体制创新范文

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篇1

会计人员管理体制的实质是会计人员的隶属关系，也就是单位会计机构和会计人员归谁领导、归谁管理以及会计人员直接对谁负责的关系。长期以来，人们对会计人员隶属关系的认识存在以下几种：

1．会计人员独立论。

会计人员独立论是指会计人员独立于委托者和受托者等利益主体，不受其中任何一方的管理,只受会计准则的约束。该观点认为，由于委托者的多样化，各个委托者之间往往存在利害冲突，这种情况下为了保证财务会计信息的客观与中立，会计人员不能归属于多元利益主体，比如投资者、经营者、债权人以及劳动者等任何一方，只能处于多元利益的边缘。会计人员只能以"第三者"的身份出现，他们只能受会计法律、法规约束。在这种情况下,政府通过社会中介机构(会计民间社团)管理全国的会计人员。

持此观点的代表人物是井尻雄士。井尻雄士显然是从"经营责任学说"的角度来阐述这一问题，并以委托人与经营者两方面利益主体为例进行假设。他强调：会计人员与资源委托者和受托者之间的双重关系，将会计人员看成是处于委托者和受托者之间的中介角色，即会计人员从客观的立场上参与到委托和受托责任关系之中，反映受托经营责任及其履行情况，会计人员的行为不受资源委托者和受托者的影响，只受会计准则的约束。按照这一观点，其关系可以表述为：

委托人委托经理人员会计人员

2．投资者主体权益论。

投资者主体权益论又称为委托人主体权益论。该观点认为，会计人员应当从投资者(包括权益资本投资者和债务资本投资者)或委托人的利益出发，服务于投资者的需要，向投资者报告经营者的"财产经管责任"。

该观点主张，会计应独立于经营者，代表国家（所有者）对企业会计信息的生成过程进行实时控制，以便对经营者进行强有力的约束，防止其道德风险等行为的发生。

3．企业主体权益论。

企业主体权益论又称为经营者主体权益论。该观点认为,会计应当完全站在企业及其经营者的立场上，从法人财产权主体--企业的角度来处理会计事务，实行彻底的企业化。会计人员由所在单位管理,不代表国家对单位进行会计监督。对单位监督应由国家及社会监督承担。其标志是不直接干预会计人员的任免与管理,由国家财政部门采用间接方式进行政策性管理,比如国家作出会计人员必须持有"会计证"上岗的要求等。近年来流行的"会计回归企业论"即属于此类。让会计作为企业管理的主要职能部门回归企业，由经营者自行聘任和管理的理由在于：第一，随着经济体制改革深化和现代企业制度的建立，企业拥有自主经营权，如果选择国家委派、会计独立模式，国家对企业的经济控制则依然没有脱离宏观直接控制的范畴。选择由国家对会计人员直接管理，企业单位聘用的模式仍然不能解决会计人员双重人格的矛盾。第二，会计回归企业有利于企业发展和经济体制改革的进行。会计从来不能独立于生产经营活动之外，它与经济活动有着不可分割的联系。会计改革配套于经济改革进行，就会促进经济改革；反之，会计滞后就会对经济改革带来消极的影响。企业是一个独立的商品生产和经营者，无疑要拥有一个独立的会计管理职能部门。第三，从实践上看，目前我国经济体制改革遇到的最大障碍之一，就是作为国民经济基础的国有企业缺乏活力，国有企业管理不善，使得企业不能有效营运。而会计管理在企业管理中具有中心的地位，要加强企业管理必然要做到强化会计管理。因此，会计回归企业成为历史的必然。第四，能够促进会计科学的有力发展。会计科学来之于会计实践又应用于会计实践，会计如若不能回归企业，会计就会成为一个超企业生产经营活动之上的空中楼阁，会计科学就没有发展的领域和土壤。同样，如果会计不能为决策者提供信息，会计决策和会计管理也就成了一句空话。

4．国家主体权益论。

国家主体权益论认为，企业会计应当从企业中完全独立出来，变成国家派驻企业的专业管理干部，代表国家对企业经济活动实施直接的监督。这是改革中诞生的"国家委派制"的观点。

这一观点的依据是新《会计法》第七条规定："国务院财政部门主管全国的会计工作"，认为会计管理工作隶属于财政部门才能保证政令畅通，才能使会计以国家利益为第一利益，才能使会计的职能在企业中得到充分的发挥。较具代表性的主张是在财政部门设立会计局，或者在上级主管部门设立会计站等对会计人员进行委派。

5．国家和企业双重主体权益论。

国家和企业双重主体权益论指会计人员在业务上接受会计管理部门的指导，行政上受单位负责人的指挥。会计人员既是企业内部从事经营管理工作的管理人员，又是代表国家监督企业经济活动的工作人员，既要维护国家利益，又要维护企业利益。

这是长期以来主流的会计人员管理观点，我国原《会计法》对国有企业会计人员的管理办法即为如此。原《会计法》曾经规定：会计主管人员由企业任免，但必须在任免前报经主管单位(有的地方规定还要由主管单位报同级财政部门)批准。企业对会计人员没有完全的管理权，主管部门有权对企业会计任免进行干预。其标志是会计人员的人事、工资关系在企业，由企业直接管理但主管或财政部门有干预权，会计既具有企业身份，也在一定程度上具有国家身份。

6．投资者和经营者双重主体权益论。

投资者和经营者双重主体权益论是基于会计存在财务会计和管理会计之区分这样的事实，根据财务会计与管理会计的不同特性，由此对其作出管理方面的区分。认为财务会计是对外报告会计，亦即委托人权益会计；管理会计是内部决策和控制会计，实际上是受托人权益会计。

7．国家、企业和投资者三重主体权益论。

国家、企业和投资者三重主体权益论是我国《企业会计准则》的观点。1993年我国颁布的《企业会计准则》规定：会计人员在提供会计信息时，必须同时满足国家、企业和投资者三个方面的需要。

二、会计人员管理体制创新问题的具体分析

1．关于会计人员独立论。

会计人员独立论的实质是把会计人员看作是信息需求者的共同人。然而，这种"独立论"强调的"独立"却存在理论上的弱点。具体表现为：

①会计人员的地位不能超脱出来。按照委托理论，会计人员属于委托关系中的第三层次或内部层次，如果将其独立出来，会导致出资者、经理人员和会计人员三个层次的严重错位，不符合委托理论的要求。

②会计人员难以实现居中要求。按照"独立论"要求，会计人员既不代表任何一方从事会计事务，又要从两者各自的利益来考虑解除受托责任，这对会计人员来说无疑是一大矛盾，究竟代表何方利益会使会计人员无所适从。因为真正的中立是不存在的，企业会计政策的选用、不同的控制生产经营活动的方法的选择等都会对各方面的利益带来不同的影响。这种无所适从的状况必然影响会计人员的工作效率，甚至难以开展工作。因此，与"会计人员双重身份"一样，"独立论"同样令会计人员处于两难困境。

③"独立论"具有较大的危害性。"独立论"强调会计人员行为只受会计准则约束，而不受委托者和受托者的影响。其实，在西方，会计准则是既受到委托者的承认，又是受托者普遍愿意接受的"公认"准则，即会计准则本身是在深受委托者和受托者影响的前提下产生的，是委托受托关系矛盾运动达到折衷进而达到均衡状态的产物。这样看来，说会计人员只遵循会计准则，其实也是同时在考虑委托者和受托者的双重利益，站在双方的共同立场上做事，而非第三者。

在我国，会计准则和会计制度没有经过一个"公认"阶段，一项会计政策不一定让委托者和受托者都能够满意和接受。会计如若以第三者的立场出现，不管如何客观和公正，也会因会计准则的非公认化而可能出现有失偏颇的现象。也就是说，公正的立场和愿望反而可能会导致非公平的事实，这样，将更加难以解除会计自身的受托责任，使会计工作陷入混乱的局面。由此可见，在我国提倡会计的这样一种"独立论"比在西方更为有害。

笔者认为，主张或反对会计成为现代企业关系中的第三者的观点，在于忽视了会计存在管理会计与财务会计区分的事实，从而导致了理论上的混乱。赞同"第三者"的观点往往是从财务会计角度而论，而反对成为"第三者"的看法是从管理会计而论，因此，双方的不完善之处，由此可见一斑。

2．关于企业主体权益论。

"回归论"侧重于发挥会计的管理职能，为此，主张会计隶属于企业经营者。该观点实质上也是忽视了会计存在财务会计与管理会计之区分这一事实，管理会计属于企业经营者管理毫无疑义，而财务会计就不能也继续由经营者管理了。对此，我们无论从理论上还是从实践方面都可以找出充足的依据，从实践方面看，由于将财务会计也归由企业管理，结果大量出现了"厂长成本"、"书记利润"、"包装上市"等现象。这样一来，回归论所特别主张的理由如推行会计委派制会割断企业与会计之间的内在的天然联系，使会计失去实践主体，会阻碍会计理论和实践发展，把会计推向企业对立面，使会计人员处于一种孤立的境地，失去与其它职能部门的配合等等就自然没有存在的依据了。当然，对于私营企业以及三资企业使用的所有会计人员由企业自主管理则应当与国有企业区别而论。

