水资源费征收使用管理办法范文

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【关键词】资源税改革 水资源费 水资源税

一、引言

近日，财政部和国家税务总局联合《关于全面推进资源税改革的通知》，将自今年7月1日起施行。主要内容有矿产资源税从价计征改革，扩大资源税征收范围，开展河北省水资源税改革试点，逐步将水、森林、草场、滩涂等自然资源纳入征收范围。此次资源税改革成为全面实施“营改增”后又一重大税制改革。

其中，最引人关注的是水资源税改革。由于我国水资源十分稀缺，人均水资源量仅为世界平均水平的1/4，水资源时空分布不均，且存在水污染、浪费、地下水过度开采、公民保护意识不强等问题，为了促进资源节约型、环境友好型城市建设，提高公民水资源保护意识及用水效率，改善水资源，我国将水资源纳入资源税征收范围。

目前，我国自来水水价由水费、水资源费和污水处理费构成，其中，水资源费和污水处理费都属于行政事业性收费。而本次在河北省试点的水资源税改革中，采取水资源费改税方式。水资源费被取消，改为征收水资源税，清费立税，规范水资源的管理。

二、水资源费征收办法

我国最早开征水资源费的是辽宁省沈阳市，于1980年征收城市地下水资源费。1988年我国正式颁布并实施了《中华人民共和国水法》，明确将征收水资源费纳入了法律范畴。随后全国各省、直辖市纷纷出台水资源费征收管理办法和征收标准。

（一）征收对象

水资源费征收对象是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，包括自备水源工程企业、自来水公司、事业单位、机关、团体、部队、集体和个人。

（二）征收范围及标准

水资源费的征收范围是经水行政主管部门或流域机构许可直接取用地表水、地下水的生产、生活取水。受水资源条件、经济发展水平等影响，全国各省、自治区水资源费征收标准存在差异。

（三）征收主体

我国《水资源费征收使用管理办法》第五条规定：水资源费由县级以上的地方水行政主管部门按照取水审批权限负责征收。但是由于很多省并没有按照《办法》规定修改具体的水资源费征收主体，所以具体规定上部分地方存在差异，存在有由水行政主管部门委托城建部门征收、由自来水公司代收等形式。

（四）征收使用管理

水资源费实行就地缴纳的方式，水资源费（除了南水北调受水地区）一般按照1∶9的比例分别缴纳中央和地方国库，中央和地方水资源费收入纳入同级政府预算进行管理。

三、水资源费征管存在的问题

（一）水资源费多部门征收

尽管《水资源费征收使用管理办法》规定水资源费由县级以上地方水行政主管部门按照取水审批权限负责征收，但由于各省制定各自的征收管理条例，部分地方在实际的执行过程中出现多部门征收的情况，如城乡建设部门、供水企业、水行政主管部门多头征收，征收不规范，增加了缴费单位的成本。

（二）水资源费实际征收率低

水资源费征收工作并不理想，征收力度被削弱，征收率偏低。实际征收过程中，地方政府为了招商引资或其他地方利益，存在随意减免三资企业的水资源费的现象，而且对拖欠、拒绝缴纳水资源费的行为缺乏强制性征收措施。

（三）水资源费使用管理不规范

行政事业性收费使用管理不规范一直是我国推动费改税的原因之一。虽然规定各级水行政主管部门按照规定的使用范围编制年度用款计划，由同级财政审核批准、拨款安排使用，但是实际使用管理中，由于缺乏有效地监督机制，存在挪用水资源费的现象，水资源费成了干部的薪金、奖金、吃喝费用，将部门福利等纳入水资源费支出，还存在地方水资源费分成比例随意，用于水污染综合治理、补偿等方面的法定用途比例过低等问题。

四、水资源税征收办法

由于水资源费征收管理中暴露的问题，以及我国水资源稀缺、水污染浪费严重的现状，水资源费改税势在必行。2016年，财政部、国家税务总局、水利部印发关于《水资源税改革试点暂行办法》明确，7月1日开展河北省试点工作，采取水资源费改税方式，规定如下：

（一）纳税人

利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊（含水库）和地下取用地表水、地下水的单位和个人。

（二）征税对象

水资源税的征税对象为地表水和地下水。

（三）计税方法

实行从量定额计征。

（四）最低征收标准

对水力发电和火力发电贯流式以外的取用水设置最低税额标准，地表水平均不低于每立方米0.4元，地下水平均不低于每立方米1.5元。水力发电和火力发电贯流式取用水的税额标准为每千瓦小时0.005元。严格控制地下水过量开采，抑制不合理需求，对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水，适当提高税额标准，正常生产生活用水维持原有水平不变。

（五）征收主体

水资源税由地方税务机关依照《中华人民共和国税收征收管理法》和本办法有关规定征收管理。

五、结论

水资源费虽属于行政事业性收费，但实质上具有税收性质，本次改革将水资源费改为水资源税，并入资源税中由税务机关征收，很大程度上改善了政府非规范性收费的问题，有如下意义：

一是完善税收体系。水资源费并入资源税，扩充了资源税的征税范围，丰富了资源税的涵盖面，体现了国家对水资源的重视。

二是清费立税，规范政府财政收入。“费改税”后有利于减少税费名目，减少乱收费现象，减轻企业负担，而且水资源税的征收和使用更合理、透明，有利于国家掌控水资源税收的源头和使用的去向，减少腐败行为。

三是增加财政收入。“营改增”后，地方缺乏主体税，地方税收缺口大，水资源纳入资源税征收范围后，有利于地方政府提高财政收入。

四是发挥税收调节作用。促进耗水产业的精细化发展，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，因地制宜地制定相关政策，对水资源紧缺地区实行高税额标准，促进水资源高效利用，推动形成节约保护水资源的社会环境。

参考文献

[1]高萍，殷昌凡.《设立我国水资源税制度的探讨――基于水资源费征收实践的分析》.中央财经大学学报，2016年第1期.

[2]水资源税（费）政策研究课题组.《中国水资源费政策的现状问题分析与对策建议》.财政研究，2010年第12期.

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继中央1号文件之后，中央水利工作会议再次提出对水资源实行最严格的管理办法，去年省政府颁布了《省用水总量控制管理办法》，市政府印发了《关于加强用水总量控制管理的通知》，按照省分配给我市的用水总量指标分解到各县区，同时以水利局文件下发了用水效率、水功能区限制纳污总量控制指标。各县区尽快出台配套文件，将市下达的控制指标分解下达到各乡、镇、街道办事处及取用水户，建立健全市、县（区）、乡（镇、街道办事处）三级水资源开发利用、节约与保护控制指标体系。全面实行区域用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”控制管理办法。把水资源管理纳入当地科学发展综合考核体系，考核结果交干部主管部门，作为对相关领导干部综合考核评价的重要依据。

二、加快推进节水型社会建设，提高用水效率和效益

市“十二五”节水型社会建设规划已编制完成，下一步是如何落实的问题。研究制定建设项目节水“三同时”工作措施，加快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品，强化定额管理。大力推进污水处理回用、海水、微咸水等非常规水资源开发利用工作，全面推进节水型社会建设。

三、加强水资源保护，构建河湖健康、人水和谐的水生态体系

切实加强水功能区管理，严控入河排污总量。今年省下达给我们的任务是水功能区达标率超过60%，我们目前实际达标率仅为33%，任务十分艰巨。加强水功能区水质及重要饮用水水源地水质监测，切实发挥在保障城乡供水安全和水生态安全方面的作用。

