土地出让金管理办法范文

导语：如何才能写好一篇土地出让金管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条本办法所称用于农业土地开发的土地出让金是指省、市、县（区）、自治县从土地出让金中按规定比例划出的专账管理的资金。

第三条根据*省人民政府《转发国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（粤府〔*〕59号）规定，我省从各市、县（市、区）土地出让金平均纯收益中划出20%用于农业土地开发，其中：70%作为本级农业土地开发资金，30%集中到省统一使用。

从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为：

从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例（20%）。

第四条本办法所称土地出让平均纯收益征收标准是指地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值。财政部、国土资源部已根据全国城镇土地等别、城镇土地级别、基准地价水平、建设用地供求状况、社会经济发展水平等情况进行了制定、联合，并根据土地市场价格变动情况适时调整。土地出让平均纯收益征收标准附后。

第五条各级国土资源管理部门根据办理的土地出让合同，按季统计土地出让面积送同级财政部门，同时抄报省级财政部门、国土资源管理部门。同级财政部门根据国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地等别、土地出让平均纯收益征收标准和省政府规定的土地出让金20%用于农业土地开发的比例，计算应从土地出让金中划缴的农业土地开发资金。

第六条根据财政部规定，调整现行政府预算收支科目，将“基金预算收入科目”第85类“土地有偿使用收入”下的850101项“土地出让金”取消；增设850103项“用于农业土地开发的土地出让金”，反映从“土地出让金财政结算专户”中划入的用于农业土地开发的资金；增设850104项“其他土地出让金”，反映从“土地出让金财政结算专户”中扣除划入农业土地开发资金专账后的土地出让金。在“基金预算支出科目”第85类“土地有偿使用支出”下增设8503款“农业土地开发支出”，反映从土地出让金中划出的农业土地开发资金安排的农业土地开发支出。

第七条按本办法第五条计算应从土地出让金中划出的农业土地开发资金，按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况，由财政部门在次月5日前办理土地出让金清算。清算时，按预算级次分别开具缴款书，办理缴库手续，将属于本市、县（区）用于农业土地开发的土地出让金收入20%部分中的70%缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账；30%部分按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账，上划时请使用“一般缴款书”，预算科目填列政府性基金预算收入科目第85类第850103项“用于农业土地开发的土地出让金”。

第八条用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专账核算管理。各级财政部门应严格按照国家对部分土地出让金用于农业土地开发的规定，保证土地出让金专户资金优先足额划入用于农业土地开发资金专账，按照规定的使用范围进行专款专用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。

第九条本办法所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

土地整理和复垦是指：按照土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治；对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦。

宜农未利用地的开发是指：在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。

基本农田建设是指：采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用。具体包括：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设；有良好的水利与水土保持设施的耕地建设；对中低产田的改造；蔬菜生产基地建设；国务院和各级人民政府规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。

改善农业生产条件的土地开发是指：为改善农业生产条件而独立进行的农田道路、电力通讯、水源、给排水等生产设施的建设。

第十条各级国土资源部门负责组织农业土地开发专项资金的项目预算编制、初审、申报。各级财政部门负责农业土地开发专项资金的项目预算的审核批准、下达、资金的拨付和资金的使用监督管理工作；国土资源部门负责项目实施的监督检查及竣工验收等管理工作。

第十一条省财政厅和国土资源厅会同省监察厅、审计厅等有关部门，对用于农业土地开发的土地出让金的提取比例、预算管理、支出范围等进行定期或不定期的监督检查。对于违反规定的，除通报外，对提取比例不足的，负责督促其限时足额划入，督促未果的，依法强行划入专账；对于违反专账管理的，负责督促其在7个工作日内予以纠正；对于违反支出范围的，除负责督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本办法规定支出范围的资金收回专账；对挪用专账资金的，由省财政厅负责追缴，并报省监察厅追究有关人员责任。

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按照市审计局《专项审计调查通知书》（渝审调[2005]3号）的要求，现将我县**年至**年土地出让金的征收、解缴、使用及管理情况报告如下：

一、基本情况

**年至**年共计批准出让用地180宗，面积1126.6906亩，合同价金13325.0545万元，其中：征地补偿及整治成本等10564.0773万元、应收土地出让金2660.9772万元，减免193.1388万元，实收出让金2467.8384万元，其中：县国土房管局征收347.91万元、龙水镇小城镇办及原老工业园区收取272.6209万元，县工业园区收取81.332万元，改制企业收取652.5921万元，市政公司收取409.2689万元，濑溪河整治办收取38.346万元，其他镇乡及单位收取210.7685万元。其中：

（一）**年批准用地面积543.75亩，合同价金5639.2831万元，其中：征地补偿及整治成本等4371.3921万元、应收土地出让金1267.891万元；实收出让金1267.891万元，其中：县国土房管局征收162.2727万元、龙水镇小城镇办及原老工业园区收取282.6655万元，县工业园区收取72.242万元，改制企业收取466.8721万元，市政公司收取179.6211万元，濑溪河整治办收取38.346万元，其他镇乡及单位收取65.8716万元。全年土地出让金缴入财政金库149.63万元（体现在行政事业性收费预算科目中），为应缴数的11.8%，财政全额安排用于城市土地开发支出、农业土地开发支出。

（二）**年批准用地面积582.9422亩，合同价金7585.7714万元，其中：征地补偿及整治成本等6192.6852万元、应收土地出让金1393.0862万元；减免193.1388万元，实收出让金1199.9474万元，其中：县国土房管局征收185.6373万元、龙水镇小城镇办及原老工业园区收取444.9554万元，县工业园区收取9.09万元，改制企业收取185.72万元，市政公司收取229.6478万元，其他镇乡及单位收取144.8969万元。全年土地让金缴入财政金库780.27万元（含大足红碟锶盐公司补缴欠缴的606.4万元），为应缴数的64.45%，财政全额安排用于城市土地开发支出、农业土地开发支出。

二、工作措施

（一）严格土地价格管理。对出让用地特别是经营性用地土地价格的确定，依据《**市人民政府关于颁布**市国有土地使用权基准地价和公示地价的通知》（渝府发[2000]76号）的精神，严格按照土地的用途、级别以及容积率等，对所有建设项目供地进行地价测算，并由县地价委员会审定出让底价，按程序对拟供用地予以招标、拍卖、挂牌出让，出让公示期满后，以文件形式确认用地单位和土地综合出让价。

（二）出台管理办法。按照中央和市的有关规定，结合我县实际，县政府印发了《关于进一步加强土地使用权出让金管理的通知》（足府发[**]52号），明确了征收范围，确定了征收管理机关，规范了资金的解缴程序及返还办法。全县土地出让金的征收按照“收支两条线”规定，实行“收缴分离”，直接由县行政服务中心收取缴入财政，并纳入同级财政预算管理。

（三）严把减免关。对土地出让金的征收减免，严格按照有关规定，由县政府严格把关，其它任何单位和个人，均不得审批减、免、缓。我县两年共减免土地出让金193.1388万元，为应收金额的7.26%，主要用于招商引资和兑现优惠政策及解决历史遗留问题。

（四）严把支出关。土地出让金按照有关规定实行“收支两条线”管理，收取的土地出让金专项用于城市基础设施建设和土地开发，并对使用情况进行了跟踪监督，确保了专款专用。其支出情况是：**年用于城市基础设施建设及县级地质灾害防治630.7441万元、土地开发170.2748万元、改制企业下岗分流466.8721万元；**年用于城市基础设施建设及县级地质灾害防治956.3082万元（含减免的193.1388万元）、土地开发251.058万元、改制企业下岗分流185.72万元。

三、存在的问题

（一）部分土地出让金未实行“收支两条线”管理。一是我县龙水、邮亭、宝顶三镇经市确定为“百强镇工程”，为加大城市基础设施建设投入力度，确定将应收土地出让金的90%留给实施“百强镇工程”，用于城市基础设施建设；二是为了加快工业园区和县城东城新区的发展，将应上缴的土地出让金留给工业园区和东城新区用于城市基础设施建设和土地整治开发；三是为推动企业改制工作的顺利进行，妥善安置下岗职工，确保社会稳定，将企业原划拨土地转为出让土地，其应收的土地出让金全额用于改制企业职工安置；四是**、**年为解决用地历史遗留问题，各地补办完善用地手续的综合价款（含土地出让金），已在**年前由当地政府收取用于城市基础设施建设。

（二）土地出让金的减免和返还需进一步规范。在实际工作中没有严格按照先征后返的原则进行，而是在办理土地出让手续的同时予以了减免和返还。

（三）征收管理还有待于进一步加强。在收取用地单位土地价款时，未严格将土地出让金从土地综合价款中分离出来，造成对土地出让金的征收管理不便。

四、今后的打算

（一）进一步强化征收管理。按照有关规定，严格执行“收支两条线”管理，采取“收缴分离”的征收方式，全县范围内所缴纳的土地出让金统一由县国土部门征收，全部进入县行政服务中心缴纳，防止体外循环、相互冲抵甚至擅自减、免、缓的行为发生，保证收取的土地出让金及时足额缴入财政金库。

（二）进一步规范减免和返还行为。土地出让金原则不予减、免、缓。对确需减、免、缓的，按规定程序报县政府审批。对有关项目单位承担政府性投资的建设，其经费由政府投入，项目单位该缴纳土地出让金应及时足额缴纳，不再进行减免互抵。对有关镇乡和工业园区的返还采取“先收后返，即征即还”的办法。

