主要体系。

1.存款保障基金。它成立于1966年，是商业银行行业性组织，主要目的是保障储户的利益。因意识到运行过程中的部分局限性，1976更名为存款保障基金，并制定了相应的规章制度进行规范。

第一，参保方式和条件及范围。

存款保险基金采取的是自愿投保，但申请加入者必须具备一定的条件。存款保险基金存款保护范围与FDIC和JDFC相比较广，除同业存款、银行经营有关人员的存款之外，不管存款的币种还是机构在国内与否，都受保护。

第二，保险费率及理赔额度。

保险费率由两部分构成，新成员需一次性缴纳入门费，每个会员银行需缴纳的保费为吸收存款总额的0.02%，或是有时提高到0.06%。理赔额度采用部分赔付方式，每个存款人的理赔限额是商业银行流动资本的30%。

2.储蓄银行的保障基金。此基金采用的是强制性的参保。所有的储蓄性银行都强制性参加。会员银行按其吸收存款的0.03%，以总额维持在资产总额的0.3%左右缴纳保险费。基金的主要来源也是会员银行所缴纳的保险费，但由于储蓄银行多为政府管理，需要对会员银行进行扶持，所以此保障基金采用的是全额保险。

3.信用合作银行保障方案。该方案是信用合作机构的业内组织，采用的也是强制性参保，但不同的是，理赔方式是全额保险。保险费是按存款余额的0.05%，有时可以提高到0.15%。但当会员银行出现支付性危机时，此基金可以提供援助。

二、国际经验对我国存款保险制度的启示

从对美国、日本、德国各自的存款保险制度的比较分析，再结合我国实际情况，我国应该建立的存款保险制度如下：

（一）管理模式

我国应该建立政府型存款保险制度，由国家和央行共同出资注册，成立一个独立之外的存款保险公司，赋予它独立性，并有一定的监管权力，能对会员金融机构进行参保前的条件审核，参保后的信息的及时披露和监管，通过对会员金融机构的约束，用以减少来自会员机构的风险。

（二）保险的对象及投保方式

借鉴美国经验，采用属地原则。应该包括：城乡商业银行、四大国有银行、其他储蓄性质的金融机构。对于外资存款性机构应该排除在外，因为随着金融市场的开放，竞争逐渐激烈，应该保护好我国民族银行的利益。对于投保方式，应该采用强制性投保，但投保机构必须经过存款保险公司的审核批准后才能获得资格。

（三）保险费率的确立以及保险范围

从国际经验和国内实情来看，我国的存款保险费为两种情况。对四大国有银行征收固定的保额，对于其他的金融机构采用差别费率，可以按着风险评估机构对其资产风险做评估分为几个级别，而费率的制定与风险成正比，风险越大，费率越高，每个级别对应一个费率。费率的大小又可以随着具体的经济实情和市场做出相应的调整。对于保险范围，从存款币种上看，应当是人民币，不包括外币，从存款种类看，受保护范围包括：活期、定期存款、储蓄性存款但投资性存款除外。对于金融机构的同业存款、大额定期存款及境外存款也排除在外。

（四）保险理赔额度

应该采取部分赔偿和分段比例赔偿相结合。首先根据与人均GDP的币值规定一个最高赔付限额，如50万元，然后在这个范围内分段，每段按照不同的比例赔偿，例0～10万元采用全额赔付，10～20万元按90%的赔偿比例，依次类推，但不能超过最高限额。但最高限额也可以学习美国和日本的经验随着具体的经济情况作出调整。采取这种理赔方式，在一定程度上可以减少来自存款人的道德风险和逆向选择。

（五）法律法规政策建议

上面对国际上三种典型的存款保险模式的探讨，我国存款保险制度中应强调法律法规建设。虽然目前我国的《存款保险条例》已经出台，但仍需要相应的法律来进行规范。只靠行政手段，不能保证存款保险制度成功的运行，必须要立法，因为法治是市场经济得以正常运行的保障。在存款保险制度的运行方面，不是先放任其发展待其发展过程中出现问题后再制定相应的法律进行规范，应先做到立法先行。如前文所述，美国、日本和德国都在建立之先出台了相关法律。所以应该尽快出台《中国人民共和国存款保险法》，作为存款保险制度的实施和运作的法律依据。

参考文献

[1]唐明琴.中国存款保险制度设计[M].中国金融出版社，2010.5.

