公共财政学论文范文

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2007年底,财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上指出,“要更好地发挥财政职能作用,必须大力推进依法理财,加强科学化、精细化管理”。在新时期和新形势下,完善公共财政体系、着力推进公共支出精细化管理、探索适合现阶段公共支出精细化管理的模式具有更加紧迫的现实意义。

一、公共支出精细化管理是公共财政建设的客观要求

作为公共支出的最直接的实施者,公共财政建设要求财政部门首先应该是一个履行公共服务职能的技术性部门。这里所谓的技术性,主要是指财政部门有责任、有义务把国家各类财政性资金按照公共服务均等化的要求分配好、使用好,保证财政资金的使用效率。因此,实现公共支出的精细化管理就成为财政工作的基本内容。

1、精细化管理是基本公共服务均等化的前提。随着我国经济的发展和社会的进步,人们对公共服务的需求将会迅速增长,基本公共服务的均等化将是我国今后面临的一项主要任务,也将是制约我国经济社会发展的一个重要因素。作为政府重要组成部门的财政部门,在这方面应该有所作为。党的十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”,充分说明了财政部门面临的艰巨任务。为此,财政部门在明晰现阶段我国公共服务的基本现状,采取相应对策的同时,对公共支出实行“精细化”管理是非常必要的。要通过“精细化”管理,准确掌握基本公共服务均等化的着力点和着重点,只有这样,才能逐步完善公共财政体系,实现基本公共服务的均等化。

2、精细化管理是公共支出规范化的基础。公共支出规范化是市场经济的客观要求。现阶段,公共支出不论是从支出安排的形式上还是内容上,要实现真正意义上的规范化管理,还有很多工作要做,特别是地方财政部门面临的工作压力很大。没有公共支出的精细化,或者说,对公共支出只是一个简单的分类和安排,是不可能完全实现公共支出规范化管理的。

3、精细化管理是充分发挥财政资金使用效益的关键。充分发挥财政资金的使用效益是公共财政的最基本要求。而充分发挥财政资金的使用效益的关键还是在于资金的有效安排,这就必然涉及到公共支出的精细化管理的问题。只有做到了精细化管理,才能使财政资金的安排变得十分清晰,效益的发挥与否十分明了,可能出现的失误能够很及时地得以纠正,财政支出的绩效考核变得具有可操作性。因此,从这个意义上讲,精细化管理是充分发挥财政资金使用效益的关键。

二、实现公共支出精细化管理的具体要求

财政公共支出的精细化管理对财政工作提出了具体的要求,应该包括财政工作的方方面面。但是,结合现阶段财政工作的具体实际,笔者认为,着重在以下三点。

1、完善的财政支出管理体制。从精细化管理要求来看,现行的财政支出管理体制还是属于“粗放型”的。“分税制”财政管理体制只是侧重于解决中央与地方收入分配的问题,却没有很好地解决中央与地方支出责任和支出范围的问题,省以下地方政府之间的事权划分就更显得杂乱。为了解决这类问题,中央从完善政府间转移支付制度方面进行了探讨。然而,这种努力带有明显的过渡特征,或者说具有很大的临时性、机动性。非特定情况下的临时性给地方政府带来的是非理性的期望。就中央财政来看,这种临时性的表现就是对地方的财政支出安排是盲目的和方向不明的。不论是按照什么因素安排的一般性转移支付,在给予地方政府自的同时,也使得财政部的监督显得苍白,这又从另一方面弱化了公共支出的绩效考核,会助长管花钱不管效益的现象。

2、成熟的财政公共支出管理方式。现行的财政公共支出管理方式带有很深的计划经济的烙印,与市场经济的要求还有一定的差距,具体表现是带有很深的部门干预的特征。中央财政所形成的资金分块管理的管理模式,“统一”了各级地方财政的资金管理,也直接导致了地方财政公共支出的分散性。在现实生活中,形成了谁能够安排资金,谁就有发言权的现象,这也是导致财政工作(特别是地方财政工作)成为焦点的主要原因之一。今年初,在广东省的“两会”上,原广州地铁老总诉苦“节省18亿,反挨财政部门批”,这应该是值得财政部门深思的。

3、规范的财政公共支出管理要求。对财政公共支出的管理,与其说是财政部门的职责,倒不如说是已经衍生为一种政府行为。“公共支出”是姓“民”还是姓“权”的问题已经引起了社会上一部分有识之士的担忧。当前体制下中央财政对地方财政在支出管理上是鞭长莫及,同时,由于块块之间所固有的项目特征、行业要求、考核标准等的差异性,也使得地方出现了同样是财政部门出来的资金,其管理的重点和要求却不完全相同的现象,给财政公共支出的规范性管理带来很大的难度。

三、实现财政公共支出精细化管理的基本思路

1、合理设置财政部门支出管理机构。改革财政部门现有的、以资金分块管理为原则的机构设置模式。具体设想是在不弱化部门职能的前提下,根据市场经济体制的要求以及完善公共财政体系的需要,对现有支出管理机构进行整合,为财政支出“精细化”管理提供组织保证。

(1)成立预算编制委员会。合并现有的所有负责资金安排和拨付的内设机构,成立财政部门预算编制委员会。财政部门所有的资金支出,都必须经过预算编制委员会的审核和签批后,再履行相关法律和行政程序。财政部的预算编制委员会由部长直接负责,各级地方财政部门的预算编制委员会由相应财政机构的主要负责人负责。为了保证预算编制委员会的正常工作,还要相应建立专家库,财政部门在确定某一方面的财政预算时,就在专家库里相应地随机确定一定数量的专家进行反复研究确定。这样,就可使财政部门从复杂的既管钱又管事的现状中解脱出来,变为单纯的只管钱的技术部门,以保证资金安排的合规、合理、合法。

(2)保留财政资金支付机构。为了保证国库集中支付制度的顺利推进,各级财政部门负责资金支付的机构要保留,同时,要突出其规范性的特点。要通过对资金支付情况的分析来检查和落实预算编制是否合规、合理和合法,也为预算编制委员会提供相关意见,为相应机构对资金支出的检查和绩效考核提供初步意见。

(3)强化财政资金支出的监督检查和绩效考核机构。主要是负责对所有财政资金支出的监督检查和绩效考核。

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研究型学习与研究型教学是建设研究型大学的重要组成部分。尽管目前研究型教学已经在我国高等教育诸多学科中得到广泛应用，但目前仍未被应用于财政学课程中。将研究型教学方法引入财政学课程的教学过程中，既能够帮助学生完成预定的专业学习任务，又能够培养学生的研究型学习能力。

关键词:

财政学;研究型教学;教学改革

目前我国多所高校提出建设高水平研究型大学的目标。研究型学习与研究型教学是建设研究型大学的重要组成部分。目前，研究型教学已经在我国高等教育诸多学科中得到广泛应用。然而，通过对现有文献进行深度梳理后发现，研究型教学目前尚未被应用于财政学课程的教学中。财政是国家治理的基础和重要支柱。与财政在国家治理体系中的重要位置相对应，财政学作为一个跨经济学、政治学、公共管理学等学科领域的综合性学科，是一门重要的专业基础课程，对于经济管理类专业的学生来说具有十分重要的意义。在财政学课程中开展研究型教学对于提高该课程的教学质量，提升经济管理类学生的研究型学习能力具有重要作用。

1研究型教学在我国高等教育各学科中的应用情况

本文在中国知网(CNKI)检索主题为“研究型教学”的论文，共检索到论文2420篇(截止到2015年9月)。主题为“研究型教学”的论文最早出现于1996年，此后论文数量逐年增加，年均增长率超过35%，如图1所示。这一现象说明研究型教学方法在我国课程教学中得到了越来越广泛的应用。其中，被引频次最高的论文是张安富于2012年发表的“改革教学方法探索研究型教学”一文。文中提出“应强化研究型教学的意识，转变教学范式，这是培养学生的创新意识和创新能力，造就创新型人才的关键环节”［1］。从检索结果看，研究型教学方法已被广泛应用于高等教育、外国语言文学、数学、教育理论与教育管理、物理学、计算机软件及计算机应用、医学教育与医学边缘学科等学科，如图2所示。例如，于歆杰等在清华大学电路原理课中进行研究型教学，认为研究型教学强调在教学过程中培养学生的研究能力和研究兴趣［2］。

范钦珊等提出在基础力学课程中实施研究型教学需做到“教学内容重在学术深度、教学过程重在启发与互动、课外学习重在研究、考试考核方法重在刺激思维鼓励创新、教育技术的应用重在与课程整合、实验教学重在自主设计”。李桂娥借鉴剑桥大学研究型教学的经验，从区域经济学的学科特点出发，以创新教学理念为指导，以问题为导向，从课堂教学和课外指导两个方面开展研究型教学［2］。范钦珊等指出清华大学自2001年就开始在“材料力学”“理论力学”“工程力学”等课程教学中进行研究型教学的尝试［3］，并取得了显著的成效。陈侃等运用课堂观察数据进行研究，发现本科课堂上实际体现的研究型教学主要表现为从讨论和发表意见的氛围、鼓励批判和探索、以问题为中心激发探求欲、结合当下应用实际、介绍研究过程和成果等五个维度。然而，通过对现有文献进行深度梳理，发现“研究型教学”目前尚未被应用于财政学课程的教学过程中。

2财政学课程教学过程中存在的主要问题

第一，教学手段单一。尽管目前本科财政学课程已采用多媒体方式教学，但是这种方式仍以教师为主，偏重对财政学基本理论知识的系统讲授。如果片面地认为使用了多媒体设备，就是进行了教学方法的创新，那么多媒体教学不过是从黑板作为载体的“填鸭式”教学转化为以计算机为载体的“填鸭式”教学，这样的方式依旧难以提高学生学习的主动性和积极性。为了提高课堂教学效果，部分教师在财政学课程中运用案例教学法，例如任传普、郑洁［4－5］。然而，受限于本科生财政学课程案例教材的缺乏，案例教学效果目前仍难以保证。

第二，教学内容滞后。在当前的财政学课程教学过程中，教师过分强调学科的理论体系，过分强调学生对财政学基本理论的学习与掌握，缺乏对财政学研究前沿进展的跟踪，缺乏对当前公共财政问题的深入分析与解释，使得学生对财政学的理解浮在表面，不清楚政府为什么要在不同阶段采取不同的财政政策，不理解政府为什么要采取不同的财政政策对经济和社会进行调控，不能做到理论与实际相结合，无法透过现象探索财政本质，达不到揭示支配这些财政现象的规律的教学目的［6］。

3研究型教学方法在财政学课程中的应用

针对目前研究型教学在我国高等教育各个学科运用的情况以及财政学课程教学过程中存在的问题，将研究型教学方法引入财政学课程中，有助于弥补现有教学方法的不足，提升课程的教学效果，培养学生的研究型学习能力。第一，以研究型教学带动研究型学习为理念，以推进课程论文写作和PPT演示为手段，将“自主学习”与“合作学习”相结合，培养学生的独立研究能力和合作研究能力。在“导论”教学过程中增加中英文文献的检索方法、数据搜集方法等内容的讲授，并在该章内容结束后列出若干课程论文选题供学生选择，学生也可以依据自己的研究兴趣自行选题，要求学生自己查阅文献、搜集数据、分析问题，并在课程结束后提交课程论文。根据学生的科研兴趣，组建“财政学兴趣小组”，由任课教师担任兴趣小组的指导教师，鼓励学生自由报名参加，吸引部分具有科研潜质的学生参与到兴趣小组中来进行研究型学习。围绕大家共同感兴趣的财政问题，利用课余时间，通过QQ、微信等平台进行互动和交流，开展科研训练，通过“干中学”提高学生的独立研究能力。在财政学课程教学过程中开展合作学习，以“收入分配的衡量”为例，按照自然班级将学生分成若干小组，要求每组学生运用所学方法围绕“在校大学生贫富差距现状”开展调查研究，并将调研结果制作成PPT在课堂上演示，演示结束后留出一定时间回答同学们的提问，如图3。