四、严格取水许可审批管理，全面落实建设项目水资源论证办法

严格新增取水许可审批管理，把取水许可审批作为从根本上控制区域用水总量、实行最严格水资源管理办法的关键环节。进一步加强建设项目水资源论证工作，逐步将水资源论证作为相关规划和项目建设布局批准实施的前置条件。

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1、学习、贯彻执行水利部34号令《取水许可管理办法》。

2、积极采取措施，促进水资源有偿使用制度的贯彻实施：完成第一季度州级水资源费征收工作，共计43万元。

3、加强建设项目水资源论证工作：组织荔波富奇煤矿等15个9万吨整合、扩能煤矿水资源论证工作，配合省厅完成荔波县下寨等2个15万吨整合煤矿水资源论证工作。

4、完成全州取水许可进一步清理工作，并组织召开了全州取水许可清理核查工作会，基本划定了我州境内取水户省、州、县分级管理权限。

5、组织各县（市）做好县城集中供水水源水质监测工作，并按月监测情况。

6、编制XX年年度水资源公报。

7、参与全州流域综合规划修编工作。

二、2010年下半年工作重点：

1、配合省厅做好我州境内取水户分级管理公告工作，并按管理权限将项目的取水许可相关资料档案进行移交，分批开展对原取水量核定和取水许可证换发工作，为我州水资源管理、配置和有偿使用制度的的执行提供科学有效的基础信息。

2、继续抓好水资源费征收管理工作，预计征收年度水资源费90万元。

3、继续开展我州境内整合煤矿的水资源论证工作。

4、完成都匀市水资源承载能力研究课题。

5、启动我州水资源管理规范化建设试点工作。

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一、目前我国水利建设基金征收模式

目前我国水利建设基金实质上是“基金之基金”，其筹集并不是采取对终端使用者或受益者“价外加价”或“价外加费”的办法，而主要是从一些政府性基金（收费）提取一定比例的方式。根据财政部1997年1月23日的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，水利建设基金包括中央水利建设基金和地方水利建设基金，具体征收情况如下表所示。

这种征收模式有一定的局限性:

第一，提取基金的种类不全，一些规模较大的财政性专项基金，如国土基金和部分城区城市维护建设税没有纳入水利建设基金的提取范围。

第二，提取比例偏低，使水利建设基金实际提取额度太小。如下表所示，从水利建设基金占水利基本建设投资完成额比重情况看，无论是中央年度水利基本建设投资完成额，还是地方水利基本建设完成额中，水利建设投资基金所占的份额均很小，没有超过5%，显然对于促进水利事业发展的作用比较有限。

第三，目前设立的各项政府性基金和收费尽管纳入财政预算管理，但实际基本上都是由相应主管部门掌握和使用。设立水利建设基金并交由水务部门使用，实际上相应减少了这些部门可使用的建设资金，这将在一定程度上引发水利部门和这些部门的矛盾冲突。

二、我国水利建设基金征收模式的创新

借鉴或者以南水北调工程建设基金为基础，以水资源费用、水价提升改革为突破口，构建科学、合理收费模式，从而建立水利建设资金稳定的资金来源渠道。

（一）水资源商品的特殊性、我国水资源高度紧缺的国情，决定了水资源费的征收是推动水资源最优配置的重要举措

水资源费是国家水资源政策的一个重要组成部分，国家根据水资源供需状况通过水资源费经济调节作用进行调配水资源，是国家行使水资源所有权的一种形式。实际上，水资源费承担了水资源所有权实现的功能，是水资源所有者因水资源付出而得到的收益，是水资源所有权在经济上得以实现的具体体现。无论是从理论层面分析，还是从实际供求层面分析，我国征收水资源费用都具有很强的重要性。

水资源商品性不同于一般的商品，是一种准商品，同时具有作为不可缺少的生活资料和生产资料双重性质，其价格与其使用者的承受能力密切相关，因此，既要保证使用者基本权益，同时又要有利于节约用水，提高水资源利用效率。所以，水资源费的制定一定要充分考虑水资源商品的特殊性。

进一步从供求经济理论角度看，水资源供求关系与水资源费之间存在紧密的关系。在水资源供需不存在矛盾的时候，肯定是不用收取水资源费。但是，当水资源费出现与水资源不能满足社会经济发展需求，出现短缺紧密相关，那么水资源费用的征收就是促使市场均衡的一种重要举措。而且，水资源供需缺口越大，水资源越紧张，水资源费就越高，反之，则低，符合市场规律。从我国具体情况看，由于人口基数庞大，国民经济的迅猛发展、较多的产业还处于粗放增长阶段，对水资源浪费严重，这些因素都导致我国目前的水资源供需矛盾非常很尖锐。

因此，我们应该加强对水资源费征收的管理。国家应该可以根据实际的供给状况，相机调整水资源费征收标准，或者通过水资源费的差额调配水资源在各行业的分配。

（二）目前水资源费定价采取与水价捆绑、定额的方式，这一做法难以体现政府宏观调控职能，容易引致部分国家利益受损，且不利于政企分离

1、各用水户的水资源费缺乏差异性。目前，在供水企业中供给各用水户的水价虽然存在差异，但其中的水资源费部分是一样的，没有差异性，水资源费的一致性所表达的含义就是政府将水资源无差异地配置给各用水户。

但实际上，各用水户对水资源利用存在差距，从整体上来看，水资源为生活生产资料和生活资料，其效益是不一样的，采取同样的水资源费，体现了政府对没有对其进行有效的调控。另外，对于一些耗水大户，是缺水地区应该限制的产业，政府也象生活用水那样收取相同的水资源费，不利于这些企业的调整，对于整个产业结构的调整也没有体现出来。

2、恒定的水资源费导致部分国家利益受损。水资源费是政府行政事业性收费，其最终归政府（代表国家）所有，维护政府的利益不受侵害，是市场经济条件下面临的一项重要任务。

目前，在自来水水价体系中，各用水户水资源费相同，但自来水水价却存在很大差异。实际上，这种额外的收益应该属于国家所有，但实际上这部分收益没有划入政府的账户，使得国家在这个领域的利益受到伤害。

3、捆绑的水价方式难以体现政府的宏观调控职能，不利于政企分离。目前，自来水水价是捆绑式的综合体，包括行政事业性收费（水资源费）和企业收费两部分，其中的企业收费又分为自来水公司和污水治理企业两部分。由于收费都是供水企业进行统一征收，所以用水户面对的只是供水企业，众多人们认为供水企业代表政府，或者供水企业代表政府行使政府职能，实际上这是一个很大的误区。随着市场经济的逐步完善，政企分离是一种必然，政府与企业各司其职，成为市场经济发展成熟的一个标志。从实践上来考察，水资源费和企业性收费的分离会造成用水户交费的麻烦，用水户难以接受。

因此，为了摆脱这种尴尬的境地，政府应该加大水资源费宣传力度，让用户清楚地知道水资源费和企业收费所代表的不同的性质，强调政府的宏观调控职能和企业的职能，在理念上实现两者的分离。