[2]何光辉.存款保险制度研究[M].中国金融出版社，2003.9.

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所谓存款保险制度，是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，在银行倒闭或面临倒闭时直接赔付存款人，或对银行进行救助或处置的制度。

现代意义上的存款保险制度诞生于20世纪30年代大萧条时的美国。从1929年10月华尔街股市崩盘至1933年3月罗斯福总统宣誓就职，美国有9000多家银行相继倒闭。为了挽救在大萧条经济危机下已濒临崩溃的银行体系，美国在1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，设立了美国联邦存款保险公司（FDIC）。美国存款保险制度的建立，保护了存款人的利益，维护了金融和经济的稳定。20世纪60年代中期以来，随着金融业日益自由化、国际化的发展，金融风险明显上升，绝大多数西方发达国家相继在本国金融体系中引入存款保险制度。目前国际上约有90个国家和地区建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。存款保险制度与金融监管当局的监管以及中央银行最后贷款人的功能共同构成金融安全网的三大基本要素。

根据出资方式的不同，各国存款保险机构的组织形式可分为三种，一是由政府出资设立公营的存款保险机构，如美国、加拿大、英国；二是由政府和金融机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构，如日本存款保险公司由政府、日本银行和民间金融机构联合出资；三是由金融同业出资设立行业性的存款保险机构，如法国、德国、意大利等国采取这一模式。

存款保险的方式有强制保险、自愿保险和强制与自愿相结合保险三种方式。

目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性存款保险和显性存款保险两种。

隐性存款保险制度多见于发展中国家或者国有银行占主导地位的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期。

显性存款保险制度是基于一定规则的金融保障制度，它阐明了银行体系和公共部门在银行无力偿付其负债时所应承担的责任，它由法律或其他司法工具明确规定存款保险制度的组织形式、保险方式、承保范围、保险额度、存款保险的费率、存款保险机构的职能等内容。

二、我国隐性存款保险的现状

我国目前还没有建立显性存款保险制度，但存在事实上的以政府信誉为担保的“隐性存款保险”，政府为大型商业银行提供信誉支持，为储户的存款提供担保。

在早期市场经济不发达、投资品种少、风险承担能力较弱、金融业开放程度低、金融创新缺乏的背景下，我国的隐性存款保险有效地稳定了金融体系。但在金融现代化进程加快、金融全球化增强的背景下，隐性存款保险越来越不合时宜，存在以下缺陷：

一是央行作为最后贷款人承担救助责任的制度，容易引发严重的道德风险。金融机构为获取高额利润从事高风险业务，而投资人也把防范风险作为国家的义务，盲目追求高回报，这无疑弱化了投资人的风险意识，严重影响到金融市场的稳定运行。

二是央行对金融机构风险管理缺位，尤其是高风险金融机构监管缺失，使人民银行金融稳定再贷款管理风险加大。近年来，我国对银行业问题机构的风险处置主要由央行发放再贷款解决，而央行对银行业无日常监管权，当银行业金融机构出现风险，申请再贷款时，才开始介入问题金融机构，在风险处置方面处于被动地位，不利于及时掌握银行业经营情况，这在一定程度上增加央行资金的风险，也可能增加国家巨额经济负担。

三是个人债权打折收购比例过高，国家承担巨大的经济负担。目前，对个人储蓄存款的合法本息、客户证券交易结算资金以及10万元以下其他个人债权仍予以全额收购，10万元以上大额个人债权九折收购。而世界上投资者保护制度较完善的美国，其对个人债权的最大赔付限额也仅为10万美元。

三、建立显性存款保险制度的必要性

一是随着经济全球化的发展，金融市场化、国际化进程的加快，我国经济和国际经济的关系越来越密切，而国际金融市场动荡加剧，频频发生金融风暴，金融风险正困扰着我国的商业银行，广大存款人的利益或因相关因素而受到威胁，因此在提高中央银行监管水平的同时，建立符合我国具体国情的存款保险制度，对稳定金融体系，增强存款人对银行的信心十分重要。

