乡镇机构改革范文

导语：如何才能写好一篇乡镇机构改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

这次会议的主要任务是按照党的十七大精神和中省农村综合改革工作会议要求，研究部署我市深化乡镇机构改革工作。会上，我们印发了《广安市乡镇机构改革实施意见》，建平同志对实施意见作了具体的说明，武胜县交流了乡镇机构改革的经验，大家要认真领会文件精神，切实抓好贯彻落实。下面，我强调三点：

一、统一思想，增强深化乡镇机构改革的责任感和紧迫感

党的十七大报告明确指出，要深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。总理在全国农村综合改革会议上提出，力争“十一五”期间或更长一点时间基本完成包括乡镇机构改革在内的农村综合改革任务。他强调指出，推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。通过深化改革，巩固农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设，进一步完善农村经济、政治和社会管理体制，使农村上层建筑更加适应生产力发展的需要。去年，省委、省政府决定在总结试点经验的基础上全面开展包括乡镇机构改革在内的农村综合改革工作。我们要认真学习党的十七大报告和总理的讲话以及全省农村综合改革工作会议精神，从贯彻实践科学发展观、加强党的执政能力建设、建设服务型政府、统筹城乡发展的战略高度，深化对乡镇机构改革重要性、艰巨性和长期性的认识，进一步增强责任感和紧迫感，把思想和行动统一到省委、省政府和市委、市政府的工作部署上来。

（一）深化乡镇机构改革是贯彻实践科学发展观的客观需要

乡镇政府作为农村经济社会活动的管理者、基层公共权力的行使者和农村改革创新的组织者，在贯彻落实科学发展观的进程中发挥着重要作用。当前，农村税费改革基本结束，农村综合改革所涉及的范围逐渐拓展到农村整个领域，涉及的层次逐渐深入到农村管理体制和上层建筑，但是制约农村经济社会发展的体制尚未消除，与农村加快发展、科学发展、又好又快发展的要求不相适应。只有不断深化乡镇机构改革，加快转变政府职能，才能形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制；才能更好地贯彻实践科学发展观，推动农村经济发展方式的根本转变，促进农村经济社会全面协调可持续发展；才能更好地落实以人为本的执政理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会和谐稳定。

（二）深化乡镇机构改革是加强党的执政能力建设的客观需要

乡镇是党在农村工作的基础，是政府指导农业、管理农村、服务农民的直接载体，乡镇党委和政府在整个党政组织结构和行政管理系统中处于基层和基础的位置，直接面对广大农民群众，党的路线、方针、政策要通过乡镇来贯彻，巩固党的执政地位也要靠乡镇工作来实现。乡镇工作的好与坏、乡镇机构设置的科学与否、乡镇干部队伍素质的高与低，将直接影响到党的执政基础。必须通过深入乡镇机构改革，搞好基层政权组织建设，提高基层干部队伍整体素质，促进履行职能到位，切实为农民办实事，真正为农民办好事。这是密切党群干群关系、巩固党的执政基础、提高党的执政能力的关键所在。

（三）深化乡镇机构改革是建设服务型政府的客观需要

近年来，按照省委、省政府的总体部署，我市乡镇经历了两次机构改革。可以说，每次乡镇机构改革都取得了一定成效。通过改革，乡镇机构设置及运转逐渐规范，乡镇干部整体素质明显提高，乡镇政权服务“三农”的能力不断增强，依法行政、依法办事的观念深入人心。但改革发展不平衡，改革的一些预定目标未能实现，乡镇政府职能转变尚未到位，与农村经济社会发展的要求不相适应；乡镇机构设置不尽科学合理，社会管理和公共服务作用显现不足；乡镇专业技术人员比例偏小，人员结构不合理的问题仍然存在；乡镇事业机构公益性职能弱化，服务“三农”能力不强。要适应不断发展变化的新情况，惟有通过深化改革，逐步解决存在的突出问题，努力提高乡镇社会管理和公共服务能力，把为农服务作为党和政府联系人民群众的重要纽带，强力建设服务型政府和法制政府，才能促进农村经济、社会事业发展和农民增收。