第二，以研究型考核方式检验研究型教学和研究型学习的效果，研究型考核方式侧重培养学生分析和解决实际财政问题的能力。研究型教学和研究型学习的效果需要研究型考核方式来进行检验。课题组将通过课程论文质量、课堂PPT演示效果、期末考试成绩三个方面综合评价学生的学习成绩，杜绝死记硬背，鼓励自由探索、提倡运用所掌握的基本理论知识分析和解决实际的财政问题。课程论文质量主要由任课教师从学习态度、任务量、创新性、内容质量和撰写质量等五个方面进行综合评价;课堂PPT演示效果采用德尔菲法，教师评价(权重60%)、学生自评(权重20%)与同学互评(权重20%)相结合的方式进行评价;期末考试成绩将降低客观题的比例，加大主观题的比例，将客观题比例控制在20%以内。课堂PPT演示效果的教师评价以PPT演示前的准备情况、PPT演示情况、PPT演示结束后的互动交流情况三方面的考核相结合，合理分配各项权重。学生自评和同学互评均采用课题组设计的量规表进行评价。量规表的设计侧重学生提出问题的能力、解决问题的能力、团队协作能力、表达能力等四大项，每项再设计2～5个二级指标，如图4。

总之，将研究型教学方法引入财政学课程的教学过程中，既能够帮助学生完成预定的专业学习任务，又能够培养学生的研究型学习能力，包括独立研究能力和团队研究能力，同时通过课程论文写作和PPT展示，提升了学生的文字表述能力以及口头表述能力。

参考文献:

［1］张安富．改革教学方法探索研究型教学［J］．中国大学教学，2012(1):65－67．

［2］李桂娥．研究型教学在《区域经济学》教学中的应用［J］．高等教育研究，2010，31(6):90－92．

［3］范钦珊，殷雅俊，陈建平，等．实施研究型教学的创新之路［J］．中国高等教育，2013(5):23－25．

［4］任传普．案例教学在《财政学》教学改革中的应用［J］．中国城市经济，2011，(29):177．

［5］郑洁．案例教学法在财政学课程教学过程中的运用与优化［J］．黑龙江教育学院学报，2012，31(9):53－55．

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关键词：政府经济学；基本问题；教学体会

一、政府经济学及其形成和发展

政府经济学是研究政府经济行为、政府与私人部门之间的经济关系及政府经济活动的特殊规律性的一门科学。它有广义和狭义之分，广义的政府经济学是指研究政府经济行为的科学，它既研究政府的自身经济活动，又研究政府对经济的管理行为；狭义的政府经济学是指研究政府的经济管理行为。政府经济行为一般有两类：一类是政府自身的经济行为，如财政活动；一是类政府对经济管理的行为，如宏观管理和微观管理等。政府经济学研究的重点应当是政府对经济的管理行为上，这就涉及到政府与市场的关系问题。

一般认为，1776年亚当・斯密《国富论》的发表，标志着经济学和财政学的产生，从此政府经济学逐步形成了较为完整的学科体系。“亚当・斯密在1776年发表了自己关于国民财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。在这以前，全部财政学都纯粹是国家的；国家经济被看作全部国家事务中的一个普通部门，从属于国家本身。”[1]《国富论》的第五篇专门论述了政府财政收入、支出问题，所提出的平等、确实、便利和最少征收费用等赋税原则，至今仍有广泛的影响力。后来卢兹(Lutz，H．L．) 在《公共财政学》（1924）分析了“公共经济与私人经济差异”问题，首开英美财政学著作分析公共经济与私人经济相互关系的纪录。斯杜登斯基(Studenski，P)在《公共财政学篇章》（1933）的“公共经济的性质与机制”的一章中，又全面地分析了公共集团性质、公共经济性质、公共经济发展、最高社会利益等问题，使“公共经济”这一思路在财政学中得到进一步体现。可见，政府经济学的形成和发展与财政学有着非常密切的关系，可以说政府经济学是在财政学的基础之上形成的，但它不同于传统的财政学，传统财政学主要研究税收问题，很少对公共支出进行经济分析；应当说公共选择理论的发展对政府经济学的形成和发展起到了重要作用，政府经济学的研究范围不仅仅包括传统的财政收支，还包括政府规制，所以中央银行、非营利性经济组织等经济主体的活动都被纳入到政府经济学的研究范畴。

中国从计划经济向着市场经济的变革过程，也就是企业和私人范畴、企业部门逐步形成的过程，同时也就是公共范畴和政府部门作用不断凸现的过程。30年的市场化改革，导致了市场经济体制在中国的初步建立，也初步形成了中国的公共经济。中国政府经济学也正在这样的基础之上起步。正因为如此，我们在很大程度上需要借鉴来自西方的公共经济学，来研究中国的政府经济问题。

二、政府经济学研究的基本问题

我们知道，无论是市场行为还是政府行为，都是十分复杂的。由于存在着市场失灵，政府必然、也必须进行经济干预；但政府干预同样存在缺陷。政府经济学就是要回答：政府何时干预？怎样干预？为什么政府应从事这项活动而不从事那项活动？政府从事经济活动的范围、方式、途径和效果是什么？这些问题都需要进行科学的研究分析。此外，作为一个经济管理组织，“政府”本身就是一个经济活动主体，自然成为经济学研究的对象。

经济学理论认为，每个经济体都必须解决四个基本问题：生产什么？怎么生产？为谁生产？如何决策？和经济学的许多领域一样，政府经济学也是研究这些基本问题的。不同的是经济学侧重私营部门，政府经济学限于政府和其他公共部门，研究如何在公共部门内部做出选择来充分利用有限资源的一门学问，是关于政府的作用、公共部门内部选择范围的限度、政府对私营部门的诸决策的影响程度等的一门学问[2]。即政府经济学主要是研究如何在公营和私营部门之间，以及如何在政府部门内部之间分配资源的问题[3]。这里有三个要点：社会资源在公私部门的合理配置问题，即政府干预的限度；政府内部选择以充分利用资源的问题；政府对私营部门决策的方式、效果和影响程度等。

关于生产什么，在私人部门，生产什么由人们的消费偏好决定，通过市场价格信号引导企业进行生产选择。政府部门的生产选择就没有这么简单了，它涉及三个方面的选择：首先，决策主体的选择――即由谁、通过什么机制来决定生产什么。不同的主体的选择不同，政府内部经济主体有三类：一是“非市场主体”，如国防，生产什么的问题完全决定于“公共选择”的结果；二是对于“市场主体”，如国有企业，生产什么的问题应该由市场价格信号来决定；三是对于“准市场主体”，如教育，生产什么的问题由“公共选择”和市场价格信号共同决定。在现实中，三种不同的部门可以有不同的融合方式，加上政府部门可以与私人部门结合，这些情况都增加了政府部门生产选择的复杂性。其次，产品的选择――公共部门生产什么具体产品。不同的产品选择不同。政府部门生产的产品包括公共品、准公共产品等，如国防、公共安全、教育、公共交通等，不同产品的不同生产选择途径与不同的生产主体的不同生产选择途径相似。一般来说，不同的产品不一定对应不同的生产主体。最后，公共产品和私人产品比重的选择――大炮与黄油的选择：整个社会资源中应该用多少生产公共产品即由政府提供的产品、服务和劳务；用多少来生产私人产品即由市场提供的产品、服务和劳务。

如果把社会产品简单划分为公共产品和私人产品，这里的公共产品简单定义为政府提供的任何产品和劳务，在社会资源确定的情况下，公共产品的生产与私人产品生产之间存在相互替代关系。在公共产品和私人产品之间进行的选择是一个公共选择问题而不是市场问题。这种选择的结果对社会经济政治格局有时会产生深刻的影响。如在战争时期公共产品的生产大大超过私人产品的生产。在某些高福利国家，公共产品的产量较大，而在一些自由放任的市场经济国家，公共产品的产量可能极小。

关于怎样生产，即所生产的物品是相互竞争的企业在利润最大化原则的驱动下，通过技术选择来确定。在这个问题上，政府部门的选择同样是复杂的。首先，生产主体选择――政府内部的市场主体国营企业、非市场主体如教育部门、还是由私人企业来生产。政府部门必须选择生产主体，在西方国家，对于公共品，政府可以选择由政府的“非市场主体”部门生产，也可以选择由政府的“市场主体”部门生产，甚至可以由私人部门生产，如US军备私人订购为主；对于准公共品也有类似的生产选择问题，如教育。有些公共品或准公共品为符合社会价值原则必须由政府的“非市场主体”部门提供，如国防、公共安全和制性的义务教育。这种生产主体的选择同样可以极大地影响社会的整体经济效益。其次，生产技术选择――管理方式和激励机制的选择。同私人部门一样，政府部门也必须选择生产技术。这里牵涉到政府部门或国有企业的效率问题与激励机制问题。一方面，政府部门所提供的公共产品的价值由于缺乏市场价格而难以估计，尤其是政府部门提供的服务；另一方面，政府部门或国有企业的目标实际上是综合目标，如果像私人企业那样用单一目标衡量是不准确的。这样，政府部门所选择的生产技术或管理方式就不能保证是经济意义上最有效的。而最重要，也是最复杂和难以处理的是激励机制问题。最后，生产方式的选择。政府部门还可间接影响私人部门生产方式的选择。政府可以通过税目和税率的结构变化影响私人企业生产方式的选择。政府可以制订劳动法、环境保护法、反托拉斯等法规，制定产业政策，进行价格补贴等等方式影响私人企业生产方式的选择。

关于为谁生产，这是一个分配问题，即经济活动的收益如何在社会成员中进行分配的问题。政府关于税收或福利计划的决定，就确定了不同的个人须支付收入的多少。同样地，政府也要确定什么公共品应该生产，哪些集团从这一公共品的生产中将会得利。即收益的分配取决于经济主体对资本、劳动等生产要素的贡献。按照西方经济学的观点，在私人部门，收入的分配是由各生产要素的边际贡献所确定。各个经济主体的收入由他所提供的生产要素的价格和他所拥有的该要素的数量共同决定。政府部门的一个主要目标就是纠正私人部门的这一分配方式与社会公平原则之间存在的偏差。除此之外，政府部门生产的产品也存在合理分配问题。对于绝大多数公共产品来说，分配实际是个“公共选择”问题。原因在于，除了极少数公共产品，如国防和公共安全，可以绝对平等地消费外，大部分公共产品只为一部分人提供着便利。这些公共产品，政府在决定生产的同时实际上即决定了它的分配。如政府决定在哪里建高速公路，实际意味着政府决定将该公共产品的分配给了主要使用该公路的消费者。政府部门生产的公共产品的分配除了遵循大多数人受益的原则外，主要受不同的利益集团所支配。由于公共产品的生产必须耗费社会资源，公共产品分配的不公意味着社会资源分配的不公，而公共产品的消费是不需要付出经济代价的；因此，在一定意义上说，公共产品分配的不公可能比私人部门收入分配不公在社会公平原则上来看更为恶劣。并且，由于公共产品的消费是不需要付出经济代价的，这可导致对公共产品的滥用。因此公共部门的分配复杂的多，如失业救济、贫困救济，取决于许多标准和因素。