二是改革开放以来，中国的银行如雨后春笋一般成长起来。现在大的商业银行有工、农、中、建、交五大国有银行，中等的股份制商业银行有中信、平安、招商等十几家，形成了国有商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、农村信用社和外资银行等较为全面的存款类金融机构体系。我国建立显性存款保险制度的目标在于与金融体制改革相适应，转变政府职能，减轻财政负担，建立市场化风险管理机制，创造有利于大型商业银行与其他中小银行公平竞争的环境，适应金融全球化趋势，维护金融稳定。

三是从各类银行吸收存款的占比来看，国有商业银行吸收的存款是银行存款的主要组成部分。以昆明市官渡区为例，2012年末人民币存款额881.61亿元，其中工、农、中、建四大国有商业银行的人民币存款额为443.56亿元，占存款总额的50.31%。

从存款种类来看，单位存款和个人存款仍然是存款的主要类型。以昆明市官渡区为例，2012年末单位存款占所有存款的51.72%，个人存款占所有存款的43.07%，这两者共占存款总额的94.78%。

从账户结构来看，中国人民银行2005年4月和2007年4月对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了抽样调查。2004年的调查显示，存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下的存款账户户数占全部存款账户的比例分别为96.18%、98.32%、99.32%、99.70%，其存款金额占全部调查存款账户金额的比例依次为20.54%、29.47%、37.61%、46.08%。2007年的调查显示，20万元以下的存款户占比为98%以上，如何保障存款人利益就显得非常突出和紧迫。

因此，应该建立显性存款保险制度。如果不建立显性存款保险制度，那么在危机发生时，政府就不得不为每一家银行及其权益人提供帮助以减少政治和社会成本，这样纳税人的成本也即财政负担将会相当高。

四是金融创新产品逐渐增多，各种理财、担保、债务平台运作的风险也日益显现，如何在经济规模与货币规模增大的背景下，保护存款人的合法权益不受经济波动与金融风险的冲击，最大限度地保护存款人的权益，防患于未然，推出存款保险制度的时机与必要性就显得格外重要。

五是央行打开利率浮动区间 倒逼存款保险制度出台。

2012年6月7日19点整，央行宣布从6月8日起，金融机构一年期存贷款基准利率下调0.25个百分点，存款利率浮动区间上限调整为基准利率的1.1倍，贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.8倍。这是利率市场化的重要一步。

利率市场化将使银行收入和运营模式发生深刻变化，这也使得银行业竞争更加激烈，中小型银行面临更大的风险。在未来利率市场化的市场竞争中，小银行被淘汰甚至破产都有可能。这种情况下银行破产由政府来兜底是不合理的。建立存款保险制度对稳定金融体系，增强存款人对银行的信心十分重要。

四、对构建我国存款保险制度的思考

一是从组织形式来说应建立混合型存款保险机构，存款保险基金应由政府和银行承担。我国银行缺乏推进显性存款保险制度的内在动力，应由政府出面依法建立具有独立法人地位的存款保险机构，可定性为直属国务院的政策性金融机构，并在各地设立分支机构。存款保险的基础基金应由政府提供，补充基金主要来自于银行交纳的保险费。在危机发生，基金不足以应付时，存款保险机构可以发行金融稳定基金或债券募集资金，也可以由财政部和中央银行注资。

二是从保险方式来说我国的存款保险应为强制保险。通常认为中国的几家国有银行不存在破产倒闭的可能性，推出存款保险制度往往容易增加成本，因此这些银行可能并不积极。如果大型商业银行不进入存款保险体系，则不利于显性存款保险制度建设的规范化和法制化。由于其存款数额占比很大，不参加存款保险将直接影响我国存款保险体系的规模。而且中小银行规模较小，抵御金融风险的能力较弱，如果采取自愿投保的方式，许多银行有可能为降低成本而不参加存款保险，这些银行的风险无法通过体制消除，显性存款保险制度就会形同虚设。如果仅中小银行参加存款保险，其在与大型商业银行进行竞争时，还要接受额外监督，承担保费负担，不利于金融体系公平竞争。因此，从我国的实际情况来看，存款保险体系的会员资格应该是强制性的，所有吸收存款的合格境内金融机构都必须参加存款保险。我国境内外资银行总资产占比重较小，人民币存款少，目前可暂不纳入存款保险体系。