3．关于国家主体权益论。

国家主体权益论的不足之处表现在：一是忽视了会计的职能是由会计主体假设所决定这一前提。会计主要是为强化企业内部管理，为提高企业经济效益服务的。二是由政府财政部门（以国家社会管理者身份，笔者注）直接管理企业会计工作，不符合"政企分开"要求。财政对会计人员管理只能是间接管理和适度管理。三是由财政部门管理会计往往导致会计侧重于维护国家财政利益，而企业会计在守法的前提下需要关心、维护所有者利益。历史事实证明，那种计划经济体制下的财政会计管理模式束缚住了企业积极性，更谈不上形成适应市场经济的经营机制。

4．国家和企业双重主体权益论。

会计人员如若具有双重身份则缺乏可操作性，会计人员作为国家管理者实际上只是一种虚拟的身份，有责无权，有义务无利益，既受制于用人单位的人事管理，又融身于受单位负责人支配的经济利益之中，让其公正无私地履行会计职能，缺乏必要的工作环境和条件。

从计划经济时代起企业的会计人员就被授予了"会计监督"这样的法定责职，会计人员的双重身份通过人事任免制度也在原先的《会计法》中作了安排，会计（指主要会计人员，笔者注）由上级管理部门任命但却直接受单位负责人领导，立法者的意图非常明确。然而从企业不断紊乱的会计秩序看，会计监督的意图远未得到体现。

会计人员的身份如何安排应当结合具体的社会环境来决定，会计人员的双重身份在计划经济体制下可能较为有效，而在新的市场经济环境下，这种"双重身份"安排就尤为值得怀疑。

三、会计人员管理体制创新的结论

根据上面的分析我们不能看出，会计人员管理体制改革的焦点确实在于会计独立。只有保证会计人员地位的独立，才能保证会计人员能够独立地开展工作。

会计人员委派制的出台和试行就是针对会计人员对服务单位经济活动约束的弱化这一缺陷，通过改变会计人员的隶属关系，使会计人员具有相对独立的地位来保证其职能的正常发挥，从而实现对用人单位经济活动的控制。

然而，会计人员的地位如何独立？会计人员又对谁独立？会计人员双重或多重身份的安排显然有悖于会计人员独立的要求，肯定算不上是上乘之策。因为，它要么会导致会计人员无所适从，要么就会偏向于一方；国家主体权益论具有违背近乎成为公理的"政企不分"这一弊端；会计人员"独立论"则又过于抽象，实在令人难以企及；那么剩下的主要观点就在于企业主体权益论与投资者主体权益论了。由企业作为主体究竟怎样？在目前的会计人员管理体制下，会计人员形式上虽然是国家与企业双重主体，事实上却是一个企业主体！企业主体权益论给我们带来的后果实在令人难以忘怀，企业主体权益论必须告别！因此，较为可取的只能是投资者主体了。

会计人员管理体制创新思路究竟如何确定？笔者认为，只有把会计人员管理体制改革和现实选择置于特定的会计环境中来加以研究，才能更好地衡量其是否先进与有效。因此，在微观的国有企业会计人员管理体制上，不应盲目追求整齐划一的管理模式，而应当根据国有企业在我国国民经济中的地位、现有发展规模等具体情况因地制宜地选择相应的会计人员管理模式。

探讨会计人员的隶属关系必须要注意下列几点：

(1)明确会计工作的服务对象。即会计主要为谁服务问题。会计在实现其职能中，应落实国家的各项法律、法规、制度，要提供客观真实的会计信息。然而，会计首先是为适应会计主体的需要而产生的,会计要为经营者服务。要在企业内部充分发挥其预测、决策、核算、控制、分析和考核等职能。

(2)要考虑两权分离情况。在所有权与经营权分离的情况下，会计一方面要为经营者服务，另一方面也要为投资者服务，投资者需要获得经营者的经营信息。

(3)政府也要知道企业的信息。企业会计要承担为财政部门服务的任务，同时还要承担依法纳税等责任。

根据以上分析，笔者认为：

(1)将企业会计细分为财务会计与管理会计。随着社会经济的发展，管理会计与财务会计必须、也必然要分离开来。管理会计代表的是单位利益,应当回归企业。管理会计通过对财务会计所提供的信息进行综合、加工、改制等活动为单位的决策部门提供有用的信息，并直接参与该单位的经营管理，它属于内部会计，其人员属于单位管理人员，其职能是履行管理职能，其信息属于商业秘密。财务会计代表的是外部利益，应由外部管理。财务会计以会计准则和会计制度为依据，通过对单位资金运动的客观反应，为投资者、债权人、社会公众、政府有关部门提供会计信息，也为管理会计提供直接的资料来源，财务会计属于外部会计，其人员只能由外部委派，以保证会计信息按照客观公正的要求生成出来。

(2)财务会计由外部的投资者管理。我们已经得出财务会计应由外部管理的结论，问题是应由外部的政府部门管理，还是由会计民间社团管理，还是由投资者管理。笔者认为，由会计民间社团管理可以看作会计人员管理体制的发展方向，但目前会计民间社团自身存在一个亟待于加强建设的问题，还不具有相应的管理能力以及进行有效管理的外部环境。而由政府部门以社会管理者身份出面则有悖于政企分开宗旨。因此，由政府以所有者的身份出面比较恰当。现代企业制度的基本特征之一就是出资者按投入企业的资本享有所有者的权利，其中，包括选择经营者的权利。财务会计人员在企业管理中具有独到的地位，保障出资者享有选择会计人员的权利是现代企业制度对会计人事管理的一个内在要求。从国际上看，一些实行市场经济的国家中尽管会计人员主要由经理人员任命，但出资者仍然有权对会计人员的任免作出必要的干预。

(3)将财务会计区分为主要会计人员与一般会计人员。考虑成本收益原则，所有者并不一定要对用人单位所有的会计人员都进行委派，而是应注意分清情况，抓住重点。因此，有必要将财务会计人员作出区别，即将其分为主要会计人员与一般会计人员。所有者应对主要会计人员如总会计师、会计负责人或会计主管等进行委派。因为一般会计人员是在主要会计人员安排下开展工作的，他们并不直接承担整体控制之责职，也不具有扰乱会计秩序之条件。因此，一般会计人员仍然可以由经营者任免。

此外，在企业财务与会计逐渐分离的情况下，财务人员同样也有一个地位独立的问题。财务人员在企业的地位与会计人员同样重要。广义的会计信息失真的成份中包含着大量失真的财务信息。因此，有必要对财务人员委派问题作出讨论。

在上述会计人员独立问题分析的基础上，我们可以径直作出这样的结论，即财务人员如财务负责人、财务总监等也应由所有者进行委派，以保证所有者的利益在企业得到体现。

主要参考资料：

1．李心合："会计是现代企业关系中的第三者"《财务与会计》1999年第10期。

篇2

受新闻出版总署副署长李东东委托，新闻报刊司副司长张泽青在开幕式上宣读了李东东副署长代表柳斌杰署长和署党组所做的题为《当前我国期刊业的改革状况及今后改制方向》的主题演讲。李东东副署长在演讲中指出，30年来我国期刊业在体制机制创新中摸索出了十分宝贵的经验，取得了辉煌成就，主要表现在四个方面：一是我国期刊品种不断丰富，出版质量和市场规模大幅提高；二是坚持正确导向。在不断深化新闻出版体制改革中，实现期刊业体制、机制的创新；三是积极应对数字时代挑战，寻求新的创新；四是期刊业在体制和机制创新中不断融入世界。

在肯定我国期刊业在30年改革发展进程中取得的成绩的同时，李东东副署长在报告中也指出了我国期刊业在体制和机制方面亟待解决的四个主要问题：一是转企改制任务尚未完成。阻碍了期刊业的科学发展：二是期刊业数字化整体水平不高，许多期刊社对数字化认识不足，没有积极主动向新媒体转变，还有一些期刊社满足于现状，缺乏积极变革、主动创新的精神，对期刊数字化持观望态度：三是营销手段和盈利模式过于单一，市场化程度不高，远未形成大众消费的局面；四是缺乏高素质的期刊经营管理人才。