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[关键词]土地出让金；经济增长；两人社会模型；物业税

[中图分类号]F812.7[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.011

土地财政是地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式[1]。土地出让金是土地财政的重要组成部分，是政府以土地所有者身份，在出让土地使用权时收取的土地价款[2]。近些年，土地出让金规模迅速膨胀，一些省份的土地出让金规模已超过预算外收入的规模，个别省份的土地出让金规模甚至超过预算内收入的规模。

土地出让金的迅速增长，源于中央财政与地方财政之间的竞争。周飞舟[3]提出，分税制改革使财政分配体制由分权转向集权。分税制改革后，地方政府兴办企业变得无利可图，于是土地征用和转让便成为地方政府新的生财之道，由此获得的土地出让金自然也落入了预算外收入的范畴。郭艳茹[4]指出，与中央政府相比，地方政府具有信息上的优势，它会利用这一优势对分权边界进行事实上的调整，通过各种预算外收入和体制外收入，消除中央政府主导的分税制改革对地方政府的不利影响。

土地出让金的发展经历了从预算外到预算内调整的过程。2007年前，土地出让金属于预算外收入，纳入预算外收支专户管理。2007年，我国实施的《土地出让金管理办法》要求建立土地出让金专用账户，将土地出让总收益全部纳入地方财政预算。下一步的财税改革方向则是开征物业税，以替代土地出让金。贾康[5]认为，土地出让金是政府凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租；而物业税是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负，“租”与“税”是并行不悖的。但房产和地产是无法分割的，土地出让金和物业税的收取对象可视为房产、地产构成的混合财产，技术上可将土地出让金和物业税合并征收，当物业税增加时，会增加住房者的经济负担，住房者自然会产生抵触心理，要求减少土地出让金，据此，物业税和土地出让金在客观上存在替代性。加之土地出让金规模巨大，物业税开征后，其总量不可低估，若此税全部由地方财政支配，将不利于国家宏观调控，因此中央与地方共享物业税成为必然选择。可如此一来，地方财权会减少，但事权不一定减少，于是事情又回到原点，新的财政压力将逼迫地方政府寻找新的财政突破口，以实现财政收支平衡。

因此，我们面临的不是土地出让金是否应纳入预算内管理的问题，而是土地出让金是否有利于经济增长的问题。而如果有利于经济增长，继续通过预算外收取土地出让金，也未尝不可。关于土地财政与经济增长的关系，已有一些学者进行过研究。杜雪君等[6]使用中国省级面板数据，对土地出让金与经济增长的关系进行了回归分析，结果显示：土地出让金与经济增长之间存在显著正相关，但土地出让金对经济增长的贡献程度远小于预算内资金对经济增长的贡献程度。辛波[7]选取某省1994―2007年的样本数据，研究土地性财政收入同GDP的关系，结果显示：两者呈显著正相关，但这里的土地性财政收入不只是土地出让金，而是土地出让金收入与土地相关税收收入之和，并且其数据仅涉及一省，因此，辛波的研究不能从宏观上说明土地出让金与经济增长的关系。薛白等[8]根据2005年275个地级市的数据研究表明：土地出让金占财政收入比重与地区生产总值增速呈现弱负相关，此结论也不能确切说明土地出让金与经济增长的关系。

为研究土地出让金与经济增长的关系，本文拟构建一个两人社会模型：一人是公务员，一人是普通民众。公务员的收入包括工资收入和灰色收入，由于预算内支出管理较为严格，预算外支出和土地出让金支出管理相对松懈，因此，一种合理的假设是：灰色收入来自预算外支出和土地出让金支出的数量要多于来自预算内支出的数量。运用此假设和两人社会模型，探讨预算内支出对GDP的边际效应；然后，运用静态面板数据模型和相关数据，证明由两人社会模型得到的结论。

一、两人社会模型

假设a：整个社会只有两个人――甲和乙。

假设b：甲是政府公务员，掌管政府所有事务，其个人收入水平为I1，且I1=I1（YSN，YSW，TD）。其中，I1是甲的个人收入，YSN为财政预算内支出，YSW为财政预算外支出，TD为来自政府土地出让金的相关支出。

假设c：甲的个人收入增量由两部分构成：工资收入和灰色收入。

假设d：乙是普通民众，掌握所有的私人投资和劳务，乙的个人收入为I2，且I2=I2（K，L）。其中，K为投资总量，L为劳动总量。

假设e：公务员追求GDP最大化，且GDP=F（K，L，YSN，YSW，TD）。

假设f：整个社会征收个人所得税，税率为t，财政收入CZSR=（I1+I2）×t[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t。

假设g：财政收支相等，即财政收入（CZSR）=财政支出（CZZC），因为财政支出由财政预算内支出（YSN）、财政预算外支出（YSW）、土地出让金支出（TD）三部分构成，所以CZSR=YSN+YSW+TD。最终，YSN+YSW+TD=[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t。

在上述假设条件下，问题最终归结为：在约束条件YSN+YSW+TD = [I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t下，求GDP的最大值。

max（GDP）=max[F（K，L，YSN，YSW，TD）]①

YSN+YSW+TD = [I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t②

构造拉格朗日函数，得

H=F（K，L，YSN，YSW，TD）+λ{[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t-（YSN+YSW+TD）}③

对③式求偏导，可得

胡华：土地出让金与经济增长

HK=FK+λtI2K=0④

HL=FL+λtI2L=0⑤

HYSN=FYSN-λ+λtI1YSN=0⑥

HYSW=FYSW-λ+λtI1YSW=0⑦

HTD=FTD-λ+λtI1TD=0⑧

由④、⑤式可得

FKFL=

I2KI2L⑨

由⑥⑦⑧式可得

FYSN1-t・I1YSN=

FYSW1-t・I1YSW=

FTD1-t・I1TD

⑩

⑨式左边是资本和劳动两种要素对GDP的边际效应之比，右边是资本和劳动两种要素对乙的个人收入I2的边际效应之比，此式的平衡是市场经济自由运作的结果。

⑩式的平衡则是政府官员参与的结果。由假设c知，甲的个人收入增量由两部分构成――工资收入和灰色收入。工资收入是预算内收入（YSN）的重要组成部分，且两者呈正向变动关系，因此，I1/YSN>0。灰色收入是预算外支出（YSW）和土地出让金相关支出（TD）的增函数，因此，甲的个人收入I1也是预算外支出（YSW）和土地出让金支出（TD）的增函数，即I1/YSW>0，I1/TD>0。根据实际情况，我们将预算内支出、预算外支出、土地出让金支出的管理规范程度进行比较发现，预算内支出管理规范程度最高，预算外支出管理规范程度居中，土地出让金支出管理规范程度最差。管理规范程度越高，公共资金转化为公务员个人收入的概率就越低，转化为公务员个人收入的数量也越小。因此，预算内支出对甲的个人收入的边际效应最小，预算外支出对甲的个人收入的边际效应居中，土地出让金支出对甲的个人收入的边际效应最大，即I1/TD>I1/YSW>I1/YSN。

根据⑩式和I1/TD>I1/YSW>I1/YSN可得

FYSN>FYSW>FTDB11

B11式表示预算内支出对GDP的边际效应最大，预算外支出对GDP的边际效应居中，土地出让金支出对GDP的边际效应最小，即当土地出让金支出对公务员个人收入的边际效应高于预算内支出和预算外支出时，土地出让金对GDP的边际效应将小于预算内支出和预算外支出。下面我们将运用静态面板数据模型来验证这一结果。

二、静态面板数据模型和数据

1.静态面板数据模型

Yit=C0+C1×X1it+C2×X2it +C3×X3it+vi+μitB12

B12为静态面板数据模型，其中，因变量Yit是第i地区、第t期的GDP自然对数，自变量X1it是第i地区、第t期的预算内支出的自然对数，自变量X2it是第i地区、第t期的预算外收入的自然对数，自变量X3it是第i地区、第t期的土地财政支出的自然对数。i是整数，取值范围为1～31，即全国31个省（自治区、直辖市）；t是整数，取值范围为1～9，分别代表1999―2007各年份；C0、C1、C2、C3是待估计的相关系数。模型确定后，只须利用数据估计出C1、C2、C3的大小，即可验证B11式的真伪。若C1>C2>C3，则B11式为真，反之，则B11式为假。

2.数据描述与来源

本文采用的各项数据是1999―2007年中国大陆31个省（自治区、直辖市）的数据，其中，地区GDP、地区预算内支出来源于2000―2008年《中国统计年鉴》，地区预算外支出来源于2008年《中国财政年鉴》。由于笔者没有找到土地出让金支出（TD）的数据，因此使用土地出让金收入代替，此数据来源于2000―2008年《中国国土资源年鉴》。2007年起实施的《土地出让金管理办法》要求进行土地出让金改革，建立土地出让金专用账户，取消预算外的收支专户，将土地出让总收益全部纳入地方财政预算。据此，2007年以前，土地出让金应属于预算外支出；2007年以后，土地出让金应属于预算内支出。但实际情况并非如此，我们选取1999―2007年中国大陆31个省（自治区、直辖市）的样本共计279个，2007年虽没有土地出让金超出预算内支出，但1999―2006年存在50个样本的土地出让金超出了预算外支出（即使运用预算内收入或预算外收入，同土地出让金进行比较，情况也不乐观。1999―2006年间，存在43个样本的土地出让金超出预算外收入，2007年存在5个样本的土地出让金超出预算内收入，即279个样本中，48个样本的土地出让金超过了预算内收入或预算外收入），即在一些省份，部分土地出让金游离于预算内支出或预算外支出之外，因此，本文将土地出让金支出视为独立于预算外支出和预算内支出之外的一种支出。上述数据都是当年价格数据，本文根据1999―2007年的消费者价格总指数将其换算成1999年的不变价数据。因变量、自变量数据描述见表1。