关于公共选择，这是政府经济学而不是经济学其他分支所特别关心的领域，它是政府经济学的一个特殊主题。什么是公共选择呢？公共选择就是指一个社会共同决定作出的各种选择。一般经济学侧重于个人如何决定消费，厂商如何决定生产，价格体系如何工作运行才能保证消费者的需求能由生产者提供，而政府经济学中涉及的公共选择问题却要复杂的多。这是因为，一方面，个人的偏好不同，对事物的理解、判断和价值观也不同；另一方面，不同的公共产品有不同的受益人，不同的政策会给不同的人带来不同的好处，人们的利益会发生冲突。所以，这一切就使得公共选择比个人决策的困难程度和复杂程度要大得多。政府经济学的一个重要课题就是要研究在民主社会中公共选择是如何作出的。

三、政府经济学的学科特点及教学建议

政府经济学是行政管理专业（本科）的一门专业必修课。政府经济学是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学等多学科理论与方法研究国家和公共组织如何进行有效管理的学科体系，是一门理论性与实践性相结合的应用性学科，也是一门新兴的综合性的边缘学科。根据几年来对这门课程的教学实践提出以下建议：

首先，调动学生的学习积极性，提高他们的学习意识，启发学生，能够使学生全面了解政府经济学的基本知识，系统掌握政府经济学的基本理论和基本方法，熟悉我国政府现行的各项财政及宏观经济管理制度，把握政府经济制度改革的现状、问题和发展趋势，使学生具有运用所学知识提出问题、分析问题和解决问题的能力。

其次，以课堂讲授为主，充分利用主教材、辅助教材、期刊、课件等多种媒体教材，教学过程中要联系当前经济形势，充分利用案例帮助学生掌握重要概念和理解现实问题，并对重点、难点进行答疑、辅导。

最后，政府经济学课程教学讲授可以不追求体系的严谨和内容的面面俱到，但一定要有选择地介绍一些政府经济学前沿理论并结合西方政府管理经验对我国政府管理和政府改革中的现实热点问题让学生进行研讨。力求充分运用各学科的研究成果，鼓励同学从多角度观察和分析问题，引导同学在所学理论知识的基础上对政府经济行为进行较为具体和深入的讨论，培养学生运用理论工具独立分析和解决现实问题的能力。改变单纯的老师直授教学模式，鼓励学生参与，加强师生的互动。较为务实、实践性较强的措施有：推动课堂教学的多样化，形成以老师直授、案例教学和情景模拟等课堂教学模式，通过老师直授积累基础知识，通过案例教学和情景模拟增强学生的创新能力，思维能力等；延伸课堂教学，实行论文写作和经典导读。

参考文献：

［1］ 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第675页。

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关键词：海南；县域旅游；综述

本论文受海南省科技项目资助（项目编号：ZDXM20130102）

中图分类号：F59 文献标识码：A

原标题：公共财政支持下的海南县域旅游发展问题研究

收录日期：2013年8月19日

自2010年海南建设国际旅游岛以来，旅游市场得到快速发展，旅游人数不断增加，旅游服务质量也有一定程度的提高。但是，海南旅游市场的不均衡发展依旧没有得到根本性改变，传统意义上的东部旅游市县依旧占据着核心地位，而西部和中部市县的旅游市场开发没有明显起色，究其原因，在于长期以来县域旅游市场开发的不均衡，及县域旅游发展定位、发展模式的不明确等。本文试图从公共财政支持的角度，探讨县域旅游发展模式问题，为旅游市场的进一步发展提供思路。

一、海南各市县县域旅游发展综述

目前，海南省各市县政府为了推动本地旅游经济发展，纷纷加大政府干预力度，加快旅游产业布局，推动旅游产业发展，具体内容有以下几个方面：

1、政府应当加大旅游基础设施投入，完善旅游环境。完善的基础设施是提高旅游服务质量的基础，也是扩展旅游市场的关键。根据市县政府网站公布的消息，市县政府更倾心于投资环境建设，纷纷加大基础设施投资力度，完善旅游配套设施，确保旅游景点路通、水通和电通。2010年以来，海口市政府为了支持“乡村游”项目，对项目自然村的基础设施进行规划，投资建设道路，改善电力设施，对水资源进行治理，完善旅游投资环境。定安县政府为了加强南丽湖旅游景区建设，投入大量资金，治理南丽湖周边水系，纯洁湖水质量，改善旅游环境。琼海市政府投资大量资金，用于“白石岭”周边道路建设，确保周边官塘温泉旅游区、红色娘子军景区道路畅通无阻。三亚政府对旅游基础设施的关注度一直居全省之首，在旅游基础设施的投入也最多，构建完整的沿海旅游景区道路，确保景区道路畅通，加快旅游扶持力度。

2、加大旅游企业扶持力度，加快旅游产业升级。旅游产业是一个市场化较高的产业，市场竞争较为激烈。世界各国旅游产业发展研究表明，吸引有实力的企业参与旅游市场开发及市场运作，能快速提高旅游市场质量，提升旅游服务水平。目前，海南省各市县政府政策性支持重点，在于实施招商引资，通过提供优惠措施，加大引资力度，创造良好投资环境，提高服务质量。三亚市政府出台各项优惠措施，吸引希尔顿、万豪等国际知名旅游企业参与三亚酒店建设，提供高质量的酒店服务，提高服务水平。琼海市政府充分利用博鳌亚洲论坛的机会，鼓励国内外大型旅游企业参与旅游景区开发，丰富旅游产品线，实现旅游服务产品的多元化。海口市政府公布旅游发展总体规划，邀请国内外大型旅游企业加盟，共同打造“四宜”旅游发展文化。而希尔顿、海航等酒店企业的加盟，为海口创建了新的旅游发展环境。万宁市政府联合体育总局，邀请冲浪企业加盟，以政府投资推动，开发沙滩冲浪旅游项目，提高旅游知名度。

3、加大旅游项目规划力度，合理布局，提高旅游长期竞争力。旅游基础理论研究表明，旅游发展规划是旅游发展的核心，也是实现可持续发展的关键措施。海南省各市县在旅游发展规划方面，均投入大量资金，做好长期性发展规划，谋求长期性发展空间。海口市政府在“十二五”发展规划中，对今后10年旅游发展方向提出具体要求。三亚市政府邀请专业咨询机构，对三亚“十二五”期间旅游发展重点及发展方向进行规划，确保旅游产业升级换代成功。文昌、陵水等其他市县政府，依据地区特色，突出地区旅游资源的特殊性，实施差异化旅游发展策略，确保旅游产品核心竞争力。

二、海南县域旅游发展中财政投资不明确的原因

在海南县域旅游经济发展过程中，财政资金均有介入，并一定程度上推动旅游产业发展，提高旅游服务水平。然而，由于财政资金注入方向不明确，其直接作用并不明显。

1、财政资金投入主要集中在基础设施领域，内容较为单一。当前，作为推动海南地方旅游经济发展的行政主体，市县政府财政资金投入主要集中在基础设施建设等领域，主要有修建旅游景区道路、扩大旅游接待能力的车站、机场建设等。由于道路、车站和机场等具有公共产品性质，企业投资意愿不足。政府以财政资金注入等方式，能有效解决公共产品供给问题，也符合财政资金投入原则。然而，旅游是一个系统工程，涉及投资层面较多，市县政府资金大量用于基础设施投资，其投资方向过于单一，对地区旅游经济的影响也十分有限，不利于实现县域旅游经济长期性发展。

2、财政资金注入机制不明确。目前，关于市县财政资金注入的研究，尚未形成规范的体系，市县政府尚未形成明确的投资途径和投资方式。海南省许多市县政府对财政资金的投入，主要依靠政府的关注重点安排。由于市县政府管理职能较宽，涉及民生支出领域较多，用于旅游发展上的资金投入较少。在市县旅游市场投入方面，由于没有完善的投入机制，市县政府的资金投入，主要表现在推介旅游品牌宣传上。如海口、三亚、五指山市政府每年均在全国一些重点省份举行旅游推介会，向当地群众介绍海南市县旅游资源，开拓潜在旅游市场。市县政府这种各自为政的旅游投资方式，对旅游市场的影响究竟有多大，其效能如何等，均值得思考。因而，加强市县财政资金投资机制研究，是一个迫切需要解决的问题，也是一个值得研究人员研究的重要课题。

3、财政资金对旅游企业的影响不明显。在成熟的旅游市场中，市场竞争主体主要是企业。企业依据竞争机制，通过开发科学合理的旅游项目，来吸引消费者，进而提高旅游市场竞争力。企业资金筹集及资金运用，主要来源于投资主体和市场供给。这种资金筹集模式，使得市场成为企业的主要资金来源，企业为了发展壮大，必须遵照市场运行规律运作，以竞争实现资本增值。由于海南市县旅游市场较小，发展空间不足，资金量较少，具有一定的局限性，因而严重制约旅游市场发展。而财政资金由于缺乏相应的进入渠道，无法直接注入企业，这是导致政府对旅游市场调控较弱的原因，也是制约市县旅游经济发展的主要影响因素。

三、加大公共财政支持力度，提高海南县域旅游发展水平

1、设立市县旅游发展专项资金，支持旅游企业发展。在海南市县旅游市场中，除了海口和三亚有大型旅游企业驻足之外，其他市县旅游企业一般规模较小，竞争力不强。虽然各市县政府采取招商引资措施，吸引国内外大型旅游企业参与市县旅游市场开发，然而效果并不明显。本地旅游企业由于受资金及市场制约，一直没有形成规模，无法实现旅游跨越式发展。为此，由财政出资设立市县旅游发展专项资金，对旅游企业及旅游项目实施补贴，是一种可行之道。财政部门设置的专项资金，必须具有专门用途，专项用于旅游市场开发与扩展，其资助内容包括老景点扩展、新景点开发、旅游创新等。对于旅游景点扩展，由于其投资成本较大，资金回收期较长，还债压力较大，许多旅游企业受资金制约，不愿意投资景点扩展业务。专项资金的设立，能有效解决旅游企业资金压力问题。对于符合发展规划的景点扩展行为，给予专项资金支持，缓解企业资金压力，确保景点扩展行为的成功。对于新景点开发业务，可采取分类资助原则，实施资金支持。对于新景点旅游设施建设，遵循适时配套原则，按照资金配比比率，实施资金支持，确保新旅游项目开发成功。对于旅游创新项目，由于其风险较大，风险规避不可避免。加大财政承担风险力度，鼓励旅游创新，确保旅游方式创新。对于海口市、三亚市这种旅游市场开发较为完善的市县，专项资金支持力度将主要投入到旅游新景点开发上。通过财政专项资金支持，鼓励企业开发新景点，丰富旅游产品线。当然，由于财政资金源于税收，是公共资金，其资金用途及投入领域有一定的限制。财政资金的支持，不能成为企业旅游项目开发的资金主体，只能是配套资金，且这种资金支持必须符合市县旅游发展规划要求，以扩大市县旅游市场为目的。在资金投放过程中，一定要规避部分旅游企业人为套取财政资金的行为，确保资金安全。