（三）阶梯式水价改革、实施后，水价的额外收益应该归国家所有，而不是归属供水企业，这样水价的额外收益将可以成为水利建设基金的重要来源

2002年4月1日，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局联合了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，通知要求，全国各省辖市以上城市应当创造条件在2003年底以前对城市居民生活用水实行阶梯式计量水价，其他城市也要争取在2005年底之前实行；取消部分地区实行的用户用水最低消费（月用水流量底数）的规定；各地要对非居民用水实行计划用水和定额用水管理，实行用水超计划、超定额累进加价办法，拓展水价上调空间，增强企业、居民的节水意识。

阶梯式水价，并不是全部水价，而是供水企业的成本利润部分是统一的，无论是什么样的用水户，他们的成本和利润是一样的，即在不同的行业中，拉开水资源费差距，体现政府对水资源调节的行为和意图，在同一用户中，采用阶梯式水资源费，就是在一定的范围水资源量内采用基本价，超过定额采取更高的价格，既保证其基本的用水量，同时有利于促进用水户节约用水。

从水价的具体构成看，我国水价主要由三部分组成，其一是水厂进水时的费用，该部分包括水资源费；其二是自来水公司成本（含税金）和利润等；其三是污水处理费。水价的基本公式为：

在水价中，污水处理费是污水处理企业的收费，是一种企业行为，现在有关法规规定是在成本的基础上加上适当的微利。而（成本+正常利润）部分则是供水企业为了维护正常生产而收取的费用，也是一种企业行为。对于供水企业来说，无论是生活用水，还是工业用水，或者特殊行业的用水，其供水成本是一样的。

实际上，由于不同用水户之间的水价存在很大的差异，甚至在一些特殊行业可以用悬殊来描述，多出的那一部分应该是什么？应该是水资源费部分。所以，实际上阶梯式水价就是水资源费的阶梯。当然，阶梯式水价实施后额外收益应该归国家所有，不是供水企业的收入。

（四）南水北调以水资源费征收为基础征收其工程建设基金是可行的办法，未来水利建设资金可以以此为基础进行实践，但要协调好不同部门的利益

国务院办公厅去年颁发了《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》，《国务院办法》明确，南水北调工程基金通过提高水资源费征收标准增加的收入筹集，还可将现行水资源费部分收入等划入南水北调工程基金。

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一、运用价格杠杆促进节能减排有关问题的思考

(一)制定促进节约的价格政策

1、制定和完善节水的价格政策。在水资源费方面，根据水资源紧缺程度逐步提高水资源费标准；将水资源费征收范围覆盖全市，对未开征水资源费的地区限期开征，并做到足额征收。在水利供水计价方面，完善水利工程供水环节计费方法，合理确定农业供水价格，逐步将农业用水价格提高到保本水平；对非农业用水价格，逐步调整到补偿成本、合理盈利的水平。在城市供水价格方面，结合磨盘山水库供水的实施，逐步将城市供水价格调整到合理利润水平上；加快推进居民生活用水阶梯式计量水价制度和非居民用水超计划、超定额用水加价制度，加快推进抄表到户。合理制定直供饮用水价格，鼓励社会资金投资建设城市直供饮用管网和直供饮用水生产。对城市特殊行业用水实施价格抑制政策。对限制发展和淘汰行业、产品用水实施高水价政策。

2、制定和完善节电价格政策。一是完善差别电价政策，对高耗能行业中淘汰类、限制类项目实施加价政策，以抑制高耗能行业发展。二是完善峰谷分时电价政策，进一步扩大峰谷电价比实施范围，研究制定季节性电价、尖峰电价、可中断负荷电价、高可靠性电价等政策，为用户科学、合理利用电能创造条件。三是积极落实煤电价格联动和油电价格联动政策，积极争取合理确定电力外送价格，缓解电力生产运营中的突出矛盾。

3、制定和完善节油节气价格政策。按照国家的统一部署，推进成品油价格改革，建立与国际市场油价挂钩的灵敏反应机制。理顺天然气与其他能源产品的比价关系，建立天然气价格与可替代能源价格挂钩的机制。完善燃气价格政策，在条件具备时对居民使用管道燃气实行超定额加价政策。按照国家的部署，适时推进燃油费改税工作。

4、制定和完善节地价格政策。完善土地出让竞拍制度和土地出让价格管理制度，规范土地出让价格行为，严格执行土地最低保护价政策，加大监督检查力度，制止招商引资中竞相降低地价的行为。充分利用收费政策盘活存量建设用地，控制新增用地。完善土地闲置费征收管理办法和城市配套费的征收办法，适当提高耕地开垦费，促进土地节约和集约使用。

(二)制定促进环保的价格政策

1、完善城市污水、垃圾处理的收费制度。全面实施城市污水、垃圾处理收费制度，推进城市污水、垃圾处理设施建设和运营的产业化、市场化和投资主体多元化。按照“保本微利、逐步到位”的原则，逐步提高城市污水、垃圾处理费征收标准。制定有关加强城市污水、垃圾处理费征收和使用管理办法，确保城市污水、垃圾处理收费全额用于规定治污范围。进一步推进和完善医疗废物、危险废物处理收费制度，积极促进医疗废物、危险废物处理的产业化发展。

2、完善排污费的收费政策。按照国家部署健全和完善污水、废气、固体废物、危险废物、噪声超标等排污费收费政策，提高污染物排放成本，建立“谁污染、谁治理”、“污染者付费”的收费机制，运用价格杠杆鼓励企业主动治污和限制污染物的排放。

3、制定鼓励清洁能源生产消费的价格政策。逐步按照脱硫实际运营成本和“保本微利”的原则，制定脱硫加价标准；同时落实脱硫排污费补贴政策，制定脱硫副产品综合利用的价格政策，促进电厂脱硫工程建设。完善清洁汽油优质优价政策，促进清洁汽油的普及使用。合理确定乙醇汽油等清洁能源价格，加大清洁能源使用比例。

4、完善绿色环保产品认证和检验检测的收费政策。合理制定有机食品、无公害农产品、绿色食品、环保产品的认证和检验检测收费标准，规范收费行为，促进绿色环保产品的开发和生产。

5、完善环境监测的收费政策。适当调整环境监测服务收费标准，促进环境评估、环境背景值调查、环境评价监测、治理工程项目环境效益评价监测等环保工作的开展。

(三)制定促进再循环的价格政策

1、制定鼓励减少一次性用品、抑制过度包装的价格管理办法。制定一次性用品价格行为规则，限制一次性用品的生产和使用。制定包装成本在产品成本中的构成比例，促使包装行业压缩无实用性材料消耗，抑制产品的过度包装。

2、规范维修行业的价格行为。研究制定维修行业价格行为规则，整治维修行业价格秩序，做好维修行业明码标价工作，促进维修行业健康发展，进而促进产品的修复、翻新的重复使用，延长产品使用周期。

3、建立废弃物资源化的收费制度。制定大宗废旧资源回收收费管理办法，鼓励企业回收利用废品废物生产，促进废金属、废纸、废塑料、废旧轮胎、废旧家电及电子产品、废旧纺织品、废旧机电产品、包装废弃物等的回收和循环利用。

4、制定鼓励使用再生水的价格政策。合理制定污水处理厂再生水与原水、供水之间的比价关系，建立鼓励企业使用再生水代替原水、供水的价格机制，既为污水处理行业提供后续发展动力，又为使用再生水的企业降低成本提供条件。

(四)制定促进能源资源可持续开发利用的价格政策

1、制定鼓励开发利用新能源和可再生能源的价格政策。对新能源和可再生能源电力建设项目实行还本付息、合理回报的价格政策，按相当于现行电力行业的利润水平，制定核电、垃圾焚烧发电、风电、水电、太阳能电、地热能电、沼气发电等环保电能的价格。大力吸引各方投资，促进新能源、可再生能源的开发利用。