三、静态面板数据模型的估计、检验与修正

1.静态面板数据模型的估计

本文采用混合面板模型、个体固定效应模型、个体随机效应模型进行估计，具体结果见表2。在个体固定效应模型中，我们可以得到冗余固定效应检验的F统计量为33.62，其零假设不存在个体效应，此统计量在1%的显著水平上否定零假设，因此，个体固定效应模型优于混合面板模型。为甄别个体固定效应模型和个体随机效应模型的优劣，我们进行了豪斯曼检验。豪斯曼检验获得的卡方统计量为91.95，此统计量也能在1%的显著水平上否定零假设，表明个体固定效应模型优于个体随机效应模型。

2.静态面板数据模型的检验

静态面板数据可能会存在异方差、序列相关、截面相关、多重共线性等问题，为此我们进行如表3所示的检验，运用修正后的沃尔德检验，卡方统计量在1%的显著水平上，拒绝了原假设（31个截面的方差相等），这表明模型存在组间异方差问题；运用Wooldridge和ArellanoBond检验，相关统计量都在1%的显著水平上，拒绝了原假设（不存在一阶序列相关），这表明模型存在一阶序列相关问题；运用Pesaran检验、Friedman检验和Frees检验，相关统计量也都在1%的显著水平上，拒绝了零假设（不存在截面相关），这表明模型也存在截面相关问题；模型三个解释变量的膨胀因子分别为1.54、177、2.38，都没有超过10，这表明模型不存在多重共线性问题。

3.静态面板数据模型的修正

由于模型存在异方差、序列相关、截面相关的问题，因此，个体固定效应模型的结果是存在偏差的，需要进行修正。如表4所示，模型②和模型③考虑了解决组间异方差问题，模型②采用Huber[9]和White[10]的方法处理异方差，模型③则采用Bootstrap方法（1 000 次）进行处理异方差，处理结果显示：模型①②③没有明显区别，只有X2的系数显著性地发生了一定程度的改变。模型④⑤则假设模型残差是一阶序列相关，并对其进行了重新估计，模型④采用的是一步估计，模型⑤采用的是二步估计，上述两个模型的解释变量都是显著的。模型⑥则在个体固定效应模型上考虑了截面异方差，结果显示：X2的系数显著性发生了改变。模型⑦采用Driscoll等[11]的方法进行处理，同时考虑异方差、序列相关以及截面相关，同模型①相比，其结果没有显著改善。

上述七个模型的修正结果表明，X1和X2的系数估计值在大部分模型中都是显著的，X3的系数估计值在模型④和⑤中是显著的。从系数大小上可以得出如下确切的结论：C1>C2>C3。因此，B11式为真，即土地出让金支出对经济增长的边际效应最小，预算外支出对经济增长的边际效应居中，预算内支出对经济增长的边际效应最大。

四、结论

综上所述，土地出让金支出对经济增长存在一定正向促进作用，但其作用要远低于预算内支出或预算外支出对经济增长的贡献。因此，将土地出让金支出纳入预算内管理，将有利于促进经济增长。其原因在于：同预算内资金和预算外资金相比，土地出让金更容易转化为公务员的灰色收入，成为一个经济漏出量，而预算内资金和预算外资金的管理相对严格，不易转化成灰色收入。因此，加强土地出让金的监管和稽查，或使用物业税替代土地出让金，都有利于提高公共资金使用效率，促进经济增长。但土地出让金转化为物业税后，物业税的规模不可低估。为有效进行宏观调控，中央政府将要求同地方政府共享物业税，此举势必减少地方财权，但地方事权不一定减少，地方财政支出大于收入的压力将再次凸显，地方财政会寻找新的财政突破口，以实现财政收支平衡。长此以往，整个社会的税费负担将持续增加，依照拉弗曲线的原理，当税费负担达到一定程度后，税费总量不增反减。因此，寻求一种税费退出机制，将宏观税负水平维持在一个合理的比例上是很必要的。

[参考文献]

[1]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”缘由与出路[J].财政研究，2010（1）：29.

[2]何振一.物业税与土地出让金之间不可替代性简论[J].税务研究，2004（9）：19.

[3]周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究，2007（1）：49.

[4]郭艳茹.中央与地方财政竞争下的土地问题：基于经济学文献的分析[J].经济社会体制比较，2008（2）：59.

[5]贾康.开征物业税，改造“土地财政”[J].上海国资，2010（5）：12.

[6]杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长――基于省际面板数据的分析[J].财贸经济，2008（8）：56.

[7]辛波.对土地财政与地方经济增长相关性的探讨[J].当代财经，2010（1）：43.

[8]薛白，赤旭.土地财政、寻租与经济增长[J].财政研究，2010（2）：27.

[9]Huber P J.The Behavior of Maximum Likelihood Estimates under NonStandard Conditions[M].Berkeley CA：University of California Press，1967：221―233.

篇4

第二条 本规定适用于我市行政区域内国有土地使用权有偿使用收入的管理。

第三条 国有土地使用权有偿使用收入包括土地出让金和土地收益金（或土地增值费）两部分。  土地出让金具体是指：  （一）政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（批土地出让的交易总额）；  （二）土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款；  （三）原通过行政划拨得土地使用权者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。  土地收益金具体是指：  （一）土地使用者将其所使用的土地使用权转让（含连同地面建筑物一同转让）给第三者时，就其转让土地交易额按规定比例缴纳的价款；  （二）土地使用者将其所使用的土地使用权出租（含连同地面建筑物一同出租）给其他使用者时，就其所获得的租金收入按规定比例缴纳的价款。

第四条 国有土地使用权有偿使用收入归国家所有，各级财政部门是此项收入征收的管理部门。土地出让金由土地管理部门代征代缴，土地收益金由房地管理部门代征代缴，其他任何部门不得擅自征收。

第五条 各级土地管理部门和房地管理部门要将代征的土地出让金和收益金在次月五日内缴到本级财政部门。对逾期不缴的或隐瞒、截留收入的，按有关财政法规严肃处理。

第六条 各县（市）、郊区的土地使用权有偿使用收入的5％上缴中央财政（由市财政统一上缴），15％上缴市财政。

第七条 市财政局按收入额的2％，为代征代缴部门提取业务费并直接转入财政专户，提取的业务费执行行政事业单位预算外资金管理办法的有关规定。

第八条 国有土地有偿使用收入，主要用于城市建设和土地开发。各有关部门动用土地有偿使用收入，必须先向财政部门申报使用计划，经审查同意后可拨款。

第九条 国有土地有偿使用收入中的外汇收入留给市财政部分，如在土地开发中确需支出的，有关土地开发管理部门应向市财政局申报，由市财政核拨。

第十条 土地管理部门和房地管理部门，应在次月五日前向财政部门报送土地使用权有偿使用收入和支出月报表。各县（市）区要在每季度终了八日内向市财政报送土地有偿使用和支出季度报表。

第十一条 本规定由市人民政府法制办公室负责解释。

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[关键词] 广西;物业税;问题研究

[中图分类号] F810.424 [文献标识码] B

一、物业税的相关概念

从理论上说，物业税是一种财产税，是针对国民的财产所征收的一种税收，主要针对土地、房屋等不动产作为课税对象，不区分经营性与非经营性，以其财产价值作为计税依据，对其持有者（承租人或所有者）每年都征收的一定税款，且应纳税值随着不动产市场价值的升高而提高。[1]

理清物业税与现有房地产税费之间的关系是物业税开征的首要前提。房地产税费种类较多，主要有土地出让金，土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、印花税、房产税以及房产交易税费等。由此可见，房产税仅仅是房地产税费的一种。而物业税是对交易环节和保有环节征收，因此，房产税也从属于物业税。从简化税制角度，开征物业税，将房产税、房产交易税费，以及现行涉及土地房产的所有税费并入其中，但不包括土地出让金。

二、广西开征物业税必须遵循的原则

（一）公平原则

所谓公平就是相同支付能力的纳税人应当承担相似的税负，较高支付能力的纳税人承担较高的税负。保证公平的关键是对房地产价值的评估。因此，广西开征物业税的一个重要前提就是完善评估体系，建立一支高素质的评估队伍。

（二）宽税基、低税率原则

物业税属于地税，广西开征物业税应当坚持宽税基原则。一般而言，除学校、医院、宗教等公益性和保障性住房等属于减免范围内的房产和土地外，农村和城镇的其他房产、地产都应该纳入征税对象，这样可以保证相对稳定的税源。低税率原则要实行阶梯税率或差别税率，对一定面积或价值内的住房实行低税率，并根据广西自身的财政支出水平及房地产的市场价值来具体确定。

