农村宅基地管理办法范文

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安徽省农村宅基地管理办法最新版全文第一章 总则

第一条 为了规范农村宅基地管理，保护农村宅基地使用权人的合法权益，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本省行政区域内农村宅基地的管理。

本办法所称农村宅基地(以下简称宅基地)，是指农村村民依法取得集体土地使用权用于建设住宅及其附属设施的土地。

第三条 宅基地管理，应当遵循统一规划、合理布局、一户一宅和节约集约用地的原则。

第四条 在城市和镇规划区外建设农村村民住宅的，应当尽量使用原有宅基地、闲置宅基地、村内空闲地、荒坡地、废弃地;村内有闲置宅基地、空闲地可以利用的，不得占用农用地。

鼓励农村村民按照规划有计划地逐步向中心村和小城镇集中居住;在城市和镇规划区内的，应当按照城镇建设标准，集中建设农民住宅小区;在城市和镇规划区外的，可以集中建设农民新村。

因采煤塌陷、地质灾害等原因，确需迁建农村村民住宅的，应当集中建设农民新村或者农民住宅小区。

第五条 县(含县级市，下同)以上人民政府国土资源行政主管部门及其派出机构负责本行政区域内宅基地的管理工作。

建设、规划、农业、水利、林业、环境保护等有关行政主管部门按照各自职责，做好宅基地管理的相关工作。

乡(镇)人民政府应当协助国土资源行政主管部门做好宅基地的管理工作。

第二章 规划与计划

第六条 市、县人民政府国土资源行政主管部门应当组织开展本行政区域内宅基地利用情况调查，查清宅基地用地状况和具置。

第七条 市、县人民政府国土资源行政主管部门应当会同建设、规划、林业、环境保护等有关行政主管部门及乡(镇)人民政府，根据土地利用总体规划、地质灾害防治规划、宅基地利用情况调查结果，编制宅基地规划，报市、县人民政府批准。

宅基地规划报市、县人民政府批准前，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当采取论证会、听证会或者其他方式征求有关专家和农村村民的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由;其中，涉及农村居民点搬迁、合并的，应当征得被搬迁、合并的农村居民点三分之二以上住户的同意。

第八条 宅基地规划应当从农村实际出发，尊重农村村民意愿，与当地的地理环境、风土人情和地方文化相协调，体现布局特色、环境特色、建筑特色和文化特色。

第九条 宅基地规划，以乡(镇)为基本单元，包括下列内容：

(一)乡(镇)、村农村居民点的分布、人口总数、人均宅基地面积等用地状况及趋势分析;

(二)农村居民点宅基地的位置、界址范围;

(三)拟调整、整治及新建宅基地的布局、利用方案;

(四)规划实施的保障措施。

第十条 经批准的宅基地规划，由市、县人民政府国土资源行政主管部门会同乡(镇)人民政府在规划所在地乡(镇)、村予以公布。

经批准的农村宅基地规划，是审批宅基地的依据，未经法定程序不得修改。

第十一条 宅基地占用农用地的，应当纳入土地利用年度计划。

省人民政府在下达城乡建设占用农用地计划指标时，应当增设并单列宅基地占用农用地的计划指标。

第十二条 市、县人民政府根据本行政区域内农村居民点的用地情况和农村村民建设住宅的实际需求，于每年年初一次性依法办理宅基地占用农用地转用审批手续。

宅基地占用耕地的，应当按照占多少、垦多少的原则补充耕地;未完成宅基地占用耕地补充任务的，相应扣减市、县下一年度农用地转用计划指标。

第十三条 市、县人民政府国土资源行政主管部门应当于每年年初将上年度宅基地占用农用地的具体地块情况，报农用地转用审批机关。其中，涉及补充耕地的，市、县人民政府国土资源行政主管部门核实后，由市、县人民政府在每年年初申请办理宅基地占用农用地转用审批手续时，一并将上年度宅基地占用耕地补充情况报审批机关确认。

第三章 审批与登记

第十四条 农村村民建设住宅需要新占宅基地的，应当依法申请，经批准取得宅基地使用权后方可建设;在已经取得土地使用权的宅基地上翻建住宅的，不需要办理宅基地审批手续。

第十五条 农村村民有下列情形之一的，可以申请使用宅基地：

(一)因结婚等原因，确需建房分户，原宅基地面积低于分户标准的;

(二)成为本农村集体经济组织成员的外来落户人员或者经县级以上人民政府批准回原籍落户的人员，没有宅基地的;

(三)因自然灾害或者实施城市总体规划、镇总体规划、乡规划以及村庄规划，需要搬迁的;

(四)原有宅基地被依法征收的;

(五)县以上人民政府规定可以申请宅基地的其他情形。

第十六条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。

农村村民新建住宅，其宅基地面积按照下列标准执行：

(一)城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米;

(二)淮北平原地区，每户不得超过220平方米;

(三)山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米;利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。

市、县人民政府可以结合本地实际情况，在前款规定的宅基地面积标准内，制定具体的宅基地面积标准。

第十七条 农村村民建设住宅的，应当向所在的村民委员会提出宅基地使用申请。

村民委员会应当自收到宅基地使用申请之日起10日内，召开申请人所在的村民小组会议。经村民小组会议同意使用宅基地的，村民委员会应当签署同意意见送达申请人，并张榜公布申请人姓名、理由和宅基地位置、面积。张榜公布期限为10日。

第十八条 申请人接到村民委员会签署的同意意见后，应当向乡(镇)人民政府提出宅基地使用申请，并提交下列材料：

(一)申请人身份证明材料;

(二)申请人户籍登记家庭成员身份证明材料;

(三)申请人所属村民委员会同意使用宅基地的意见;

(四)拟使用宅基地的位置、面积以及界址范围的材料;

(五)市、县人民政府规定应当提供的其他材料。

第十九条 乡(镇)人民政府自收到宅基地使用申请之日起15日内审核，并提出审核意见，报市、县人民政府批准。

第二十条 村民委员会自收到宅基地使用申请后，无正当理由逾期不召开村民小组会议或者不签署意见的，申请人可以直接向所在地乡(镇)人民政府提出申请。乡(镇)人民政府应当自收到申请之日起30日内进行调查，听取申请人、村民小组和村民委员会的意见，并提出审核意见，报市、县人民政府批准。

第二十一条 市、县人民政府应当自收到经乡(镇)人民政府审核的宅基地使用申请之日起20日内，作出是否批准用地的决定。批准用地的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门自批准之日起10日内办理宅基地使用权登记手续;不批准用地的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门自不予批准之日起5日内将不予批准决定送达申请人，并书面说明理由。

第二十二条 申请宅基地有下列情形之一的，不予批准：

(一)申请人年龄未满18周岁的;

(二)不符合土地利用总体规划和宅基地规划的;

(三)原有宅基地面积已经达到规定标准或者能够满足分户需要的;

(四)将原有住房出卖、出租、赠与或者改作生产经营用途的。

第二十三条 宅基地使用权登记后10日内，由市、县人民政府国土资源行政主管部门派出机构将宅基地使用权证送达申请人，实地丈量批放宅基地，并告知申请人所在的村民委员会。

村民委员会自收到宅基地使用告知后10日内，将宅基地的具置、面积、界址等情况在申请人所在的村民小组予以张榜公布。

第二十四条 建设农民新村或者农民住宅小区的，由村民委员会召开村民会议讨论同意后，向所在地乡(镇)人民政府提出申请。乡(镇)人民政府应当自收到申请之日起20日内对申请材料的真实性和可行性进行审核，并提出审核意见，报市、县人民政府批准。

市、县人民政府收到申请材料后，应当组织国土资源、城乡规划等有关行政主管部门进行审查;审查同意的，作出准予建设的决定;审查不同意的，作出不予建设的决定并及时送达申请人。

第二十五条 经批准建设的农民新村或者农民住宅小区，其住宅建成后，由村民委员会统一向市、县人民政府国土资源行政主管部门申请办理每户宅基地使用权登记手续。

第二十六条 因自然灾害或者其他不可抗力，确需重新选择宅基地进行住宅建设的，可以依法先行使用土地，并自使用之日起6个月内申请补办用地审批手续。

第四章 管理与监督

第二十七条 原住宅有下列情形之一的，不得改建、扩建，但是危房改造除外：

(一)已经安排新宅基地的;

(二)原住宅已被列入征地范围的;

(三)原住宅不符合土地利用总体规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划以及地质灾害防治规划的;

(四)原住宅属文物保护单位或者省级以上历史文化名村(镇)保护规划确定的保留建筑风貌的;

(五)法律、法规规定的其他情形。

第二十八条 经批准异地迁建住房的，建房户应当拆除旧宅基地上的建筑物及其附属设施，并在新宅基地批准后两年内退出旧宅基地。

第二十九条 因继承或者其他原因等造成一户有两处以上宅基地或者宅基地面积超过规定标准的，宅基地可以在本村民小组成员间转让或者退回土地所有权人。

将宅基地退回土地所有权人的，土地所有权人应当给予适当补偿。不转让或者不退回的，不得改建、扩建原住宅，土地所有权人对超出规定标准部分可以实行有偿使用，有偿使用具体办法由市、县人民政府规定。

第三十条 有下列情形之一的，由土地所有权人报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权：

(一)为实施城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划进行旧村改造，需要调整宅基地的;

(二)因乡(镇)公共设施和公益事业建设，需要占用宅基地的;

(三)宅基地使用权人死亡，没有继承人的;

(四)无正当理由自宅基地使用权证颁发之日起超过2年未动工建设的;

(五)擅自改变宅基地用途的;

(六)法律、法规规定的其他情形。

依照前款第(一)项、第(二)项规定收回宅基地，地上有房屋的，应当比照征地拆迁补偿标准予以补偿，符合宅基地申请条件的，应当重新安排宅基地。

第三十一条 经登记的宅基地，其使用权转让或者消灭的，应当依法办理变更登记或者注销登记手续。

第三十二条 住宅建成后，市、县人民政府国土资源行政主管部门及其派出机构应当对宅基地使用权人是否按照批准的面积和用途使用宅基地进行实地核查，并将核查结果予以公开，供村民小组成员、村民委员会监督。