三是从承保范围来说我国应采取有限覆盖，可担保的存款类型应包括居民储蓄存款。以2010年云南省为例，储蓄存款占存款总额的42.65%，对这些存款实行有效保护，有助于在金融体制改革中稳固公众对银行体系的信心。集资本和劳动于一体的小企业存款也应纳入存款保险体系。这一部分企业发挥着提供就业、方便人们生活等重要作用，但缺乏防控风险的能力。其他企事业单位存款、银行间同业存款以及财政性存款、外币存款等可不纳入保险范围，因为这些存款人实力雄厚，把他们排除在外有利于增强市场约束力，降低投保银行的保费成本。

四是从保险额度来说，对于单个账户应该设定一个担保限额。由于我国20万元以下的存款账户占总账户98%以上，因此，可以考虑为20万元以下的存款提供全额担保，对于超过限额的存款提供有限担保。实践中，担保限额应该根据最新的调查数据和经济发展水平、通货膨胀率、居民收入增长率以及存款保险基金的变化进行实时调整。

五是从存款保险的费率来说应实行差别费率。即根据商业银行的资产规模、资本充足状况、监管评级以及盈利能力等情况来确定费率等级，对低风险机构实行低费率，以利于形成正向激励机制，起到辅助监督作用。

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但银行危机的真实成本往往远远超出政府救助银行直接的财政支出。严重的银行危机令宏观经济稳定项目夭折，经济成长减缓，社会贫困加剧。存款人可以在瞬间失去他们的毕生财富，投资者和借款人陷入融资无门的困境。投资者信心的丧失甚至会引发大规模资本外逃和货币危机。

为防止金融危机，政策执行者试图建立一个“金融安全网”，其目的是在减少系统性危机爆发的几率的同时，控制系统性危机对经济的危害。存款保险是“安全网”的重要一环。而明确的存款保险已逐渐被视为现代金融体系不可缺少的一部分。

存款保险可以是明确的，也可以是隐含的。世界银行于2001年就存款保险设计对178个国家建立了一个详细的数据库，其涉及数据从全额保险到很狭义的存款保险范围。墨西哥、土耳其和日本对存款人提供100％保险。而智利、瑞士和英国，对存款人担保的额度低于其人均GDP。大多数国家存款保险包括外币存款，但不包括银行同业存款。为了让存款者关心银行绩效，有些国家除了规定保额的上限，还规定只对部分存款实行联保的措施。

一些国家建立存款保险或者强化原有制度的动机来自危机本身。比如说，因亚洲金融危机饱受创伤的泰国、韩国和马来西亚索性用政府信誉担保全部银行存款，以制止资金外流。在隐含的存款保险制度下，政府会毫不犹豫地动用纳税人的钱去挽救破产的银行。近年来众多国家把隐含的存款保险转为明确，其数目从1974年的12升到1999年的71。

近年的另一趋势是某些非洲、拉美国家以及欧洲的转轨型国家纷纷采用存款保险制度。明确的存款保险对政策执行者的吸引力显而易见：在短期内，政府不但可以获取定期的保费，而且不需立即承担财政支出。这种单方面的会计入账似乎证明存款保险可以不花钱来防止银行挤提。

另外，明确的存款保险在保护小额存款人的同时增强了小银行在与大银行及外资银行竞争的能力。在金融危机重建以及私有化进程中，明确的存款保险缩小政府隐含允诺的范围，更防止政府滥开空头支票。

建立明确存款保险制度的国家的数目在10年内翻了两番。大多数经济合作与发展组织成员及越来越多的发展中国家已实施明确的存款保险制度。

这可能造成一种错觉：不费吹灰之力就可以设计及实施存款保险。要注意，“安全网”包括了两个互相冲突的目标：既要抵御金融风险及相应的经济冲击，又要避免鼓励银行过分冒险。对制度设计者来说，最大的挑战是在两个目标之间寻求平衡。

需要冷静思考的是，覆盖众多国家的存款保险制度的现实效果是什么呢？存款保险对银行系统稳定性有什么影响？对市场约束机制有什么影响？对金融发展有什么影响？在危机期间起什么样的作用呢？