（三）税收高效率、低成本原则

所谓税收高效率就是通过税收发挥其在社会资源有效配置中的作用，低成本是指在征税过程中要节省税收成本，物业税的开征要使其对社会福利损失降到最低，不能对家庭正常拥有保障性住房的需求产生影响。

三、广西开征物业税需解决的关键问题

（一）界定物业税与土地出让金的关系

物业税与土地出让金关系的界定是开征物业税不能绕开的问题，也是广西开征物业税首先要解决的问题。关于二者之间的关系，业界有两种观点：一是把土地出让金并入物业税中;二是土地出让金不应纳入物业税中。第一种观点是政府已经收取了40-70年的土地出让金，若再收取物业税，这是双重收税，将加重老百姓的负担。同时，把土地出让金并入物业税中，将有利于降低开发商的开发成本，从达到降低房价的作用。笔者认同第二种观点，主要基于以下考虑：第一，物业税是税收，土地出让金是40-70年的土地租金，是一种收益，二者在本质上就有所不同，将土地出让金并入物业税中缺乏理论依据。第二，将土地出让金并入物业税中，政府将失去对土地资源的分配依据，土地不在是财产，转让、抵押等就无从谈起，严重影响金融秩序;同时，地方政府失去了一次性取得财政的机会，影响当期的财政收入，影响地方政府开征物业税的积极性。第三，土地出让金分开征收，降低了开发商的进入门槛，既容易再次上演“空手套白狼”，又不能达到降低房价的目的，房价主要是受区域经济发展水平及供需关系的影响。

广西作为欠发达地区，在我国经济进入新常态的背景下，面临着主动发展与被动进入新常态的挑战。刚进入工业化中期阶段不久，人均GDP仅相当于全国水平的73%，全面小康社会总体实现程度低于全国7.9个百分点，在发展阶段上滞后全国，在这种情况下广西提前进入新常态，与全国特别是东部地区比起来，显得比较被动，适应起来难度更大。因此，广西开征物业税，同时保留土地出让金，应当考虑对适用新常态的产业用地在土地出让金方面给予优惠;物业税的税率和减免扣除方面应当考虑经济发展水平，不能一味的参照发达地区或城市房地产的物业税的征收管理办法。

（二）评估体系的不完善影响广西开征物业税

就全国而言，物业税征收的是市场价值，开征物业税需要每年对房地产的市场价值进行评估。因此，需建立公正、客观和科学的房地产估价体系，但我国房地产估价体系并不完善，市场还不规范，存在收费标准不统一、政企不分以及评估人员素质低等问题，难以适应开征物业税的要求。[2]

就广西而言，近年来房地产估价服务为促进房地产公平交易、维护房地产交易秩序发挥了重要作用。但随着广西房地产市场的逐步成熟，房地产估价服务需求日益旺盛，如果开征物业税，对估价服务的需求将进一步增长。然而房地产估价专业性要求极高，目前广西房地产行业内从业人员文化素质和业务水平还存在参差不齐的现状，和经济发达的地区相比仍有较大的差距。据调查，广西目前拥有的注册房地产估价近1000人，完全不能满足开征物业税后对估价人员的需求。特别是近年来，诚信缺失、恶性竞争等不良估价行为影响了广西房地产估价行业的健康有序发展。广西开征物业税需要一个良好的估价环境和完善的评估体系与目前房地产估价行业的发展现状有较大的差距，因此广西要顺利开征物业税需要完善房地产估价体系，进一步净化房地产估价环境。

（三）产权不明成为广西开征物业税的一大障碍

广西物业产权关系缺乏明显的法律界定，主要体现在以下几个方面：一是广西大部分物业的《房屋所有权证》与《土地使用证》是分开的，并且证书的颁发分别属于两个不同部门，但一般而言，二者是不可分割的，应当双证合一，颁发《房地产权证》这就需要房管局和土地局联合办公;二是同一个人在不同的地区或城市均购买了房屋，应弄清不同物业产权归属，弄清拥有多少套房屋，这个问题在国家推行不动产统一登记制度之前很难确定，但随着不动产统一实施，2014年建立了统一登记的基础性制度，2015年将推进统一登记制度的实施过渡，2016年全面实施统一登记制度，2018年前，不动产登记信息管理基础平台投入运行，不动产统一登记体系基本形成，届时每个人所拥有多少套房屋以及房屋的坐落都可以查询，为征收第二套、第三套住房提供依据，同时也为同一个所有者在在不同区域征收不同的物业税做铺垫，比如，如果第二套房在南宁市所辖上林县与在市中心区拥有第二套房性质是完全不一样的;三是产权不明还体现出行政化体制与市场化体制并存的二元房地产体制特征，在实际征管过程中，按照房屋产权人征税的困难相当大，相当一部分人是使用人在缴税，这与物业税是财产税的性质不符。这一障碍随着不动产统一登记制度得以清除。

（四）物业税的税负水平难以确定

物业税囊括了所有的房地产税，涉及到取得环节、开发环节、交易环节和持有等环节，这些环节涉及到大量税费，既有土地管理及房地产管理等多个部门在房地产登记、使用、经营交易、过户以及日常管理等环节收取的各种费用，也涉及到税务机关在房地产取得、保有、交易环节征收的税，在物业税征收过程中，哪些应该保留或取消应根据不同的经济发展水平和具体情况而定，广西在开征物业税时应当根据自身的经济发展水平取消或保留应有的税费，并确定合理的税负但难以很快地测算出来。同时，开征物业税还应同未来将开征的另一种财产税（遗产税）相协调。广西开征物业税的税负水平确定主要有以下几个方面：第一，起征点、免征额的确定。结合自身特点，比如，广西人均居住面积较高，并且广西大多数家庭都拥有两个孩子，起征点以四口之家作为基本单位家庭，如四口之家仅拥有150平方米的房屋，以35平方米作为保障性住房的标准，扣除140平方米，实际交税为10平方米，这样在保留土地出让金的情况下，减轻老百姓的纳税负担。当然，第二套、第三套住房将没有起征点和免征额，按全部房产价值为税基进行征税，即按现值征税。第二，税率的确定。广西政府根据本地区的收入水平和应税房地产的位置和用途，具体确定适用税率。征收物业税对普通住宅和非普通住宅也应有所区分并根据不同区段不同税率进行征收或减免。[3]

四、结束语

物业税是我国未来税制改革的一个重要方向，但物业税并不是完全新设立的一个税种，与正在征收的房产税、土地使用税、土地增值税、耕地占用税等都有关联，因此牵涉面较广。目前，广西开征物业税在立法、税制要素、信息资源系统以及物业估价技术等要素都不具备，肯定还需要长时间准备和酝酿，广西开征物业税为时尚早，但应进行深入的研究和准备，随着不动产登记信息管理基础平台投入运行，不动产统一登记体系基本形成，届时，广西开征物业税的条件将得到进一步完善，离开征物业税也就不远了。[4]

[参 考 文 献]

[1]徐滇庆.房价与物业税[M].北京：机械工业出版社，2008

[2]吴立范.物业税的四个关键问题[N].南方周末，2007-11-08

篇6

关键词 非税 管理 绍兴市

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

1.绍兴市非税收入及其管理现状

1.1绍兴市非税收入现状

1.1.1非税收入构成情况

第一，分项目构成情况。从各类收入的增长情况看，大多数项目在各年间有升有降，变化幅度较大，其中又以政府性基金中的土地出让金最为显著，2009年至2013年全市土地出让金收入分别为132亿元、391亿元、309亿元、194亿元、279亿元。而2009―2013年的专项收入和行政事业性收费收入则分别呈现递增和递减趋势。

从各项目的比重情况看，政府性基金中的土地出让金占居了绝对主导地位，每年占非税收入总额的比重达69%以上，五年平均占比80%。专项收入、罚没收入、国有资本经营收益和国有资源（资产）有偿使用收入占比较为稳定。行政事业性收费、其他收入各年占比也表现出较大的波动性。

第二，分地区构成情况。绍兴市非税收入在各县（市、区）的分布呈现如下特点：

一是各县（市、区）非税收入不均衡。绍兴市本级、柯桥区、诸暨市、上虞区经济发展水平较高，其非税收入总额相对高位运行。嵊州市、新昌县、越城区非税收入总额相对低位运行，与以上四地差距更为明显。

二是各县（市、区）非税收入变动呈相似轨迹。市本级、柯桥区、诸暨市、上虞区非税收入基本呈现2010年急剧增加、2011年大幅下降、2012年继续回落、2013年企稳回升的态势。这一变动轨迹和房地产市场交易状况密切相关，占据非税收入绝对主导的土地出让金的变动，决定了各区域非税收入总额的最终走向。嵊州市、新昌县土地交易起伏不大，两地非税收入总额水平相对稳定。越城区因无土地出让收入，该区五年间的非税收入基本持平。

三是各县（市、区）非税收入总额年度间波动大。新昌县和嵊州市2013年的非税收入总额和2009年相比，增加了100%;上虞区比2009年增加了174%;诸暨市比2009年增加了214%。

第三，分资金预算管理方式构成情况

非税收入纳入预算管理比重从2009年的81.10%上升到

2013年的95.35%，绝对数从1555690万元增加到3395804万元，增长了118%。纳入财政专户管理的非税收入绝对数与所占比重都大幅下降，目前只有教育收费、事业单位国有资产有偿使用收入和其他收入科目下以政府名义接受捐赠的收入纳入财政专户管理。