第三十三条 市、县人民政府国土资源行政主管部门及其派出机构对其管辖行政区域内的宅基地应当建立宅基地管理档案，并依法向社会提供查询服务。

第三十四条 国土资源行政主管部门及其派出机构应当建立举报制度，公开举报电话号码、通信地址、电子邮件地址等，受理非法占用宅基地的举报。

任何单位和个人对非法占用宅基地的违法行为，均有权向国土资源行政主管部门及其派出机构举报。国土资源行政主管部门及其派出机构接到举报后，应当依法处理。

第五章 法律责任

第三十五条 违反本办法规定，未依法编制、审批、修改宅基地规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第三十六条 违反本办法规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县以上人民政府国土资源行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其附属设施。

第三十七条 违反本办法规定，异地迁建住房批准后，未拆除旧宅基地上的建筑物及其附属设施，并按规定期限退出旧宅基地的，由县以上人民政府国土资源行政主管部门责令退还旧宅基地，限期拆除旧宅基地上的建筑物及其附属设施。

第三十八条 违反本办法规定，有下列情形之一的，批准文件无效，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)无权批准宅基地使用的单位或者个人非法批准占用土地的;

(二)超越批准权限非法批准宅基地的;

(三)违反程序批准使用宅基地的。

非法批准使用宅基地，对当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第三十九条 不依照本办法规定办理宅基, 地使用权变更登记的，由县以上人民政府国土资源行政主管部门责令限期办理。

第四十条 宅基地管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则

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关键词：宅基地使用权流转问题对策

目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析

（一）受经济利益驱动的影响

随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。

（二）受农民进城发展需要的影响

改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。

（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响

很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。

目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题

（一）法律法规不完善且有关规定滞后

一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。

二是我国的《物权法》仅在第十三章专门对宅基地使用权作了规定，但只有四个条文，相对比较简单。从第153条（宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。）、第155条（已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。）的规定来看，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。）、第63条（农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。）的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。在合法流转无法进行的情况下，农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策己很难满足经济发展的要求。随着城镇化进程的不断加快，宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，影响社会主义新农村的进程和我国的社会主义和谐社会建设。

（二）宅基地的市场流转面临体制

由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷。突出的表现为：当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生。有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村落强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方损失严重。这些纠纷一旦到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判，对买方不利。由此更易导致矛盾激化，甚至会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。

（三）宅基地使用权证发放需要规范

与《土地管理法》等法律法规一样，宅基地使用权的登记发放程序仍未明确规定。在我国的大部分农村地区存在着宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明细产权，依法保护自己的宅基地使用权，也不利于宅基地建档造册影响土地管理部门对宅基地流转的监管，同时也是宅基地在流转过程中造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。

（四）审批管理不严

尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，很多地方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行驶宅基地报批决定权，村干部、、越权划拨的现象严重。原因在于，现行法律法规对村级基层组织在宅基地管理中的权责缺乏明确界定，农村法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、宅基地流转、乱建乱盖等违法使用宅基地放任不管，造成集体土地权益的损害。在农村宅基地使用权的管理中，房地产及其产权产籍管理至今不明，导致许多地方一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象普遍。

完善我国农村宅基地使用权流转的法律思考

（一）加强立法并规范宅基地使用权的流转

《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。

（二）建立农民宅基地使用权流转制度

现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到2020年，我国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。

（三）建立合理的宅基地流转收益分配机制

按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租I归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。

（四）加强农村宅基地清查和集体土地所有权确权

农村宅基地使用权的流转，宅基地的多少将直接给农民带来巨大的经济效益。为防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须加强对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。另外，根据法律规定，我国农民集体所有土地也应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当前，可在全国范围内开展的土地利用现状更新调查之际，利用现有人、财、物资源，兼顾做好宅基地的清查和集体土地所有权确权的地籍调查工作。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，可为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。

（五）建立农村宅基地有期限与有偿使用制度

《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。

参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期眼也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，同时建立配套的一定条件下的农村宅基地有偿使用制度。具体表现为：农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则应向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，且无宅基地的，宅基地使用权的转让应为无偿，受让方享有剩余年份的宅基地使用权。转让方仍有权再次申请取得宅基地。通过继承或受赠与而取得农村宅基地使用权的，参照上述构想执行。

参考文献：

1.张奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005(2)

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陕西省宅基地管理办法最新版第一条为加强全省农村宅基地的管理，规范农村建设用地秩序，保护农村村民的合法权益，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，特制定本实施办法。

第二条本办法适用于全省行政区域内农村宅基地的利用和管理。

前款所称农村宅基地，是指农村村民依法取得土地使用权建设住宅及其相关附属物的农民集体所有土地。

第三条县级以上国土资源行政主管部门负责本行政区域内农村宅基地的管理工作。

第四条农村宅基地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。

第五条农村村民建设住宅必须坚持符合土地利用总体规划、村镇建设规划的原则;坚持节约和集约用地的原则;坚持实施新村规划和土地整理相结合的原则。

第六条城镇居民不得在农村购置宅基地或以买房为名，变相购置宅基地。国土资源行政主管部门不得为城镇居民在农村购买的住宅发放集体土地建设用地使用证，国家另有规定的除外。

第七条各级国土资源行政主管部门在农村宅基地管理监督过程中，除了按照国家有关规定收取土地登记证书工本费外，不得收取任何费用，不得代收应由其他部门收取的相关费用，更不允许搭车收费。

第八条严格实行农村村民一户一处宅基地的法律规定。农村宅基地面积的标准:平原每户不超过133平方为(二分)，川地、原地每户不超过200平方为(三分);山地、丘陵地每户不超过267平方米(四分)。

城市规划区内的村民鼓励集中建住宅楼。县(市、区)国土资源行政主管部门可根据同级人民政府规定的农村宅基地的具体标准和住宅楼的面积审查用地。

第九条农村宅基地占用农用地应纳入年度用地计划。占用农用地的计划指标和农村通过建设用地整理新增加的耕地面积挂钩，县(市、区)国土资源管理行政主管部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。

第十条县(市、区)可根据省、设区市下达的农用地转用计划指标，于每年6月30日以前，一次性向省、设区市人民政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县(市、区)依法按户逐宗批准供应宅基地。

第十一条农村村民住宅建设利用村内空闲地和未利用土地的，由村、乡(镇)逐级审核，批量报县(市、区)批准后，由乡(镇)逐宗落实到户。

第十二条农村本集体经济组织成员符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地:

(一)申请宅基地使用权的户主是达到法定结婚年龄的完全民事行为能力人;

(二)按《婚姻法》有关规定确需分户建房，原宅基地面积低于规定标准的;

(三)经县级以上人民政府批准回原籍落户的;

(四)因发生或为防御自然灾害需要搬迁的、或为实施村庄和集镇规划调整宅基地的;

(五)符合县级以上人民政府规定的其他条件的。

第十三条村民有下列情况之一的，不得安排宅基地:

(一)一户已有一处符合规定面积宅基地的;

(二)出卖、出租房屋后重新申请宅基地的;

(三)不属于本农村集体经济组织成员的(包括户口已迁出的);

(四)县级以上人民政府规定的其他条件不应当使用宅基地的。

农村集体经济组织或者村民委员会应当保证至少有一个子女与其父母共同占用同一处宅基地。

第十四条农村村民申报和取得宅基地使用权应该按下列程序办理:

(一)符合申报条件的农村村民建房时应向所在村民小组或村委会提交书面申请。涉及建新缴旧的，村委会应与申请户签订交还旧宅基地的合同;

(二)村(组)在接到申请后五日内对申请资料进行核实，并将申请人的情况在本集体经济组织内进行公告，公告日期不应少于七日;

(三)经核实符合申请宅基地条件的用户，应如实填写由县(市、区)统一规定的《农村宅基地申请表》，由村委会签署意见连同公告结果一并报辖区国土资源所;

(四)辖区国土资源所受理宅基地申请后，应在十五个工作日之内实地审查申请是否符合条件，拟用地是否符合规划，写出现场勘查意见，并按照当年度分配下达的宅基地用地指标，依据先急后缓的原则，初步确定建房对象，经乡(镇)人民政府签署意见后，由辖区国土资源所上报县(市、区)国土资源行政主管部门审核;

(五)县(市、区)国土资源行政主管部门接受申请后应在二十个工作日内完成审核，

并上报县(市、区)人民政府批准;

(六)批复下发后，应将县(市、区)人民政府审批结果在申请人所在村组进行公告，公告期应不少于五天;

(七)公告期结束之日起十五日内无异议的，辖区国土资源所应会同村组管理人员按照批准的面积、规划位置和原现场勘查情况，划定用地方位四至，并做好现场工作记录;

(八)村民住宅建成后，辖区国土资源所应会同村组管理人员，实地对照检查。是否按照原批准面积和要求使用土地。

第十五条经县(市、区)人民政府批准后的村民宅基地，一年内必须进行建设，基建完工后60日向县(市、区)国土资源行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，颁发《集体土地建设用地使用证》。

第十六条经依法批准的宅基地，由于住宅转让、继承等原因造成集体土地使用权变更的，当事人应当自变更之日起三十日内，向县(市、区)国土资源行政主管部门申请办理集体土地使用权变更登记，换发《集体土地建设用地使用证》。

第十七条集体土地使用权被依法收回的，当事人或本集体经济组织应当自接到通知之日起三十日内，向县(市、区)国土资源行政主管部门申请办理集体土地使用权注销登记，缴回原宅基地使用权人的《集体土地建设用地使用证》。

第十八条有下列情况之一的，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组可以申请收回土地使用权:

(一)为实施村庄和集体建设规划，需要调整宅基地的;

(二)为村镇公共设施和公益事业建设，需要调整宅基地的;

(三)不按照批准用途建设使用连续达两年以上的;

(四)宅基地依法批准并划定后，超过一年未建房的;

(五)因撤销、迁移等原因不再使用和已失去居住使用价值的房屋占用宅基地的。

依照前款第(一)、(二)项规定收回宅基地使用权的，对土地使用权人在宅基地上的合法房屋及附属物应给予适当补偿。

第十九条农村集体经济组织收回宅基地使用权应召开村民大会或村民代表会议，并按下列程序办理:

(一)农村集体经济组织，应当写出拟收回宅基地使用权报告，附具相关证据材料、

合法的房屋证明和地上附属物补偿协议;需要安置的，还应当有安置协议，以及行政处理的相关文书等，报送辖区国土资源所;

(二)辖区国土资源所在县(市、区)人民政府规定的期限内对报送的材料进行审核，报县(市、区)国土资源行政主管部门;

(三)县(市、区)国土资源行政主管部门在本级人民政府规定的期限内，对报送的材料进行审查，按照《行政许可法》的规定或按利害关系人的要求组织听证，听取利害关系人的陈述、申辩后，提出审查意见，上报县(市、区)人民政府审批;