2、设立旅游人才培育专项资金，培育旅游人才。研究人员对国内外旅游发达地区的发展历程进行研究表明，人才是旅游产业发展的生命力，是核心竞争力。加快人才引进力度，能快速提高旅游服务质量。加快人才培育力度，能有效改善人才结构，提高人才竞争力。当今，旅游经济发达地区的人才培养，主要依靠旅游企业培养。企业通过不断扩大经营规模，提高经济效益，来吸引人才、培养人才，进而改变人才结构，提高人才竞争力。海南市县旅游企业受收入水平限制，其主动培育旅游人才的动力不足，导致旅游人才缺乏，人才竞争力不强。以财政投入设立旅游专项资金，助力旅游市场，能加快旅游市场开发，加速旅游市场发展。政府设立的旅游专项资金，可以实现企业资金与政府资金的有效融合，共同助力海南旅游市场的发展。借鉴国内其他省份的成功经验，政府提供的旅游专项资金可以用于资助高端旅游人才的安家费等支出，确保高端人才居者有其屋，解决其后顾之忧。企业提供的资金主要用于发放高端人才工资福利待遇支出，提高人员生活水平。由于旅游专项资金解决了高端人才的居住问题，能有效降低企业人才引进成本，提高高端人才服务海南的成功率。此外，旅游专项资金还可用于本地旅游人才培养。通过专项资金支持，选送旅游企业中的优秀人才到国内外知名旅游企业或机构参与培训学习，提高其专业技能，进而提高其业务处理能力。此外，也可以由专项资金邀请国内外知名旅游专家学者到海南进行业务培训，提高海南旅游管理人员素质。总之，政府设立旅游人才培育专项资金，能有效发挥政府统筹旅游市场的能力，吸引旅游人才，为他们创造发展机会，共同参与旅游市场开发，有效提高旅游市场人才的综合素质。

3、设立市县旅游发展融资平台，助力旅游发展。当前，中央政府支持地方政府设置地方性融资平台，参与资本运作，解决地方经济发展资金缺乏问题。海南各市县政府可以根据财政实力，以财政投入方式，独立设置市县旅游发展融资平台，推动旅游金融的发展。也可以由几个市县共同组织，按照资本运作原则，共同投资，创建统一融资平台，共同推动地区旅游经济发展。市县融资平台建设，将为市县旅游企业筹集资金提供机会，助力旅游市场发展。市县旅游发展融资平台的投资方式，可以采取财政贴息等方式，支持地方旅游企业向全国性金融机构筹集资金，用于旅游项目开发建设。企业借款期间的利息，可由财政资金负担，既能解决企业融资难问题，又能激发企业开发新项目的热情。在企业旅游项目投入运行之后，可从其门票收入中抽取一定比率收入，充实到旅游融资平台中，扩大旅游融资平台资本额，提高其资本运作能力。此外，也可以采取由旅游发展融资平台统一筹集资金，将资金直接贷给市县旅游企业，用于本地旅游项目开发建设。这种筹资方式，由于发挥公共资金信用优势，加入财政信用，能有效解决本地旅游企业由于信用度不高，无法筹措资金等问题。

四、结语

本文探讨公共财政如何参与海南省市县旅游经济建设，提高旅游竞争力问题。海南省各市县由于历史发展等原因，普遍存在旅游企业规模较小，竞争力较弱等问题。通过财政专项资金注入、设立旅游发展融资平台等方式，能有效解决资金缺乏问题，提高人才培育质量，提高旅游市场竞争力。

主要参考文献：

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[5]陈智博.江苏旅游经济发展的空间差异[J].经济地理，2008.11.

篇5

关键词:农村;公共产品;供给

中图分类号:F062.6 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)02-0011-03

一、西方公共产品理论观点及其发展

由于西方国家的城市化水平较高,城乡差别小,西方对于农村公共产品的专门研究文献比较少见,大多将其纳入公共产品的一般研究当中。由于西方国家尤其是欧美发达国家,社会经济发展较为均衡,城市和乡村公共体系较为完善,基本没有我国城乡二元结构的重大差异问题,因此西方较少采用“农村公共产品”表述方式。

(一)公共产品理论概述

1954年,萨缪尔森在《经济学与统计学评论》上发表了《公共支出的纯理论》一文,提出了至今仍被广为接受的、经典性的公共产品的定义:每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。奥尔森在《集体行动的逻辑》中给出的公共产品定义是:“任何物品,如果一个集团X1、X2……Xi……Xn中的任何个人Xi能够消费它,它就不能适当地排斥其他人对该产品的消费”,则该产品是公共产品。布雷顿根据公共产品地理区域将公共产品划分为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品。布坎南提出了“俱乐部产品”概念:就是这样一类产品,一些人能消费,而另外一些人被排除在外。布坎南的“俱乐部产品”拉近了“公共产品”与现实的距离,具有较强的实用性和操作性。

西方公共产品理论的发展经历了两个时期:第一时期从亚当・斯密开始到1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》为止,古典和新古典理论在政府财政税收的限度内探讨公共产品问题,把公共产品本身作为政府设计税收政策的重要参考依据。第二个时期是从1954年萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》至今,这一阶段是公共产品理论形成并得到发展的时期。公共经济学家运用新古典传统对公共产品进行研究,从公共产品的内在属性出发,通过揭示公共产品与市场机制的内在矛盾,提出了针对不同的公共产品,采用不同的制度安排来供给的观点,形成了多主体提供公共产品的理论。

(二)西方公共产品理论发展进程

公共产品思想渊源,最早可以追溯到古希腊学者亚里士多德的政治学说。我国著名财政学家张馨教授曾经考察过公共产品理论的起源,认为最早对公共产品的论述可以追溯到英国学者霍布斯1651年出版的《利维坦》。现在一般认为,国外最早对公共产品的分析可以追溯到大卫・休谟。其次是亚当・斯密从国家职能角度对公共产品展开研究,奠定了财政学的理论框架。亚当・斯密在《国富论》中除了阐述“看不见的手”原理外,特别指出政府必须提供某些公共服务:建立国防、设立司法机关、维持公共事业和维护公共设施等。1882年,瓦格纳提出了“公共支出不断增长法则”,或称“政府活动扩张法则”。这一观点后来被人们称为“瓦格纳法则”( Wagner’s Law)。瑞典人林达尔(Lindahl,1919)在其博士论文《公平税收》中正式提出“公共产品”一词。1919年产生的林达尔均衡是公共产品理论最早的成果之一。林达尔均衡的功绩之一在于从理论上论证了公共物品(包括信息商品)的市场均衡价格原理与私人物品的市场均衡价格原理之间的差异,为进一步探讨信息商品的价格问题找到了强有力的理论依据。同时其解决了公共产品供给所需费用的来源问题,极大地促进西方公共财政理论以及公共产品理论的形成与发展。

真正赋予“公共产品”形式化定义始于保罗・萨缪尔森。萨缪尔森在“公共支出的纯粹理论”一文中将公共产品定义为这样一种产品:每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述也成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。根据萨缪尔森的定义,可以将公共物品概括为三个特征:(l)效用的不可分割性。 (2)消费的非竞争性。 (3)受益的非排他性。对公共产品的研究学者们对公共产品的定义,几乎都是在萨缪尔森定义的三个特征的基础上做出界定的。

随后詹姆斯・布坎南、斯蒂格里茨等学者对其进行了极大丰富,如詹姆斯・M.布坎南与戈登・图洛克、肯尼思・阿罗等人创立了公共选择理论,成为现代“公共部门经济学”的起源。而布坎南在萨缪尔森等人研究基础上创造性地提出了“俱乐部产品”。1965年,布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中指出,萨缪尔森定义的公共产品是“纯公共产品”,现实社会中,大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的“准公共产品”或“混合商品”。布坎南的“俱乐部产品”拉近了“公共产品”与现实的距离,具有较强的实用性和操作性。20世纪50年代末期,美国著名学者马斯格雷夫出版了堪称经典的《财政学原理:公共经济研究》一书,第一次引用了“公共经济学”的概念。至此,成熟的公共产品理论体系框架已经完全形成了。

从上面可以看出,西方经济学关于公共产品理论的研究可以说源远流长,产生了不同的流派,建立了不同模型,内容庞杂,十分丰富。当前,西方经济学、管理学关于公共产品理论的研究方兴未艾,并随着时间的推移呈现出新的发展趋势。包括公共产品供给效率评估的数量化;公共产品研究的国际化;关注现实问题解决的多元化。

二、国内农村公共产品研究与进展

(一)农村公共产品定义与特征的辨析与明确

国内学者对于农村公共产品的的定义大都基于萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》中对公共产品的定义:“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务,即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少”,即农村公共产品是相对于农村私人产品而言,是用于满足农村公共需要的产品的总称。张军、何寒熙(1996)和雷原(1999)认为,农村公共产品是由消费的非排他性和供给的连带性定义的。徐小青(2002)认为,农村公共产品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。王国华、(2003)、冯海波、郑婷婷(2005)和杨卫军(2005)都认为农村公共产品是相对于农民的“私人产品”而言,用于满足农村公共需要,具有不可分割性、非竞争性、非排他性的产品。石玲红(2008)认为,农村公共产品是指在农村地域范畴内私人不愿提供或不能提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品,其范围涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。聂火云,周黎鸿(2008)认为,由于中国农村的特殊性,农村公共产品也有其特殊性。一是绝大多数农村公共产品为地方公共产品,具有一定的地域性。并非所有的公共产品都能覆盖整个国家,更多公共产品的受益范围只能局限于有限的地理范围内。二是满足特定人群需要的公共产品,指对居住在大、中、小城市(含城关镇)以外,居住在乡村的我国约9亿农民需要的公共产品。曾福生、李燕凌,匡远配(2006)认为农村公共产品具有特定区域性、生产的分散性、农民对其强烈的依赖性、供给主体的弱替代性、农村公共产品范围的流动性和生产性消费特征等。该分类摆脱了公共产品特征的一般描述,真正结合了农村农民的实际和特殊性。

(二)农村公共产品供给效率的模型与数量化

国内对农村公共产品供给效率的研究类型相对较多,包括了效率现状、效率低下的原因和存在的问题、解决的途径等。总体上,国内对于供给效率的研究,可分为供给效率的理论研究和实证研究两大类型。如黄季馄、李宁辉(2004)利用CAPSIM模型分析了农村公共政策在国家层面上对于农业生产消费价格和贸易的综合效率。匡远配(2006)研究了贫困地区农村公共产品供给效率的低下导致农村社区公共产品质量堪忧。王磊(2007)借用分级条件下政府供给公共产品最优规模的模型和政府供给公共产品的数据包络分析(DEA)模型,为量化政府供给公共产品的效率提供理论依据;同时根据IMD测度政府效率的指标体系和国内相关的研究和实践,政府供给公共产品效率分析应采用DEA的方法,探讨了公共产品最优供给规模及效率的模型与方法。陈会玲,杨丹,石智刚(2008)对农村公共产品供给效率进行了政治经济分析,相应的对策主要是从立法保障、分级体制的建立、产权安排,以及地方政府管理体制的改革等方面提出的。财政部财政科学研究所课题组(2008)从绩效出发研究如何确保农村公共产品高效供给,并提出绩效是实现我国农村公共产品高效供给的必由之路。