对于今后如何以科学发展观为指导，推进体制机制创新，推动期刊业的大繁荣、大发展，李东东副署长指出要进一步提高认识、解放思想，推动期刊业的改革创新。改变长期以来计划经济体制下形成的思维模式，深刻认识到不改革就没有出路、不改革就难以创新。要大力应用新技术、培育新业态，推动传统期刊业转型和变革，占领新的思想和新的宣传阵地。要大力实施人才工程，培育战略型高素质人才。不断拓展期刊管理的路子，改变目前期刊业过于依赖发行的模式，不断拓展自己的经营之道。

中国期刊协会会长石峰在会上指出，改革开放30年来。我国期刊业的管理体制和运行机制已经有了很大转变，为期刊业的发展带来了活力。但是我们仍感到还有很多深层次的矛盾和问题没有解决，阻碍着期刊业的进一步发展。主要是市场机制在期刊资源配置中的基础性作用还没有得到应有的发挥，期刊社的市场主体地位还没有真正确立起来，非市场因素的制约还比较多。这些问题都集中反映在体制上。我们要遵循党的十七大提出的要求，以科学发展观为指导，解放思想、开拓进取，抓住体制创新的关键问题深化改革，进一步解放和发展期刊生产力，为期刊业的大发展、大繁荣做出新的贡献。

篇3

【关键词】建筑；管理体制；创新

建筑业是国民经济的重要组成部分，在现代社会经济系统中所起的作用不仅包含着其固有的承载体的作用，同时还包含着在国民经济活动链中联结生产与生活的作用，影响公共投资和个人消费倾向的作用以及带动产业结构优化调整，带动城市基础设施发展改善城市生产生活环境，推动城市化经济发展的重要作用。

1 建筑业管理体制现状

经过多年的发展，虽然我国的建筑业取得了很大的成就，但是也应该看到建筑业中存在的问题，条块分割、地方保护、多头管理、职责不明等现象仍然存在,不利于建筑市场的规范和建筑业的发展；法律意识和法制建设有待加强,政府宏观调控力度不够；市场主体行为不够规范,招标投标和合同管理制度还处在完善中；缺乏有效的市场运行机制,监督措施乏力；违背客观规律的长官意志、行政命令对公款投资项目造成严重干扰。

作为深化改革中诞生的新生事物，有形建筑市场通过引导市场主体各方将建筑工程交易活动从无形走向有形，从隐蔽走向公开，从无序走向有序，受到市场主体各方及社会各界的普遍好评。但是，有形建筑市场在体制和管理各方面还有许多不完善的地方，在实际运行中也逐渐暴露出一些有待解决的问题。

2 建筑管理体制创新的必要性

2.1 建筑业在国民经济发展重要地位

建筑业在资源配置中起着一种确定、优化、成型的枢纽作用，建筑业对高敏经济的贡献是非常巨大的，对国民经济的增长方式的变革也有着重大的作用，是把固定资产转变为生产能力的重要环节，而且建筑业服务业、制造业、资本领域等的参与能力也越来越强。实现资源配置的最优方式是市场经济追求的目标，建筑业可以称得上是整合资源形成生产能力的关键环节，起着非常重要的作用。建筑业的发展质量和发展水平体现着国民经济的发展水平，直接关系着国民的生活品质，同时也对社会公众的生命财产有直接的影响。

2.2 社会经济结构转型要求新型建筑管理体制

国内社会经济结构和经济管理体制转型越来越快，由前工业经济向后工业经济转型，由计划经济向市场经济转型，由速度规模向质量效益转型，由传统经济向知识经济转型，由能源资源投入粗放型向资源集约型转变，社会生活方式和内容都发生了变化。这些变化必然要求政府有相应的经济体制与之相适应。建筑业作为生产要素资源配置的重要环节和国民经济发展的重要支柱，要适应经济转型的变化，就必须对建筑业的经济管理体制进行创新。

3 建筑管理体制创新的途径

3.1 推动建筑业结构调整,提升行业竞争力

建筑业服务方式的多样化、柔性化、个性化趋势要求政府放松规制,也只有放松规制政府才能保证自身管理的适应性和有效性。放松规制可以激发市场主体自身的创造性。放松规制实际上是市场权力的回归,同时也意味市场主体责任的强化。政企分开、产权多元化等措施,不仅有利于企业自身的管理和发展,也有利于强化市场监管,坚持公正执法,有利于消除各种形式的行业保护、地方保护。同时也只有消除了地方或行业保护,地方和行业主管部门才能真正以社会公共服务和公共利益为重,才能发挥政府管理的效率和效益。

3.2 进一步强化政府市场监管职能,不断改进管理方法

随着建立公共行政管理体制的提出,与社会各层面通过合作、协商、合作伙伴、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。其本质是政府与公民对公共生活的合作管理,从而使公共管理活动取得公民最大限度的认可。实际上从长期的角度而言这种社会监督更高于政府监督,它不仅包括对政府监督之退出领域的监督,包括政府监督对象的再监督,也包括对政府监督自身的监督。

根据建筑业的现状和技术创新的迫切需要,当前应突出资金、服务和机制的建立,建立多层次的资金支持体系,建立和完善有利于企业技术创新的社会化服务体系,通过政策调整建立建筑企业技术创新的机制。

3.3 通过自身的结构调整来适应市场经济的竞争，来求的生存与发展。

首先可以创新企业的服务模式，大力发展工程咨询服务业。这是为了适应市场化的进程，对投个资方式和项目管理方式进行改革，鼓励资本技术密集型的工程项目，实现工程总承包和设计施工一体化，国内建筑业如果想要进军国际化市场，实现产业升级，就必须完善服务业的资质管理方式，创新建筑业的服务模式。

其次是积极引导建筑业的信息化和产业化。社会的发展，建筑业工程项目日趋复杂化、多样化，醒目管理精益求精，传统的管理手段很难实现高效和精确，所以建筑业应该通过信息化技术来提升企业的经真理，尽快提高信息化的应用水平，满足经济发展要求。政府应该积极支持建筑企业的信息化。

再次是支持建筑业积极地开拓国际市场。国家应该按照市场发展规律，对建筑业进行战略重组，对有管理、技术和资本的工程公司进行扶持，完善相关的金融服务体系，实现股权多元化，建立建设多变的服务体系，政府在建设方面，在国际上积极地进行磋商和多边谈判，加强国内参与海外承包监管，从全球范围内配置资源，支持企业发展海外工程承包业务，政府为之提供信息服务，建立完善的信用体系。

4 结语

建筑管理方法探索是一个内涵丰富的课题，各级建设主管部门不断创新的成功实践，已经能够给我们描绘出建筑管理体制创新的远景：建设主管部门既要强化政府市场监管职能，又要致力于引导市场的发展；既要有效地促进行业结构调整，又不能成为行业企业的代表从而导致忽视公共利益。通过构筑新的政府部门、公共利益与建筑市场主体的合作关系，使得政府部门更好地服务于包括本行业发展在内的社会公共利益。

参考文献

[1]徐波．建筑管理体制创新的前景分析[J]．建筑经济,2003年第4期

[2]朱悦锋,王敦森．关于建筑管理体制的创新研究[J]．建筑技术,2011年第6期

篇4

【关键词】民间借贷 法律困境 体制创新

民间借贷作为我国金融体制外的有益补充，在解决中小企业资金不足方面发挥了重要作用，但由于我国现行法律法规对于民间借贷行为缺乏合理的规范和指导，导致一些社会丑恶现象的滋生。民间借贷已涉及到社会稳定，对于民间借贷是否应当规范、如何进行规范，怎样加强对民间融资的引导和管理，保护社会公众利益，已成为我们必须面对的问题。

我国民间借贷的成因

近几年来，发生的“孙大午案”、“吴英案”以及温州由于民间借贷引发的一系列企业家外逃、跳楼等案件表明：在一个经济飞速发展的时期，企业的快速成长急需大量资金，而现行资金供给体系由于受到种种限制无法满足企业需要，必然导致像孙大午、吴英等人铤而走险，大肆吸收民间资金，却最终由于经营失败、资金链断裂而身陷囹圄。究其原因，笔者认为有以下几点：

企业融资难是民间借贷产生的根本原因。企业要发展，资金应先行。在我国，企业融资难一直是制约我国企业发展的一个重要因素，融资难、融资贵，是诸多中小企业发展过程中普遍要面对的问题。近年来，尽管政府采取了诸多措施试图缓解中小企业资金短缺的问题，但收效甚微，资金短缺的问题仍未得到妥善解决，资金主要向大型企业、国有企业集中。主要因为：一是中小企业缺乏足够的诚信保障，导致银行放贷存在诸多顾虑；二是中小企业普遍规模较小，可用于担保的财物有限，而没有充足的担保就不可能获得银行的贷款；三是银行出于信贷资金的安全性和效益性考虑，大型企业、大型国有企业成为他们放贷的主要对象。上述原因导致企业在急需资金的时候求助于民间借贷。