(四)宅基地使用权收回决定批复，由辖区国土资源所在决定收回宅基地所在地予以公告。对宅基地使用权收回决定不服的，当事人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼;

(五)宅基地使用人应当在宅基地使用权收回决定批复下达之日起三十日之内，主动到县(市、区)人民政府国土资源部门办理注销土地登记。

第二十条违反本办法第十条、第十一条和第十五条规定审批宅基地或者发放集体土地使用证的主管人员或直接责任人员，由其所在单位或上级有关机关，根据《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》进行处理。

第二十一条本办法自20xx年10月1日起施行。

宅基地如何转让宅基地使用权不得单独转让，有下列转让情况，应认定无效：

(1)城镇居民购买;

(2)法人或其他组织购买;

(3)转让人未经集体组织批准;

(4)向集体组织成员以外的人转让;

(5)受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。

2、宅基地使用权的转让必须同时具备以下条件：

(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);

(2)同一集体经济组织内部成员转让;

(3)受让人没有住房和宅基地，符合宅基地使用权分配条件;

篇4

关键词：农村宅基地；规划问题；对策

中图分类号：F301.3 文献标识码：A

农村宅基地管理历来都是我国土地管理的重要内容，也是实现新农村建设和城乡统筹和谐发展的一个重要突破口[1]。随着我国城市化进程的加快，我国现行农村宅基地制度的弊端日益暴露出来。由于农村宅基地使用管理上存在缺陷，致使农村宅基地使用混乱，农村宅基地长被期闲置荒废和粗放利用，“一户多宅”、“空心村”现象十分普遍。本文以山东省定陶县西李庄村为典型，对该村的宅基地使用情况进行全面系统的调查分析，对当前我国农村宅基地管理和使用中普遍存在的现象进行阐述，对这些现象产生的原因进行分析，并对如何完善我国农村宅基地制度，规范宅基地规划管理，提出一些个人的见解。

1 农村宅基地规划管理上存在的主要问题

通过对西李庄村的实地调查及相关资料收集，发现西李庄村在农村宅基地的规划管理方面存在很大的问题。归纳起来主要有以下几个方面：

1.1 农村宅基地未批先建，违法占地严重

农村宅基地违法占地主要有以下几种：未批先建；未经批准改建、扩建；宅基地虽经批准但在建设中超标准占地；以欺骗手段获取建房手续后，改变建房地点，占用条件较好的耕地甚至基本农田[2]。据调查得知，西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，使得在此之前建设的大量违法占地和超标准建设的宅基地“合法化”。而在此之后建设用的宅基地规定必须登记申请领取相应使用证明后使用，由于村民法律知识的缺缺及土地管理部门的监管力不够，该村普遍存在着占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，另据数据统计显示，西李庄村自1990年至今，宅基地占用村头或村内林荒地共12宗；自2000年至今，占用打谷场用地6宗；这两种占地类型占宅基地比重为15.39%。

1.2 宅基地闲置率高，“空心化”现象比较严重

由于农村宅基地规划管理的缺位以及城乡二元户籍制度下村民“离乡不放土”的迁移模式，导致目前我国大部分农村都存在着“空心村”的现象，不仅浪费了土地资源，而且严重影响了村容村貌。根据调查统计，西李庄村的废弃宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面积的31.61%。其中，因村民建新未拆旧、年久失修等造成的已无房屋或房屋损毁、失去居住功能的废弃宅基地14宗，废弃面积达4322.78m2；因长期不居住造成的闲置宅基地或是取得土地使用权但暂未在其上建房屋造成的空闲宅基地分别占到了5014.60m2和5312.80m2。

1.3 “一户多宅”与宅基地面积超标

根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但据实地调查统计，在西李庄村的100户中，拥有大于一宅的户数为23户，占总户数的23%，最多的一户有5宗宅基地，“一户多宅”情况比较严重。另据统计，该村100户居民的单户宅基地面积均超过了200m2，其中89户大于264m2，超出《菏泽市农村宅基地管理办法》有关“平原地区的村庄，每户面积不得超过200m2。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过264m2”的宅基地占地标准，并且自2000年以来超标准占地现象呈现出愈演愈烈的趋势，新增宅基地单宗平均面积均超过400m2，超最高标准比率达50%以上。

2 农村宅基地规划管理问题的原因分析

如上述西李庄村存在的农村宅基地问题在我国大部分的农村地区都普遍存在，造成以上农村宅基地问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几个方面：

2.1 宅基地管理法律缺失，管理难度大

由于我国在农村宅基地管理方面的法律、法规严重缺失，且往往效力层次比较低，使得相关部门对农村宅基地的规划管理仅能依靠当地的规范性文件和地方性政策。如西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初才开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，这使得20世纪90年代以前的农村宅基地管理陷入一片混乱。虽然改革开放以来，农村宅基地法制建设取得了明显的绩效，初步建立了宅基地管理体制。但却仍然存在着立法内容粗糙滞后，可操作性差的弊端[3]。据调查，对于西李庄村村民占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，村委一直是持沉默态度，而上级土地主管部门也只是对其作出罚款处罚了事，并不对其违法侵占行为采取实质性的制止行动。

2.2 村庄规划不到位，村民规划意识不强

农村宅基地管理应该坚持规划先行的原则，农村的宅基地管理必须格按照镇、村土地利用总体规划和年度计划执行，在合理规划的前提下才能保障宅基地管理顺利的开展。由于农村村庄建设规划的滞后，过去在农村常常由村委会或村干部说了算，造成了宅基地管理的混乱。现在，虽然部分村搞了村庄建设规划，但是由于广大村民规划意识的淡薄以及规划本身缺乏，使得编制的规划成为一纸空文，无法在村庄内落实。正是由于农村土地利用规划和村庄建设规划的缺失导致了西李庄村农村居民点布局 “散、乱、空”的局面。

2.3 城市化进程加快，人口流动频繁

随着城镇化和工业化的不断推进，农民的就业门路也变得更为广阔，进城务工和工作并落户的村民越来越多。但由于城乡二元户籍制度和社会保障制度等多种原因，往往会选择留下自己在农村的住房和宅基地，这种“双重占地”问题的存在也造成该村大量宅基地的闲置和废弃。另外，遗产继承及子女外迁也是造成目前很多农村“一户多宅”现象突出的主要原因。

3 解决农村宅基地规划管理问题的对策和建议

3.1 加快宅基地立法，使农村宅基地管理有法可依

虽然我国现行的《土地管理法》第六十二条对农村宅基地的数量、宅基地的面积、占用规则、批准权限等有相应的规定，但是都是大面上或宏观上的规定，不够具体明确，对以上存在的宅基地空置、宅基地超标占地、未批先建、批而不建等现象没有做出详细的处罚规定。造成在宅基地管理过程中，执行起来比较困难，操作性差。另外，在宅基地的划分标准、审批程序、费用收取、流转管理等方面的法律规范也需要进一步具体的规范。因此，国家要快农村宅基地立法工作，尽快出台农村宅基地管理相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。

3.2 加强宅基地规划，使农村宅基地管理有规可依

规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的前提和保障。要保障我国农村宅基地管理工作的顺利开展，不仅要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划。同时，还要在秉承“控制增量、合理布局、集约用地保护耕地”的总原则下，严格按照统筹安排城乡建设用地的总要求，进一步制编制村级详细规划和村庄建设整体规划。在对农村居民点的数量、布局、范围和用地规模进行规定的基础上对农村住宅的房屋样式、建筑地点、占地面积等方面做出限定[4]。同时，为了确保规划能落实到实处，各级政府应按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划；要加强对村民的普法宣传力度，增强村民的规划意识，增加政策执行的推力。

3.3 立足内涵挖潜，积极推进宅基地整理

在社会主义新农村建设的政策大背景之下，各地要根据各级土地利用总体规划、年度详细规划和村庄整体规划等的基本要求，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，科学制定和实施村庄改造整治计划，积极稳妥地推进农村宅基地整理工作的开展。要因地制宜地开展废弃宅基地、空置宅基地、“一户多宅”的调查清理工作，制定相应的解决消化措施.加大盘活存量建设用地的力度。对于农村村民新建、改建、扩建住宅的，要先行安排利用村内空闲地、空置宅基地和废弃宅基地，严禁占有耕地再建住宅现象的发生。对于一户多宅的农户可以对其多余宅基地进行指标置换，仿照重庆市“地票”政策，实现农村宅基地在一定区域内的建设指标置换。

参考文献

[1] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农业经济与科技，2008，19（4）：64-68.

[2] 李卓琳.对当前我国农村宅基地问题的研究与建议[J]. 才智，2011（11）：315-316.

篇5

关键词：农村宅基地；农村宅基地使用制度；使用权

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)08-0061-02

1　我国农村宅基地使用制度的创新实践及评价

1.1　苏州的置换模式

2003年，为了积极推进工业化、城市化进程，苏州市大量征占了农村宅基地搞开发区和基础设施建设。在征地拆迁的补偿安置中，各地采取了不同的方式，有货币化统一补偿、有房屋自行置换、有集中统一建房。

在征地过程中，尤以苏州市为典型，由政府统一建设经济适用房或农民公寓与农民进行等价置换。苏州市政府对被征占了宅基地的农民的居住安置方式的作出了规定，在一定范围内，若集体经济组织的土地被征为国有，农民住宅可作价置换经济适用房或农民公寓，农民以货币的形式取得居住房。这样，农民住宅可纳入城市私房管理，和城市住房一样，只要补缴土地出让金就可上市交易。

1.2　浙江嵊州的整治模式

2002年，浙江嵊州市政府出台《关于开展农村宅基地整治的若干意见》，提出鼓励开展农村宅基地整治的政策措施。主要包括：实施退宅还耕的乡镇，如不需使用还耕土地置换指标的，由市政府按每亩18000元收购储备：经批准立项的退宅还耕项目，将获得30％的建设用地启动指标和30％的启动指标调节费；对拆旧建新后多余的宅基地。可依法公开出让，纯出让金全额返还乡镇；从通过验收的土地整理项目获得的折抵指标收益中每亩拿出1500元，退宅还耕项目获得的折抵指标收益中每亩拿出6000元，专项用于农村宅基地整治。同时积极利用国家鼓励开展造地改田、土地置换等政策，实行退宅还耕，争取国家补助资金，利用村集体资金和临时筹集资金为启动资金，边收购旧房、边拆迁，及时出让，滚动使用。