当前国内的实证研究较多,如郑洲(2007)以扎囊县德吉新村朗赛林提灌站的建设与维修为例,考察了农村公共产品供给效率问题。并指出,政府在有限的财政投入下,在增加农村公共产品供给数量的同时,更应注重提高农村公共产品供给效率,同时必须建立在广大农牧民群众的实际需求这一根本前提条件之上。并提出了明确农村公共产品供给主体,提高农村公共产品供给效率,政府努力控制农村公共产品供给成本,必须充分考虑农牧民对农村公共产品的实际需求状况,农牧民显示自己的真实需求偏好等建议。刘文勇,吴显亮,乔春阳(2008)构建了这样的模型:Xj=aY+c,其中,Y代表农村居民的收入水平,X代表农村居民消费的产品;j代表农民消费产品的种类,其中包含公共产品和私人产品; a是边际消费倾向;c是自发性消费。为了消除非线性相关对模型回归分析的影响,对公式1作双对数变换后,有:lnXj=alnY+c。经过实证分析后认为,目前我国农村公共产品供给发挥出的效用水平低于私人属性产品供给发挥出的效用水平。李燕凌(2007)通过规范研究和实证研究的结合,在翔实的农村调查和权威统计数据基础上,通过构建农村公共品供给“双层效率因素分析”(DEFA,double一decked efficiency factor analysis)等模型,采用微观层面农村公共品供给农民主观评价“满意度”分析、宏观层面县级截面数据包络分析(DEA)等手段,综合考虑农村公共品投入与产出两个子系统功能协调效率问题,揭示农村公共品供给效率现状及其变化规律。并提出了“存量盘活、增量扩大;资源节约、效能升级;分权改革、统筹发展”的农村公共品供给“双层增效创新模式”及其对策建议。

(三)农村公共产品供给制度的细化与创新

关于农村公共产品供给制度的概念。张军、蒋琳琦(1997)认为公共品供给制度是多种具有关联性的规则制度所构成的一个组合或者说体系。这一个体系的每一组成部分都有多种不同的选择,每一种不同的选择就构成了新的一种公共品供给制度。公共品供给制度主要包括公共品供给的决策规则、成本分摊制度、生产和管理制度以及使用(分配)制度。公共品供给制度较为本质性的变迁事实上体现在决策、成本分摊和使用制度的演进之上。

张军、何寒熙(1996)对农村公共产品供给制度在改革后的变迁作了分析。他们认为由于农村制度向非集体化的变迁和集体化农业组织的瓦解,中国农村原来的用来提供当地公共产品的供给制度也就失去了存在的基础。林万龙(2003)则在《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》中运用新制度经济学的制度变迁理论,研究了家庭承包制的实施对于农村公共产品供给制度变迁的影响,论证了其提出的两个理论假说:(1)家庭承包制的实施是宪法秩序意义上的变革,因而将可能引发农村社区公共品供给制度的变迁;(2)这一变迁包括主导变迁和需求诱致变迁两方面内容。叶兴庆(1997)将通过政府税收来提供公共产品的方式称为制度内公共产品供给,把通过非税收形式提供公共产品的方式称为制度外公共产品供给。建国后,我国以制度外供给为特征的农村公共产品供给体制却无实质性的改变。谷洪波(2004)、叶子荣、刘鸿渊(2005)等都认为,现行农村社区公共产品的制度外筹资制度是公社时期制度的延续。陈永新(2005)认为农村公共产品的制度外供给造成了农民负担过重,维持现有制度的成本越来越大,而收益越来越小,出现了制度变迁的迫切性。杨卫军、王永莲(2005)认为一方面,税改堵死了制度外筹资渠道,导致了农村公共产品制度外供给的终结;另一方面,“一事一议”制度仍不完善,农村公共产品的供给出现了真空。

总体上,国内对农村公共产品供给制度的研究牵涉到了制度现状、制度不足和缺陷、制度完善和创新等内容,但部分研究在观点上缺乏创新,研究思路上过于宏观和空洞。相反国内也有一些专家独辟蹊径,从某一创新视角或领域进行了研究,如乌东峰(2005)从农村生态环境这一细分公共产品出发,对农村社区机制与农村生态环境保护进行深入研究,并提出了通过调动中国农村社区机制,调动群众的积极性参与环境保护,使环境保护成为群众共同行动和全社会的共同事业,是未来解决中国农村环境保护问题的重要选择。朱有志(2008)从“两型社会”出发,对“两型社会”综改区城乡统筹中的机制创新进行了研究,并提出应重点从建立动力机制、协调机制、扶持机制和保障机制着手。

(四)农村公共产品未来研究应在国际视野下脚踏实地

总体上,国内研究成果在理论与实践发展中有了较好研究基础,出现了一批扎实的研究成果,但相关研究仍存在诸多不足:第一,多数研究热衷一般调查和发展战略研究,而应用性和实证性研究偏少,对所研究之问题的理论和现实背景缺乏清楚描述。现状调查和发展战略的确非常重要,但当前的多数成果缺乏新意和创新,并最终流于空乏和空洞;第二,当前研究大多集中发达地区或都市周边农村范畴,边缘农村尤其是欠发达农村地区研究较少。尤其是西部等少数民族地区,其农村具有地理、文化、经济等方面的重大差异和特殊性,其关注度有待提高;第三,缺乏模型分析与数量推导,缺乏多学科多方法的综合视角。现有研究中,以问卷调查法和文献资料法为主,调研数据处理的方法过于简单,缺乏模型分析与数理化论证,应在经济学思想指导下重视数学推导和计量分析的采用;第四,在有关农村公共产品“供给”的研究中,对其一般研究较多,有关国内外对比研究等领域较为少见。

参考文献:

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关键词：非税收入；公共财政体制；述评

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0159-03

一、非税收入的界定以及其存在合理性研究

1.非税收入的概念。2001年首次在国家正式文件①中出现“非税收入”一词，在此之前中国对非税收入的概念未作严格的界定，与之相关的代表性称谓有“预算外收入”、“非税性预算收入”和“特别税收”等。如吴玉民（1999）将非税收入定义为“用费、基金以及罚款等方式筹集的用于政府行政事业性支出的收入”。王作勤等（1999）认为非税收入是各种财政性收费、基金、罚款、附加等收入。2004年财政部颁发的《关于加强政府非税收入管理的通知》②明确了非税收入的定义，即“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。”至此之后，学者对非税收入的定义逐渐趋于一致。潘明星和匡萍（2005）、史桂芬（2007）将非税收入定义为“政府为实现特定目的和满足社会公共需要，按照一定的标准，凭借社会公共权力（国有资产、资源所有权）、国家信誉收取的除税收以外的财政性资金”。刘忠信和张智光（2007）认为非税收入是通过不同于税收形式所取得的财政收入。

2.非税收入的存在合理性。国内学者对非税收入的存在合理性进行了较深入的研究。根据侧重点不同，将其存在合理性分为三类：（1）理论依据。首先是准公共产品的存在具有公共物品和私人物品的双重性，满足这部分公共需要的资金不宜通过税收来筹集，而应按照“谁受益、谁付费”的原则要求公共产品的使用者和受益者以非税收入的方式进行补偿和调节，同时由于可售性公共产品的永久性存在决定了政府非税收入的永久性存在。其次是“负外部效应”的存在使政府应该承担起矫正外部效应的责任，而在治理负外部效应的效果上，收费明显优于税收，因为收费具有的“惩戒性”使生产者自觉减少“负外部效应”的产生。最后是自然垄断的存在使得非税收入较之税收对于经济具有更优的调节作用，因为存在自然垄断时企业自行定价高于边际成本将导致社会整体效率的下降，因此政府要用进行公共定价的手段进行管制；而定价超过边际成本的部分即可看作是一种政府收费，这种收费对企业和消费者利益的协调作用是税收所不能取代的。（2）制度环境。高培勇（2004）把非税收入存在的历史根源归为统收统支，且现实的制度环境使得中国政府非税收入在改革中具有其独特性。建国初期中国实行的高度集中的计划经济体制下，政府统收统支，各行政机关和企业事业单位严格按照国家规定进行财务管理，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规。改革开放以后，随着财政体制改革进程的加快，各级政府的财政收支单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位“创收”，从此使非税收入改革中出现了一系列问题。（3）在政府收入体系发挥的作用。王小利（2005）指出非税收入是政府合理利用不同收入渠道对经济进行宏观调整、实现资源优化配置、收入分配以及稳定经济的重要手段，是构建公共财政体系的基础。贾康和刘军民（2005）认为非税收入是政府收入体系的重要组成部分，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是从源头上、制度上防治腐败的重要举措。此外，暴金玲（2005）认为非税收入一方面促进了经济和事业发展并在经济生活中发挥着公平收入分配的作用，并为财政预算的顺利执行提供了财力保障。徐永翥（2007）还认为非税收入有效地调动了地方和部门筹集收入的积极性。

中国对于非税收入概念及其存在合理性的研究多集中于公共财政理论下的一种政府职能实现形式。虽然非税收入概念的表述不尽一致，但都体现了相近的意思：非税收入是由一些除税收收入以外的、不同性质的收入组成的集合体，是对这些不同性质的收入的统称。因此，非税收入是一个综合性概念。对于非税收入存在的合理性，是集多种必然性于一体的政府收入形式，它的合理性不能只从某一方面考虑，可以综合以上观点全面思考。

二、非税收入规模与结构的研究

1.非税收入规模。吴云松和王庆华（2000）认为非税收入规模过大会加重企业负担、分散国家财力、加剧社会分配不公和败坏社会风气等。刘晓峰等（2005）研究发现产业结构与税收体制可能是影响非税收入规模的重要因素。方建妃（2005）、吴萌（2007）从经济发展水平、政府职能、财政体制等方面分析了影响非税收入规模的因素，当经济发展水平较高的时候，较高的生产力发展水平决定了政府非税收入的来源相对充足；地方政府权限扩大，政府非税收入的来源就十分广泛；从政府与其他部门之间的财政关系的角度研究发现财政体制是也是影响地方政府非税收入规模的重要因素。王静（2007）从分权式改革、“正税”的税源流失、政府系统本位利益驱动及竞争等方面分析了政府非税收入膨胀的原因，并发现地方政府为增加自己的财政资金而增加收费项目。除政府职能方面，方红星（2009）从市场化程度等角度分析了作为非税收入重要组成部分的政府收费规模的影响因素。如果市场化程度很高，政府就能把本来就属于市场范畴的职能很好地转向市场，只担负由于“市场缺陷”的存在而必须要承载的政府职能；如果政府过多涉足市场，政府就会挤占应该归属于市场的职能范围，非规范性收费规模随之膨胀。白宇飞等（2009）实证研究发现人均产出、人均转移支付、财政供养人口以及市场化进程等变量均对政府非税收入规模有所影响，其中，人均产出和财政供养人口的增加会促进非税收入的增长；而市场化进程和转移支付的增加则会有效抑制非税收入规模的扩大。财政供养人口主要是从需求方面影响非税收入的规模，越是在基层政府和经济不发达的地区，财政供养人口在总人口中的比重越高，而这些地区税源较少，地方政府只能通过增加不规范的非税收入（如部门收费等资金）发放工资。