2、制定矿产资源保护的价格政策。按照国家的统一部署，规范涉及矿产资源开发利用的各种收费，研究制定以资源量为基础的矿产资源补偿费征收管理办法，运用收费政策抑制对矿产资源的过度开发利用，制止矿产资源浪费行为。

3、制定促进森林资源保护和可持续开发利用的收费政策。全面规范整顿涉及木材生产经营包括造林、育林、采伐、加工、销售、运输过程中的各种收费。研究制定保障森林防火的收费政策。充分发挥公益生态林建设补偿金、育林基金的作用，促进森林资源的可持续开发利用。

二、推进资源环境价格改革的保障措施

(一)深化资源环境价格改革，必须充分考虑到对价格总水平稳定的影响

资源性产品价格位居整个产品价格的上游，对其他产业价格特别是下游产业价格是有很强的传导效应。调整和提高资源环境价格，必须充分考虑财政的承受程度、下游企业的消化幅度和消费者的负担限度，统筹兼顾，循序渐进，分步到位，将资源性产品价格改革的传导压力控制在合理的范围内，确保价格总水平的基本稳定。

(二)制定资源环境价格改革方案，必须广泛听取群众意见

资源环境价格改革与人民群众息息相关，从成品油价、天然气价、煤价、电价、水价，到排污费、生活垃圾处理费、公共交通票价等的改革，几乎覆盖了老百姓的全部生活资料价格。为了争取全社会的理解、支持和参与，必须大力宣传，加强沟通，提高改革的透明度。要改进和利用听证会等形式，客观评估人民群众的承受能力，正确把握改革方案的出台时机、提价幅度、实施步骤、预期目标，增强改革的科学性、预见性和主动性。

(三)实施资源环境价格改革，必须建立对弱势群体的保护机制

资源环境价格改革将增加群众生活支出。在推进价格改革的同时，要着手建立低收入群体利益保护机制。根据经济社会发展情况，建立健全各项社会保障和救助制度，逐步提高居民最低生活保障、最低工资和失业养老保险等标准。发挥价格调节基金作用，对城镇低收入群体和农村困难群众给予适当补贴，妥善安排好城乡低收入群体的生活。对因资源稀缺引发的价格上涨和环保收费提高而增加的收入，要收归国库，真正用于资源开发利用和环境保护，并对低收入群体和公共公益服务行业给予必要的支持。

(四)推进资源环境价格改革，必须与打破行业垄断、推动市场竞争相结合

从粗放型、低效型转向集约型、高效型增长方式，不仅要调高偏低的资源性产品价格，而且还要明晰国有企业产权机制，走出政策性价格保护的“怪圈”。国有垄断企业如果定位于以提供公共服务为主，国家就应当对其政策性亏损予以弥补；反之，如果定位于以盈利为目的，国家就应当放开市场，允许私人资本进入垄断行业，参与竞争。尤其要加大对那些投资回报率高的细分产业进行开放，由市场竞争决定价格走势，推动资源环境使用良性循环。

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一、做好水事法律法规的宣传学习

加大《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《行政许可法》、《云南省实施<中华人民共和国水法>办法》和《××县河道管理办法》等水事法律法规的宣传教育力度，以3月22日至28日的第十七届世界水日和第二十二届中国水周纪念宣传活动为契机，开展了广泛宣传教育活动，县委县政府高度重视此次宣传教育活动，以副县长余川生“落实科学发展观节约保护水资源促进××经济社会和谐发展”电视讲话，拉开了宣传教育活动的序幕，在××电视台新闻报道2期，在“××水情”和××县水务局政务信息网站上新闻报道3次，共4篇文章，黑板报宣2期;在县城主要街道和县内主要交通要道悬挂宣传横幅6条，到××水乡、昌裕糖业有限公司等各类取用水大户和企业厂矿发放宣传单2000份，张贴宣传画40幅。与××水乡山泉公司合作，在19升饮用水桶上制作张贴“珍惜和保护水资源，促进××社会和谐发展”宣传标语共1000条(只桶)，此法面广且可长期重复使用。召开各种宣传培训、座谈会议10次，参加人员120人次。通过广泛宣传，进一步提高了全县各族人民对水事法律法规的认识和了解，认识到了节约和保护水资源重要性，增强了水法制意识，全县各族人民逐步树立了“水商品”观念，为我县依法治水和依法管水奠定了基础。

二、加大水政执法监督力度，逐步规范水事秩序

1、开展全县水资源保护和饮用水源地安全检查工作

为切实加强水资源保护和饮用水专项监管检查工作，以阳宗海砷污染事件为鉴，把水资源保护执法工作纳入重要议事日程来抓，保证水资源和饮用日常监管各项措施落实,根据根据普水政监﹝2009﹞3号《普洱市水政监察支队关于开展全市水资源保护和饮用水源地安全监管水政执法大检查的通知》要求，成立了专项整治领导小组，从2009年3月23日至5月20日，组织相关执法人员，对6个乡镇勐马自来水厂等8个厂矿企业取水地点，进行了专项和专项整治。通过执法检查，未发现擅自取水和破坏水源地行为。。

2、开展水利工程建设项目专项执法检查

根据普水政监[2009]4号《转发云南省水政监察总队关于全省开展水利工程建设部分项目执法检查工作的通知》要求，5月7日，县水务局组织水政执法人员、项目建设施工单位、项目建设监理单位共10人，对我县的在建中型工程—国际界河治理项目南马河段、景信尼别大沟的工程建设进行专项执法检查，在现场检查工程实物量的基础上，检查人员重点对项目的勘测、设计、监理、施工和质量检测的资料检查和查阅，通过检查组检查和认定，认为国际界河治理项目南马河段和景信尼别大沟工程建设中没有因单位责任而造成的质量事故，项目的勘测、设计、监理、施工和质量检测工序均按规定和程序进行，规范、合法。

3、对取用水的建设项目依法开展水资源论证工作

根据水利部、国家发改委15号《建设项目水资源论证管理办法》，6月13在市水务局、市发改委组织下，参加了对公信乡糯懂村糯懂水库建设项目水资源论证审查，经审查，糯懂水库建设项目取水规范，符合相关规定，可作为下步办理取水许可法律依据。

4、今年1—6月以来，对80户取用水户进行水资源执法检查15次，责令整改通知书2份,警告10起。对60户河道采砂户进行执法检查18次，处罚无证采砂1起，下发责令整改通知书4份，警告20起。

三、严格审批水行政许可，加大水行政事业性夫费征收力度

依法征收水行政事业性规费，实行水资源有偿使用。上半年，全县新办理取水许可证1套，年批准取水量5000m3，审验取水许可证43套，批准取水量3.6万m3。上半年全县征收水资源费24.99万元，征收水费50.45万元。审验河道采砂许可证10户，批准采砂量5万m3，征收河道采砂管理费1.2万元。