1.3　上海模式

2003年，上海市政府制定《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则(试行)》。上海市规定，依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有人，可以申请宅基地让出。让出宅基地的村民或者村民住房的所有权人购买本区(县)范围内城镇商品住房的，可以凭新购商品住房的房地产权证，向区(县)土地管理部门申请返还政府收取的部分土地出让金。

但无论是苏州的置换模式、嵊州的整治模式还是上海模式，都没有能很好地在农村宅基地产权的基础上实行制度创新，没有真正解决农村宅基地的商品属性；它们都只是在集体建设用地必须转为国有后才能进入市场流转的现行政策的框架下，解决城郊结合部的宅基地流转问题。

1.4　山东的农村宅基地的有偿使用模式

1988年，山东省德州的30多个县进行了农村宅基地有偿使用试点。其中，双阳县实行的是“定额均收、超占加收、少占补偿”的做法，其特点是级差收费法和累进收费法的有机综合运用，充分发挥各自优点，保护耕地；而农安县实行的是“以质划价，按级作价，空转回补、高低找差、收支平衡、定额占用、限制超标”的做法。农安县做法的实质是一种空转，其目的是减轻农民负担，顺应群众的心理，是一种有偿使用；它通过一收一分，宅基地面积按规定多占得交钱，少占的还要领一定数量的补贴。

1990年，国务院肯定了1988年以来包括山东德州的全国200多个农村宅基地有偿使用试点的成绩，同时也为他们提出了一些要求。但到1993年，国务院为了减轻农民的负担，取消了37项涉及农民负担的集资、基金、收费的项目，其中包括农村宅基地的有偿使用费用。但尽管如此，山东的宅基地有偿使用模式，尤其是双阳县的“定额均收、超占加收、少占补贴”的方法，值得我们借鉴。

1.5　广东酝酿的农村宅基地上市模式

2005年10月，广东省以“政府令”形式了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。规定：农村集体土地将于国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。《办法》实施以后，得到了全国的极大关注。

2007年2月广州又发出《关于加强农村宅基地管理的通知(代拟稿)》，其中有关于宅基地流转的说明：对符合法定宅基地面积标准的‘一户一宅’，其转让、出租的流转收益归该农户所有。只是这些尝试后来均没有结果。

按现行的《土地管理法》规定，农村村民转让宅基地，应符合法律对其“转让”的严格限制条件，必须依法到县级以上土地行政主管部门办理有关的变更登记手续，否则转让无效。而村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。此外，《物权法》中也已明确规定宅基地禁止买卖，禁止城镇居民在农村购置宅基地。那么，如果这份文件获得通过、得以实行，则意味着，农村宅基地可以上市交易，这将对平抑城市房价、增加宅基地的市场供给有着重要作用，可以说具有标志性的意义。

2　对我国农村宅基地使用制度创新的建议

2.1　要建立完善的农村社会保障体系

我国农村宅基地与集体经济组织的成员权紧密相联，具有社会福利性质和保障功能。在目前我国农村社会保障系尚未完全建立的情况下，农村宅基地的福利性和保障性仍然不可或缺。因此，要推进农村宅基地使用制度创新，必须进一步建立和完善农村社会保障体系，确保农民在城镇化进程中普遍受惠。

2.2　法律上要明确产权

首先要从法律上进一步明确界定农村宅基地的所要权主体，将其具体确认到村民小组或村集体组织，比如村民委员会，并以确权、登记、发证(集体土地所有权证)的形式巩固下来。

其次，在不突破当前宪法秩序的前提下，将农村宅基地制度创新的原则限定为“弱化所有权能，强化使用权能”，将关注的焦点从土地的“所有”转到“使用”上面，从法律上明确界定集体土地使用权能，进而对农村宅基地使用权进行确权、登记、发证。为了规避土地利用中的短期行为，可以参照城镇国有土地的制度架构进行创新，考虑对宅基地使用权设定一个较长的限期。为了与城市国有土地的使用权期限70年接轨，我们可以规定农村宅基地使用权年限也为70年。同时，加强农村宅基地使用权的确权、登记、发证等规范化管理。出台有关农村房地产管理的法律法规，具体对相关的申请条件、审批程序、面积标准、责任处罚等方面做出规定。对于手续齐全、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，尽快颁发《集体土地使用证》和《房屋产权证》，确定宅基地的权属范围和有效期限，明晰宅基地使用权的产权

主体，以保证其产权安全。

2.3　宅基地的流转要市场交易

我国当前的农村宅基地的权能是不完整的。《土地管理法》规定，集体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转。在立法意旨上，就是禁止城市及外村、外乡居民成为集体土地上住宅的合法所有权人。

其实，在房屋与土地的关系上，世界各国普遍采取“房地一体主义”，即房屋的所有权与其附着的宅基地所有权或者使用权同时移转，只有这样才能保证房屋的所有权人在房屋使用过程中不会因房屋所附着的宅基地归属于其他人而引起纠纷。在我国经过出让的国有土地其土地使用权的转让不存在障碍。对集体建设用地使用权包括宅基地使用权，权利主体并不具备完整的处分权、收益权，体现不出真正的财产权利。与国有土地使用权相比，农村宅基地的产权流转受到了诸多限制，明显处于不平等地位。从节约土地资源，提高利用效率的角度，也不应当继续对农村宅基地的流转予以禁止。

2.4　无偿使用有期限。有偿使用有标准

(1)无偿使用有期限。

①农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，宅基地的面积又不超标的，该宅基地使用全自动顺延70年；若该农民或其成员不再是本集体经济组织成员的，则应该向集体经济组织缴纳宅基地的使用费。然后可再次取得为期70年的宅基地使用权，如拒不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地的使用权。

②农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，并且无宅基地的，宅基地使用权的转让为无偿转让，受让方享有剩余年份的宅基地使用权，转让方仍有权再次申请宅基地。

③农民转让宅基地使用权的，如受让方虽为本集体经济组织成员，但已有宅基地或受让方不是本集体经济组织成员时，转让方可以收取剩余年份的宅基地使用费，但不得在此申请宅基地。受让方享有剩余年份的宅基地使用权。如遇征地、拆迁补偿时，宅基地使用权补偿款项归受让方；如于不可抗力因素，房屋需重建的，只要在宅基地使用权有效期内，受让方在报有关部门批准后，仍可在原宅基地上重建房屋。70年期满后，在向集体经济组织缴纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如拒不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地的使用权。

篇6

关键词：宅基地抵押；宅基地估价；假设“地票”交易法

本文系重庆市科委软科学项目“重庆市城市化进程中农村宅基地确权与流转机制设计研究”项目研究阶段性成果（项目编号：重庆市科委软科学项目CSTC2011CE9065）

中图分类号：F127 文献标识码：A

原标题：重庆市城市化进程中农村宅基地确权与总体流转机制设计研究

收录日期：2014年4月16日

一、重庆农村宅基地确权因素分析与机制设计

目前，我国城乡土地流转特别是建设用地的流转，在各地区都在不同程度上有所突破，并取得进展，然而对于农村宅基地流转过程中的问题也初步暴露出来，在机制设计和制度安排上对农民的利益保护不够，相对来说农民还是处于弱势地位，对农村宅基地进行确权发证，可从根本上保证在流转过程中保护农民利益。

（一）重庆市农村宅基地确权因素分析

1、农村宅基地确权的影响因素。重庆市农村宅基地确权流转应充分考虑到在此过程中涉及到的农户私人、农村集体组织和当地政府三者的现状和利益诉求，以改变以往农村宅基地权利主体虚置的现状。下文对三者的功能权限、参与方式、利益诉求等方面在确权过程中的影响作用进行分析。

2、影响因素分析

（1）地方政府的影响因素分析。在农村宅基地确权流转过程中，当地政府的利益诉求是通过对农村集体建设用地（宅基地）进行复垦，置换城市建设用地指标，以通过获取土地的级差地租增加财政收入。其功能权限方面表现为农村宅基地确权发证的主体和权威机构明显优于农户和农村集体经济组织。基于此，在农村土地综合整治和宅基地流转过程中，当地市县政府机构可以以行政权力或者是超行政权力制定或改变农村宅基地流转过程中的相关机制和制度安排，以侵占农民合法权益的方式降低土地整治成本，并尽可能多的增加城市建设用地指标。

（2）农村集体组织的影响因素分析。农村集体经济组织在农村宅基地确权流转中的利益诉求和出发点是通过对农村宅基地确权流转获得农村集体土地所有权的出让费用收益，增加农村集体收益。与政府是行政隶属关系，是农户与政府之间的媒介，其参与度明显高于农民。基于上述的地位和功能权限，其在流转过程中基于对自身利益及成员利益的考虑，攫取农户利益和公共利益存在很大的操作空间和可能性。

（3）农户影响因素分析。农户进行宅基地确权流转的主要利益诉求在于通过宅基地确权发证、综合整治、指标交易、利益分配后能否给农户带来超过其预期收益的经济利益，以及在将宅基地进行复垦后能给农民带来的长期农业收入和农民子孙后代的发展需要。但相对于区县政府机构和农村集体经济组织而言，农户的功能权限相对较小，处于相对弱势地位。

通过以上影响因素分析，需通过对重庆农村宅基地进行确权发证，以法律的形式对“地票”交易进行管制并规范政府行为；明确农村集体组织的权责，规范其行为；有利于约束当地政府强制进行宅基地复垦流转行为；保障了农户的权益不受侵犯；防止农村集体组织侵犯农民利益以及寻租现象的出现。最后，需平衡农民与农村集体组织以及农户与农户间的利益进行科学合理的确权机制设计。

（二）重庆农村宅基地确权机制设计

1、农村宅基地确权机制设计。通过对农村宅基地确权相关影响因素分析的基础上，由农村所在的区县政府机构对农村宅基地进行直接确权，农民参与、农村集体组织和区县政府机构决策，对于其他无争议的宅基地进行核实和登记，在充分考虑生产需要的基础上规定农民宅基地使用的法定面积。

在确权工作中应结合农民的子女数量以及农民子孙后代的生计发展，对确权中“户”和“宅”应明确进行界定，一方面要按“一户一宅”的原则进行宅基地确权，规范农民用地行为，改变农民占用宅基地闲置浪费的现状；另一方面要确保农户的子女长大成人后对宅基地的需要。在按一户一宅原则进行确权后，对于部分农户还占有其他多余的宅基地应由区县相关机构对该宅基地上的建筑物和宅基地使用权的转让进行直补，并将该宅基地确权给国家。