2.非税收入结构。已有研究通过对中国政府非税收入现实存在的问题进行分析，对政府非税收入结构的优化提出建议。例如，贾康等（2005）在分析中国政府非税收入管理的突出问题的形成原因的基础上，提出对政府非税收入的不同项目区别对待、分流归位、依法立项，并以治本为目的实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革。云南省财政厅课题组（2006）通过云南省政府非税收入项目构成的总体情况分析，发现行政事业性收费和政府性基金是其主要来源，无名目的其他收入比重也较高。常向东等（2010）以甘肃省白银市为例，将政府非税收入结构分为项目结构、管理结构和部门结构且发现项目结构中行政事业性收费和政府基金占主体。除上述文献外，一些学者提出从其他角度规范政府非税收入项目的管理。例如何晞等（2008）把财政中收入结构定义为以价值形式表现的财政收入内部各要素的构成和比例关系，反映财政收入中不同收入形式之间、不同来源之间的比例关系。各种形式的非税收入增长在总非税收入增长中的贡献率应该是合乎客观规律和比例的。每种形式的收入都与一定阶段的经济、社会结构密切相关，如果出现异常或不协调，必然会对经济、社会结构产生扭曲性，带来效率损失和社会不公。丁兆君（2009）在对地方政府对于政府非税收入的管理问题进行分析的基础上，提出了从整合政府预算角度规范地方政府非税收入项目管理的思路。

中国学者对非税收入规模的现状分析、影响因素等方面进行了研究；对于非税收入结构，主要关注政府非税收入结构的管理和优化分析。从上述分析可以看出，中国学者对非税收入规模影响因素的研究较宽泛，主要集中在政府职能、财税体制、市场化程度等方面；且主要以规范研究为主，实证分析较少。对非税收入结构的研究内容一般是基本的现状—问题式，方法一般是规范分析或描述性分析，缺少深入理论分析和经验研究。

三、非税收入增长与经济增长关系研究

对于非税收入对经济增长影响的实证研究，吴云松和王庆华（2000）研究发现非税收入加重了企业的负担，分散了国家财力，加重中国经济增长速度的下降。王小利（2004）利用VAR模型实证研究发现政府非税收入支出对GDP的影响为正，税收与非税收之间有较强的替代关系，非税收入的增加会侵蚀正常的税基，进而会影响到中央的财政能力。刘建民和宋建军（2005）、高黎和聂华林（2006）对中国税收增长与经济增长的关系进行实证分析的结果表明税收增长与经济增长关系基本协调。刘寒波等（2008）研究发现，税收、非税收入和GDP存在长期稳定关系，无论是非税收入还是税收占GDP比重不断提高，对经济增长都会产生一定的影响，但税收和非税收入不存在明显的替代关系。王玉华和刘贝贝（2008）在税收收入、非税收入与经济增长之间建立VAR模型，实证研究发现中国税收收入较非税收入对经济增长的冲击力度更大，且为正向冲击，经济增长对其自身产生负面冲击。王乔和汪柱旺（2009）对中国政府非税收入与经济增长的相关性进行分析，发现GDP总量与政府非税收收入互为因果，即经济增长能促进政府非税收入的增长，非税收入的增长也会反作用于经济增长；进一步研究发现地方非税收入与经济增长的关系更为密切。

总体而言，中国学者针对非税收入与经济增长关系的实证研究较为薄弱，呈现如下特征：数据分析多基于国家层面，地区层面分析几乎是盲点；实证模型的选择基本采用线性模型进行数据处理，从而无法避免数据的时间趋势性导致结论存在的缺陷，①且个别采用时间序列模型，都是用差分后的均衡序列进行分析，该方法会导致部分信息损失。

四、非税收入管理中存在的问题及对策研究

主要观点大多集中在以下三个方面：（1）财政收支矛盾引起的收费膨胀；（2）制度和控制机制的缺位；（3）相关的配套措施缺乏（罗培平，2003；李焕林，2005；史桂芬，2007）。针对这些问题，学者提出解决非税收入管理中存在的问题，首先应认清非税收入的财政属性，明确非税收入的政府公共收入性质；其次应将政府非税收入纳入预算管理；再次，应在深化分税制改革的基础上，推进非税收入的规范管理，健全非税收入征管机构和管理制度是改革的核心内容；最后，还应强化监督机制，健全非税收入立法，合理确定非税收入的征收标准，使非税负担合理化、规范化，统一的非税收入征管法规是改革的法律保障。

学者提出的对策方面，尤以非税收入管理模式的研究最为广泛。潘明星（2005）提出，政府应该清理现行收费项目，实行价、税、费分流，对现有各级府及其所属行政事业单位的收入，区别不同类别和不同情况，采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施。蒋国政等（2008）提出国库直接办理非税收入收缴和管理，其模式设计为首先开发应用非税收入核算与管理系统，建立非税收入的收纳流程；二是罚没款和临时性、一次性行政规费的收纳流；最后完善非税收入票据的事后核销和监督管理。① 杨树棋和李兴华（2008）分析了非税收入规范化管理的约束条件及分类模式选择，提出中国非税收入分类管理模式选择：政府性基金收入管理模式、行政事业性收费收入管理模式、国有资本经营收入管理模式、国有资源有偿使用收入管理模式、国有资产经营收益管理模式、彩票公益金收入管理模式、专项收入管理模式和罚没收入管理模式。

由此看出，已有研究对非税收入管理中存在的问题及相应的解决措施最终一致归结到制度和模式的构建，虽具有普遍适用性，但缺乏针对性；且多数政策性建议仅从理论出发，实际中并不具有可实施性。

五、简评

1.国内非税收入研究的评价。已有研究主要关注三大方面的内容：一是以非税收入是政府财政收入的重要组成部分、政府参与国民收入分配的一种重要形式、政府实施宏观调控的一种重要工具为出发点，研究非税收入的概念、性质、内容范围叙述其必要性、可行性、意义等方面，且以定性分析为主；二是以非税收入规模和结构为对象，研究影响非税收入规模的影响因素、非税收入结构的合理性与否以及非税收入对经济增长的关系如何，研究方法多采用线性模型；三是以非税收入管理为基础，研究非税收入管理的现状、成因、对策等，研究主要针对现实问题提出思考。研究内容比较表象，深入的理论研究不多；研究方法主要采用的是规范研究，零星涉及的实证研究（描述性分析和案例分析）也主要是基本现状介绍，呈现出工作交流的特色。

已有研究取得了以下几个方面的成效和不足。成效：（1）提出了政府非税收入的概念并对政府非税收入的内涵和外延进行了探讨，形成了初步的共识和完善了政府收入的形式；（2）对政府非税收入管理中存在的问题与形成原因进行了归纳概括，着重分析与探讨了中国政府非税收入改革与创新的途径和方法。不足：（1）研究理论深度不够，对非税收入制度设计缺乏具体论述且缺乏针对性；（2）缺乏系统的分类研究，对非税收入内部结构的发展趋势未能做出预测；（3）对当代西方国家政府或中国各地区之间非税收入的管理缺乏横向对比分析与研究。

2.国内非税收入研究展望。对于中国的非税收入的研究，要深入探讨的问题还有很多，后续研究可关注以下几个方面：（1）对中国非税收入的实践历史进行全面的梳理回顾，并做出评判，为非税收入制度模式的创新及建立提供实践依据；（2）采用制度经济学的分析框架对非税收入制度的发展变迁进行深入剖析，找出影响非税收入制度效率的主要因素，为非税收入制度创新找到切入点、弥补现有制度的缺陷、提升制度效率；（3）非税收入规模和结构研究。在现实经济中如何使非税收入规模实现合理稳定增长，如何实现非税收入结构的优化是一些非常值得关注的研究命题；（4）研究方法上采用多元化的范式，加强实证研究方法的运用，将规范研究与实证研究相结合，同时加强对地区层面的对比分析。

参考文献：

[1] 高培勇.中国税制改革问题研究[M].北京：经济科学出版社，2004.

[2] 王小利.中国政府非税收入体系的基本特点分析[J].中央财经大学学报，2005，（5）.

[3] 暴金玲.中国非税收入存在的合理性[J].财会研究，2005，（1）.

[4] 史桂芬.对规范改革中国非税收入的思考[J].东北师范大学学报，2007，（7）.

[5] 何晞，时文彦.优化河南财政收入结构的探索[J].财政研究，2008，（6）.

[6] 常向东，周琪璋，李永海.地方政府非税收入管理的实证分析与完善对策[J].财政研究，2010，（5）.

[7] 杨树棋，李兴华.非税收入规范化管理的约束条件及分类模式选择[J].财政研究，2008，（3）.

[8] 丁兆君.中国地方政府非税收入管理与复式预算构想[J].地方财政研究，2009，（12）.

[9] 白宇飞，张宇麟，张国胜.中国政府非税收入规模影响因素的实证分析[J].经济理论与经济管理，2009，（5）.

[10] 蔡建明.政府非税收入研究[D].大连：东北财经大学博士学位论文，2006.

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公共管理专业课程体系设置存在的主要问题

公共管理在我国是一门新兴的本科专业。目前全国开设公共管理专业的高校在人才培养模式、培养方案及教学计划等方面做了较深入的探索与尝试，取得了一定的成果，但在专业建设过程中也存在着许多的问题，尤其是在课程体系设置方面。

(一)课程总体设置繁杂，随意性较大

由于大多数高校对公共管理专业办学方向认识不清，导致课程模块基本沿袭了传统的行政管理、公共事业管理等公共管理类专业的教学方案，且设置随意、杂乱。主要表现为:1．课程门类杂。大多数高校的公共管理专业都开设了政治类、法律类、管理类等课程，涉及各个文科类和相关理科类的知识。2．各高校专业课程设置趋同现象较多。各高校专业课程体系中有不少课程相同，特别是体现各高校公共管理专业特色的课程，且相同课程在整个专业课程体系中所占比重较大，课程相似度较高。3．专业(方向)选修课设置较为随意，缺乏递进式课程脉络。各高校公共管理专业依托原有专业开设了公共事务管理、行政文秘、国际事务管理、社区管理等专业方向，但是专业(方向)选修课设置仍受制于原有学科的师资力量，仅选取了与方向名称相同或相近的几门课程，缺乏递进式课程教学机制，难以体现公共管理专业的特色。

(二)专业主干课程设置不合理，优化不足

从各大院校的教学计划可以看出，不少高校对公共管理专业主干课以经济与管理学科为基础逐渐取得认同［2］，较普遍地设置了包括管理学原理、行政管理学、公共经济学、公共财政学等管理学科和经济学科的相关课程，但课程之间的整合以及课程实施还存在明显不足。主要表现为:1．课程设置存在重复现象。很多高校既开设了行政管理学、公共行政学、公共经济学，又开设与之相似的公共管理学、政府经济学等课程，有重复开设之嫌，甚至不少课程的内容也存在较多的重复。如管理心理学与组织行为学、社区管理概论与城市社区建设与管理等。2．课程实施大纲偏重理论知识。无论是课程比例、实施次序，还是学时安排，都显示各高校公共管理专业普遍存在重理论，轻视实践、实验的现象。3．课程教材通用现象较为严重。高校专业教材的选用具有较大的自主性，因而各高校公共管理专业主干课程名称尽管不同，但是教材版本却相同，甚至存在课程名称与教材名称完全不一致的现象。

(三)实践教学环节薄弱，流于形式

公共管理是实践性、应用性很强的一门学科［3］。然而目前各高校公共管理专业的课程设置还是侧重理论学习，教学方法基本上仍是以课堂讲授为主，实践教学环节薄弱。主要表现为:1．实践教学内容狭窄，与社会实际需求存在一定的差距。从目前的现状来看，公共管理专业的实践教学仍然是以认识实习、社会调查、毕业实习和毕业论文等环节为主，能满足课程教学需要的实践教学体系尚未形成。2．实践教学环节之间不连贯，存在割裂现象。课内讨论课(实验课、案例课等)、课外活动、毕业实习等实践教学环节各自为政，实践教学内容、次序以及实施未进行有效整合。3．实践教学缺乏明确的要求与评价。实习常常被执行为去企事业单位走走看看，学生甚至不知道应在实习单位完成什么工作，最后以盖章应付实习，实践教学环节基本上流于形式。