1.2绍兴市非税收入征管现状

1.2.1政府非税收入全口径预算得到有效落实。2011年，我市按照浙江省非税征管条例和有关文件要求，按非税收入管理办法对收费项目、收费标准及收入资金管理进行系统性规范。进一步明确非税收入必须全额上缴财政，按照非税收入项目的不同属性，分别将非税收入纳入一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，已基本实行非税收入纳入预算管理的要求。

1.2.2“以票管费”严格得到执行。财政票据是市场经济活动的基本工具之一，也是财政管理的基本要素。2013年，财政部首次出台《财政票据管理办法》，我市及时参照办法，修改制订相关操作规程，建立健全票据领用和缴销制度，达到了“以票控管、以票控监”的目的，有效地从源头上堵塞了擅自设立收费项目或提高收费标准、截留隐瞒收入、坐支挪用等违法违纪现象的发生，维持了财政正常分配秩序。基本上杜绝了单位 乱收费、乱开票的行为。

1.2.3财政、执收单位、银行三方协作执收制度基本建立形成。财政部门是非税收入的资金主管部门，具体征收需要依靠有关部门行使相关职能才能取得。因此，为保证协作，我市分别制定出台了《绍兴市区行政事业性收费票款分离暂行办法》及《实施细则》、《绍兴市本级政府非税收入管理暂行办法》等政策性规章制度，规定行政事业性收费等政府非税收入的收缴实行“单位开票，银行代收，财政统管”的票款分离制度，并由财政局分别与政府非税收入银行签定非税收入代收协议，进一步加强并规范三方协作制度，确保非税收入资金安全。

1.2.4非税征管信息化已初步实现。2011年，我市按照省厅统一部署与要求，在全省率先全面推广应用浙江省政府非税征管信息系统，已基本实现了单位执收网上电脑开票、银行网上代收、财政部门网上监督管理的非税收入征收新模式。

2.非税收入征管存在的问题

2.1非税收入结构有待优化

全市非税收入中土地出让金所占比重过大，而对土地出让金的过分依赖并不利于非税收入的可持续发展。此外，清费减负是中央既定的政策导向，行政事业性收费项目逐渐减少将是一种趋势，其作为传统意义上的非税收入在今后的收入结构仍有进一步下降的空间。国有资源（资产）有偿使用收入作为非税收入今后努力的方向，在非税收入中的份额在逐年提高，但仍有不少管理上的空白点需要探索，在非税收入的比重过小，需要大幅提高。

2.2“激励与约束”机制有待完善

随着政府非税收入预算的推行，有关部门执收的非税收入与其支出完全脱钩时，执收单位就会丧失积极性，会导致非税收入不能应收尽收。绍兴市在推进预算外收入纳入预算的进程，尚未同步建立一套有效的对执收单位执收非税收入积极性的激励机制。同时，在对单位的支出管理中，也未形成一个真正有效的约束机制，难以进一步提高非税收入的使用效率。

2.3信息化水平有待进一步提高

当前，我市的政府非税收入虽已依托征管信息系统开展，但资金收缴仍停留在现金缴款和银行转账（含柜台转账、银行网银）缴款两种方式。两种方式均需缴款人到现场办理，需要银行柜台人员经手办理，缴款的时间和空间受到限制，收缴效率低，收缴成本高。但随着信息网络技术蓬勃发展，支付结算手段越来越丰富，为创新收缴手段、拓宽收缴渠道、实现跨区域缴费提供了条件。绍兴市在进一步提升非税收入信息化管理水平方面还有提升空间。

3.规范非税收入管理的对策建议

3.1完善非税收入预算管理体系

全口径预算管理是综合财政预算改革的一项重要举措，是优化支出结构、实现依法理财的客观需要。因此，政府非税收入应根据其性质的不同，分别采取不同的预算管理方式进行行之有效的管理。纳入预算的非税收入一般分为公共预算财政收入、基金预算、国有资本预算三类。通过非税收入预算支出分类管理，实现收入与使用彻底分离，打破部门利益化。

3.2控制收入规模、优化收入结构

政府非税收入应该按照政府职能、财政体制和经济发展水平等因素合理控制非税收入规模，按照政府管理及服务的边界与范围，确定一个合理的结构，从而使各类非税收入有序协调，发挥各自不同功效，进入可持续发展的良性轨道。

3.2.1继续落实中央“清费减负”政策精神，逐步降低行政事业性收费的比重。2008年至2013年中央取消和停征100项行政事业性收费项目，省三批取消、暂停行政事业性收费和降低收费标准，市本级暂停征收、减免或缓征129项涉企行政事业和服务性收费，这些政策从短期看，将影响非税收入的增长，但从长远看，有利于企业健康，实现让利于民。

3.2.2适度控制基金和罚没收入的规模增长。土地出让金是政府性基金的重中之重，而且受经济形势的影响很大。因此，必须正确处理政府行政与经济职能的关系，严格执行中央的土地政策，进一步规范土地出让金的收缴。同时要加强罚没收入管理，严格按照有关法律法规开展执罚工作，建立良好的执罚工作程序，从源头上严格规范执罚行为。

3.2.3提高国有资源（资产）收益比重。加强对国有资源（资产）收入的征管，符合国家非税收入的宏观政策。因此，要进一步拓宽我市非税收入征管范畴，加强和规范政府性资源（资产）有偿使用收入，按照“使用者付费”的原则，积极探索建立健全资源（资产）有偿使用制度与生态环境补偿机制，确保国有资源（资产）使用收入“应收尽收”。

3.3构建有效的考核机制

构建政府非税收入考核机制，是全方位规范政府非税收入计划、征收、支出的管理，提高非税收入使用效率，使非税收入真正实现“收支两条线”和“科学化精细化”管理的有效途径。具体操作上建议根据由征收主体和财政部门联合核定的该征收主体年度非税收入基数，超出计划数，对下一年度相关经费由预算予以一定体现，若未完成基数，则对其进行负处理，即未完成部分由财政部门按一定比例扣减下一年度预算指标。

3.4推进非税管理信息化建设

非税征管信息化不仅是时展的需要，而且是规范征管行为、提高征管效率的有效手段。因此，必须进一步推进非税征管信息化建设：一是要继续以省厅政府非税征管信息系统为基础，进一步做好全市政府非税征管信息系统推广应用，确保各市、县、区执收单位、银行全覆盖。二是要积极充分利用已采集政府非税信息数据，开发政府非税收入统计分析系统，为各地及有关领导决策服务。三是要大力推进非税收缴电子化改革，加强工作调研和需求分析，积极会同执收单位、银行等加大在POS机付款、网上支付等方面探索力度，适时调整适用于电子化支付的政策制度，进一步提高征管水平和效率。

参考文献：

[1] 高伟华.我国政府非税收入研究[J]，理论与实证，山西财政税务专科学校学报，2010（6）12：3.

[2] 关睿.规范地方政府非税收入管理研究，财政部财政科学研究所，2012.

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关键词：土地划拨；建设用地；财政预算

中图分类号：F301.23文献标识码：A

在我国土地是全民所有，在社会保障层面，作为土地有一个基本保障的计费基数，当住房面积达不到保障基数时，需要社会提供某种形式的住房补贴作为补偿性支出。但作为土地的有偿使用问题，其来源与历史遗留问题复杂，在单位面积的计费标准基础上，地方政府出台了一些关于土地使用金的附加条件。而具体到房屋，其使用的期限与价格的走向等直接与土地相关，在土地使用费提高后，会相关到房价的走高。关于场地的使用和建设性土地的使用，涉及到不同性质企业的租用和买卖等问题，引起复杂的社会管理，导致政府的管理出现难点。

一、土地出让金的支出范围

土地出让金的支出范围包括破产、改制企业职工安置费用、城市基础设施建设费用、土地开发各项费用、土地出让业务费等。

破产、改制企业职工安置费用。为支持国有企业改革和发展，妥善安置破产和改制国有企业分流下岗职工，根据《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》规定，国有企业破产时，其原使用的划拨土地应由市人民政府组织出让，变现资金上缴市财政局，其土地出让净收益主要用于该企业未能参加养老、医疗社会保险的离退休人员的离退休费、医疗费和职工安置费用，其中对破产企业中自谋职业的职工，可按规定从出让收入中拨付一次性安置补助费。

城市基础设施建设费用。根据土地出让金征收情况，安排一定比例的土地出让金用于城市市政基础设施配套建设。

土地开发各项费用。主要包括：以后，根据土地的生熟程度进行土地开发的费用；安排一定数量的资金，用于农村非耕地的开发、整理和复垦支出。

土地出让业务费。市财政局按照缴入国库土地出让金收入的一定比例核拨土地出让业务费，土地出让业务费按预算外资金管理。土地出让业务费的使用范围按照《国有土地使用权出让金征收管理实施办法》执行。

二、场地使用费

根据物权法，外资企业使用我国国有划拨的土地可以提交场地使用费，其权利为土地使用权。其中包括两项内容：土地开发和土地使用。对土地的开发包括对现有建筑物的拆迁和基础设施建设，作为土地开发费，外资企业须一次性支付，上述内容指出土地开发费。而土地使用费是外资企业在使用土地资源过程中需要缴纳的费用，根据地方土地使用情况的不同，费用的使用明细不同。一次性缴纳土地开发费之后，须逐年缴纳土地使用费。凡是属于划拨的土地，其费用都须纳入财政预算，作为财政管理，专项用于外资企业投资补偿，在相应的建设拆迁和涉及公共设施的建设上作为支持外资企业发展的专项资金进行管理。