2、宅基地确权发证。确权证书是房屋所有权证和宅基地土地使用证的统一体，按照“两证合一”的原则对农民颁发具备法律权威效用的确权证书。在农户申请宅基地复垦流转时必须将确权证书连同流转复垦申请书一并交给政府机构，同样政府机构在进行土地综合整治时也必须获得确权证书方可进行宅基地复垦流转，在进行“地票”交易时，宅基地确权证书以附件的形式存在。

二、重庆农村宅基地总体流转机制设计

重庆农村宅基地总体流转机制设计是在对农村宅基地确权发证的基础上，农民在流转过程中参与度高，以“地票”为交易手段，“地票”交易市场具备竞争性，交易价格在市场机制作用下形成。下文侧重于农村宅基地确权后的流转机制设计、确权后的“住房券”交易制度设计和确权后确权证书的抵押机制设计三方面进行研究，以完善农村宅基地总体流转机制设计。

（一）重庆农村宅基地流转机制设计

1、农村宅基地流转前提及总体思路。农村宅基地确权发证是农村宅基地持续健康流转的前提。

总体流转思路为：宅基地确权发证农户复垦申请复垦宅基地验收“地票”指标交易收益分配。

2、农村宅基地流转机制设计

（1）宅基地流转政策机制设计。规范农户宅基地复垦申请、农村集体经济组织和政府机构的审批程序，防止出现寻租现象；规范农村土地综合整治机构的行为，针对其财务设立透明和审计制度；对农村宅基地复垦验收的标准和流程制度化，施行指标化验收。

（2）宅基地流转主、客体机制设计。确定宅基地的是变性流转还是同性流转，对于同性流转的农村宅基地其流转主体是农户，农户拥有是否进行宅基地流转的决定权，流转客体则是农村宅基地使用权，宅基地土地所有权未发生变化仍然是农村集体所有；对于变性流转的农村宅基地而言，由于其土地性质、宅基地使用权和所有权都发生变化，因此其流转主体是农民、农村集体经济组织和政府，流转客体则是农村宅基地所有权和使用权。

（3）宅基地流转方式机制设计。从宅基地置换方式上而言，宅基地的置换分为“宅基地换住房”、“宅基地换指标”和“宅基地换现金”三种方式。

（4）宅基地流转分配机制设计。在前期宅基地流转收益分配中，政府应聘用专业的评估机构作为第三方对农村宅基地上的房屋和基础设施进行估价，确定其补偿价格，为避免在此过程中的投机行为，政府应建立相应的价格管理制度，对农户进行直接补贴。

（二）重庆农村宅基地“住房券”交易制度设计。“住房券”是宅基地流转中，对于有条件进入城市工作生活的农户在退出宅基地时获得的能在重庆市换购或租赁公租房的凭证。

农村宅基地流转中的“住房券”机制总体流程是：农户申请退出宅基地农户资质审查获得“住房券”置换公租房。申请退出宅基地的农户必须满足以下条件：（1）是重庆市的农村居民，自愿退出农村宅基地的使用权和耕地的承包经营权；（2）在重庆市区县具有稳定的工作和收入。农户在进行宅基地退出申请时必须同时将农村宅基地确权证书上交有关机构部门，明确各方的权责。农村集体经济组织对农户提交的宅基地退出申请材料进行集中审核，对审核合格的农户统一报给国土局和房管局，一方面国土局对其退出的宅基地进行集中整治复垦为耕地，由此所置换出来的城市建设用地指标再进行“地票”交易；另一方面房管局按照一定比例将农户的宅基地置换成城市保障性住房，结合农户在城市的工作情况向农户发放“住房券”，其宅基地与保障房的置换比例按照农村宅基面积与“住房券”面积以2∶1至3∶1的比例进行核发。由农村宅基地置换的保障性住房的“住房券”是宅基地流转主体农民退出宅基地所得到的一种特殊货币，该货币只能用于住房消费，同时“住房券”采取实名制，农户不能将宅基地转让或出售给其他人进行使用。

农民退出宅基地后所置换的保障性住房主要有：廉租房、经济适用房和公租房。由于公租房的政策机制较为完善，是其置换的合适方式和选择。

（三）重庆农村宅基地确权证书抵押制度设计

1、农村宅基地确权证书抵押机制设计前提及必要性分析。对农村宅基地确权发证是农村宅基地抵押机制设计的前提，实质上抵押的是农村宅基地使用权及其之上的住房和附属设施的所有权。其必要性表现在：能拓宽农民融资渠道；增加农户的贷款额度；改变目前农村金融服务质量低和服务体系不健全的现状。

2、农村宅基地确权证书抵押机制设计

（1）农村宅基地确权证书抵押制度流程设计。农村宅基地确权证书抵押机制总体流程：农户申请农村集体经济组织审核第三方和保险公司评估金融机构受理。

（2）农村宅基地确权证书抵押主、客体机制设计。明确界定抵押机制各方的行为和责权，形成由农户及金融机构主导、农村宅基地确权证书为核心的抵押机制。农村宅基地确权证书是其抵押机制的核心和基础，抵押机制的核心主体是农户、农村集体经济组织和金融机构共同构成，另外的第三方农村宅基地价值评估机构、农村宅基地流转交易中心和保险公司是次级主体。

（3）农村宅基地价格评估机制设计。采用假设“地票”交易法进行估价。假设“地票”交易法是指农户将宅基地进行复垦用于“地票”指标交易，在交易后所获得的全部交易收入，农户所获得的全部交易收入包括两个部分：一是宅基使用权转让价格；二是农户的生计保障价格。根据前文所确定的宅基地价格公式有：

P=P1+P2=（L-C2-C1）×β+r×n

或，P=P1+P2=（L-C2-C1）×S×γ×P'

P为农户所申请贷款宅基地的市场同类宅基地的“地票”交易价格，因此在确定假设“地票”交易的价格后，再根据宅基地的实际情况、农户的经济状况、贷款规模和信用评级确定修正系数θ。因此，宅基地使用权评估价格表示为假设“地票”交易价格与修正系数的乘积，用V1表示宅基地评估价格。用公式表示为：

V1=P×θ

其中，θ为评估系数，使用时应注意：①农户的经济状况越好，θ的值就越高；②农户的总体贷款规模越大，θ的值就越小；③农户的信用评级越高，θ的值就越大；④在理论上以及考虑到实际中的风险因素，θ≤1。

最终的评估价格由宅基地评估价格和住宅房屋附属设计评估价格的代数和，用V表示最后的总体评估价格，由于其住宅附属设施的市场价格较容易估算，因此本研究不详细叙述，用V2表示。

V=V1+V2=P×θ+V2

（4）农村宅基地确权证书抵押行为机制设计。金融机构制定一套详细的农村宅基地抵押贷款细则，告知农户各种贷款的优缺点，在宅基地确权证书抵押初期，银行在贷款期限、贷款额度、贷款利率和贷款还款方式上进行科学合理设置，从而方便有效回收贷款，开拓农村金融市场。

（5）农村宅基地确权证书抵押风险控制机制。农村宅基地确权证书的抵押机制要充分考虑到金融风险和社会风险，在抵押机制设计过程中对风险进行规避设置，保障农村金融和农村社会经济的持续发展。

三、政策建议

（一）宅基地确权流转应提高农户的参与度，施行公开透明制度，同时借鉴成都市的宅基地流转经验，在土地综合整治中采取专业土地综合整治机构、政府机构和农户自筹等多种方式进行，同时采用“持证准用”制度扩大市场对“地票”的需求，确定“地票”的最低保护交易价格，维护农民的利益。

（二）建立农村宅基等价评估体系，为农村宅基地的基础价格的确定和宅基地抵押贷款估价奠定基础。

（三）鼓励有条件的农户在确权流转之后退出农村宅基地，并完善其相关的退出机制，退出宅基地的农户采用宅基地换“住房券”的模式，置换公租房。

（四）针对农村宅基地确权证书抵押制度应尽快出台相关的管理办法和政策，允许并鼓励农户进行宅基地抵押贷款。

主要参考文献：

[1]胡锋.农村宅基地流转驱动分析[J].经济研究导刊，2008.9.

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在我国城市郊区，虽然相当面积的建设用地还是属于集体所有土地，其中很多是当地村民的宅基地。但这些土地作为城市发展预留用地，需要通过加强权属管理和利用管理来保障城市未来可持续发展的潜力。在某市下辖城区开展集体土地宅基地确权调查和登记发证工作过程中，我们对城市郊区宅基地违法用地的的主要类型进行了调查分析，并提出了制止违法用地现状的对策建议 。

一、宅基地违法用地的表现形式及原因分析

1、“一户多宅”

目前在城市郊区的农村集体经济组织中，大多数村民都有两处或多处以上的宅基地。产生这一现象的原因，主要是因为随着人口的增加，原有的居住面积已经满足不了人们现有居住的需求。原有的旧房有的受前后左右四至限制，要想扩大使用面积很困难，只好另辟新居，另外一种原因是经济发展了，农民生活水平提高了，对住房的要求也在不断发生变化，特别是一些青年农民通过进城务工，开阔了眼界，城里的居住条件确实好。回乡之后他们首先想到的也是要改善自己的住房条件，而旧房是祖业不能乱动的观念又一时改变不了，于是弃旧建新。而原来的旧房大多数都闲置或用来堆放一些柴草杂物。这些现象的出现，既造成了农村宅基地浪费，又造成农村宅基地紧张，农村土地得不到合理利用。

由于农村的宅基地实行的是终身继承制，由分家获得新宅基地后，老的宅基地仍可继承，也可以获得多处宅基地，许多村民不愿交出闲置下来的老宅基地。大量存在的是村民通过继承房屋等方式依法取得了宅基地，又分别在院落里边盖起了砖混结构的房屋居住。这就造成了 “一户多宅”的典型表现形式，此种违法用地形式占到该市区违法用地总数的70%。

2、 “未批先占”

这里包括村民未经批准擅自占地和村委干部越权批地等情况。农村未批擅自建房现象普遍。随着农村税费改革的深入，农村负担减轻，农民建房不收费政策的出台，有的农民认为，既不收费，也就不需要审批，想建房就建。