四、下半年工作要点

1、进一步加强水事法律、法规的宣传和教育培训工作，进一步提高执法人员的业务水平和执法能力。

2、加强全县的水资源统一管理，加大监督执法力度，坚决查办水事违法行为，严格征收水行政事业性规费。

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1.1农业灌溉阶梯水价实现形式

（1）农业初始水权分配。对人均法定面积小于0.5亩的农户，按实有法定面积的2倍配置水权，对人均法定面积在0.5～1.0亩的村组，按人均1亩配置水权，对人均法定面积1亩以上的村组，按实有法定面积配置水权。农业用水，由区水务局先将相应水权总量分配到灌区，再由灌区分配到乡镇水资源管理办公室，由乡镇水资源管理办公室负责分配到农民用水户协会，农民用水户协会将水权明晰到用水户。乡镇、协会、用水户对分配水量按照“节约归已、超用不补、统筹使用”的原则合理安排使用。（2）差别水价（浮动水价）。对日光温室等设施农业、实施大田滴灌的种植作物等给予水价下浮优惠，即在亩配水定额内，地表水水费优惠25%，地下水优惠50%，并免征水资源费；对采用传统方式种植的小麦、大麦、露地平作玉米等高耗水低效益作物实行惩罚性水价，即在亩配水定额内，地表水水费上浮25%，地下水水费上浮50%；特色林果业种植和生态用水，在亩配水定额内，按农业用水价格的50%计收。（3）超定额累进加价。对农业灌溉用水实行总量控制，定额管理，凡超定额用水，均实行累进加价，累进额度和加价幅度为：超定额30%（含30%）以下的，超额部分按标准水价的150%收取水费；超定额31%至50%（含50%）的，超额部分按标准水价的200%收取水费；超定额50%以上的，超额部分按标准水价的300%收取水费。

1.2水费计收与管理

（1）灌溉水计量。自流灌区按斗口水量计量。在灌溉过程中水管单位负责斗口以上供水管理，协会负责斗口以下供水管理，每轮灌水开始时前，水管站依据水费预收票据和轮次水权配置水量供水。斗口计量由水管站专职分水员负责，协会派人监督。每轮灌水结束后，水管站与协会核对水账无误后，双方签字确认。纯井灌区按井口水量计量。在灌溉过程中，由灌水小组按轮次配水计划向农民用水户协会提出申请，协会出具便函，经乡镇水资源管理办公室核实确认后，由乡镇水管站按程序进行刷卡充水。（2）水费征收方式。自流灌区水费征缴采用“水费预收+委托代收”制。基层水利站与农民用水户协会签订水费代收委托书，委托协会代收水费，并存入指定的水费专户。预收水费按灌溉轮次结算，年底进行清算。年底水费清算后，结余水费全部予以退还，办清退还手续，以书面形式告知缴款单位，并逐级将用水户实际用水量、应交水费、水费余欠及结算清退等情况进行张榜公布。纯井灌区在每轮灌水开灌前，先由乡镇水资源办公室和乡镇水管站向农民用水户协会联合下发灌水通知，明确本轮次灌溉作物、灌水时间、灌水定额。再由灌水小组向协会提出申请，协会出具便函，经乡镇水资源管理办公室核实确认后，乡镇水管站根据进行刷卡充水并按标准收取水费和水资源费。井灌区“基本水费”由协会负责收取，年底一次交清。（3）水费计收管理具体做法。一是统一管理、分级负责制。区水务局对全区农业水费征收工作统一管理，全程监管，各灌区水管处（所）全面负责辖区内水费征收。二是统一票据、实行内审制。各灌区统一制作水费征收明白卡和水费预收票据，并在年底清算后以协会或灌水小组为单位兑换正式发票，坚决杜绝“白条收费”。灌区管理处（所）对基层水管站水费征收各环节进行内查自纠。区水务局对各灌区进行专项审计，并会同物价、财政、监察等部门进行不定期的监督检查，严肃处理不合理收费和乱收费。三是统一制度、规范化管理。凉州区水务局先后制定并下发了《凉州区水管单位财务管理办法》、《凉州区水票管理办法》、《凉州区水价管理办法（试行）》等文件，逐步使灌区水费的计、收、管、用各环节实现制度化、规范化。四是严格实行“四公开一监督”制度。基层水管站（所）加强对协会及用水小组在水费代收环节的监督，公开配水面积、公开配水时间、公开配水流量、公开收费标准、接受群众监督。

2存在的问题及制约因素

2.1末级渠系配套不完整，量水设施配套不完善，阶梯水价难推广

一是末级渠系配套还有待进一步加强。近年来，凉州区通过积极争取各类田间工程配套项目，对全区田间工程进行了改造，但受投资限制，目前仍有部分农田利用土渠输水，降低了灌溉水利用率，同时也给农业灌溉用水配水和计量带来很大的不便，不利于阶梯水价在全区范围内推广。二是已配套的田间工程计量设施不完善。长期以来，供水单位（灌区）水费计收都以斗口计量为准，斗口以下几乎未配套相应的计量设施，农民用水户之间仍以计时或“搭伙”灌溉，导致农民对节水的积极性不高，阶梯水价难推行且达不到促进节水的目的。

2.2水管单位管养经费严重不足

近年来，虽然对农业用水水价进行了大幅度调整，但由于职工工资上涨、养老保险等社会统筹费用增加，加之对特色林果业、设施农业、高效节水工程等实行水费减免政策，导致水费收入增长数额相对较少，基层水管单位（灌区）负担过重，一定程度上影响了职工的积极性。同时，由于区财政困难，“两费”完全落实难度较大，公益性工程损耗和维护管理费用不足，导致水管单位长期亏损经营，管养经费严重不足。另一方面,现行的末级渠系运行管理仅靠协会收取部分会员会费和采取“一事一议”方式筹集部分资金用于末级渠系的运行管理维护，致使末级渠系水利配套工程设施运行管理维护经费严重不足，无法及时有效地对末级渠系工程进行日常维护和工程改造，导致工程老化失修，影响了末级渠系水利配套工程设施的正常运行。

2.3基层管理工作量急剧增大

一是配水工作量增大。实行阶梯水价前，农业灌溉用水配水工作由水管单位按轮次一次分配水乡镇或村，水管单位只负责控制总用水量指标，实行阶梯水价后，水管单位需要按照灌溉制度和本轮次灌水实际面积将水量分配到户。二是计量工作量剧增。由于阶梯水价是基于精确计量的基础之上的用水水价，实行阶梯水价后，每个灌水轮次都需要计量到户甚至到具体的田块，导致计量工作量急剧增加。三是水费征收工作量增大。阶梯水价实行前，水费征收工作一般每半年预收一次，年终统一决算，实行阶梯水价后，由于计量数据和配水数据的增加，致使水费计算工作量成倍增加。

2.4农业灌溉阶梯水价的定价机制尚需进一步探索

一是政府对农业水价定价的调控。一方面，长期以来，水价的定价权一直掌握在政府手中，从一定程度上减缓了水的资源化、市场化进程。由于政府对水价定价的控制，现行的农业用水价格往往小于其供水成本，导致供水单位长期亏本运营，对水价调价的积极性不高。另一方面，农业灌溉阶梯水价的制定受政府的控制，往往在价格阶梯幅度上受到限制，其促进节水的效果不明显。二是农业灌溉用水的特殊性。农业灌溉用水具有量大、面广等特点，特别是在干旱缺水，以灌溉农业为主的地区，水价的定价、调价等问题更是关系到广大农民的收益，是一个非常敏感的问题，如何根据当地的灌溉用水情况制定出一套既能达到促进节水又能被农民支持的阶梯水价，需要积累一定的数据资料及一套完善的定价、调价机制。