商业银行贷款门槛高且条件严格。商业银行贷款要求客户办理提供担保、抵押等手续，并且还需要上级银行审批，中小企业办理这些相对繁琐的手续较为困难，正规的金融交易成本过高，导致中小企业多方寻求交易成本较低的民间借贷。由于民间借贷具有手续简便、操作方便快捷等固有优势，与银行信贷相比，尽管存在较高的贷款利率，但对于急需资金经营的中小企业而言，这无疑是一种更为有效的融资方式。

民间资金流向缺乏合理的引导，投资方式单一。随着经济的日益复苏，我国的中小企业发展呈现一种快速增长的势头。随着企业规模不断扩张，企业对资金的需求也愈加迫切，民间借贷规模越来越大。央行的统计显示，2011年我国银行新增贷款4.17万亿，而通过民间融资获得的资金却达到7.76亿。这些资金投资渠道狭窄，投资方式无非就是存到银行、炒股票基金和购买国债。由于银行利率不高、股票基金固有的风险以及投资者欠缺应有的专业知识和技能等，使得这些投资方式并不为大多数人所接受。民间资本的趋利性使得那些具有风险偏好、手头有较多闲置资金的投资者，更愿意在市场上通过放高利贷谋取较高的利息收益。

我国民间借贷面临的法律困境

民间借贷作为一种融资方式，在拓宽中小企业融资渠道，缓解企业资金不足方面发挥着重要作用，同时也丰富了居民的投资方式。但民间借贷的趋利性和固有风险，加之我国对民间借贷缺乏足够约束和正确引导，导致民间借贷陷入法律困境。

法律地位不明确，界限不清。民间借贷长期作为一种非正规的信用形式，我国还没有制定相应的法律法规对其进行约束。最高法院颁布的《关于审理民间借贷若干问题的意见》虽规定了民间借贷的利率，但对于超出利率范围的借贷行为并没有制定具体的、切实可行的惩罚办法。可见，对于民间借贷的规范和约束，我国目前的立法是空缺的，民间借贷游离于罪与非罪的边缘，缺乏明确的法律地位，稍不留神就会坠入非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪的陷阱，法律规定的合法民间借贷与非法集资的界限十分模糊，需要进一步厘清。

民间借贷缺乏有效监管。有的学者认为，吴英之所以从一个商界精英沦落为非法集资的阶下囚，源自于现有的金融监管体制。一方面，民间金融急剧膨胀，另一方面缺乏有效地监管，这正是吴英案成为法治案件的制度背景。对于民间借贷行为，我国现行法律并没有赋予其明确的法律地位，国家对民间借贷监管缺位，无法将其纳入统一的监管体系。由于监管的缺失再加上民间资本的趋利性和中小企业对资金的渴求，使得民间资本的流向具有盲目性。

金融行业准入限制，民间融资无立足空间。在我国，正规金融一直处于受保护地位，民间资金很难进入金融行业。如《银行管理暂行条例》规定：个人不得设立银行或其他金融机构，不得经营金融业务；非金融机构也不得经营金融业务。可是企业的生存和发展必须要有充足的资金，因此民间能提供这种资金能力的个人就成为中小企业主追逐的对象，从而产生民间借贷行为。

加强民间借贷立法，促进民间借贷体制创新

加强民间借贷立法和政策引导。目前，我国现行法律法规并没有赋予民间借贷应有的法律地位，对民间借贷行为缺乏有效的监管和政策引导。为使民间借贷向阳光化、规范化发展，发挥其积极作用，应尽快制定规范民间借贷行为的相关立法以保障民间借贷行为的健康发展，为民间借贷规范、合理的发展提供一个良好的制度空间。民间借贷是一把“双刃剑”，既有有利于经济发展的一面，又可能存在一些负面影响。因此在立法实践中必须明确，并不是所有的民间借贷行为都适合通过立法加以规制，对民间借贷行为的规制不应搞“一刀切”。总之，民间借贷从制度层面来看是合法的，对民间借贷进行立法和规制的途径应分清主次、区别对待。

对民间借贷行为除了通过立法进行规制以外，国家还应通过制定相关的政策加以引导。目前，民间资金主要投向虚拟经济和资产炒作，而并没有投向实体经济。原因有二：一是市场准入限制。目前我国并不具备充分竞争的市场环境，某些领域只允许国有资本进入，民间资本并没有好的去向，只能投资虚拟经济。二是国资与民资待遇不公平。尽管有些领域允许民资介入，但国资与民资地位是不对等的，很多针对国资的特殊待遇，民资享受不了。除此之外，国家既要引进民间资金，又要让民资参与管理，建立管理与利益均衡机制，才能充分调动民资的积极性。

加强对民间借贷的监管，规范民间资金投向。由于民间借贷在我国的法律地位还不明确，国家对民间借贷的监管往往处于尴尬境地。在目前我国金融监管体制下，银监会负责监管正规的金融机构，对民间借贷机构并不负责，对民间借贷的监管缺失。要加强对民间借贷的监管，首先要从立法上制定有关民间借贷的相关法律法规，赋予民间借贷明确的法律地位；其次要明确人民银行、银监部门和政府部门的职责，加强对民间融资活动的监管；再次建立民间借贷的“风险预警机制”，由金融专家同监管部门相互配合，对民间资金的流向进行风险评估，建立警报机制，定期向社会公开民间资金的使用和运作状况，接受资金提供者的监督；最后合理引导民间资金的投向，对于民间借贷宜疏不宜堵。为了鼓励和引导民间投资健康发展，2010年5月13日，国务院了有关民间投资的36条意见（即“新36条”），赋予了民间资本与国资、外资平等的法律地位。鼓励民间资本参与国有企业改革，积极引导民间资本加大对先进制造业和新兴产业等实体经济的投入力度，为民间资本与国资、外资提供公平竞争的投资环境与制度保证。

创新民间融资机制，进一步优化民间投资环境。首先应进一步改革和完善金融体制，从根本上消除民间投资在进入市场时存在的部门、行业垄断和歧视，允许民间资本进入金融领域，打破金融市场的垄断性，建立多种渠道的资金供给模式。通过深化金融体制改革，鼓励多种形式的金融创新，比如成立民间投资融资公司，主要是为中小企业担保，参与中小企业投资，既能基本解决中小企业融资难的问题，还可以吸收游离于正规金融之外的民间资本。2010年，我国已准许小型贷款公司开展金融业务，此举是将民间借贷引入合法化的重要措施，尽管还存在着准入门槛高等问题，但毕竟是国家放松金融行业市场准入条件的一项重要举措。

其次，加快信用体系建设。国家正规金融机构和金融市场之所以不愿意给中小企业发放贷款，其中一个主要的原因在于中小企业无法提供足够的担保或中小企业诚信缺失。建议建立专门的企业信用评估机构，定期对企业进行评估，让民间借贷主体通过信用体系多方了解对方的信用状况，规避借贷风险，减少借贷纠纷。

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国家发展和改革委员会地区经济司博士杨荫凯：近年来，百强县在统筹城乡发展方面开展了很多，卓有成效的王作，但城乡居民生活水平差距仍然较大。与城镇居民相比，农村居民的收入水平还比较低。据有关资料显示，即使是城乡发展协调程度较高的浙江，其百强县城镇居民的人均收入水平仍大致是农村居民的2倍。

宁波象山素有“东方不老岛，海山仙子国”之美誉，三面环海，是我国少有的兼具山、海、滩、涂、岛、礁、湾资源的半岛型海洋大县。近年来，象山县委、县政府从统筹发展的科学理念出发，提出了“实施桥海兴县、推进海陆一体”的战略思路，全力加快象山港大桥建设，发挥大桥效应，突出海陆联动，大力发展临海经济、海洋经济和旅游经济，统筹推进海陆资源、产业、空间、文化、生态的融合，积极探索和实践城乡统筹、海陆一体化的科学发展之路。

建立健全体制机制是落实科学发展观的关键。近几年来，象山县委、县政府牢牢把握民生为第一目标的要求，坚持以人为本，全面谋划各项民生事业，建立了一套城乡经济社会协调发展的体制机制。在谋划推进新农村建设的过程中，象山始终坚持城乡统筹发展理念，提出并实施“1560”新农村发展计划和五大工程，并相继出台落实了城乡产业对接、公共服务共享、基础设施联网等政策举措。召开以“改善民生，促进和谐”为主题的县委读书会和全委会，全面谋划实施“四大民生行动计划”，四年来财政各项民生支出达到39.2亿元，占全县财政同期总支出的62.2％。

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[关键词]地方权力　土地发展权　体制创新

[中图分类号]D922.33；D035；D035.5　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2011)09－0046－05