不言而喻，存款保险可以减少挤提风险。但同时，除非被承保的金融机构的行为受到严格监管，承保人所承受的潜在损失长期将危害银行体系。当存款保险制度使得银行过分的冒险行为不受市场惩罚时，“道德风险”就会出现。遗憾的是，政策执行者往往淡化道德风险的副作用。

我们的经济计量分析得出两个重要结论：第一，设计不合理的明确存款保险反而增加银行危机的风险；第二，在市场经济不完善的国家，政府插手的存款保险对银行系统的副作用尤其明显；在透明度较高的环境中，存款人对银行风险的制约来自利息和其它投资选择。

存款保险无疑削弱了存款人监视银行风险的动机。同时，银行在实施明确的存款保险后更忽视风险。

当然，不管金融“安全网”多么坚固，市场的约束作用不会完全消失。金融体系健全程度与市场约束机制是正比关系。但即使在金融体系发达的国家，有缺陷的存款保险对市场约束机制的扭曲不容忽视。过宽的保险范围、通过政府筹集保险金、由政府经营存款保险等作法均会削弱市场约束机制。这些国家的实例恰好证明“联保”及由私营部门运行存款保险等措施会加强市场的约束机制。

尽管各国建立存款保险的初衷不同，但其共同目的是在不明确动用财政开支的情况下增加公众对银行体系的信心。一旦公众增强对银行系统的信心，更多的储蓄会流入金融体系。但问题的关键不在于足够的资产是否可以被调动，而在于资金稳定性是否有助于经济持续增长。

一旦出现银行危机，政策执行者的对应措施往往是以一揽子的形式担保所有银行存款。瑞典（1992）、日本（1996）、泰国（1997）、韩国（1997）、马来西亚（1998）和印尼（1998）均诉诸这种极端措施。土耳其在近年甚至担保本国银行的非存款债权人，试图恢复投资者对金融体系的信心。全面担保避免了系统性危机，但所付出的代价是，投资者对未来政府重复使用这种极端措施抱有希望，因而极大地减弱市场机制。

存款保险的设计必须使存款人不完全失掉监督银行风险的意愿，从而减少道德风险。但现实经济远比理论复杂。在许多国家中，明确的存款保险反而使银行系统变得更不稳定，除了保险设计不合理，主要原因是产权及契约得不到充分的保护，合理的存款保险无法发挥其功效。一旦政府为了恢复投资者信心，被迫对全部银行存款进行担保时，存款的风险意识就荡然无存。

世界银行的研究证明，在产权和契约得不到充分保护的环境下，存款保险反而使得银行体系更脆弱。我们呼吁慎重实施明确的存款保险的主要原因在于道德风险因素。在市场经济不完善的国家，存款保险的设计弊端反而增加银行危机爆发几率。存款保险对金融发展有促进作用，但这种作用只有在产权和契约得到保护的国家才能持久。

为了弥补明确的保险制度对市场的扭曲和约束，在设计存款保险时应注意以下几点：保险范围的设定应使存款大户、其它债权人以及同业银行客户确信它们的资金随时面临风险；监管当局要与私人部门经营的存款保险相互配合；一旦实施存款保险，所有银行必须参加投保；用来挽救破产银行的资金应来自健康的同业，不到万不得已，不能经易动用纳税人的钱去救助经营不良的银行。

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（一）存款保险的含义研究

存款保险的法律属性，必须首先明确何谓存款保险法律制度。简单而言，存款保险法律制度是市场经济条件下银行业的一项基础性法律制度安排，具体是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权 益，维护金融体系的安全稳健运行，依法设立专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的法律制度。其基本要素包括：存款类金融机构按照规定的标准参加存款保险和交纳保费；建立 专门的机构存款保险法律制度的运行；存款保险机构向面临流动性危机的某一家存款类金融机构提供流动性支持，当某一家存款类金融机构倒闭时，由存款保险机构代替其在一定限度内对存款人进行补 偿。存款保险与其他保险合同具有相似性，即以被保险人交纳的一定比例的投保费用，汇集成一笔数量巨大的保险基金，作为保险事故出现时的经济补偿和兑付的保证。存款保险作为保险范畴的一个全 新概念，其法律属性到底如何界定，应该从法理上对其进行分析和澄清。这是我们对存款保险法律制度进行研究的前提和理论基础。