土地使用费由中央政府和地方政府按照一定比例管理，经由财政部门负责统一征收和管理。对于同级土地行政部门代征代缴，同时纳入财政预算，划拨为城市建设费和土地开发费。对于出让土地使用权的，协议出让金的40％由国家进行征收，而年付的租金和土地收益金，则不低于基准地价的2％。使用土地的单位和个人须按照国家法律的规定自觉缴纳土地使用费，国家对土地收费不属于行政事业性收费，属于土地资源性收费，在市场经济环境下，国家作为土地的所有者，对于土地权益的收益体现在土地有偿使用上。

三、建设用地土地

（一）住宅用地与非住宅用地在土地使用权上存在着区别：

物权法对住宅建设用地期满后是否续费并没有明确的规定，关系到住宅七十年产权到期的问题，到期后住宅用地是否需要继续支付土地使用费的问题，关于建设用地土地使用权人所承担的法律义务，目前还看不到一些依据。而住宅建设用地使用权期满后自动续期的规则已经制定，这一个规定可以保护建筑物的所有权者的合法权益。在我国，土地使用金的问题，作为物权法考虑的续费问题没有做规定反映出目前问题难以解决，矛盾突出。但考虑到实际操作，经济发展的必要性，以不规定是否续费为宜，这关系到广大的民生和以人为本理念的实际发展。

（二）关于非住宅用地使用权期限届满后的续期及法律后果

物权法未出台之前，一般情况下，非住宅建设用地使用的规定为《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，而有特别行政法规规定的除外。物权法出台后对地上建筑物进行了特别的规定，没有规定的依照旧有的约定或者依照法律、行政法规的特殊规定。不过这种情况容易导致继续维持《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，使得物权法的法律效应的实际操作有较大的难度。

（三）土地使用权登记注销

登记机关应当依照相关规定对期满使用的土地进行有权收回，并且进行有效注销登记，同时收回登记机构颁发的土地使用权证。关于后续的工作，对土地继续使用的费用问题，续期的问题，土地使用费如何支付及如何报财政审批等问题。还包括对地上建筑物的处理问题，对价支付的问题都需要继续探讨和深化改革方案。

四、新增建设用地土地使用费问题

（一）新增建设用地土地有偿使用费征收范围

部分农用地和没有利用过的土地转化为建设用地，根据地方国土资源部门的实际勘测和批准的建设用地面积与相应的等别之间存在费用上的相关，对于有偿使用建设用地须在土地利用的总体城镇规划范围进行申报，依法取得的建设用地的项目工程涵盖了水利水电建设、移民搬迁占用土地城市土地以及房地产企业建设用地，包括在城镇化过程中的村庄和集镇的重新单独选址，依法有偿使用土地都属于新增的建设用地，其费用需要按照不同规定来执行。因违法批地、占用而实际发生的新增建设用地，应按照国土资源部认定的实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

（二）新增建设用地土地有偿使用费征收等别

自2007年开始，新增建设用地土地使用费的已经提高了一倍。针对各别地区行政区划的重新区划，出台的细化的土地使用费存在等别，具体细化后的收费标准是根据地方的发展而形成的。

今后，财政部将会同国土资源部根据国家土地调控政策需要，结合各地基准地价水平、耕地总量和人均耕地面积、社会经济发展水平等状况，适时调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别和征收标准，并向全社会公布。（三）调整地方分成管理方式

调整后的土地使用费延续中央与地方的7：3的使用分成体制，对土地的总体调控能够有利于控制房价总体的走高的趋势，土地使用费的地方部分一律纳入省级管理级别的国库，纳入财政预算。

五、完善土地使用的有关管理制度

针对治理整顿土地市场秩序中发现的问题，结合本地实际，查漏补缺，加强土地管理制度的建设。重点要加强地价、土地供应和土地储备的法律制度建设。（一）建立基准地价、工业用地最低价出让制度依规定定期更新基准地价，建立并完善工业用地最低价出让制度。基准地价、工业用地最低价是政府管理和调控土地市场的基本手段，是显化土地资产价值、核算土地资产收益的基本依据。为保证基准地价水平符合实际，投入资金。（二）规范土地供应制度 严格执行国有土地使用权出让招标拍卖或挂牌制度。除按法律法规规定可划拨供地的外，其他建设用地必须以有偿使用方式提供。按法律法规规定实行招标拍卖挂牌协议出让的土地，要依法进行公示，接受监督。（三）加强土地储备的制度建设 土地收购储备的制度建设着重考虑以下五个方面：一是要明确土地储备的内涵、范围；二是要规范土地收储机构征地、收地、储地、供地等方面的操作方法与管理制度，包括征地补偿、开发支出、收储机构工作经费等土地收储成本标准、范围的规定；三是要建立土地收购储备准备金制度，规范土地储备资金的运作和管理办法防范金融风险；四是要建立土地储备工作的监督制度和法律责任制度；五是要建立起土地储备工作的奖励制度和责任追究制度，加强队伍建设。

参考文献：

[1] 张丽君. 外商投资企业场地使用费性质辨析[J]. 财政监督. 2010(20).

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关键词：“楼市”；“土地财政”；科学发展

中图分类号：F812.7　文献标识码：A　文章编号：1005―0892(2009)03―0036―04

一、楼市危机引发政府“救市”

连续疯涨了几年以后，各地房价在中央政府紧缩银根的货币政策直接调控下和全球金融海啸的间接影响下开始“理性回归”。数据显示，北京2008年三季度住宅及含住宅项目用地的楼面价，环比二季度下降了17.3％，同比2007年三季度下降了5％；广州9月新建商品住宅交易登记均价同比下降14.9％，环比下降9.2％。伴随各地房价下跌，成交量则以更大幅度滑坡。上海9月一手商品住宅的成交量环比下滑32.8％，仅相当于2007年同期的22％；深圳2008年1月至8月，新建商品房销量下降五成，而二手房成交下降近七成。房价的下跌，成交量的萎靡不振，预示着房地产业开始进入深度调整阶段，楼市的“冬天”即将来临。

面对楼市危机，一些地方政府积极采取措施应对：2008年5月沈阳市率先出台“救市”政策，6月成都，7月长沙，8月厦门、福州、重庆、河南，9月、10月南京、北京、杭州、上海等城市相继推出刺激楼市政策，截至10月16日，已有18个城市公开救楼市政策。具体举措主要包括减免购房的相关税费、为购房者提供财政补贴、延长还款期限、调高公积金贷款上限、放宽第二套房贷款条件、购买商品房可办理户口等，引起了社会各界的广泛关注和激烈讨论。

对于地方政府愈演愈烈的“救市”风潮，中央政府一直持观望和默认的态度，随着地方政府“救市”政策的逐渐蔓延，地方要求中央“放松”楼市调控的呼声渐高。作为回应，10月17日，国务院常务会议明确提出，“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房。”10月20日，国家发改委正式肯定地方政府“救市”的举措。最终，10月22日晚，财政部和中国人民银行联手打出“救市”“组合拳”，标志着中央与地方联手“救市”局面形成。其中，财政部规定：自2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1％；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税；地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策。中国人民银行决定：自2008年10月27日起，将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍；最低首付款比例调整为20％；个人住房公积金贷款各档次利率分别下调0.27个百分点。

对于中央政府和地方政府联手救楼市，一些专家持谨慎的乐观，而大部分被调查居民则冷眼观潮。虚高的房价依然超出了绝大多数居民的购买力，那么地方政府为何积极“救市”，进而引发中央和地方联合“救市”?

二、政府“救市”背后的“土地财政”根源

正如本轮地方政府救市中率先采取力度较大措施的杭州市委书记王国平所言：“一旦杭州楼市大落、房价大跌，土地市场必将进入不景气周期，政府土地出让收益会大幅减少，相应地城市建设、城市管理和民生保障资金也会大幅减少……更严重的是，资产缩水、失业增加、公共服务减少，最终必然严重影响社会稳定。”地方政府对房地产业的依赖之重可见一斑，事实上现有财税体制下地方政府财政收入的40％～60％来自于房地产业税费及其相关的土地出让金，一旦房价在中央宏观调控和全球金融危机作用下“理性回归”，房地产市场“价量齐衰”，土地交易市场冷清，地方政府的财政收入就必然受影响，财政平衡的压力就会骤然增大，财政危机就会出现，而目前这一危机正在上演，因此，地方政府绝对不会坐视不管，也就演绎出各地的“救市”风潮。可见，地方政府现有的“土地财政”模式导致地方经济和地方财政过度依赖房地产业，楼市危机的爆发引发财政危机才是地方政府“救市”的真实逻辑。而地方政府的“土地财政”模式则是现行财政体制和制度对地方政府行为扭曲的反映。

(一)1994年的分税制改革

1994年的分税制改革，通过划分中央税、地方税和共享税，税收管理国地税系统分设等制度设计，较成功地解决了中央政府财政汲取能力不足的问题。但作为中央政府主导型渐进式财政制度变迁，我国分税制依然存在严重的制度缺陷。在各级政府事权边界界定模糊和各级政府财政行为缺乏法治约束的前提下，“一级政府，一级事权，一级财权”的规则势必导致各级政府追求本级财政利益最大化，尽力增加收入而转移支出责任。而政治上的官员任命制和政绩考核体制也导致政府间财力分配往往是中央政府和上级政府说了算。此外，分税制并未取消预算外资金体制，在规范的、正式的地方税收入增长难以弥补支出的增长，面对财政压力，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力。