(四)课程设置忽视专业实践技能培养

培养复合型、应用型的公共管理人才是公共管理专业的培养目标。公共管理专业课程除设置基本理论外，还必须将培养学生的专业实践技能作为重要内容。但目前由于对公共管理专业的实践技能构成认识不一，定位模糊，各院校大多将公共管理专业实践技能分为办公自动化、统计分析、公文写作等部分，并且在课程实际实施计划中普遍都得到了重视，然而办公自动化、统计分析、公文写作等三大实践技能也是其他人文社会专业所普遍要求的培养目标，诸如专业软件操作、行政管理技能等公共管理专业的实践技能却未在课程体系设置中得到充分体现，即使是以上所提到办公自动化、统计分析、公文写作等技能的培养在实际教学环节中也仅限于课堂教学讲授与图片演示。对学生实践技能培养的严重缺乏，导致公共管理人才的特色难以充分体现。

公共管理专业课程体系的优化思考

课程体系是人才培养的核心，更是公共管理专业发展的内涵要求。合理设置公共管理专业教学计划中不同模块课程的构成及其比例关系，有利于实现公共管理专业的培养目标。紧扣公共管理学科的发展形势，科学优化公共管理专业的课程体系，及时调整课程实施方案，对于推动公共管理专业发展，凸显公共管理专业特色具有极为重要的作用。

(一)以“双能型”师资为突破点，合理设置公共管理专业课程体系

师资力量是专业建设的重要基础，也是课程体系设置的重要支撑条件。公共管理是一个综合性、应用性较强的学科。合理的课程设置要以“双能型”师资为突破点，以师资建设带动专业课程设置。加强现有师资的培养力度，本着不一味追求大而全，力求实而厚的课程设置原则，充分利用现有师资打造专业基础课程体系，彰显各高校自身的传统特色。各高校公共管理专业应紧紧围绕“双能型”师资开设一批有特色的专业课程，逐步规范自身特色课程的设置以及教学实施，努力营造各自的专业特色;鼓励具有丰富实践经验的公共管理人才以兼职等形式灵活参与课堂实践教学、专题讲座、技能指导等教学环节，精心建设既体现专业学科性质，又能满足复合型人才培养目标的专业课程体系。

(二)以专业—职业—技能为主线，优化公共管理专业主干课程的实施方案

围绕人才培养模式设置公共管理专业课程体系，以专业—职业—技能为主线重构公共管理专业的课程体系是市场经济和社会发展对公共管理人才需求的重要体现，也是公共管理专业发展的现实要求。首先，整体优化课程设置，突出核心课程。理顺核心课程和其他课程的关系，重点把握课程设置中重复与递进的关系，调整相似以及相同的课程，在课程实施次序、课时以及教学内容等方面夯实基础课程;努力在主干课程、校本课程等特色课程方面突出专业特色。其次，在专业方向设置及其课程设计上，以职业发展为导向，满足社会发展需求，渐进规范专业(方向)选修课程的教学内容、要求;以技能培养为主要手段，培养学生的实践技能，深化实践教学改革，为公共管理专业学生就业打下坚实的基础。另外，为适应市场经济与社会发展，公共管理专业课程体系应保持一定比例的淘汰率与新增率，在专业课程体系中始终保持专业—职业—技能的优化主旋律。

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〔关键词〕房产税；地产税；房地产税

中图分类号：F810.42文献标识码：A文

章编号：10084096（2013）02007505

一、引言

在国外许多国家和地区，房地产税收制度已经比较成熟，有关房地产税收理论的研究也较深入，其发展历史最早可以追溯至威廉·配第年代。18世纪，法国重农学派的创始人皮埃尔·布阿吉尔贝尔最早提出实行单一土地税主张[1]。亚当·斯密提出了地租税制度，认为土地税系由土地税、土地收益税和什一税等构成[2]。20世纪初期，公共财政学家理查德·A.马斯格雷夫和皮吉·B.马斯格雷夫提出把财产税作为三大税种之一[3]。从最初关于房地产税定义的争论——房地产税是“受益税”还是“资本税”，到房地产税收归宿的研究，房地产税收理论一直备受关注。房地产税是政府干预房地产经济活动、调控房地产市场发展的重要政策工具，在引导房地产资源的合理配置、土地资源的有效利用以及社会财富的公平分配等方面具有独特的功能。

20世纪80年代，我国住房制度和城镇国有土地使用制度改革以来，房地产市场快速发展，房地产投资持续增长，房地产价格不断上涨。然而，我国房地产税制建设并不完善，税制结构也不尽合理。同时，房地产税收收入增长缓慢，尚未成为国家财政收入的主要来源。国内外学者因此更加重视对我国房地产税制建设与房地产税影响效应的研究，特别是1994年我国分税制改革以来，专门针对房地产税的研究逐渐增多。但由于起步较晚，这方面的理论还不够完善，各家分歧较大。所以，本文以房地产税的内涵为起点，通过对房产税和地产税的理论分析，进而对房产地产合并征税进行探讨。

二、对房产征税的依据

房产从它的属性上来看属于财产的一种，而且，无论是财政经济学者，还是房地产经济学者，都有人把房地产税收中的一些税种归属于财产税类，所以，考察对房产征税的基本依据可以与对财产征税的依据一起来分析。

1.财政收入说

征收任何种类的税收，其最终目的一定是增加财政收入，当然财产税也不例外。因此，公共经济学认为，土地和房屋是两种主要类型的私有财产，有足够的收入来源，便于征管且税基广泛，适合成为财政收入的主要来源。因此，实现政府财政收入和满足财政支出是课征房产税的重要理论依据之一。

2.利益支付说

利益支付说主要包括两个核心观点。

第一，政府部门为房产所有者提供了如国防安全、国内治安、维持市场秩序和制定法律等公共服务，这些服务使得房产所有者拥有房产的权利得到了切实保障，既可以满足他们在物质利益层面的需求，也可以满足他们在精神层面的需求。房产所有者获益于这些与房产相关的公共服务，就应该为这些服务买单，而缴纳房产税正好是房产所有者对从政府那里获得的公共服务利益的支付。

第二，政府部门特别是地方政府在提供公共产品以及公共服务的同时，还会对房地产附近区域进行适当地改善。例如，改善周围环境、提供公共设施和带动局部经济发展等，这些都会对提高相关土地和房屋的价值有所影响，会增加当地房产的有效需求，扩大房产所有者及房产使用者的额外收益。对于房产所有者和使用者来说，他们既然从政府行为中获益，就应当支付使其财产价值增值的相应费用，因而最好的方法是负担一定比例赋税使其满足地方财政的支出。这样，以利益补偿为目标开征房产税就具有很强的理论支撑。因此，利益支付说是课征房产税的又一个重要的理论依据。

3.负税能力说

负税能力说的出发点是从衡量课税是否公平的角度，将纳税人拥有的土地及土地改良物组成的房产数量和质量作为衡量负税能力的重要指标。纳税人拥有的土地以及房产数量越多、质量越好，说明其负税能力越大；拥有的数量越少、质量越低，说明其负税能力越小。例如，两个人的基本收入相同，不过其中一人拥有一笔财产，那么拥有财产的人就存在纳税优势，其负税能力较强，缴纳税款也应较多。因此，不管从横向公平还是纵向公平的角度考虑，对财产所有者课税都是十分合理的。由此可见，对房产课税不仅仅是政府参与房产利益重新分配的过程，也是政府均衡土地财富的过程。此外，政府对房产征税的目的还在于降低土地财富的集中度、公平财富分配以及打击不劳而获。因此，按照纳税人的负担能力课税是课征房产税的另一个重要的理论依据。

三、对地产征税的依据

在封建社会，对土地征税成为当政者首选的税收制度，它的优势是显而易见的。土地是有形的固定资产，是当时财富的主要表现形式，在很大程度上反映了人们的收入和支付能力，由于以上特征，这种税收容易征收和管理。而且对其征税，税源稳定，可以随时根据支出而提高税负。所以，考察对地产征税的基本依据可以与对财产征税的依据一起来分析。主要依据于财政收入说、利益支付说和负税能力说。

另外，还有一种观点是，不把地产税看做是对受益的付费，也不从纳税能力方面考察，而是把它看做一种社会控制形式。财富分配不均所引起的社会后果是很容易看到的，他们不同于消费分配不均引起的后果，因而社会希望把它们分别加以处理。基于这一目的，对地产课税，而不对所得课税，是一种适当的措施。

不过，有一些学者认为，土地不应该是房地产税的征税对象。岳树民（2004）认为，土地所有权属于国家和集体所有，向使用者征收房地产税是不合适的；如若对土地征税也只能是使用税，而不能是房地产税。刘桓（2004）认为，土地不是完全意义上的产权，不能整体将其定为房地产税的征收对象。叶宁和钟晓敏（2005）也认为，房地产税的课税对象应该只有房产，因为我国城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，使用者都不能成为房地产税的纳税人。总而言之，他们的共同理由是“我国所谓的土地价格并非真正意义上的土地价格，实际上只是‘地租’而已。”[4]

另外，对地产征税，目前社会上不少人把它与土地出让金联系起来，认为购买住房时，房价中已经包括了70年土地出让金，因此，再征房地产税就是双重课税。其实，这完全是一种误解。土地出让金和房地产税完全是两码事。

1.为什么对国有土地和集体土地征税

我国实行的是土地公有制，对于土地公有制度下征收地产税的合理性，简要叙述如下：

第一，在我国的《民法通则》中，对财产所有权规定了四项基本权能，即占有、使用、收益和处分。《民法通则》中规定在行使权能时，这四项权能既可以相互结合，也可以相互独立。所有者既可以自行行使其拥有的土地所有权的各项权能，也可以将其中的一部分权能转让与他人[5]。在实践中，权能的分离已是一种普遍现象。同时，在相关法律法规中也有关于出让或划拨土地使用权的规定，即国家可以依法处分其所享有的所有权能中的土地使用权，并且将分离出来的国有土地使用权依法出让给开发商，实行所有权和使用权的分离，取得使用权的开发商可以进行房地产开发经营活动。法律法规中还规定，我国的土地使用权也可以用来转让、出租和抵押。因此，我们可以看到，拥有土地使用权的主体已然获得相关土地的大部分权益，拥有其产生的经济利益也包括其中，事实上也就部分地占有了土地收益权。所以可以将其视为租约规定时间内承租人的私有财产。综上所述，由于土地使用权可以归私人主体占有，并且我国的土地使用权发挥着类似其他国家土地所有权的功能，这样对非私有土地征收地产税的潜在矛盾就得以解决了。

第二，在世界各国征收房地产税（有的国家称之为不动产税）的实践中，由于各国有关房地产产权的界定存在差异，其体现在对房地产征税对象的确定上有所不同。有些国家实行的是土地私有制，房地产是指房屋所有权和土地所有权；相对应，有些国家实行的是土地公有制，房屋所有权和土地使用权就被认定为房地产。鉴于我国实行的土地制度是土地公有制，也就是土地为国家所有或集体所有，因此，我国的房地产的课税对象也就相应地体现为土地的使用权和房屋所有权[6]。