我国土地权力配置体制实行中央高度集中，这不仅体现在国家高度垄断土地一级市场，实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度，而且把土地利用用途与年度占地计划管理相结合。这种土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，在实践中产生了很多矛盾与困境。为了解决矛盾、摆脱困境，广东、浙江和厦门等地在土地开发利用过程中，创造性地运用土地发展权制度的思想，对现行土地权力配置体制进行了重大创新。当前，我国政府希望严格保护稀缺的耕地资源，与地方高速城市化和工业化用地需求不断增长相矛盾，上述体制性创新不仅可以为此找到解决矛盾、摆脱困境切实可行的办法，而且也为我国未来中央与地方之间土地开发利用过程中的土地权力分工体制改革提供鲜活的实践经验。

一、我国现行土地权力配置体制缺陷与土地发展权制度功效

(一)我国现行土地权力配置体制缺陷

我国现行土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，严重束缚着经济建设发展。市场经济体制强调以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系调节经济。在市场经济体制下，土地开发利用必须尊重市场机制，依照经济规律来调节经济发展对土地资源的需求和供应。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69％，按照国际公认的标准测定，我国已经是发展中的市场经济国家。到今天我国市场经济发展程度已有更大提升。土地权力配置体制必须适应市场经济的需要。改革开放以来，随着我国市场经济的建立和不断完善，乡镇企业的发展，外资的引进，预算内投资项目不断减少，沿用计划经济时代按计划批土地的土地权力配置体制已经不能适应经济发展的需要。1986年国家土地管理局成立以来，我国开始建立一种以土地利用总体规划与年度占地计划相结合的管理模式，把土地利用用途与年度总量控制相结合。土地利用总体规划一般规定了10到15年一个地区新增建设用地总量。新增建设用地规模取决于建设占用耕地“规划指标”；年度占地计划规定了一个地区当年新增建设占用耕地数量。为了达到保护耕地的目的，我国土地制度从规划上保证耕地总量平衡，在用途上实行土地用途管制制度，在占用耕地补偿上实行“占多少，补多少”原则。从上述内容不难看出，我国土地开发利用过程中的土地权力体制没能完全克服计划经济条件下土地权力体制的路径依赖。这种土地权力体制中央集权和计划色彩很浓，中央确立年度指标后，逐级分解。这是一种远程多层次式的控制，违背基本的管理学原理，不具备现代管理所必需的反馈调节机制，因而难以避免低效率。

这种土地权力体制的缺陷还在于：土地年度计划涉及各地区、各部门、各种经济类型的各类用地，制定计划时需要以充分的信息为基础，但市场经济条件下信息千变万化，事前取得的信息不仅有限，而且不准确。用地预测、指标分解都要求有高效的信息处理能力。信息量巨大、处理难度极高的这一工作，实际上通常是根据很不完整、很不准确的信息进行较简单的处理而完成的。中央政府预测确定的耕地保有量、基本农田保护率、建设占用规定量等规划控制指标层层分解，直至乡镇，并在乡镇一级把耕地的利用类型和用途落实到具体地块。这就使计划与实际需求之间不可避免地存在矛盾，而且在实践中几乎没有调和的余地。因而只能出现两种结果：要么计划束缚实践；要么实践冲破计划。当计划束缚实践时，对经济发展势必形成阻碍；当实践冲破计划时，土地开发利用管理制度与“块块为主”的领导体制、“分灶吃饭”的财政体制等其他方面不健全的体制和制度因素相结合，就会成倍放大宏观管理的失控效应。上世纪90年代以来，我国年度总量控制在一些经济发展较快的地区几乎完全失效就是例证。

(二)土地发展权制度功效

土地发展权是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，因而土地发展权又称为农地发展权。

20世纪40年代，为解决土地开发利用过程中产生的新问题，英国率先创设土地发展权制度。1947年英国《城乡规划法》采纳《阿斯瓦特报告》(uthwart Report)的建议，实行土地发展权“国有化”，即一切私有土地将来的发展权(亦即土地变更使用类别之权)归国家所有，由国家独占。私有土地仍然保持私有，从此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更使用类别之权为国家所有，由国家独占。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发之前，必须先向政府购买发展权(土地发展权)。《城乡规划法》实行土地发展权国有化后，英国开发土地的势头立即得到遏制。

20世纪60年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式确立，即土地发展权移转(Transfer of Development Right，简称TDR)和土地发展权征购(Purchase of Development of Right，简称PDR)。土地发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权移转采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。土地发展权征购由美国各州及地方政府出资，用公共资金从土地所有者手中购买土地发展权，从而将该土地发展权掌握在政府手里。一般而言，政府也不开发；土地所有者将土地发展权出卖后，仍然保留农地继续耕种，但没有改变土地用途、求得更大发展机会的权利。土地发展权征购的主要目的在于保护农地，特别是城市周边的优质耕地。到2003年末，美国共有23个州建立了土地发展权征购制度。到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。

二、运用土地发展权征购制度思想，补偿果农受限的土地发展权

2007年广州市海珠区政府与龙潭经济联社签订租地合约。通过租地合约方式保护农业生态公园的做法，被称之为“龙潭租地”广东模式。

广州市海珠区东南部万亩果园有广州“南肺”和羊城“绿心”之誉，但随着广州市城市化进程的加快及工商业的迅速发展，这块生态湿地自上世纪90年代以来大量农业用地被侵占，果林面积锐减数干亩，水污染、病虫害加剧和果树老化，导致水果连年减产失收，果农陷于贫困。为了加强对广州“南肺”和羊城“绿心”的保护，2007年1月4日广州市海珠区政府与龙潭经济联社签订租地合约。合同约定：由政府出资按每亩每年1500元向果农租地，租期10年；龙潭经济联社与1113户果农签订土地承包合同，再由街道代表政府与龙潭经济联社签具租地合约；果农土地集中后建设一个农业生态公园，收益65％归果农，35％归政府，政府收益部分用于公园生态系统改造等。广州市海珠区政府还计划在整个万亩果园逐步推广“龙潭租地”模式，建设一个超大型“氧库”。

“龙潭租地”广东模式是运用土地发展权征购制度建设农业生态公园的有益尝试，它与美国土地发展权征购制度具有很强的“制度暗合”性。目前，我国生态环境和耕地保护所面临的情况与美国当年配置土地发展权时的历史背景十分相似，但我国在中央权力体系中还没有正式制度规范土地发展权。土地使用权出让金不是土地发展权对价，土地征收补偿费也不包括土地发展权对价。随着我国城市化和工业化进程的加快，生态环境和耕地保护所面临的问题越来越成为人们关注的焦点。我国现行土地开发利用管理制度采用土地用途管制与年度占地计划相结合的管理模式，既不能遏制土地违法行为，也无法从根本上解决耕地的锐减问题。我国有必要借鉴美国土地发展权制度思想，配置土地发展权，解决现实生活中现有土地权利制度不能解决的现实问题，推进我国土地权力体制创新。“龙潭租地”广东模式运用美国土地发展权征购制度思想建设农业生态公园的做法，使广东地方政府通过规划控制保护果林但牺牲了果农的部分发展权：而政府租地建生态公园，又对果农的土地发展权进行补偿。这是地方政府积极运用权力，赋予果农土地发展权，推进法治建设的有益尝试。

三、运用土地发展权移转制度思想。建立区域内土地发展权转移政策

以浙江省为例，现行土地权力体制与城市化、工业化速度较快的经济社会发展产生巨大矛盾。具体表现在：规划指标和计划指标无法满足快速增长的建设用地需求：在空间布局上，规划的新增建设用地在空间上与实际需要也不完全匹配；在补充耕地量上，由于补充耕地量与建设占用耕地量挂钩，使耕地补充潜力较小而用地量较大的地区很难达到占补平衡的要求。为破解这种建设用地困局，在广泛调研的基础上，浙江省陆续出台了以“折抵、复垦指标”、“待置换用地区”为两个基本要素的“区域内土地发展权转移”政策体系；同时，通过创造性地引入土地发展权跨区交易的市场机制，建立了以“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”、“易地补充耕地”为3个主要内容的“跨区域土地发展权交易”政策体系，从而最终形成了一套被称之为土地发展权转移与交易的“浙江模式”。

区域内土地发展权转移政策由两个维度构成。区域内土地发展权转移的第一个维度是引入“折抵指标”和“复垦指标”。“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。“复垦指标”提出“对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换农用地，作为新的建设用地”。区域内土地发展权转移的第二个维度是“待置换用地区”和“基本农田集中置换政策”。即在获得相应的土地指标(折抵指标和复垦指标)之后，这些指标必须在类似的“建设留用地区”上使用。浙江省在基本农田划区定界过程中引入了“待置换建设留用地”的概念，允许在城乡居民点周边划定“待置换用地区”。“待置换用地区”的含义是，通过土地整理新增有效耕地获得的折抵指标(或复垦指标)可以将事先划定的“待置换用地区”中的耕地置换出来用于非农建设。当然待置换用地潜力测算须符合一定的条件。