3结论

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菏泽市城市再生水利用分为集中式和分散式两种。集中式再生水利用是将城市污水经处理厂处理达到国家一级A标准的尾水，回用于城区河道生态环境用水。部分尾水经过消毒和处理，水质达到杂用水回用标准后，通过建设加压泵站、铺设再生水供水管网，作为在一定范围内的住宅小区、企事业单位、市政绿地和公园的绿化用水和公园景观生态补水以及道路清洁用水。分散式再生利用是指再生水利用设施由各单位或住宅小区自行建设和使用。

1.1再生水利用设施建设现状

1.1.1城市污水处理厂尾水再生利用菏泽市城区目前已建成污水处理厂3座，设计处理规模为每日16万m3，出水水质达到一级A标准，能够到达再生水回用标准，菏泽市3座污水处理厂的日处理水量约为12万m3。菏泽市集中式再生水利用管网设施的建设和运营主要由某水务公司负责，该公司负责菏泽市污水处理厂达标排放(一级A标)尾水的开发利用，并与污水处理厂签订回用协议。尾水主要回用于工业生产冷却、水体景观、火力发电等可以接受其水质标准的用水。菏泽市在经济开发区内用水集中区域投资1800多万元建设再生水利用管网工程，铺设供水管线13km，将污水处理厂处理后的再生水和河道地表水输送至发电厂等用水户，目前日供水规模5万t，其中污水处理厂再生水利用量为每日2.3万m3。

1.1.2分散式再生水利用设施建设现状分散式再生水利用设施由各工业企业单位或住宅小区建设和使用，菏泽市分散式再生水利用设施建设发展较慢，已建成的分散式再生水利用设施分布在住宅小区、学校、服务行业、市政园林绿化等行业和单位，处理后的再生水主要回用于绿化、道路清洁、公共卫生间冲厕及景观环境用水，这部分再生水回用量较小，未形成规模，是集中式再生水利用的有效补充。

1.2菏泽市再生水处理工艺情况菏泽市的城市污水处理厂出水水质已达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)一级A标准，达标排放的尾水经消毒处理后达到相关再生水水质标准。分散式再生水处理工艺按组成段可分为预处理、主处理及后处理。预处理包括格栅、调节池;主处理包括混凝、沉淀、气浮、活性污泥法、生物膜法、二次沉淀、过滤、生物活性炭及生态处理(人工湿地等工艺)等处理工艺单元;后处理为膜滤、活性炭、紫外线消毒等深度处理单元。由于再生水回用对有机物、洗涤剂及氮、磷的去除要求较高，因此再生水处理的主体工艺通常为生物处理工艺。

1.3菏泽市再生水利用管理情况a.制定完善了再生水利用的地方法规和配套政策。2009年，菏泽市人民政府印发《关于加强城市排水许可及雨污分流管理工作的通知》，对城市排水管理工作加强规范管理，对雨污分流工作强化管理。随着最严格水资源管理制度的落实，2010年菏泽市印发《菏泽市节约用水管理办法》和《菏泽市城市污水处理费征收使用管理办法》，加强对菏泽市节约用水工作的监督管理，同时对城市污水处理费征收工作加强领导、加大力度，保证污水处理费征收到位和城市污水处理厂的正常运行，通过一系列规范性文件的制定，初步形成鼓励再生水利用设施建设和再生水利用的政策激励机制。b.新建工程项目全面落实节水“三同时”制度。菏泽市城市规划区范围内所有的新、改、扩建工程项目已严格实施节水“三同时”制度，菏泽市城市节约用水办公室对节水措施方案进行审查把关，要求所有新、改、扩建工程项目必须配套建设节水设施，特别是符合再生水和雨水利用设施建设条件的，必须同期配套建设，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。规划、建设、房管、环保等部门在环境影响评价、规划设计、施工、竣工验收等环节切实配合把关。c.加强水资源论证，促使新上项目使用中水。菏泽市地处巨野煤田，煤炭储存条件较好，建设火电厂条件优越，同时菏泽市属于欠发达地区，工业基础薄弱，农业用水量占总用水量的70%以上。菏泽市发改委、经信委、水利局印发《菏泽市建设项目水资源论证管理规定》，规范和加强建设项目水资源论证，所有取水建设项目必须进行水资源论证，对于可利用中水的项目，必须首先利用中水，特别是发电和城市热电联产项目。一些发电厂已大量利用城市中水和城市河道生态环境用水，大幅提升了菏泽市中水利用水平，节约了新鲜水资源取用量。

2菏泽市污水再生利用存在的问题

a.污水处理后中水得不到充分利用。一是由于配套设施不完善，污水处理厂实际生产能力小于设计生产能力，污水处理厂存在吃不饱的情况;二是大量对中水有需求的用户由于中水管网未铺设到位而无法使用中水，给城市杂用水和绿化利用中水带来困难，影响整体效益发挥;三是中水各时段的水量不稳定，与企业用水时段需求不匹配，造成中水利用困难和利用成本增加。b.污水处理收费体系不完善，运行经费不到位。菏泽市污水处理厂运行经费不足情况较普遍，受限于市政污水管网建设，城市污水收集率较低，污水处理费征收率偏低，菏泽市城市污水处理费征收额不足以维持污水处理厂运行，需要政府财政资金补贴方能维持污水处理厂的运行。c.现行水资源费价格体系不完善。菏泽市地表水水资源费为0.2～0.3元，地下水水资源费0.55元，加上污水处理费，新鲜水的直接用水成本不足1.6元，然而再生水回用处理成本偏高，管网建设投资大、见效慢，部分取用水企业不愿关闭自备井使用中水，造成自备水源井关停工作进展缓慢，同时也给发展中水用水带来了较大的困难。

3推进再生水利用的建议

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保护水的措施

一、加强节约用水管理

依据《中华人民共和国水法》有关节约用水的规定，从四个方面抓好落实。

1、落实建设项目节水“三同时”制度。即新建、扩建、改建的建设项目，应当制订节水措施方案并配套建设节水设施;节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产;今后新、改、扩建项目，先向水务部门报送节水措施方案，经审查同意后，项目主管部门才批准建设，项目完工后，对节水设施验收合格后才能投入使用，否则供水企业不予供水。

2、大力推广节水工艺，节水设备和节水器具。新建、改建、扩建的工业项目，项目主管部门在批准建设和水行政主管部门批准取水许可时，以生产工艺达到省规定的取水定额要求为标准;对新建居民生活用水、机关事业及商业服务业等用水强制推广使用节水型用水器具，凡不符合要求的，不得投入使用。通过多种方式促进现有非节水型器具改造，对现有居民住宅供水计量设施全部实行户表外移改造，所需资金由地方财政，供水企业和用户承担，对新建居民住宅要严格按照“供水计量设施户外设置”的要求进行建设。

3、调整农业结构，建设节水型高效农业。推广抗旱，优质农作物品种，推广工程措施，管理措施，农艺措施和生物措施相结合的高效节水农业配套技术，农业用水逐步实行计量管理，总量控制，实行节奖超罚的制度，适时开征农业水资源费，由工程节水向制度节水转变。

4、启动节水型社会试点建设工作。突出抓好水权分配，定额制定、结构调整、计量监测和制度建设，通过用水制度改革，建立与用水指标控制相适应的水资源管理体制，大力开展节水型社区和节水型企业创建活动。