（二）存款保险是政策性保险

1.政策性保险的含义。按照保险性质的不同，保险可分为商业保险、社会保险、政策性保险。所谓政策性保险是指国家为促进某一产业的发展，运用财政补贴或政策支持等手段对该领域的保险给予扶持 或保护的一种特殊形态的保险类别，它是在政府组织下、干预下开展的为实现特定的政策目标的保险业务[1]。2.存款保险的特征。存款保险不仅具有保护中小额存款人合法利益的功能，而且对于促进金 融机构的成长，增强金融政策的适应能力，保护一国金融制度的稳定起着重要作用。因此，存款保险属于政策性保险，并从其诞生时就具有浓厚的政府背景。此外，存款保险还有以下特征与政策性保险 的法律特征相一致：（1）调整规范一致：都不受商业保险法的调整，也与社会保险法律法规没有关系，而是有另行制定的专门性法规加以调整。（2）目的性质一致：其目的都不是牟取商业利益，而是 为特定产业的发展而服务。（3）实施方式的强制性一致：在多数情况下，政策性保险的经营主体（保险人）必须接受政府的约束，不能拒绝投保人的投保要求。存款保险的实施也符合这一特点，并且多 数国家强制具有吸收存款业务的金融机构参加存款保险，使存款保险带有强制性的特征。

（三）存款保险属于责任保险

1.责任保险的含义。《保险法》第六十五条第四款规定：“责任保险是指以被保险人对第三人依法应付的赔偿责任为保险标的的保险。”本文认为责任保险是指保险人承保被保险人的民事损害赔偿责任 的险种，主要有公众责任保险、第三者责任险、产品责任保险、雇主责任保险、职业责任保险等险种。有以下几层含义：首先，责任保险承保的事法定责任，非依法应由被保险人承担的责任，不能成为 保险责任。其次，责任保险承担的是民事责任，被保险人依法应承担的刑事责任、行政责任不能成为表现责任[2]。最后，责任保险承保的责任类别是法定的无过失责任或过失责任，被保险人因故意造成 他人损害而依法应承担的民事责任不能成为保险责任。2.存款保险的特征。（1）存款保险的标的是一种责任，是投保金融机构对于存款人的返还本息的责任，这种责任源于双方签订的存储合同。当存款 人请求金融机构偿还本息的时候，金融机构应忠实履行其返还义务，如果不为给付或不能给付则产生责任。存款保险制度创设额目的就是当金融机构不履行或不能履行其给付义务时，由存款保险机构代 替投保金融机构在一定的限额内向存款人赔付存款本金和利息。（2）存款保险承担的是责任保险中所指的民事责任。具体而言，即合同责任。投保金融机构不能依照法律的规定或约定向存款人支付存款 本金和利息，即违约行为发生时，因违约行为发生而产生的违约责任属于民事责任。

（四）存款保险属于保证保险

1.保证保险的含义。保证保险是指由商品交易活动中的债务人向保险人投保并交纳保险费，而受益人则是债权人的保险类别，即在保险期间内因债务人实施违法或违约行为而遭受经济损失的，保险人应 当向受益人承担保险赔偿责任[3]。2.存款保险的特征。存款保险由银行作为投保人和被保险人向存款机构投保，并由银行支付保险费。在投保时银行已指定存款人为受益人，将来一旦发生银行不能支付 存款的情况，存款保险机构作为保险人将承担向存款人依法支付到期本息的责任。银行作为存储合同的债务人，其向存款保险机构投保的目的是为了保证到期清偿存款人（债权人）的存款。这种保险性 质与保证保险并无差异，且具有保证保险的一切特征。因此，存款保险是保证保险的特殊类型。