“区域内土地发展权转移”政策的引入虽然可以增加建设占用耕地量，但仍然存在一个跨区域不平衡的问题，经济发展快速的地区建设占用耕地量大，但补充耕地的潜力却较小，而经济欠发达地区的情况正好相反，因此远远不能满足省内经济最为发达的地市建设用地需求。为了解决这个问题，浙江省创造性地引入市场机制，通过构建“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”和“易地补充耕地”三项制度，实现了“跨区域土地发展权交易”。

土地发展权转移与交易的“浙江模式”，是我国地方土地权力体制创新中运用土地发展权移转制度的成功范例。作为一个地区间耕地资源禀赋不同而经济发展又非常不均衡的大国，在维持中央权力既定的耕地保护目标和不对土地利用计划管理整体框架进行根本性调整的前提下，如何在全国范围内引入“区域内土地发展权转移”和“跨区域土地发展权交易”的系统性改革方案，实现土地利用效率提高和跨区域经济协调发展的目标，是深化当前我国土地政策体系改革必须要处理的重大问题。浙江省已经进行的土地发展权转移与交易的地方土地权力体制创新，不仅具有新制度经济学和转轨经济学层面的重要理论意义，更有对我国土地权力体制创新的现实价值。

四、释放现行制度压抑的土地发展权。解决土地增值收益分配问题

“金包银”工程是特指在工业集中区周边的村，按照工业集中区开发建设的要求统一规划，对村庄进行规划改造，为工业集中区提供配套生活服务设施，并逐步对村庄内部进行环境整治和改造，使村庄环境和村民住房得到改善的改造工程。具体来说，就是工业集中区为解决被征地农民生产生活出路，按人均15平方米预留空置地，利用征地款集资，在村庄统一代建商住两用建筑，提供给农民，或开店或出租，但不能转卖，主要用于提供工业区外员工的饮食、购物、居住等配套服务。其中，“金”是指紧邻工业集中区，在住宅较密集、人口相对集中且规划允许保留的村庄为工业集中区规划建设的配套用房(简称“金边”)。“金边”的建设必须统一政策、统一规划、统一标准，一般为底层店面、上部公寓的商业用房，为村民提供经营性收入的来源，被征地农民通过享受征地拆迁政策以征地补偿款为投入，基本实现每户被征地农民拥有一套居住用房、一套公寓(用作出租)和一个店面(或一份股份)。“银”是指“金边”内按照城市标准进行改造建设的村庄，实现就地城市化(简称“银里”)。

“金包银”工程在具体的实施中有两个核心环节：分配方式和建设模式。分配方式有两种：一是对于容易分割的实行长期分割实物，如公寓店面等；二是对于不便或无法分割的采取分配股权，如通用厂房等。“金边”的建设包括：一是自筹自建，自我管理。由被征地拆迁的村民利用补偿款个人集资，按照统一规划和要求建设，建好后再分配到各家各户，自我管理，独立经营，直接受益。二是集资入股，股权分红。由集体和村民集资入股，统一建设，集中管理，项目收益按股权分红。三是统一代建，产权 分配。先由代建公司进行统一立项，项目建好后按成本价交由当地村民管理受益。四是集体投资，村民分红。由村集体所有的土地、资产等进行投资，集体管理，村民以15平方米的土地使用权属入股，按股权分红。对于“银里”的建设主要有两种模式：一是对房屋比较新的村按照“路通、水畅、污治、安全”的要求组织旧村改造；二是对房屋比较旧、而且拆迁量比较大的村按照城镇格局组织新村建设，因其“边”和“里”都是新的，被称为“金包银”工程。

厦门“金包银”工程安置模式是运用土地发展权制度思想，赋予农民集体和农民土地发展权，破解土地征收难题和困境的一种有益的地方土地权力体制创新。如何破解土地征收难题和困境，实践中比较多地采用以下三种方式：一是提高土地征收的补偿标准；二是规范政府的征地行为；三是土地换保障。提高土地征收的补偿标准，虽然可以使农民的安置补偿得到改善，但是该方式仍然无法突破现行的中央权力体制确定的“产值倍数法”制度约束，而且在具体执行过程中存在较大随意性。规范政府的征地行为可以在一定程度上缩小征地范围，但是由于我国中央层面现行立法没有界定公共利益的目的和范围，如何规范政府行为也缺乏法律依据。土地换保障目前尚未形成全国统一的制度安排，保障资金的筹措也缺乏制度保障。因此，上述三种方式虽然有一定价值，但不能彻底破解土地征收的难题和困境，特别是未能解决土地征收过程中由于土地用途变更而产生的土地增值收益分配问题，被现行制度压抑的土地发展权未能释放。

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关键词:新常态;职业教育;管理体制

中图分类号:G710 文献标志码:A 文章编号:2095－9214(2016)03－0162－01 DOI:10.16550/ki.2095-9214.2016.07.133

经济的发展与社会对技术人才需求的增加极大地促进了我国职业教育的发展，职业教育已成为了我国高等教育的重要组成部分。但不可否认的是，职业教育管理体制还存在很多问题，要想职业教育能够得到健康发展，就要实现教育管理体制的创新。

一、新常态的概念

“新常态”是在2014年的河南考察之行之后出现在人们视野当中的，他提出，我国在这个重要的战略发展机遇期里，要把握当前的经济发展特征，适应新常态，始终保持战略平常心态。在这样的新常态之下，创新就成为了发展的一种新动力，在兼顾经济增长速度与质量的同时，还要不断进行创新。而因为知识是经济发展和创新得以实现的原始动力，作为获取和加强相应职业知识与就业能力的职业教育自然就应该受到重视，这也是我国顺应新常态发展的一个具体表现。

二、当前职业教育管理体制存在的问题

1．政府和教育监管部门的管理问题

我国现阶段的职业教育管理部门主要有教育行政管理部门、劳动社会保障部门、教育行业管理部门以及企业办学这四个主要的管理部门。他们的主要职责是对职业教育发展进行规划，为了方便管理，他们将职业教育分割成了多个部门。但是在实际的操作中，这样的划分却造成了职能交叉的不良现象，很多教育资源都没能得到有效利用，职业教育本身所具有的办学效益也没能得到充分发挥。其次，职业院校的学术、日常管理及教育评价等。受政府部门行政的影响非常大，学校办学自主性不强。

2．职业院校的内部管理问题

首先，由于没有要处理好新常态下的经济发展与职业教育发展规律之间的关系，所以在对教学方向的把握上，还存在着一定的偏颇;其次，具体办学和顶层设计上还存在些许矛盾，人才培养的目标的设定并没有紧紧围绕教育功能而进行;然后，课程设置和实践环节与职业和岗位的衔接性不强，理论和实践并没有得到很好的结合;最后，职业院校“双师型”教师不足。大部分教师缺乏企业实践经验。

三、新常态下职业教育管理体制的创新

1．政府、监管部门要创新职业教育管理体制

首先，要明确职业教育院校适应当前这一新常态发展的主要方向，不断深化改革，以提升职业教育的创新力，进而从源头上将科学研究和决策需求的脱节问题解决;其次，要释放职业院校的办学活力。作为政府与教育监管机构，应引导和支持学校发挥教育质量保障主体的作用，不断完善内部质量保障体系和机制，形成办学特色;最后，要不断完善职业教育评价机制。通过学校自我评价、国家教育督导、专业机构和社会组织规范开展教育评价切实保证教育评价质量。

2．职业学校要创新职业教育管理体制

第一，要处理好新常态下的经济发展与职业教育发展规律之间的关系，在职业人才培养规律的指导下，职业院校可以紧紧围绕新常态下经济发展需求面向社会办学，建立健全协同创新和协同育人机制，加强对学生创新意识和实践能力的培养，提高学生的创造、创新与创业精神和实践能力，鼓励学生积极参加产学研、创新和创业等活动，促进学生个性发展;第二，要处理好具体办学和顶层设计的关系，要紧紧围绕职业教育的功能，设定人才培养的目标，开展校企合作，推进校企合作联合培养模式，使教学过程与生产过程、课程标准与执业资格标准对接。优化人才培养的方案。坚持对接企业，在建立岗位群的基础上，通过分析核心企业的岗位需求，确定目标岗位，把目标岗位的能力要求作为专业核心能力培养的依据，同时确立专业的初次就业岗位和拓展岗位，以培养各专业的基础能力和拓展能力;第三，加强实训基地建设。根据不同专业特色和人才培养模式，与企业合作，按照企业生产流程，运用现代信息技术，建设模拟实训室、实验室，按照“生产性、示范性、真实性、开放性”及“教学、培训、鉴定、服务”功能四位一体的建设思路，与行业企业联合建立实训实习基地，引进技术标准和管理规范，实现校企互利双赢和共同发展;第四，加强“双师型”教师的培养。注重教师学理论研究能力、专业实践能力、教学实践能力、科研能力、提高学历层次能力等五种能力的培养。从提高教师的教学能力和职业能力为出发点，把学历提升和企业实践相结合。完善职业院校专业带头人和骨干教师培养机制，运用激励、约束手段促进教师“双师型”素质的提高。同时引进专家型人才和“能工巧匠”，完善兼职教师资源库。