二、合理开发利用水资源

1、严格限制自备井的开采和使用。我市已被省政府划定为深层地下水严重超采区，今后除为解决农村饮水困难确需取水的，不再审批开凿新的自备井，市区供水管网覆盖范围内的自备井，要于年底前全部关停;对于公共供水不能满足用户需求的自备井，安装监控设施，实行定额限量开采，适时关停。

2、贯彻水资源论证制度。国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制，重大建设项目的布局，应与当地水资源条件相适应，并进行科学论证。项目取水先期进行水资源论证，论证通过后方能由项目主管部门立项。调整我市产业结构，产品结构和空间布局，切实做到以水定产业，以水定规模，以水定发展，确保用水安全，以水资源可持续利用支撑经济可持续发展。

3、做好水资源优化配置。鼓励使用再生水，微咸水，汛期雨水等非传统水资源;优先利用浅层地下水，控制开采深层地下水，综合采取行政和经济手段，实现水资源优化配置。

三、加大污水处理力度，改善水环境

1、根据《入河排污口监督管理办法》的规定，对现有入河排污口进行登记，建立入河排污口管理档案。此后设置入河排污口的，应当在向环境保护行政主管部门报送建设项目环境影响报告书之前，向水行政主管部门提出入河排污口设置申请，水行政主管部门审查同意后，合理设置。

2、积极推进城镇居民区、机关事业及商业服务业等再生水设施建设。建筑面积在万平方米以上的居民住宅小区及新建大型文化、教育、宾馆、饭店设施，都必须配套建设再生水利用设施;没有再生水利用设施的在用大型公建工程，也要完善再生水配套设施。

3、足额征收污水处理费。《市污水处理费征收管理办法》已于年月日正式实施。要加大污水处理费征收力度，为污水处理设施运行提供资金支持。

4、加快城市排水管网建设，要按照“先排水管网、后污水处理设施”的建设原则，加快城市排水管网建设。在新建设时，必须建设雨水管网和污水管网，推行雨污分流排水体系;对现有，要在城市道路建设的改造的同时，对城市排水管网进行雨、污分流改造和完善，提高污水收水率。

四、深化水价改革，建立科学的水价体系

1、利用价格杠杆促进节约用水、保护水资源。逐步提高城市供水价格，不仅包括供水合理成本和利润，还要包括户表改造费用、居住区供水管网改造等费用。年生活用水价格为元/立方米(含污水处理费、水资源费下同)。年每立方米达到元左右。

2、合理确定非传统水源的供水价格。再生水价格以补偿成本和合理收益原则，结合水质、用途等情况，按城市供水价格的一定比例确定。要非传统水源的开发利用进展情况，及时制定合理的供水价格。

3、积极推行“阶梯式水价(含水资源费)”电力、钢铁、石油石纺织，造纸、啤酒、酒精七个高耗水行业，从年起实施“定额用水”和“阶梯式水价(水资源费)。”水价分三级。级差为1：2：

10。工业用水的第一级含量，按《省用水定额》确定，第二、三级水量为超出基本水量10(含)和10以上的水量。

五、加强水资源费征管和使用

1、加大水资源费征收力度。征收水资源费是优化配置水资源、促进节约用水的重要措施。全市范围内使用自备井(农村生活和农业用水除外)的单位和个人都应当按规定缴纳水资源费(含南水北调基金)。水资源费(含南水北调基金)主要用于水资源管理、节约、保护工作和南水北调工程建设，不得挪作他用。

2、加强取水的科学管理工作，全面推动水资源远程监控系统建设、智能水表等科技含量高的计量设施安装工作，所有自备井都要安装计量设施，实现水资源计量，收费和管理科学化、现代化，规范化。

六、加强领导，落实责任，保障各项制度落实到位

水资源管理、水价改革和节约用水涉及面广、政策性强、实施难度大，各部门要进一步提高认识，确保责任到位、政策到位。落实建设项目节水措施“三同时”和建设项目水资源论证制度，取水许可和入河排污口审批、污水处理费和水资源费征收、节水工艺和节水器具的推广都需要有法律、法规做保障。对违法、违规行为要依法查处，确保各项制度措施落实到位。要大力做好宣传工作，使人民群众充分认识我市水资源的严峻形势，增强水资源的忧患意识和节约意识，形成“节水光荣，浪费可耻”的良好社会风尚，形成共建节约型社会的合力。

水环境保护的意义

在经济发展和高速增长的同时，环境问题日渐突出，尤其是水环境与水生态日益突出，成为世界范围内高度关注的共同问题。水环境恶化对国家经济的发展产生严重影响和制约，水环境保护和生态建设已经上升到国家战略发展的高度。

国家环境安全包括两层基本含义：一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况低劣和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力;二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众的不满，特别是环境难民的大量产生，从而导致国家的动荡。可见，维系一定区域或国家社会经济持续协调发展的“稳定环境”就是国家环境安全，即确保“与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础处于良好的状态或不遭受不可恢复的破坏”。

水环境安全是国家环境安全的重要组成部分，它主要体现的就是供用水安全，即在不超出水资源承载能力和水环境承载能力的条件下，水资源的供给能够在保证质和量的基础上满足人类生存、社会进步与经济发展，维系良好生态环境的需求 。可见，水环境安全首先意味着有清洁、充足的水资源可以满足人类的生存需要，满足社会进步与经济发展，维系良好生态环境的需求。如果水体被污染不能饮用，则人类的生存条件受到威胁，生活质量得不到保证，国家利益受到损失，良好的生态环境也得不到维系，即导致水环境不安全;其次，水环境安全还意味着人类的生活和生产劳动所产生的水污染不能超出水环境承载能力——水体的自净能力，否则，就会造成对水环境和水生态系统的破坏，出现水环境的不安全。严重的水环境不安全将会引发经济不安全和社会不稳定。由于所处的地理位置的特殊性决定。

水环境保护的重要是水资源的保护。

水资源保护，从广义上讲包括水量保护与水质保护两个方面，也就是通过行政、法律、技术、经济等手段合理开发、管理和利用水资源，保护水资源的质量和供应，防止水污染、水源枯竭、水流阻塞和水土流失，以满足社会实现经济可持续发展对淡水资源的需求。水资源保护对象包括地表水和地下水的水量与水质。

在水量方面，应全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能。注意避免水源枯竭，过量开采。同时，也要顾及环境保护要求和生态环境改善的需要。

在水质方面，应防治污染和其它公害，维持水质良好状态，为此，要减少和消除有害物质进入水环境，加强对水污染防治的监督和管理。

从战略意义上来看，国家环境安全包括两层基本含义：一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况低劣和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力;二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众的不满，特别是环境难民的大量产生，从而导致国家的动荡。可见，维系一定区域或国家社会经济持续协调发展的“稳定环境”就是国家环境安全，即确保“与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础处于良好的状态或不遭受不可恢复的破坏”。 水环境安全是国家环境安全的重要组成部分，它主要体现的就是供用水安全，即在不超出水资源承载能力和水环境承载能力的条件下，水资源的供给能够在保证质和量的基础上满足人类生存、社会进步与经济发展，维系良好生态环境的需求 。

可见，水环境安全首先意味着有清洁、充足的水资源可以满足人类的生存需要，满足社会进步与经济发展，维系良好生态环境的需求。如果水体被污染不能饮用，则人类的生存条件受到威胁，生活质量得不到保证，国家利益受到损失，良好的生态环境也得不到维系，即导致水环境不安全;其次，水环境安全还意味着人类的生活和生产劳动所产生的水污染不能超出水环境承载能力——水体的自净能力，否则，就会造成对水环境和水生态系统的破坏，出现水环境的不安全。严重的水环境不安全将会引发经济不安全和社会不稳定。由于所处的地理位置的特殊性决定，水环境安全对我国的政治安全和经济安全都具有其特殊的重要意义。