(二)2002年的所得税分享改革

由于预算外资金的合法存在，地方政府能轻易地将预算内收入转移到预算外，从而逃脱中央政府的监管和分成。作为对地方政府“机会主义”的回应，中央政府在1994年税种划分的基础上，将更多的原地方税改列为共享税，同时提高了中央的分享比例。2002年所得税分享改革便是这一中央与地方间博弈的反映。改革的主要内容是：自2002年1月1日起，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，实行中央和地方按比例分享，2002年企业所得税中央和地方按五五比例分成，2003年中央和地方按比例分成，以后的比例视情况另行确定。逐渐增多的分享税种和过高的中央分成比例，进一步减少了地方政府规范的、正式的“正税”收入，降低了地方政府的税收激励，加剧了地方政府对预算外资金和体制外资金的依赖。

(三)城市化与“土地财政”的形成

城市化的兴起和土地出让金制度在全国的推行恰好为地方政府提供了历史契机。随着城市化的兴起，尤其是近年来我国工业化、城市化进入快速发展时期，土地作为稀缺资源的价值日益凸显。土地出让范围不断扩大，土地出让金收入的规模也不断增大，土地出让金收入开始成为地方政府财政收入新的增长点。据国土资源部数据，2003年全国土地出让金收入已达5421.31亿元，占当年地方政府预算内外收入的38.62％。同时在城市化过程中，地方政府又通过土地的优惠出让来招商引资，促进产业的发展和城市的扩张，使得

预算内收人如营业税、土地增值税等地方税收人迅猛增长。由此，形成了预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入的地方政府“土地财政”模式。在这种“地源－房源－商源－税源－财源”的增长模式下，地方政府有足够的经济激励去推动地价快速上涨和房价迅速飙升；而当楼市危机爆发之时，地方政府也有足够的魄力通过构筑政策防护墙以扭转楼市下滑趋势。

三、“土地财政”暗藏危机的个案分析

以沿海发达地区S县为个案，可进一步揭示房地产业与地方政府“土地财政”“一荣俱荣，一损俱损”的紧密联系，以及税收产业结构畸形所潜伏的财政危机。

整体而言，2003～2007年间，s县经济处于高速增长态势，年均增长率高达27.6％。营业税与经济增长保持大体同步并略高的增长水平，弹性系数年均1.20。而营业税中建筑和房地产业的税收贡献偏高，近五年平均增长率高达49.62％，建筑和房地产业营业税弹性系数达到1.63，这一方面意味着近五年S县经济总量每增加1％，建筑和房地产业税收就平均增加1.63％，建筑和房地产业营业税处于超经济增长状态；另一方面也意味着，如果s县经济总量每减少1％，建筑和房地产业营业税就下降1.63％，经济周期对建筑和房地产业营业税的影响被放大。

具体从2007年S县的税收结构看，税收收入集中来源于营业税。营业税占据整个税收收入的48％，几乎支撑起税收收入的“半边天”。企业所得税的比重为24％，个人所得税为11％，二者合计占税收收入的35％。城市维护建设税、印花税、房产税、车船使用税，四税合计达到11％，土地增值税占税收收入的4％，城镇土地使用税占2％。

进一步从该县的营业税分行业结构看，营业税行业结构失衡的矛盾较为突出。2007年房地产业营业税占40％，建筑业营业税占37％，这两大行业合计占营业税比重高达77％，构成了营业税的“支柱”；而金融业、交通运输业、信息服务业、住宿和餐饮业、文体娱乐业、租赁和商业服务业等其他所有行业对营业税的贡献率总和仅只23％。在这些其它行业中，交通运输业提供的营业税仅占全部比重的2％，住宿和餐饮业提供的营业税比重也只为5％，金融业和信息服务业等现代新兴服务业发展滞后，分别占营业税的3％和5％。

根据上述图表的相关数据可以粗略地算出，2007年s县大约有40％的地税收入来源于建筑业和房地产业营业税，如果再加上土地出让金收入，两项合计就占S县当年财政总收入的45.6％，房地产业对S县财政收入的作用显而易见。一旦s县房地产市场价格下滑，成交量萎缩，土地交易市场上土地转让“流标”和开发商退地，其财政收入就必受冲击，财政平衡的压力就会增大，从而引致财政危机。而过度依赖房地产业，忽视物流、信息服务、计算机、旅游、科技文化等现代服务业的发展，也潜伏着产业结构失衡的危机。同时，与房地产业息息相关的行业，如钢铁、煤炭、建材、水泥等，都属于高能耗、高资源消耗型产业，过度依赖这些产业对经济的可持续发展并无裨益。

四、由“土地财政”向科学发展的转型

房价的周期性调整是市场经济价值规律的必然体现，不应由地方政府的主观意志决定。现阶段的楼市危机虽然会在一定程度上冲击地方财政安全，引致地方政府的财政危机，但更暴露出“土地财政”模式的不稳定性和不可持续性。从根本上讲，“土地财政”是与科学发展观背道而驰的财政增长模式，固守“土地财政”模式只会贻误调整的良机，加大改革的成本。只有积极调整地方经济结构，全面发展现代服务业，优化地方财权结构，构建“税收财政”模式，完善地方政府考核机制，引导地方经济社会可持续发展，才能从根本上促使地方政府摆脱对“土地财政”的路径依赖，使地方财政走上科学发展之路。

(一)调整地方经济结构，全面发展现代服务业

地方政府应积极调整地方经济结构，全面发展现代新兴服务业，改善营业税税源结构，扭转过度依赖房地产业的格局。根据十七大报告提出的“发展现代服务业，提高服务业比重和水平”的要求，倾力发展金融业、交通运输业、物流业、信息服务业、住宿和餐饮业、文体娱乐业、租赁业、商业等现代服务业，扩大营业税税源。同时，保持房地产和建筑业的健康发展，引导企业和资金走出纯地产项目，转向为现代服务业配套开发。这样，逐步优化地方的产业结构和财源、税源结构，使地方经济与财政能持续、稳定发展。

(二)优化地方财权结构，构建“税收财政”模式

地方政府“土地财政”模式是在现有财政体制不健全、法治缺失时的必然选择。要打破地方政府对非规范、非正式财政制度的路径依赖，使其摆脱“土地财政”模式，关键在于优化地方财权结构，构建地方政府“税收财政”模式。对此，一方面应将土地出让金收入全面纳入预算内管理，加强预算监督，统筹安排资金的使用，另一方面构建以房地产税为主体税种的独立、稳定的地方税体系。

现行的土地出让金收支管理办法，是建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。但由于并未真正改变这部分财政资金的管理和使用性质，从而地方政府及有关部门仍有较大的自由裁量空间并扭曲地方财政行为，因此，必须将土地出让金收支完全纳入预算管理体系，实行统一财政和统一预算。

在减少地方政府预算外、体制外非规范、非正式可支配财力的同时，要赋予地方政府规范、正式、可持续拥有的财源，实现地方政府由靠卖地来维持基础设施建设到靠有序的土地房产税收来维持的财税模式的转型。应合并现行的房产税和城市房地产税两个性质相同、内外有别的税种，取消土地增值税和城市维护建设税，将合并后的房产税、原有的城镇土地使用税、契税等地方税种整合并人一个统一的房地产税中，在保有阶段按年征收，使房地产税收由依赖房地产业发展的“流量”向依靠房地产的“存量”转变。

(三)完善地方政府政绩考核机制，促进地方经济社会的科学发展

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在改革开放之前，我国城市土地分散利用均是通过划拨方式进行的。①随着市场经济体制的逐步建立和完善，出让方式已成为目前取得国有土地使用权的主要方式。但由于旧体制下形成的划拨土地仍然由原产权单位继续使用，加上目前有关法律规定的国家机关用地，军事用地，城市基础设施用地，公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以以划拨方式取得，②由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权同时存在。

土地划拨相对于土地出让而言，虽然历史“悠久”，但长期以来对划拨土地的相关法律问题缺少深入的研究，以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在许多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识，还划拨土地使用权以本来面目，并赋予其不同于计划经济时代新的内涵，是市场经济体制下的新要求。为此，本文希望通过对相关法律问题的探讨，起到抛砖引玉的作用。

一、划拨土地使用权的取得是无偿的吗？

出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。

首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。

其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府1988年颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使用权都必须支付土地开发成本。

最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、咨询费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。

有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观点回避了土地使用者支付的土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难以令人信服。对于划拨土地使用者支付的土地开发费用的性质，本文将在后面加以分析。

之所以长期存在“划拨土地是无偿取得的”这种认识，笔者分析主要有两方面的原因：一方面是在改革开放之前，确实存在大量无偿提供划拨土地的情况；另一方面是长期的计划经济在人们头脑中形成的思维定式，认为在国家、个体之间，总是国家利益高于一切，而漠视个体（用地单位）的利益。造成的后果是：国家无偿收回土地变得顺理成章，而土地使用人在支付了巨额的土地开发费用后，自身的权利却难以得到保障。