村一级组织对农民建房管理放任，村民建房只要向村委提出申请，有的村委会不管农民建房是否符合条件，是否符合村庄规划，一律同意报批。

究其原因是宅基地使用权的分配缺乏必要的制约。尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制,即要经乡(镇)政府审核,并最终由县级人民政府批准。这种严格审批制将权力完全集中在政府手中,其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。虽然基层国土所承担着宅基地审核及违法用地监察的职责,但由于种种原因,农村宅基地的具体分配基本上还是由村干部把握大权，镇（街)干部及村干部、乱占地建房、多占地建房的现象仍然存在。还有些村委会集中提出申请要求建房，抱着“大家都有，法不责众”的想法，大量村民占用原宅基地附近的空地另建新房，后经管理处罚，部分村民没有缴纳罚款，或者缴纳了罚款，但是没有办理审批手续，这种属于土地违法行为尚未处理或正在处理的情况不能登记发证。

3、 “面积超限”

根据《土地管理法》等相关法律法规，村民使用宅基地的面积不应超过相关规定的标准。但近年来，由于农民收入的增加，住房条件不断得到改善，庭院以及其它附属建筑的面积比以前扩大，房子比以前更大更宽。村民普遍存在这样一种心态，村委会、国土资源管理部门批准建房后，建多少就是我自己的事情。因此，在博白农村地区，宅基地超面积现象十分普遍。

经实地权属调查，其中一个村民小组共计60户农户中，其宅基地面积超过100平方米的有49户，占该村民小组总户数的81%。其中，根据规定可按实际占地面积予以登记的有20户；另外27户的由于不符合下述的自治区文件规定，只能对其符合规定的部份面积进行登记。

4、“破坏耕地”

博白县只有少数村庄开展了村规划，各村宅基地无序建设状况十分严重。一些村组建房的生产用地与生活用地，旧村庄与新建房混在一起，在村庄外延扩张过程中，农民房屋零乱无序，许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌”，农村居民点布局分散，没有形成集中布局的势态，老的居民点中搬出的一部分农户的宅基地由于零零碎碎无法进行复耕，形成“空心”村。例如，如果平均一户农户建房面积130平方米，但加上农户四周的场院杂地占地则在1亩以上，而场院杂地占到2／3左右。土地利用粗放，耕地破坏和土地资源浪费严重。

农民建房选址愿意选在自留地、自家承包的耕地中，或交通较为便利的道路两侧，哪里地势好、“风水好”就在哪里建，形成很多路边店、独家院，浪费土地现象严重。据统计，博白县2011年涉及农民违法建住房，占用耕地的住房比例占违法用地总数的30%。

二、解决对策及建议

1、加大宣传力度

一是要通过宣传，让每个村民都认识到：珍惜每一寸土地、严格保护耕地是全社会的共同责任。让广大农村家喻户晓：农村宅基地所有权归集体所有，个人只有使用权，享受标准都一样，让依法用地成为村民的自觉行动。二是对典型违法用地公开曝光。达到查处一起、教育一片、震慑一方的作用。三是以正面预防和反面警示教育相结合，通过法制教育专题讲座、违法人员以身说法、相关案件图片展览、制作教育录像片等，进行更为广泛、生动、直观的宣传和教育，形成合理合法的用地观念。

同时国土部门还要注重自身建设，加强内部工作协调，提高工作效率，树立良好形象。同时在社会上注重发挥新闻媒体的作用，采取各种形式，大力开展学习宣传活动。特别利用每年“6•25”全国土地日，通过在广播、电视中开设土地法律专栏和召开座谈会等形式，宣传土地管理法律法规，普及土地法律知识。

2、抓日常预防，建立巡查制度和监查网络。

要认真贯彻对违法用地，以预防为主、预防和查处相结合的方针。实行国土资源动态巡查制度，形成区、乡镇、村三级国土资源监察网络，将违法案件行为消灭在萌芽状态。要加大动态巡查力度，做到早发现早处理，避免给当事人造成不必要的经济损失。

对已经审批获得土地使用权的，要搞好跟踪管理工作，要求基层土地管理工作人员做到“三到场”。对不按出让合同约定开发利用土地的，要依法收回土地使用权，避免土地闲置。

1、规范农村宅基地管理办法。

坚持一户一宅的原则、按“严控增量，盘活存量”的原则，鼓励农民腾退多余的宅基地，凡经批准新建住宅的，应退出旧宅基地；新建项目应在合埋规划基础上优先通过村镇改造和填补空心镇(村)方式取得土地；在国土资源执法监察工作中，对于符合土地利用总体规划和村庄规划的住宅要予以严格的保护，对于违法乱占、多占地的农户要责令其自行改正，恢复土地原状促进农村节约使用宅基地。

2、“一户一宅”应具体情况具体分析。

依据国家有关法规提供了处理此类问题的依据，例如《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土资源部）关于“继承”、“分户”、“转移”、“一户一宅”等登记问题处理就制定了有关规定。在工作实践中可分情况处理。

根据当前农村实际情况，应该建立以一户一宅为原则，特殊情况可以拥有两块以上的宅基地，并给予法律的明确规定。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化。同时，允许一定年龄的男青年（结婚年龄是22周岁）拥有一块宅基地，这也符合中国的传统和现实需要。

3、完善宅基地登记制度。

每户只能有一处不超标准的宅基地。农民建设、继承、转让宅基地必须登记；否则，不受法律保护。也就是说，登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件。应做到城镇农村一体化，不应区别对待。其中本着“尊重历史、实事求是”的原则，对已既成历史事实违法建房的行为，在符合“一户一宅”、不超面积住宅的前提下，责令其限期完善手续，并依有关法规予以加重处罚后，给予登记发证确认其宅基地使用权；对占用宅基地超过规定面积标准的，按照实际批准面积进行登记，其面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照规定的面积标准重新进行登记。依据各个时期国家和有关管理部门对集体建设土地的相关规定，应按照划分的各个时期和各项类型分别规定处理。其中的难点在于提供客观直接的证据说明该项宅基地处于该时间段内。

4、建立健全宅基地建设与退出机制。

积极探索“两图一表”（宅基地现状图和规划图、宅基地申请计划表）管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。新建住宅必须在规划区内实施。在城镇近郊的农村或者村庄整体被撤并前的过渡期间，根据实际建设需要，由规划行政主管部门根据城市发展进程和规划实施的需要核发临时乡村建设规划许可证，实行定位、定性、定规模，并出台相关配套的操作办法，授权村镇（街）政府对农村宅基地翻新、集体土地等进行统一规划许可管理。对于闲置的宅基地建立闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限，需要每年缴纳一定数额的宅基地闲置费。

5、完善土地执法共同责任制建设。

进一步明确各镇（街）政府在农村宅基地管理中的责任，发现有任何企业、集体或者个人未经批准违法在农村集体土地上建房或者进行其他建设的行为，由镇（街）政府牵头组织国土、规划、供水、供电、行政执法、公安、法院等相关部门共同对违法用地行为进行制止。

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关键词：宅基地置换；思考；对策

随着城市化和工业化的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，越来越满足不了现代化建设的需要，这种趋势对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。与此同时，我国人口多，耕田面积需要保证18亿亩红线。按我国总人口计算人均不足1亩。优质耕地人均占有更少。上海金山万春村的试点统计，按照全村2800人计算，人均耕地仅1.4亩，通过宅基地复垦后新增耕地增至人均1.75亩。户均有限的耕地无法使农民依靠农业生产达到小康的生活水平，集约化农业生产是奔小康的必由之路。同时由于农村房屋建设杂乱不堪，外出务工人员日益增多，很大一部分的宅基地长期无人居住，建设用地需要盘活。宅基地置换存在必要性。。

通过各地的宅基地置换试点的背景下，为规范宅基地置换工作，国土资源部于2008年6月制定《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，该办法规定，“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地总体规划，将若干整理复垦为耕地的农村建设用地地块和用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区”。从该文件学习中，总体感觉是特出土地的平衡、资金平衡。但是从上海市金山区万春村和新春村的试点看，在试点的集中安置基地建设、置换入住和腾地、土地整理复垦、节余地块开发、资金平衡、农民生产就业等环节看。既有成功一面，也有存在问题需要研讨，从而在确保农民利益的基础上，做好宅基地置换工作。

一、推进农村宅基地置换的必要性

1、推进农村宅基地置换工作是新农村建设的必然要求。农村宅基地置换的目的之一是推进农民集中居住在一起，在此基础之上加强公共基础设施建设并提供广泛的公共服务。因而，宅基地置换有利于加快农民向城镇和中心村集中的进程，并通过置换切实帮助农民改善和提高居住环境和质量，增强农民的幸福感，使农民过上了城里人一样的生活。上海市金山区万春村和新春村通过宅基地置换之后，全部搬进了新居，生活环境就比以前发生了很大变化，这令两个村的很多村民都感到很高兴。

2、推进宅基地置换是推进农村城镇化的有效载体。随着经济和社会事业不断发展，以及农村集体土地经营权流转制度的不断完善，更多的农村富余劳动力需要流向城镇。实施宅基地置换，鼓励和引导更多的农村人口在城镇安居乐业，能够提升城市辐射的吸收功能，必将有力地提高农民群众的生活质量，推动农村城镇化的步伐。

3、推进宅基地置换是于优化土地资源配置的必然选择。农村宅基地面积很大，且不少被浪费搁置，是一笔庞大的尚未利用的土地资源。通过宅基地置换方式，可以有效减少农村集体建设用地规模，使得很多荒废的宅基地得到复垦，大大增加耕地面积，同时为城镇和工业园区留出更多的发展空间，这既是解决当前新增耕地后备资源不足。同时宅基地复垦后，农田更有利于现代化生产。

二、农民宅基地置换中存在的问题

1、农民集中居住区的设计合理性问题

为节约建设用地，必须提高农民集中居住区的用地的容积率，需建设很多高层的楼房，使节余建设用地开发最大化，通过出让收益平衡资金，为此如何更合理的建设农民集中居住区至关重要。如设计不合理，没能考虑到失地农民特点，，由于从农民转为新市民或半个市民，对带来的生产生活的成本，，没有建立相应的车库、生产资料存放点等设施农民特性的设计，没能给与农民更好的便利。不少地方的农民集中居住区距离农地的距离较远，这对农民的生产活动产生了很大的不便，不仅如此，与农民新居配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施并没有相应跟进，没能符合新村建设所应有的公共服务要求。很多地区虽然新房建起来了，但污水处理系统有待健全，新村内生活垃圾乱堆乱放的现象屡禁不绝，针对环境卫生的基础设施没有建立起来。这导致很多农民依然无法享受到与城里人相同的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务，让他们苦不堪言。。