结束语:

职业教育不仅关系到我国的经济社会发展，还关系到职业院校的学生就业率，并且，对学生的成长和发展影响很大。所以，极有必要围绕新常态的各种要求，创新我国的职业教育管理体制，以有效地推动我国职业教育快速、健康发展。

参考文献:

［1］华伟锋．我国高等职业教育管理体制创新的路径研究［J］．工业技术与职业教育，2015，02:45－46．

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[关键词]体制创新；指导原则；创新方略；实事求是；

创新是一个复杂的系统工程，我们必须有清醒的头脑，全局意识。制度，作为一种既定的对象和现实力量，对人的行为进行约束和引导，从这个意义上说，人的发展、人类的进步是制度作用的产物，即制度创造人、制度塑造人。所以，就教育创新而言，管理制度(或体制)的创新是其成功的关键。

教育管理体制是一个多要素、多层次结构的系统，是教育主管部门与地方、政府与教育机构、教育行为实施主体自身及与社会以及政府各有关部门之间的各种纵横交错的关系的总和。制度创新既是提高管理效率的重要手段，又是教育管理法制化、现代化的重要标志。

1、教育管理体制创新的指导性原则

管理体制的创新，并非式的一味求新、立异，没有原则和方向，而必须有全局意识，整体观念，追求体制创新的最优化，使体制能在良性有序的步骤下进行，真正服务于教与学，能真正对我国的创新教育起到有力的保障作用。秉承这一思想，我们至少需要坚持以下原则：

(1)进步性原则。创新是对传统、常识、常规与秩序的超越、完善、纠正和发展。实施体制创新必须坚持进步性原则，不违反法令和伦理道德。坚持这一原则就是要培养学生进步的创新意识、培养学生的意志等非智力因素。成才者往往不是在顺利、舒适的环境中产生，而往往经历更多磨难，其创造能力在顽强的意志和坚韧的毅力支撑下会更加发扬光大。

(2)整体性原则。根据系统科学原理，体制创新就要以体制的形式对教学观念、教育模式、教育内容、教育条件、教育评价、教育环境等诸多因素进行综合改革，建立良好的运行保证机制。实施体制创新就要坚持全学校、全家庭、全社区、全方位齐抓共管，营建良好的实施体制创新环境，并且要坚持全体性、全面性、主动性对德智体美劳等一起抓，使受教育者在制度形式的塑造下德、智、体、美、劳等方面得到全面、整体发展，成为高素质创造性人才。

(3)现实性原则。这就是要使制度的形式转化为活生生的具体内容，落实学生主体地位，尊重学生、信任学生，让学生主动活泼地发展，变课堂为学堂与讲堂相结合，变只传授知识为传授知识与培养创新能力相结合，让学生有较充足的发挥想象力与创造力的时间和空间。同时，既注意对共性的培养，又要注意个性的发展，特别是要重视对创造个性的培养。并且，要采用启发式、讨论式、竞赛、调研等优化教学法，不仅传授知识，还要教给学生知识创造的规律，教给学生发现、获取知识的能力，形成一种宽松的、民主、和谐的气氛。

(4)实践性原则。即坚持实践第一，教、学、做相结合。让学生在实践中学，在实践中创造，让学生走出课本、走出课堂、走出学校、贴近生产、贴近高科技，既学到真实创新的本领，又服务了社会。

2、教育管理体制创新的具体方略

教育管理体制的创新内容十分复杂，鉴于篇幅，本文暂就教育行政主体自身，即从教育行政部门对学校的管理、学校对教师的管理以及学校和教师对学生的管理等三个方面着手。

(1)教育行政部门对学校管理的创新

教育行政管理部门与学校主体的关系问题，是教育管理体制创新的一个中心问题，只有把握好了这一中心，真正意义上的教育创新才能取得实质性进展。

首先，我们必须界定好政府与学校的角色关系。传统的教育体制在政府与学校的角色关系上有不同程度的混淆，即政府在职能上包揽了学校应该具有的职能。具体来说，就是要转变政府的职能，给学校以充分的办学自。教育行政部门的主要职责主要应放在对教育政策的宏观导向方面，而对学校人、财、物的管理和学校具体的教学改革应放手由各学校自主负责，从而实现“以校为本”的教育管理改革目标，体现学校独立的社会实体地位。

其次，实行所有权与办学权分离。教育的所有权(指公办学校)只能是国家，国家指定机关对办学者行使管理权、监督权以及提供咨询和服务。这主要包括两方面：业务方面的管理和财产方面的管理，而经营管理的权力应该归学校独立拥有。但是，现在的学校，所有权与办学权是同一的，学校由国家支配一切，使学校没有自主性、主动权，继而没有创新和活力。因此，对于学校办学者，应该给以相应的独立经营权，使其有节约成本提高效益的自觉性。

最后，培育教育中介组织。在我国，教育中介组织的功能作用没有发挥到位，多是民间性的，且多以营利为目的。中介组织的成员一般应是学者、社会知名人土，他们凭借自己的专业学识和崇高的社会威望来发表自己的意见，缓冲行政对学校的直接指挥和过多干预，使政府有可能更多地考虑下层的意见，减少盲目决策，使决策更能照顾个别的需要，实现更科学、民主的决策和管理。中介组织还可以通过认可报告以及公布大学排名榜等质量水平评价功能，对学校的办学行为起到引导和监督作用，从而更好地促进学校的创新，提高学校的办学质量。

实现教师教育活动的创新的前提就是能为教师的教育教学活动提供一个宽松、民主的环境，不断激发教师的创新意识，并促使教师大胆地实施创新性的教育教学活动。因此，必须首先营造创新性的学校环境。学校应该创造机会让教师独立地解决教学问题或主持某个课题研究，激发教师的创新动力。并且，学校还应减少不必要的限制和规定，营造百花齐放的宽松的学术环境。只有在这样的环境下，教师才能不断地发挥创造性，从而将创新思维带入教学中，培养出创新人才。其次，需实施创新性的学校管理。目前绝大多数的学校对教师的管理管得太死，许多学校要求教师要统一备课、统一进度、统一大纲等，甚至要求教师在教学方法、教学手段上也力求一致。诸多的“统一”使教师的创新性无法得以发挥，因此，创新教育也要求在教育管理体制中，应该给教师一定的自和自由发挥度，避免教师劳动成为单调重复的行为，使教师的个性也得到全面的发展。同时，学校也应充分尊重教师的权利，并且建立激励机制，鼓励教师开拓进取、锐意创新，发展教师的创新个性，以教师的创新个性来影响、带动学生创新个性的形成，使教师的教学活动真正成为名副其实的创造性活动。

(3)学校和教师对学生管理的创新

在教育活动中，学生既是活动的客体，同时更应该是创造型的主体。针对不同特点的学生，我们要以学生为本，建立灵活有效的管理体制。

其一，建立弹性教育制度。教育制度的弹性设计，就是要让具有各种特别才能的人有充分的发展机会。目前，许多学校采取了许多创新的管理体制，如学分制、主选修制度、插班生制度以及学生分流和转学制度等，所有这些措施都是对培养创新性人才良好的改革尝试模式。如学分制的施行，通过必修课与选修课的结合方式，为学生根据自身兴趣和特长开辟了自由选择的渠道，给了学生独立支配时间和独立钻研的机会，在大面积提高教育质量的基础上，不仅为成绩优异的学生提供了拔尖的机会，并为成绩落后的学生也找到了他们具有潜在优势的方面和位置，克服了所有学生“齐步走”这些违背教育规律的现象的发生。

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关键词: 现代企业;财会管理;体制创新

1、现代企业财务管理体制创新的重要性

在跨入新世纪的今天,在以建立现代企业制度为目标的深化改革中,企业财会管理制度的改革和创新,成为一个突出而紧迫的重要问题。企业内部财务管理制度,是企业同各方面经济关系的基本规范、是企业生产经营活动和财务管理活动的行为准则。现代企业内部财务管理制度的建设、有着非常重要的现实意义。

(1)建立企业财务管理制度是市场经济体制的要求

企业要在市场竞争中求生存、求发展,就必须按照市场经济的要求规范财务行为。也就是必须要按市场经济的要求筹措资金、使用资金和分配收益,才能搞好企业的生产经营,进一步提高企业经济效益,从而提高企业的竞争能力,以实现企业经济增长方式的转变、适应市场经济体制的客观要求。