二、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权是否属于破产财产？

最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》明确规定，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。

笔者认为，最高法院这一规定于法无据，并且严重侵害了破产企业和债权人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批复中指出，做出这一规定的法律依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项的适用条件是“因单位撤销、迁移等原因”，虽然这是一个有“等”字，但根据法律解释的一般原理，“等”字所包含的未列明事项应与列明的事项在性质上相同或接近，而“破产”与“撤销、迁移”性质完全不同，因此，对企业破产似乎难以适用该条法律；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的适用条件是“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”，通过前面的分析可知，很多划拨土地使用者是支付了土地开发费用的，最高法院对此不加区分，任意扩大了适用范围，属于适用法律不当。

2、如果企业支付了土地开发费用，那么该笔支出应作为企业的投资，如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资。政府收回土地后将其重新出让，收取的土地出让金中包含了企业支付的土地开发费用，政府对此将构成不当得利。

这里需要澄清的核心问题是：划拨土地使用人支付土地开发费用这一行为的法律性质到底是什么？笔者认为这一行为并非支付地租（与出让的根本区别），而只是取得划拨土地使有权的前置条件。土地使用人支付的土地开发费用将凝固在土地使有权这一无形资产的价值之中，其所有权并未转移到土地所有人（国家），按照“谁投资，谁享有”的原则，土地使用人对凝固在土地使有权中的这部分价值应享有所有权。

3、企业以其全部资产作为其对外债务的担保，企业支付的凝固在土地使有权价值之中的土地开发费用也应是其全部资产的组成部分，如果政府无偿收回土地，那么等于没收了企业的部分资产，这必然会使企业的担保资产减少，从而侵害了债务人的利益。

综上所述，最高法院的上述规定既不合法，也不合理。笔者认为，政府可以收回破产企业的国有划拨土地使用权，但应退还企业支付的土地开发成费用，并将其作为破产财产。

三、抵押权人对划拨土地使用权行使抵押权时是否可以折价受让抵押物？

[案例]国有企业甲与乙公司素有经济往来，甲累计拖欠乙货款人民币400万元。2002年8月双方签订了《还款协议》，约定甲于2003年1月之前还清乙全部欠款，同时约定将产权属于甲的三栋宿舍楼抵押给乙，作为履行还款协议的担保。协议签订后，双方到房地产登记部门办理了抵押登记。至2003年2月，由于甲未能按《还款协议》履行还款义务，乙遂至法院。开庭后，经法院调解，双方同意将抵押物作价人民币400万元抵偿拖欠的贷款。最后法院按照双方协商结果以调解书的形成结案。

笔者认为，法院对本案的处理存在不妥之处：甲、乙双方不能自行将抵押物折价低偿债务，法院应组织对抵押物进行拍卖，乙只能以拍卖所得的价款优先受偿。理由如下：

1、相对于出让土地而言，国家（土地所有人）对划拨土地享有更多的权利。根据《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第四十五条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并且受让方应按有关规定缴纳土地使用权出让金。出让金通常是按房地产成交价的一定比例收取。例如《四川省转让、出租、抵押国有土地使用权（划拨部分）补交抵交出让金暂行办法》第三条第二项规定：“随地面附着物（房层、设施等）转让土地使用权的，按总成交额减支地面附着物重置折扣价、原征地费用、应缴纳税费后的剩余部分，以50—55%补交抵交出让金”。因此国家收取土地出让金的多少取决于房地产转让价格，如果允许当事人自行协商定价，则存在暗箱操作的空间，国家的收益难以得到保证。

转让以划拨方式取得土地使用权的房地产涉及到土地的出让，这一行为不仅涉及到转让方与受让方，而且涉及到土地出让人（国家）。就法律适用而言，这一行为不仅应适用有关房地产转让的法律、法规，而且同时应符合有关土地出让的规定。按照国土资源部2002年5月9日颁布，自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的精神，⑤本案也不能通过协议方式转让房地产。

2、《担保法》第三十三条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖，变卖该财产的价款优先受偿”。根据该条规定，抵押权人实现抵押权的方式既可以是将抵押物折价抵偿债务，也可以是以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。但是，就房地产抵押而言，《担保法》是普通法，《城市房地产管理法》是特别法，按照法律适用的一般原则，本案应优先适用相关特别法的规定。

《城市房地产管理法》第四十六条的规定：“房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”，第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。显然，《城市房地产管理法》规定的房地产抵押权的实现方式只有一种：拍卖抵押物后优先受偿。法律作出这种特别规定的合理性在于：在现实生活中，房地产是重要的生产、生活资料，对抵押的房地产进行公开拍卖，有利于公正地确定房地产的价值，从而有利于保护各方当事人的利益，有利于社会经济秩序的稳定。

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随着民商事活动的日益频繁，抵押贷款已变得越来越普遍，而传统的现有产权房抵押已满足不了正常的经济交往，房地产业的兴起，使土地使用权抵押这一担保方式在物权担保中占据着越来越重要的位置。根据有关法律规定和目前的实践，我认为下列几类问题值得分析、讨论并引起重视。

一、能够用于抵押的土地使用权的范围

土地使用权抵押主要是从开发商取得土地使用权开始至建设工程开工止。在这个阶段开发商能够用来抵押以获取贷款的只有土地使用权。按照通常的担保法理论，房产与地产是两个独立的不动产，各自应可以独立作为贷款的抵押物，因而就有房产抵押贷款和地产抵押贷款之分。但是，当房产与地产结合在一起时，就具有不可分割的属性。单独抵押或分别抵押就会造成无法处理抵押物和无法实现抵押权的后果，故《担保法》和《城市房地产管理法》的有关规定都体现了“同时抵押”原则。但在取得土地使用权阶段，开发商尚未在其土地上新建房屋，故只能单独用地产进行抵押以获取贷款。

根据《担保法》第三十四条和第三十六条的规定，我认为，能够单独用于抵押的只有两种土地使用权：第一种是抵押人通过出让方式取得的国有土地使用权；第二种是抵押人依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩的集体土地使用权，除上述两种土地使用权外，其他国有或集体的土地使用权，诸如以划拨方式取得的土地使用权，乡（镇）、村企业的土地使用权等都必须同地上房产同时抵押，而不得单独抵押。另外，《担保法》第三十七条第二项特别列举了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，《城市房地产管理办法》也列举了权属有争议的用于教育、医疗、市政等公共福利事业的；被依法查封、监管的地产不得设定抵押。应当注意，虽然法律允许这两种土地使用权抵押，但因其有悖于同时抵押原则，因此，如果土地使用权已全部单独抵押，对今后土地上新增的房屋的出售或房产开发过程中再设定其他抵押都会带来冲突和矛盾。因此，银行对此类以土地使用权单独抵押贷款的要特别重视并加强监管。

二、有关土地法律规定问题分析

（一）以出让方式取得的土地使用权的抵押问题

根据《担保法》的规定，以出让方式取得的土地使用权是可以抵押的。但是，国有土地使用权人作为抵押人，当他承担抵押责任时，其以出让方式取得的国有土地使用权可能被依法拍卖、转让等方式处理，这时所得的价款还不能全部用于清偿抵押债务，必须先依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人才有优先受偿权。因此，银行在放贷时要注意审查，抵押人是否缴清了土地使用权出让金。否则抵押权人有可能不能完全享有优先受偿权。

（二）以划拨方式取得的土地使用权的抵押问题

划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式无偿取得的土地使用权，这是国家在一定条件下对特定单位的一种优惠。如果允许土地使用者将划拨的土地使用权未经开发建设就设定抵押，不仅会造成房地产抵押上的混乱，而且还可能造成国有资产的流失。因此，银行如果遇到开发商要求单独以划拨的土地使用权设定抵押以获取贷款的，应予以拒绝。

如抵押人以划拨土地上的房产设定抵押的，也应注意这种抵押虽符合我国城镇《国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于“地上建筑物，其他附着物抵押时，其作用范围内的土地使用权随之抵押”的原则，但是这种抵押的抵押权人的“优先受偿”权是受到限制的。《城市房地产管理法》第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。这一规定明确要求抵押权人在优先受偿之前，须从拍卖所得中缴纳与土地出让金相当的款额，这就要求在设定抵押贷款的数额时必须充分考虑土地出让金的因素，若有疏忽，则抵押权人难以优先受偿，优先受偿就要打折扣。银行在办理此类抵押贷款时，要充分考虑这一问题。

（三）以集体土地使用权设定抵押的问题

在房地产开发时，开发商有时会将依法承包的农村集体土地使用权或乡办、村办企业的厂房等建筑物及在集体土地上建造的住宅作为抵押物进行贷款。农村集体土地不同于国有土地，因而在设定抵押时应注意：

1.只有两类经土地使用权登记的集体土地可以设定抵押。根据《农村集体土地使用权抵押登记若干规定》规定：“抵押登记应当以土地使用权登记为前提。经县级人民政府土地管理部门登记的集体荒地土地使用权和乡村企业集体土地使用权可以设定抵押权，其他的集体土地使用权不得抵押。”因此在签订抵押贷款合同时首先应明确拟将设定抵押的集体土地使用权的类型是否符合上述要求，是否办理过使用权登记，而后要及时申办抵押登记，抵押合同自批准登记之日起生效。未经抵押登记的，抵押权人不受法律保护，土地使用权也不能作为抵押财产进行处置。