因此，土地所有权的国家所有或集体所有，不能成为对地产征税的障碍。

2.土地地租、土地出让金和地产税

土地地租是土地所有者让渡其土地使用权而得到的一种报酬，是土地所有权在经济上的实现形式，它得以形成的前提是土地所有者对土地所有权的垄断。

地租是通过超额利润转化而来的，地租是对社会剩余产品价值的分配。

马克思指出：“不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同特点：地租的占有是土地所有权借以实现的形式。”《马克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第714页。“现代意义上的地租……是超过平均利润即超过每个资本在社会总资本所生产的剩余价值中所占的比例部分而形成的余额。”《马克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第88页。可见，因此，我们通常所讲的土地使用权出让金的实质是地租的资本化形式， 是土地所有者让渡其拥有的一定年度土地使用权而得到的一种报酬，也是土地所有权在经济上的实现形式。

地产税属于财产税的一种，是国家取得财政收入的一种手段，是国家为了执行其职能，凭借其政治权力，按照法律法规的规定，通过税收工具强制地、固定地、无偿地获取一部分国民收入，它体现的是一种国家的政治权力。它与土地地租是有着本质区别的。

第一，土地地租和地产税参与国民收入分配的形式有所不同。地租是所有者依靠土地所有权而取得的收入，是社会总剩余价值的转化形式，是国民收入分配中的第一层次，属于初次分配。地产税属于税收，是国家财政收入的一部分，是国民收入分配中的第二层次，属于再次分配。

第二，土地地租不仅反映一种经济关系，同时还反映一种社会生产关系。社会主义地租是社会主义土地所有权得以实现的经济形式，社会主义土地公有制决定了地租的性质。而对地产征税是国家凭借其政治权力进行的收入分配，是国家强制无偿征收的，它体现着国家的政治权力。

鉴于租税之间在经济性质、职能及作用等方面的区别，反映着不同的经济关系和分配关系以及社会生产关系，我们在建立新型的房地产收益分配体制时，二者不能混淆，更不能以租代税，应采取分别设立和分别征收的办法[7]。

四、房产地产是否合并征税

我国现行的房地产税制是由房地产税、土地使用税、城市建设维护税和耕地占用税等税种组成，可以说是对房产和地产分开征税。而事实上，房产和地产是不能分割的结合体，在计算价值时也是不可分割的，他们之间存在着客观的、必然的联系，主要包括几个方面：

（1）实物形态上看，房产与地产密不可分。

（2）从价格构成上看，房产价格中不论是买卖价格还是租赁价格都包含地产价格。

（3）从权属关系看，房产所有权和地产使用权是联系在一起的。

，主要包括几个方面：

1.实物形态上看，房产与地产密不可分；

2.从价格构成上看，房产价格中不论是买卖价格还是租赁价格都包含地产价格；

3.从权属关系看，房产所有权和地产使用权是联系在一起的。

不少学者反对房产和地产合并征税，认为西方国家对房产和地产合并征收房地产税，是因为二者的产权形式的一致性，而我国土地和建筑物在所有权性质、计税依据、征税对象和政策目标等方面都存在差异，不宜合并征税。

笔者主张将房产和地产合并征税，以整个房地产的评估价值作为参考税基。

第一，我国现行房产和地产不同的所有权制度不应成为合并征税的制度障碍，我国的土地使用权实际上发挥着所有权的功能，只要纳税人取得房地产的关键权利就可以对其征税，这符合市场经济的征税原则。此外，因为土地的国有特性，相当于由土地使用者为国家预付的土地税。如果土地市场是有效的，那么，由土地使用者所缴纳的这部分土地税，最终会转嫁给国家，土地租金的下降可能将成为一种表现形式。

第二，我国在法律上规定了土地使用权和房产所有权是同一主体，转让时必须一起转让。事实上“房依地存，地随房走”，房产不仅地理上依附地产，而且对其财产价值的评估也常常结合在一起。尽管房产所有者仅仅拥有土地的使用权，同时，房产所有者实际上也拥有着另外一种权利，那就是自由转让土地使用权的权利。一旦房产所有者转让房产，他的所得中必将包括了土地使用权的价值，因此，房产所有者享受了土地的增值。

如果房产所有者一直持有房产，房产所有者也同样可以享受土地的增值。因为在实践中，土地实现增值的原因一般是由于所在社区提供的公共服务增加了，而真正享有这些增加了的公共服务的正是房产所有者。

五、房地产税的计税依据

计税依据又叫课税依据或课税基数，是指计算应纳税额的基数，它表明政府按什么征税，或纳税人按什么纳税。计税依据是税收要素中的重要组成部分，一般是由国家在税收的法制体系中予以确定的。具体到房地产税的计税依据，是指计算纳税人所拥有的房地产应缴纳税额的依据。

如果依照计量单位来划分，计税依据可以划分为从量计征和从价计征两种方式。具体到房地产税，大多数国家和地区采用的是从价计征，如美国和加拿大；只有少数国家采用从量计征，如俄罗斯。

从价计征，是指按照房地产的价值，通常使用货币单位来计算应纳税额，具体可分为按评估价值计税和按市场价值计税两种类型。按评估价值计税是指将评估部门评估出的市场价值乘以一定的计税价值比例作为征收房地产税的依据；按市场价值计税，可以采用100%的计税价值比例的评估值作为计税依据。

从量计征的依据是以房地产本身所具有的一些物理特性作为计税依据，如以房地产面积大小作为房地产税的计税依据。

从价计征，是指按照房地产的价值，通常使用货币单位来计算应纳税额，具体可分为按评估价值计税、按市场价值计税两种类型。按评估价值计税是指将评估部门评估出的市场价值乘以一定的计税价值比例作为征收房地产税的依据；按市场价值计税，可以采用100%的计税价值比例的评估值作为计税依据。

从量计征则的依据是房地产本身所具有的一些物理特性作为计税依据，例如以房地产面积大小作为房地产税的计税依据。

1.两种计税依据的比较

从价计征的优点体现在以下四个方面：

（1）从价计征是以一定时点上房地产的评估价值为基准，能够较好地体现地产和房产作为经济资源的价值。

（2）对房地产市场价值课税，可以提高税收收入与房地产价值的相关性。随着经济社会的发展，房地产价值的日趋上升，必然带来税基的扩大和房地产税收收入的增加，就使得房地产税收的税基更加富有弹性，使得经济发展所带来的升值因素能在税收中得到体现，从而有利于地方财政收入的稳定增加。

（3）可以增强地方政府提供社区公共产品和服务的偏好。房地产价值的上升是与本社区公共环境的改善和公共设施以及服务投入的不断增加密切相关的，而房地产市场价值的上升又会带来税收收入的增加，采用从价计征的方法，也将使得对社区的公共投入得到相应回报，形成良性循环。

（4）市场价值反映了纳税人的纳税能力。对拥有不同价值房地产的纳税人征收不同额度的税收，可以较好地反映纳税人的纳税能力，符合量能负担的原则，同时也体现了税收中的纵向公平原则。

但是，从价计征也有缺点：

（1）对于配套实施的条件有较高要求。从价计征这种计税方法对不动产交易的市场环境、房地产评估机构的水平和税收征管都有较高要求。这些条件在一些欠发达的国家和地区并不具备，因而提高了从价计征的难度。

（2）对房地产评估值的确定具有较强的主观性。不同的评估机构可能使用不同类型的评估方法和技术，由此对同一房地产的评估值也会有不同的结果，有时差异可能会很大，这可能会有碍纳税公平原则的实现。

与从价计征相比较，从量计征的优点主要体现在：

（1）税额确实，方法简单易行，收入稳定，对于配套实施条件要求比较低，征管成本较低。

（2）利用房地产的物理特征作为计税依据，可以减少从价计征过程中人为评估的主观性，相对客观。

从量计征的缺点也很明显，主要体现在以下方面：

（1）税收收入缺乏弹性。从量计征，使得税收收入无法反映经济发展对房地产价值的影响，尤其在房地产价值日益上升的情况下，税基仍固定，不利于地方政府财政收入的增加，同时，社区的公共投入也无法得到相应的回报。

（2）税制缺乏公平。因为拥有不理想土地的居民，必须与拥有位置优越、服务齐全和环境优雅的优质土地的居民按照同等的有效税率纳税。将会导致税负无法体现土地的级差收益和人均税负不均等问题。

2.我国房地产税的计税依据及其选择

我国目前的房地产税制是以建筑面积和房产的账面原值或租金作为计税依据的，具有明显的“从量”特征，与市场经济国家按照房地产的市场价值作为计税依据存在根本的不同。这种计税依据不能正确地反映财产的现有价值和土地、房产的时间价值，更加不能反映土地的级差收益，缺乏弹性，既影响了税收的动态增长，也无法对房地产闲置现象和房地产投机行为起到应有的调节。

在讨论具体的房地产税的计税依据之前，我们先回顾一下马克思的地租理论。马克思的地租理论是建立在剩余价值理论、劳动价值论、平均利润和生产价格理论的基础上的。其中马克思提到，“这种地租的产生是由于一定的投入一个生产部门的个别资本，同那些没有可能利用这种例外的、有利于提高生产力的自然条件相比，相对来说具有较高的生产率。”[8]也就是说，自然条件的不同决定了生产率的差别。面积相同的土地，施以等量的投资，由于土地的自然力以及距离市场的位置的不同而产生不同的个别生产价格。与社会生产价格相比，肥力高并且距离市场较近的土地的个别生产价格将低于社会生产价格，将获得超额利润，这种超额利润即级差地租I。

马克思地租理论所揭示的经济规律不仅仅局限于资本主义的生产关系，对研究和分析我国房地产税也具有重要的理论意义和现实指导价值。不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。现在我国存在着两种不同的土地所有权形式，即城市土地全民所有和农村土地集体所有。既存在着土地租赁关系，也存在着土地市场关系。土地所有权和使用权分离，实行土地有偿使用等，这些都是形成绝对地租和级差地租的社会经济条件。绝对地租和垄断地租是土地所有权在经济上的实现形式，而级差地租则是对土地经营权垄断所取得的超额利润的转化。马克思地租理论己被广泛地应用在我国的经济建设中，对我国城市土地使用制度的改革、土地价格的评估、土地产权市场的建立、政府通过地租杠杆管理土地市场以及合理分配地租收益等均具有重要的指导意义。

我国幅员辽阔，地区差异非常大，经济发展很不平衡。房地产税按照房地产面积计税的话，很难实现税收公平原则，因此，参考马克思地租理论中的级差地租理论，在征收房地产税时，从量计征，即按照土地或房屋的面积作为计税依据的方法是不科学的。

从理论上讲，以房地产的评估价值作为其计税依据是比较科学的。按房地产评估值征税，可以比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力，在市场经济环境下，任何土地、房产都有一个时间价值，市场机制越完善，这个价值就越容易得到。同时，按房地产评估值征税，还能比较准确地反映出土地的级差收益以及房地产的时间价值，保护土地资源，促进纳税人合理利用房地产资源，促进房地产资源的有效配置。

无论从经济形态还是物质形态，土地与房屋均相互依存，因而对个人住宅征收房地产税的计税依据应是对地产和房产的综合评估价值，以真实反映房地产的现值。因此，要改变原来的以房产原值（账面价值）的一定比例

定额税率征税的方式。制定房地产税按照房地产的评估值作为计税依据，以此调节土地级差收益，既可以促使纳税人合理利用房地产，规范房地产市场交易，促进房地产资源的有效配置，也可以体现个人房产税作为财产税类的特性，保护土地资源，发挥其“自动调节器”的功能。

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