二、存款保险制度的主要职能

大体上讲，世界各国存款保险机构的主要职能包括以下几个方面：1.风险防范功能。由于信息不对称的存在，任何理性的存款者由于相信市场传闻而可能发生挤兑，这种个人的理会带来集体的非 理性，从而引发挤兑风潮。存款保险制度的存在使得存款人产生存款安全得到保障的心理预期，存款人参与挤兑的心理动机将会大大削弱，必然会极大地增强对银行的信心，由于存款者信心不足带来的 危机扩散效应从而得到遏制和缓解。2.经济补偿、稳定经济和社会职能。由于存款保险机构自身负有对有问题的银行承担保证支付的责任，因此存款保险机构必然会对投保银行的日常经营管理活动进行 一定的监督，能及时地从中发现隐患，及时提出建议和警告，使得各投保银行都能稳健经营，这实际上为经济社会增加了一道金融安全网。3.融资职能。增值是货币资本的本能，存款保险基金当然也不 会例外。存款保险对外融资有多种方式：投资于证券如国债等；提供贷款给那些面临清偿能力危机和流动性危机的投保银行；在银行并购中向收购方提供贷款，等等。4.金融管理。它是指存款保险机构 对投保机构的业务活动进行必要的监管，主要包括：对投保机构进行定期和不定期的检查其业务经营状况和财务状况，审查投保存款机构上报的各种统计报表和账目；决定保险费率的水平；审查和批准 投保机构的投保申请；对经营不善的投保机构发出警告、勒令停业、进行整顿等。5.破产处理。一旦投保机构因管理不善等原因而破产，存款保险机构可对其资产进行处理，偿还债务，负责善后事宜， 提供了一种有效的金融机构市场退出机制。

三、存款保险制度的法理基础

法所体现的意志背后是各种利益，法律就是对利益的权威性分配。法对社会的控制和调整主要是通过对利益的调控而实现的。李步云先生认为，法的价值是指法这种规范体系（客体）有哪些为人所珍视 的性状、属性和作用[4]。一种法律制度有无价值、价值大小，既取决于法律制度的性能，又取决于一定主体的需要以及满足的程度[5]。存款保险法律制度的价值，就是其在银行改革、社会发展之间关 系中表现出来的积极意义。

（一）存款保险制度蕴含着“正义”的法律理念

正义本身是个关系范畴，它存在于人与人之间的相互交往之中。“正义”一词的使用由来已久，它一直被视为人类社会的美德和崇高理想。但是，“正义是一张普罗休斯似的脸，变化无常，随时可能呈 现不同的形状，并且具有极不相同的面貌”[6]。因此，人类对于正义问题的思考永无止境。许多著名的思想家和法学家强调，正义是法的实质和宗旨，法只能在正义中发现其适当的和具体的内容，也只 能在正义中彰显其价值。法是实现正义的手段，法的价值在于实现正义，首先要促进和保障分配的正义。存款保险制度的基本价值之一，就在于保护存款人的利益，使得其得到应得的合法财产。存款人 与银行相比一般处于弱势地位，为了衡平双方地位的不平等，法律给予作为弱势一方的存款者相对更多的保护。在实现存款限额保护的情况下法律给予小额存款者更多的保护，而处于强势地位的大额存 款者和机构存款者则承受相对较多的损失。所有这些制度设计无不体现正义的价值理念。同时，通过将正义理念贯穿存款保险的立法宗旨，有助于将法律权利和义务具体化，实现对社会资源、利益和负 担的权威性分配，为存款保险制度在法律责任的承担、赔偿标准和数额的确定等方面确立观念上的标注。最后，正义观念的深入人心也为存款保险法律制度的具体实施奠定了很好的社会基础[7]。

（二）存款保险制度顺应了交易活动对“秩序”的迫切需求

秩序的存在是人类一切活动的必要前提，秩序构成了人类理想的要素和社会活动的基本目标。法律是秩序的象征，又是建立和维护秩序的手段[8]。法律总是为一定秩序服务的，任何一种法律都是要追求 并保持一定社会的秩序。良好的金融秩序以及由此引致的社会稳定是包括存款保险法在内的银行法的重要价值目标之一。存款保险法律制度的目的就是防范个别银行倒闭引起的恐慌和更大规模的银行业 倒闭风潮，维护社会正常的经济秩序和稳定。它用法律的权威性模式界定了存款保险法律关系主体的范围，明确了各方的权利义务和责任。一方面，使得存款保险运行的规则、模式具体化、规范化，杜 绝了存款赔付的随意性和任意性，防止了无序状态的发生；另一方面，通过法律规范明确了经济活动主体的权利义务范围，通过法律责任的设定施加不利后果的压力，防止违法行为的发生，从而避免无 序状态的出现。

（三）存款保险法律制度还体现了效率与安全的价值目标