总之，最终是为了保证资源的永续利用，促进人类与环境协调发展，以不断提高人类的环境质量和生活质量，造福人民，贻惠于子孙后代。

近年来，随着人口的急剧增长、经济的发展和城市化进程的加快，水资源短缺和水质恶化的问题日益突出。一些地区由于水资源分布不均衡，开发利用和水量短缺造成的水资源供不应求，造成资源型缺水。而在一些水资源数量充足的地区，水环境的污染使水体已不具有原来的功能，出现了住在江河旁却没有水喝、没有水用的现象。水环境质量的恶化导致可利用水资源的减少，导致水质性缺水。 水资源保护的任务是：以流域为单元对水环境实行统一管理，制定流域水资源保护规划，划定水功能区，制定水质控制目标，实施排污总量控制，建立和健全流域水质监测网络，定期水资源状况公报，进行水污染事故联防等，促使水资源保护基本目标的实现，使水资源更好地为人民生活和经济建设服务。

水资源开发利用现状

对水资源开发利用有两大形式：第一种是直接从水源取走所需用的水量满足工农业和城市生活的需要后，在数量和质量上有所变化和损耗，从另外地点回归部分水源。第二种是取用水能、发展水运，但需要河流、河口保持一定水位和流量。

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[关键词]财务管理；探讨；水利事业单位

1 事业单位财务管理体制变革与水利事业单位特征

建国初期至 1980 年，水利事业单位长期实行的是 “统收统支”、“收支两条线”的财务管理体制，单位收入上缴，支出由财政拨给。1980年起，国家财政实行“划分收支，分级包干”的财务管理运行机制，中央财政与地方财政 “分灶吃饭”，事业单位逐步从行政单位中剥离出去。对事业单位财务管理分为3种预算管理形式（全额、差额、自收自支）。1996年后，取消3种预算管理形式，改为 “核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法，定额或定项补助标准将根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策和财力可能确定，并要求编制单位收、支预算，加强预算管理，以收定支，量入为出。从2000 年开始，按照“公共财政”框架体系，实行部门细化预算管理。

水利事业单位类型多、专业性强，既有公益性的行政事业单位，又有生产经营性的企业单位，而大量的是二者混合于一体的事业单位。由于水利事业单位执行的财务制度各异，财务管理体制、运行方式各不相同，尤其是事、企不分的事业单位，产权不明晰，事权不清楚，使单位资产难以界定，会计核算复杂，财务管理困难。

2 水利事业单位财务管理存在的问题

（1）基础管理关系尚未理顺。受计划经济体制的影响，水利的公益性使水利工程管理、服务收费、利润分配制度改革滞后，导致水行政、企业、事业单位的基础管理关系未明确，经济关系不清；事业单位机构庞大，冗员过多，大部分经费只限于人员开支，严重影响水利管理事业的健康发展。

（2）财务管理体制不健全。规范的财务行为必须要有相应的财务管理规章制度约束才能形成，建立健全财务管理规章制度是提高财务管理水平最直接、有效的途径。虽然大部分水利事业单位都有自身的财务管理办法，但办法本身内容过于简单，侧重于经费支出审批程序等会计基础工作，忽视了预算管理、收入管理、资产管理、财务分析等财务管理中非常重要的职能作用。

（3）预算管理工作浮于表面。受财政资金紧张的影响，预算编制工作只是被动地接受财政拟定的指标，不能全面考虑事业单位发展要求，预算编制工作尚未在单位内全面展开，财务部门只是简单地对各专业部门提出的专项经费的专项经费进行汇总，缺乏深入研究，只是一味求多、求大，不能准确地反映实际工作和事业单位发展的必需。同时，缺乏对预算执行的有效监督，预算的约束力不强，挤占挪用的问题普遍存在。

（4）收费工作落后，征收体制不顺。近年来，水利收费工作虽有进步，但仍不尽如人意。由于征收机构过于分散，势单力薄，摧收、劝收工作的能力较差，缺乏强制性的执行措施，对拒交、滞交行为没有有效的制约办法，造成各项规费的收取率低。水利工程水费和水资源费的征收标准过低，特别是水资源费征收体制是不顺，管理混乱，效果很差。

（5）后续教育工作滞后，财务人员的专业知识体系不能得到及时更新。事业单位对财务会计工作的新法规、新制度宣传、培训远不能满足实际工作的需要，尤其是不能结合水利财务工作的具体情况对财务人员进行指导、培训。财务人员对新的法规、制度理解掌握不深，不能结合本职工作很好贯彻相关法规、制度，仅靠日常工作的摸索，难免会出现不应有的错误。

（6）内部控制薄弱。会计凭证的编制与凭证的审核、总帐的编制与明细财的编制，以及支票、印鉴的保存等不相容的工作尚未完全分开，没有内部的相互牵制、制约，发生错误与舞弊的风险较大，内部监督、审计工作不力，只靠领导的行政监督，没有业务上的监督指导，很难全面规范财务人员的财务行为。

2 加强和规范水利事业单位财务管理工作的建议

（1） 深化改革，理清基础管理关系。明确政、事企社间的经济关系，搞好水利事业单位改革。其中凡因人设事的事业单位，必须坚决撤并；可以转变成企业的事业单位，要尽快企业化，通过市场竞争，提高效益，通过自身的努力求生存，谋发展；可以社会化的事业单位，通过社会化服务，实现自负盈亏；政府职能延伸、具有部分行政管理职能的事业单位，要严格定编定员，在实行人员精干化的基础上，进一步加强。

（2）加强财务管理规章制度建设。按照 《会计法》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》和《事业单位财务规则》的规定，结合本单位的实际工作特点，制定详尽、具体、操作性强的财务管理制度。已制定财务管理制度的单位要根据实际工作进一步健全、丰富其内容。注重预算管理、收入管理、资产管理、财务分析等制度，使财务管理制度能真正反映、指导实际财务工作中的财务行为。领导干部要带头遵守财务管理制度的规定，树立财务管理制度的权威性和“一切按制度办事”的良好风气。

（3）充分发挥预算管理的控制作用。单位领导要高度重视单位预算编制工作，组织单位内各部门人员尤其是工程技术人员参与预算的编制工作，财务部门要广泛收集资料，充分吸取各方面的意见，拿出预算方案，详细论证、充分研究，并在实际工作中适时修改，不断完善，使预算编制更加趋于合理、符合实际。要加强对预算执行的监督，对收费任务的完成、资金的申请与拨付等方面重点把关，对专项资金的使用进行追踪问效，建立健全一个规范、高效的预算管理的内部运行机制。

（4）抓好收费工作，扩大资金来源。建立系统内统一的征收机构，逐步撤销分散于各个单位的收费单元，明确职能，明确分工，增强征收机构深入实际组织征收的能力，积极争取执行强制性措施的行政权限，加大征收力度，提高各项费用的收取率。提高水利工程水费和水资源费的标准，促进节约用水，为水源工程建设筹集资金，早日实现水资源费征收管理体制、管理权限的理顺和明确，建立统一协调的水资源费的征收管理体系。