(2)建立企部财务管理制度是企业管理的内在需求

财务管理是企业一切管理活动的基础,是企业管理的中心环节。企业内部财务管理对企业的资金活动和价值形态的管理,主要是以成本管理和资金管理为中心,透过价值形态管理,达到实物形态的管理。因此财务管理是企业一切管理活动的基础,也是企业管理的中心环节。

(3)新的经济形势要求企业必须建设财务管理制度

尽管现代企业制度的建设已有多年,但我国大多企业的财务管理,依旧是会计和财务不分、财务仅是作为会计的附庸而存在,其对象仅限于“企业再生产过程中的资金运动”,其内容充其量也只是成本费用的控制而已。因此,建设财务管理制度对企业筹集资金、用好资金起积极作用。

2、现代企业内部财务管理制度建设的科学依据

企业财务、会计分别设立机构是体制创新的思路,是企业适应市场经济和建立现代企业制度的需要,现代企业内部财务管理制度的建设,其科学依据主要有以下两个方面:

(1)企业的生产经营特点

管理是企业内部财务管理制度建设的前提和基础。不同企业、生产规模、经营方式、组织形式不同,其财务管理的方式也不完全一致。只有在充分考虑其生产经营特点和管理的要求基础上进行内部财务管理制度建设、才具有可操作性。

(2)企业财务管理的目标

企业财务管理目标就是“企业利润最大化”。利润代表了企业新创造的财富,利润越多企业的财富增加越多,越接近于企业的目标。创办企业的目的是为了扩大财富,企业的价值在于它能给投资者带来未来报酬,因此,企业财务管理的目标应该是“企业价值最大化”或者“股东财富最大化”,企业财务管理的目标就是反映利润取得的时间,反映资本和获利之间的关系,反映受风险大小的影响。 3现代企业财务管理制度建设的方法

企业财务会计体制改革创新,是一项复杂的系统工程,在具体操作中应当实事求是、循序渐进、讲求实效。要充分认清会计环境,遵循国家法令法规,体现效益原则和内部控制原则,有利于和国际企业财务制度衔接,还要考虑到改制中的便于操作。

(1) 加强宣传和教育

通过宣传和教育,使企业的经营者及财务人员都能充分认识到建立健全企业内部财务管理制度的重要性、必要性。加强领导、统一思想、提高认识,把建立健全企业内部财务管理制度同现代企业制度结合起来,与深化企业改革,转换企业经营机制结合起来。

(2) 加强企业财务人员培训

加强企业财务人员的业务培训,通过各种培训班、研讨班、学习班及会议等形式,加强对市场经济理论和会计理论的学习,不断提高财务人员的业务水平;加强财务人员的职业道德教育,大力宣传改革开放以来的企业财务战线上涌现出来的先进人物和先进事迹,使广大财务人员自觉重视职业道德的修养,以崇高的职业道德做好本职工作。

(3)财政部门要加强指导,促进企业内部财务制度的建立

在现代企业中,公司的财务管理通常与公司的高层领导有关,如总裁、财务总监等,还有一些级别较低的部门主管。因此,财政部门要加强指导,促进企业内部财务制度的建立,避免公司的管理出现漏洞,减少公司的经济损失。为企业的经营与发展提供强有利的保障。

总之,财务管理是一门实用性较强的经济管理学科,财务管理是对企业财务活动进行的管理,在现代企业管理中发挥着越来越重要的作用。它以财务决策为中心,利用价值形式对企业财务活动进行综合管理。因此,财会管理体制的创新,对于制定企业的发展战略,合理地筹集、使用和管理资金,抓住发展机会,规避风险,具有重大意义。

参考文献:

[1]王晓军.新型财会管理体制模式探讨[J].徐州教育学院学报,2004.4期- [2]杨银轩,张秀利.创新国企财会管理体制的思考[J].煤炭企业管理,2002.2期-

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一是树立“以人为本”的治理理念。以人为本治理理念包括两方面内容，一方面指把人视为经济发展中的第一要素，形成“人力资源是产业园区最重要资源”、“人力资源环境是产业园区最重要的投资环境”的理念。园区把以人为本的理念融进到人力资源市场化配置治理中，建立精干高质量的公务员队伍和复合型经营治理技术队伍，以适应园区开发建设、治理服务的需求。

另一方面指建立无微不至的客户服务体系，充分尊重客户的意愿，为客商提供快捷、简便的一站式服务体系。提供有吸引力的特殊政策，确立为我而用的招商标准；改善园区形象，提升信誉，促进园区经济发展，形成高税收、高就业的园区发展格式。使园区实现主动服务、一条龙服务、高层次服务。

二是“依法治园”的治理理念。探索建立依法治园的法规体系和执法机制，形成产业园区完善的法制环境。主要表现为以下三方面：首先建立专家治园的规划治理体制。园区规划公布后，授权规划师分级治理。行政首长只处理违规申请和上诉案例，推行严格的监视机制。

其次，完善和明晰园区法规。根据实际需要，编制分项治理办法，如城市规划建设治理办法、建设项目环境保护治理办法、招商投资项目治理办法、外商投资企业行政性收费治理办法、预算外资金治理办法等等，将园区公共治理纳进法治化的轨道。

第三，执法透明化。园区制定的各种法规、程序和工作时限，执法职员要严格依法办事，一视同仁，努力营造公平、公正、公然的园区投资环境，从而使执法主体与投资企业之间形成信任关系。通过依法治园，形成精简、高效、廉洁的园区形象，增强园区的综合竞争力。

我们的产业集中区将按照这种理念设计治理，实现治理科学化、现代化。

一、创新治理体制

从人文与法治的治理理念出发，确定治理目标，设计治理机构，创新治理形式。实现以下治理目标：做到高出发点规划、高效率开发、高品位建设、高效能治理；能够使基础设施共享，公共资源共享，使资源和空间得到有效利用；还能够使招商引资资源（信息等）得到共享，改变重复招商现象。

一是创新职能定位。产业集中区作为一个特殊的经济区域，治理重点在于开发建设和经济发展等方面。在不同的阶段，工作职责也不同，组织机构也应适时进行调整，以适应建设和发展的要求。在建设初期，产业园区的治理应侧重于园内规划建设、项目立项上，具体包括园内规划设计、工程建设报批、投资立项审批、土地征用、政策处理以及形成主要道路、给排水、电力、通讯、污水管网等基础设施建设。发展到一定规模后，侧重于招商引资、人才的引进与园区治理等。园区成型后，将进一步完善环境、卫生、保健、娱乐、教育等......我们的产业集中区正介于第一与第二阶段之间，基础设施、招商与治理要一齐上，职能定位要有灵活性。

要有决策、监视、协调、招商的行政职能；由于前期资金匮乏，还应具备融资的功能；要有全方位的服务职能；还应具备治理经营的职能——要根据职能设置相应的组织机构。另外，我们还具有两个产业园区。

二是建立精简精干机构。产业集中区在确定的框架内负责具体的基础设施建设、公共治理及招商引资等工作，根据工作需要和“精简、同一、效能”的原则，机构设置应该精干，不能“大而全”。

成立一部、一公司、一中心，即总部、实业公司、服务中心。成立产业集中区行政总部，负责两园区决策、协调、规划、监视、优惠政策的制定等行政职能。成立实业总公司，负责融资；成立服务中心，负责全方位的服务，如进区企业立项后到投产前的一切审批手续办理，进区企业投产前后的收费工作，以及文印、晒图、后勤保障等工作。

将行政治理、具体服务、市场经营相剥离。对于区内的经营性事项，如基础设施、配套工程的设计施工、治理等，则应推向市场，由开发区市政公司负责，按市场化运作模式进行治理。

二、创新运作机制

促进服务高效廉洁公道顺畅的运作机制，是履行职能到位的有效保证。涉及决策、规定、审批等事项采用行政治理程序，涉及经营活动则采取企业治理方式，协调者、治理者、承办者、经营者、监视者各自到位，分工负责。

一要建立园区自主决策机制，实行封闭式治理，确保治理事项在园区内自行解决。

二要建立园区高效服务机制。采取各种方式开辟办事绿色通道，实行政务公然，推行承诺制，减少审批程序，简化办事环节，尽可能一个楼层服务，一个图章解决，营造良好的园区投资环境。

三要促成园区间建立良好的协商机制。园区虽实行封闭治理，，但其治理活动是开放的，与职能部分，与乡镇、村，与企业等方方面面都有不可分割的关系。产业集中区与政府部分要搞好协商，产业集中区之间要搞好相互协商，产业集中区与乡村也要搞好协商。

这样有利于培育园区主导产业和支柱产业，形成布局公道、协作关系紧密的生产体系；促进共同培育高新技术产业带，推动形成园区基础设施建设网络；从而，推动区域可持续发展。

三、创新招商、融资平台