2、农民获得的补偿较低的问题

由城乡建设用地增减挂钩政策，宅基地置换资金采取项目区资金平衡，一方面由于资金内部资金平衡，给予农民的补偿较低。另一方面在而派生的农村宅基地置换的过程中，大量的建设用地指标所产生的项目外的大量的隐性收益，以及由于宅基地置换后的税收增加等收益未能作为补偿资金。一些地方对农民的补偿更是少之又少。商榷的是所制定的征地补偿标准，如何制定政策把土地招拍挂之后所产生的增值收益包含进来。如一些地方的开发商有此开发的新建房子的要价却很高，超额利益无法无法贴补宅基地置换。由于资金投入不足，从而带来了很多失地农民并没有获得相应的社会保障和就业岗位，这大大增强了农民的剥夺感，使他们享受不到城市化带来的收益，十分不利于广大农民的可持续发展，同时也造成了一些地方失地农民的上访，成为当地不稳定、不和谐的根源。

3、农民生产就业的后续问题与结余地块开发的合理性问题

通过农民的集中居住，最后会整理出很大一部分建设用地指标，这些建设用地指标往往被用作城市用地，因而这些结余用地的开发至为关键。农民集中居住后，生活指数提高较大，物业费用、吃喝拉撒睡的费用都提高。我从事的二个试点村中，农民物业费缴费率不到30%，。要提高农民收入，除了就业方面加强支持外，对节余地块开发考虑如何有利于置换农户的后续问题，笔者认为也是重要举出。由于一些地方对这些结余地块的开发却不尽合理，很多地方开发的产业结构趋于雷同，过度的无序投资造成了城市资源的浪费，未能使结余地块开发带动提高农民市民化后收入较大提高。在我们开展的二个试点中，给予农民集体的商业，未能形成市场气候，带来收益极低。

三、农民宅基地置换的对策分析

1、合理设计农民集中居住区

农民集中居住区建设，科学规划很关键。笔者所在的上海市金山区山阳镇，将农民集中安置在基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美的安置小区，既节约了土地，改善了农业生产、生活条件，又提高了生活质量，优化了城乡用地结构和布局。由此可见，地方政府要依据方便群众生活、有利于群众生产的原则对集中居住区进行规划。要把集中居住区与一、二、三产业的布局联系起来，做到二者相互促进，在此基础之上科学选址、有序建设。还要进一步做好相关的公共基础设施配套工作，不断加大对集中居住区内群众公共产品的供给。要跟进建设与集中居住区相配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施，使集中居住区内的农民能够开展体育和文化活动，不断提高他们的生活质量，使农民享受到与城里人一样的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务。

2、增加对失地农民的补偿

要改变以往那种对失地农民补偿少的现状，应综合参照物价水平、消费总体水平等因素，大力提高补偿标准。地方政府要考虑到所征土地的在未来一段时间内的可能收益，在充分征求农民意见的基础之上，探讨协商式征地的补偿办法，确保对农民的补偿能够体现土地的增值收益以及保证农民的生活水平。不仅如此，还加大对失地农民的培训力度，努力增强其就业竞争力。还要对从事个体经营的失地农民在税收、工商等方面给予政策扶持，并且对其提供专门的小额信贷。此外还应把失地农民纳入城镇社会保障体系，让其参加养老保险、医疗保险、失业保险等，保障措施，大力解决他们的养老、基本医疗等保障问题。今后在开展实行建设用地增加挂钩推进宅基地置换工作中，不能仅仅依靠项目区的资金内部平衡，政府需要从其他方面增加补偿基金，如开发商节余地块开发中高额收益中的分成如何补贴，政府税收增值方面的补贴，工业反辅农业的机制等等。

3、合理开发结余地块

地方政府要有效预测市场容量，充分加强前期调研，在整体收益最大化这个前提下，合理开发结余地块。因此在下一步的工作中，上海市金山区山阳镇政府应着重做好以下工作：一是要注意地块开发的差异性，避免因无序投资而造成的产业结构雷同和城市资源的浪费，二是根据市场需求建设城市公共基础设施，把收益回报放在第一位，宁肯慢一点，也要稳一点。三是地块开发之中要注重凝聚人气，使得开发商开发的商场、马路、广场等工程有人去，实现城市第三产业的可持续发展，为农民市民化带来真正的好处。

参考文献：

1、张子任;李淑慧;农村宅基地使用权流转法律问题探析[J];中国司法;2010年01期

2、蔡玉胜;王安庆;城乡一体化进程中土地利用存在的问题与对策――以“宅基地换房”模式为例[J];经济纵横;2010年01期

3、张守敬;农村住房制度怎么改?[J];中国老区建设;2010年02期

篇9

一是对确权登记认识不够，地方工作积极性不高。2004年颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》中，对承包经营权证书的内容、条件及换发、补发等都作了明确规定，许多地方认为此次的农村土地承包经营权确权登记工作好像是重复劳动，且需再次花费大量物力、财力，导致工作积极性不高。

二是确权实际土地面积增加，承包合同矛盾突出。20__年全国全面开展农村土地确权登记颁证工作，要求全面丈量土地，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清（四至就是地籍上每宗地四邻的名称。四至在各地土地资料上填写不规范，没有很好描述出土地的具体范围）等问题。在土地确权后，实际测量的面积很可能大于原二轮承包地面积。对于已流转出去的土地，有些农民要求确权，对承租土地流转的大户，要求按照确权后多出的土地面积补偿相应承包费，从而引发了是否调整承包合同的问题。

三是宅基地私下买卖，成为矛盾导火索。《中华人民共和国土地管理法》中第8条对宅基地的性质做了规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。因此，宅基地的性质是公有的，由集体行使对宅基地的所有权，从法律层面讲，农村宅基地不能自由买卖。在现实生活中，农村宅基地私自买卖现象却一直存在。对于整家迁出的农户，宅基地私下出售给外来户，有的农民为了省麻烦，将耕地附带宅基地一起出售给外来户。等到国家对该处农村土地进行开发，土地出现增值，已经出售土地承包权的农民要求获取土地相关收益。《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》中提到“现阶段通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等，以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”，由此看出土地承包权是不在流转范围的，而当初购买宅基地附带耕地的人们殊不知土地承包权不能随意买卖，由此对开发引起的土地收益产生利益纷争；有的农民将宅基地私自买卖之后，对农村土地承包经营权没有过多的留意，以致耕地闲置，村集体某些干部将其耕地任意流转以牟取经济利益等等。

针对以上矛盾，我们提出以下建议：

一是进一步加大宣传动员力度，形成全社会对农村土地确权登记颁证重要性的共识。土地确权、登记颁证是一件事关9亿农民的头等大事。加大报纸、电视、网络等的宣传力度，使农民群众弄清确权登记的重要性，推动此项工作稳步推进。

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关键词：宅基地使用权流转；体系构建

一、概述

2007年10月1日起施行的《物权法》规定了宅基地使用权制度，这是宅基地使用权制度正式在权威法律文件中出现。中国物权法草案称宅基地使用权是在宅基地的基础之上建立的，宅基地使用权是指宅基地使用权人，用于居住在土地上建造住房以及其他附着物，而占有、使用集体所有的土地的权利。①

宅基地使用权具有物权属性，但其在一定程度上结合集体经济组织的成员资格和福利制度，只有具备一定的条件才能流转，所以宅基地使用权是一种限定性的用益物权。也就是说，宅基地使用权人享有占有、使用、收益和处分的权利，但是收益和处分权只有符合特定的限制条件才能行使。具体来说，宅基地使用权是一种特殊的用益物权，其权利主体是集体经济组织内部成员，客体是集体所有的土地，权利取得的方式有别于国有土地使用权，其使用具有无偿性但处分受到限制。

无论是宅基地使用权制度的产生，还是宅基地使用权制度的发展，都鲜明的选择了保障农民居住权的价值取向。这种价值取向，就我国住房保障制度的城乡二元结构而言，是唯一的选择。解放后，在城镇，政府采取将公房以象征性的租金标准提供给城镇居民以及单位修建宿舍分配给职工居住的方式来保障城镇人口居住权的实现；在农村，国家则通过将没收的房屋无偿分配给无房农民的方式，从而保障农民的居住权。当集中的房屋分配结束之后，国家又通过立法给农民无偿提供宅基地，由其自己建造住房保障居住权的实现。②

二、宅基地使用权制度的特点

《土地管理法》第8条、第62条以及《物权法》第十三章对宅基地使用权作出了规定。除法律法规外，国家对宅基地使用权也有相关的政策性规定，如《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（[2007]71号）等。

从宅基地使用权的性质、价值取向以及国家的相关法律法规、政策来看，以保障农民的基本居住为目标的宅基地使用权制度，具有以下特点：

1.农村宅基地的所有权归集体所有。农民仅仅享有对宅基地的使用权。但是，农民可以无偿享有宅基地使用权。这与国家的福利政策相关，城镇居民能够享有国家提供的医疗、教育等福利保障，国家赋予农村居民无偿的宅基地使用权，使他们具有基本的居住条件。

2.宅基地使用权依身份而取得，具有一定的身份属性，即能够享有宅基地使用权的主体必须是本集体经济组织的成员，这也是由土地的保障性决定的，它只保障本集体成员的居住权，从而将非本集体经济组织成员、城镇居民等排除在外。

3.以户为单位，除有特殊情况外，每户村民仅能拥有一处宅基地，且宅基地的适用要符合相关法律法规的规定，且宅基地所有人出售、出租宅基地上所建房屋的，不得再申请宅基地。

4.宅基地使用权的使用、流转受到一定的限制。基于宅基地的福利性质，宅基地只能用于建造住宅和附属设施，不能用于营利性活动。由于宅基地的所有权归集体所有，农民只对宅基地上的房屋享有使用权，所以宅基地使用权不可能单独转让，且不能转让给非集体经济成员，不能单独出租，不能单独抵押、继承、作为出资入股。

不难看出，在赋予农村居民宅基地使用权的同时，法律、政策对宅基地使用权的流转也作出了限制。这符合当时的社会环境，也为一定历史条件所迫。一方面是由于宅基地使用权本身的保障性，另外一方面也有一定的政治性。宅基地使用权制度并非是一项简单的保障制度或者是物权制度，其涉及到国家的土地政策。我国的人口基数较大，耕地资源缺乏，对于宅基地使用权的限制性规定实则体现了国家对耕地的保护政策。宅基地使用权的这一政治色彩也是限制宅基地使用权流转的一个重要因素。

三、宅基地使用权制度现阶段存在的问题

我国对宅基地使用权制度的立法，崇尚的是社会法的价值理念，以对农民的生存保障功能作为首要的制度设计因素，宅基地使用权制度体现了国家对农民基本生存权的保障。但是，社会是不断发展的，没有任何一个制度能够自始至终满足社会发展的要求。我国的宅基地使用权制度在现在的社会环境下逐渐暴露出一些问题：

1.宅基地闲置。一方面，中国的工业化和城市化快速发展，人口向经济发达地区聚集成为一种必然。随着城市化进程的推进，农民市民化已经成为大趋势。一些已经取得宅基地的农民因为升学、就业等原因，选择了在城市落户，无可避免地造成了农村出现大量"空心村"的现象。另一方面，宅基地取得及使用具有无偿、无期限性，一些农民在申请到一处宅基地后由于合法的房屋继承关系，又取得了另一处甚至几处宅基地，这就造成了"一户多宅"的合法存在。而由于缺少闲置宅基地回收制度，法律又对宅基地使用权的流转进行了诸多限制，农民多余的宅基地无法通过市场进行转让，宅基地被闲置成为一种必然。根据一项资料显示：中国城市化率从1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%，正是在城市化增长最快的这10年，城镇常住人口1.7亿，城镇面积增加到3209万亩，而与此同时的数据显示农村人口减少了9308万，农村居民点却增加了150万亩。截至2006年底，我国村庄建设用地已达2.48亿亩，是城镇用地规模的4.86倍，按当年农业人口计算，人均村庄建设用地224平米，高出国家定额最高值（150平米/人）的49.3%，其中宅基地1.85亿亩，占村庄建设用地的75%。根据一些省市农村宅基地和房屋闲置情况的调研，估算出宅基地闲置率在10%-15%左右，即使按照较低的标准10%计算，全国2亿亩农村宅基地中有近2000万亩处于闲置状态。③

2.立法缺失，管理混乱。我国现行法律中，只有《土地管理法》、《物权法》等对农村宅基地有所规定。但是这些规定大多是原则性规定，较为笼统，缺乏可操作性。很多涉及宅基地的纠纷都是依靠地方政府来解决。由于地区差异，各地关于宅基地观点不一，导致了各地宅基地的管理混乱。目前，国家进行新农村建设的文件接连出台，但各地"拆旧建新"为主要模式的新农村建设仅仅处于起步状态，村镇规划相当混乱。没有相关的责任主体对旧宅基地进行收回、开发和整理。④

3.宅基地使用权流转隐形市场的存在。虽然法律对宅基地使用权的流转进行了诸多限制，但是在一些城乡结合部，由于经济利益的驱动、农民与市民需求互补等原因，实际上已经大量存在着宅基地出租、抵押、买卖等各种形式的流转，如"画家村"宋庄。由于缺乏法律规范，无法可依，买卖双方的利益都得不到保障，法律纠纷不断。这种隐形市场的存在，也严重扰乱了土地市场，造成了土地权属的混乱。

4.宅基地登记制度不完善。现阶段，很多地方没有形成完善的宅基地登记制度，有的地方甚至对宅基地没有做任何登记。没有登记或者登记不完善，就很难对宅基地进行监管，没有监管就很难避免违章建筑和违法流转等的产生。

四、宅基地使用权流转的意义

一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不可取的。⑤法律对宅基地使用权的流转规定了诸多限制的初衷是为了维护农村土地集体所有的性质，维护农民的合法权益，保障农民的居住权。但是随着改革开放和市场经济的不断深入，农民不再完全依赖于土地，其收入来源逐渐广泛，农民的居所也不仅仅局限于宅基地上所建的房屋，在这样的情形下，宅基地的财产功能已经远远超过其保障功能。所以，对农村宅基地的改革迫在眉睫，放宽宅基地使用权的限制具有重要的意义。

1.宪法规定："公民在法律面前一律平等"、"国家依照法律的规定保护公民的私有财产权和继承权"。我国《物权法》第三条第三款也明确规定："国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体平等法律地位和发展权利。"城市的房屋可以自由移转，农村的宅基地房屋即使有所闲置也无法进行移转，对农村宅基地使用权流转的过多限制与宪法及法律规定的平等原则有悖。物体能够充分满足人类的需要，才能充分发挥其使用价值。宅基地使用权作为用益物权的一种，其最终目的和价值取向就是充分发挥宅基地的使用价值。 因此，笔者建议应该还原宅基地使用权为真实用益物权的本来面目，充分发挥宅基地的作用。

2.市场经济发展的要求。在市场经济下，要充分发挥市场这只"无形的手"的作用。目前，已经出现了宅基地使用权交易的隐形市场，这是政府难以进行调控的。为了避免隐形市场对土地市场造成负面的影响，就应该将宅基地使用权流转置于市场经济体制中，用市场来对宅基地使用权的流转进行调节。市场的调节，加上政府的宏观调控，宅基地使用权的流转必然会走上正确的道路。

3.社会发展的需要。改革开放以来，我国的经济发展取得了很大的成就，但同时也不可避免地造成很多社会问题，如贫富差距的扩大等。随着市场经济的发展，城市兴起了房地产开发的浪潮，城市的居民在房地产开潮中获得了巨大的收益。城市的居民只要取得房产证、土地证等就可以将自己的房屋上市交易。但是，农民即使有多余的宅基地房，也无法上市交易。为了避免贫富差距的进一步扩大，笔者建议应放宽对宅基地使用权流转的限制。《国民经济和社会发展"十二五"计划》提出："统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。"但是，在对宅基地使用权移转进行限制的情形下，很难做到城乡一体化统筹发展。宅基地使用权的限制给农民的融资带来种种阻力，严重阻碍了农村的发展。因此，放宽宅基地流转政策，有利于加快农村的发展，推进城乡一体化进程。

4.有利于解决土地资源稀缺的问题。从上个世纪九十年代开始，住房问题就一直是社会普遍存在的民生热点问题。特别是2003年以来，城市商品房价格一路飙升，炒房固然是导致这一问题的因素之一，但其真正问题是住房紧张，也就是住房供不应求。一方面，城市土地资源的缺乏，加上农村居民市民化，给城市带来了各方面的压力；另一方面，农村居民大量涌向城市，农村的土地闲置。对宅基地使用权流转进行相对放宽，既可以缓解城市的压力，又可以解决农村土地闲置的问题，将资金引进农村，促进农村的建设。

五、宅基地使用权流转体系的构建

宅基地使用权的流转是指农民个体将其占有的宅基地通过出租、转让、入股等方式让他人使用的状态。从现阶段情况来看，允许宅基地使用权合理流转是十分必要的。但同时，要防止宅基地无限制地进入市场，对农村的土地资源和农村的稳定造成威胁，也要预防因宅基地使用权的流转而引起的投机和地产经营的波动，冲击土地市场。所以，笔者认为，应当构建一个合理的宅基地使用权流转体系。要建立合理的宅基地使用权流转体系，就要从大方向上进行把握。第一，以符合国家的总体规划为大前提。宅基地使用权的流转要符合土地的规划方针，要在土地总体规划的范围内。第二，对土地的用途进行管制，严格区分建设用地和耕地，防止国家的耕地流失。第三，建立宅基地使用权流转审查机制。应对宅基地使用权流转的各方面进行审查，只有符合条件的才能允许流转。第四，建立完善的宅基地使用权流转登记制度。无论是宅基地使用权通过出租、转让还是入股等其他方式流转，都要进行登记以供管理。

如何放宽以及放宽程度是宅基地使用权流转制度放宽的难题。是否任何宅基地使用权都可以自由流转？宅基地使用权的本质是保障农民的居住权，所以宅基地流转不应违背这一本质。只有在保障农民基本居住权的基础上，才允许宅基地使用权的流转。所以笔者认为，宅基地使用权流转应具备以下几个条件：第一，转让人具有两处以上的宅基地，这样保障转让后至少留有一处宅基地，保障了自身的居住。但是，也有例外：如果转让人在城镇有自己的住所且宅基地闲置的，可以将允许其转让。第二，宅基地使用权的受让方一般应为本集体经济组织的成员。至于城市居民能否成为宅基地使用权受让人，有很多观点。有的学者认为，宅基地使用权的转让人和受让人都必须为同一经济组织成员；有的学者认为应当放宽宅基地使用权的受让人必须为本集体经济组织成员这一条件，应当用市场来决定受让方。笔者认为，城镇居民能否成为宅基地使用权的受让方不能一概而论，可以规定低收入的城镇居民如因特殊贫困等原因不能购买房屋的，可以成为宅基地使用权的受让方。现阶段，政府采取了很多方式来解决城市低收入家庭的住房问题，如果允许城市的低收入家庭可以购买宅基地，可以减轻政府的压力。但是，在确认城市居民可以成为宅基地使用权的受让人时，政府应当严格把握，防止投机的产生。

目前，我国尚未规定宅基地使用权流转的细则，要想真正将宅基地使用权流转起来，必须对宅基地使用权的流转细则进行详尽的规定。笔者认为，应当从以下几方面入手：第一，对现阶段的宅基地使用权情况进行登记，对宅基地使用权的情况进行全面了解。对于合法的宅基地使用权，应当办法产权证；不合法的应当进行纠正或者通过其他方式转变为合法的，产权证为宅基地使用权的凭证。第二，各地对宅基地使用权的情况进行调研，根据各地宅基地使用权的不同情况来制定不同的管理办法，设定一个宅基地使用权流转的范围。第三，对于可以流转的宅基地使用权进行审批，对满足流转条件的，允许其上市交易。第四，签订流转协议。在签订流转协议时，应当对协议进行全面的审查。第五，根据转让协议进行变更登记并颁发新的产权证。

结语

宅基地使用权流转制度的改革和发展是历史的必然趋势，现阶段对宅基地使用权制度的改革已经迫在眉睫。虽然现阶段我国宅基地使用权的流转还没有完全放宽，但宅基地使用权流转的改革已是必然。各部门应当在宅基地使用权流转的过程中发挥自己的作用，才能使宅基地使用权满足社会发展的需要，使宅基地使用权制度更好地度过转型期，让宅基地使用权正确、有效流转起来。

注释：

①白非：《物权法例论》，法律出版社2005版第223页。

②刘俊：《土地权利沉思录》，法律出版社2009版第89页。

③李萍、黄义忠：《城市化视角中的农村宅基地流转问题研究》，载《上海农村经济》2012年第6期第11页。

④邢琳：《我国农村宅基地使用权流转现状的法律研究》，载《中国经贸导刊》2012年6月上第78页。