（四）深化乡镇机构改革是统筹城乡发展的客观需要

党的十七大报告强调，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。现阶段解决“三农”问题的根本出路，就是要按照科学发展观的要求积极推进城乡统筹发展，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，努力推进现代农业建设，繁荣农村经济，维护农村稳定，建设社会主义新农村。如果不深化农村综合改革，不从根本上解决体制机制问题，那么，当前乡镇在发展中突出存在的权责不清、职能转变缓慢、财政困难和债务负担重、城乡发展不均衡等问题很难得到有效解决。因此，必须从改革农村管理体制入手，从根本上解决城乡分治的行政管理体制。既要着眼于增加农民收入和增强农业竞争力，又要着眼于完善社会主义市场经济体制，逐步消除城乡二元经济结构，统筹城乡经济社会协调发展，建立覆盖城乡的公共财政制度、精干高效的农村基层行政管理体制和城乡一体化的社会管理体制。要实现这一目标，深化乡镇机构改革乃破题之举。

二、把握重点，确保实现乡镇机构改革各项目标任务

深化乡镇机构改革是一项庞大的系统工程，是一次重大的制度变革。能否顺利实施乡镇机构改革，全面实现改革确定的各项目标任务，必须明确工作要求，把握工作重点，细化工作措施。

（一）转变政府职能，促进农村发展。农业税免征后，乡镇工作的任务、重心和方式发生了新的变化，乡镇政府的原有职能已经不适应农村经济发展和建设社会主义新农村的需要。主要表现在：职能错位、越位和缺位现象比较突出；权责不对等，特别是财力与事权不匹配；农村社会服务组织发育滞后，难以承接政府转移出来的职能。产生这些问题的深层次原因，是政府职能界定不清。必须通过深化改革，进一步转变政府职能，把不该干的事减下来，把该干的事真正干好。要从农村工作的现实状况出发，从推进新农村建设进程中农民的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发，按照“有进有退”、“有所为有所不为”原则，把工作重点从直接指挥生产经营、催种催收等具体事务，转移到对农户和各类经济主体进行政策宣传、示范引导、提供服务、改善发展环境、维护社会稳定和保障农民合法权益上来，始终围绕实现和维护群众利益开展工作，突出解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进农村经济社会科学发展、和谐发展。

（二）创新工作机制，提高服务质量。为农服务是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，千方百计为农民提供高质量、高标准、高效率、低成本的服务，促进农村经济社会发展和农民增收，是乡镇的神圣职责，也是衡量乡镇机构改革成败的重要标准。要通过深化改革更新服务理念，创新服务机制，拓展服务载体，进一步强化乡镇为农民、为企业、为社会的服务功能，推动乡镇从“管农民”转变为“服务农民”；从主要依靠行政手段推动工作转变为科学的公共治理和依法行政；从直接指挥农业生产、办企业转变为向农民生产经营提供技术、信息服务；从下达计划任务和层层分解具体指标转变为典型示范、利益引导等，不断提高乡镇的履职能力。特别是经过改革后，工作机构减少了、工作人员减少了、管理服务半径增加了，乡镇如何更加方便群众，如何提供更为高效、快捷、优质的服务，要认真思考，大胆探索，及时总结。

（三）精简机构编制，降低行政成本。市委、市政府确定了全市深化乡镇机构改革的指导思想、基本原则和目标任务，根据乡镇职能的调整和管辖人口、幅员面积、经济状况、财政收入等因素综合设置了乡镇行政机构并重新核定了乡镇行政编制和领导职数；根据乡镇政府承担公益性职能的需要进一步规范了事业机构设置，精简了事业单位编制，转换了事业单位运行机制，强化了公益职能。这是深化乡镇机构改革的重中之重，各区市县在改革中必须严格遵循，不折不扣地执行。与改革前相比，改革后乡镇行政机构和行政编制、事业机构和事业编制均进行一定程度的精简，且机构限额和编制数额由省市编制部门实行总量管理、总量控制，各区市县不得擅自突破，要坚决守住五年内乡镇机构编制只减不增这条底线。否则，我们就走不出机构编制“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，降低行政成本就无从谈起，减轻农民负担也无从谈起。同时，市级各部门要统一思想，服从大局，减少干预，确保改革顺利进行，尤其不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段，干预乡镇机构设置和人员配备。

（四）妥善分流人员，保持社会稳定。解决好人员分流问题是乡镇机构改革的难点，也是衡量改革工作是否完成的重要标准。如果人员分流不到位，说明改革搞了形式、走了过场。各区市县要依据市上制定的人员分流指导意见，结合本地实际研究制定切实可行的人员分流办法。在人员分流上必须实行阳光操作，推行竞聘上岗，做到公开、公平、公正。要把分流人员原来的身份把实、弄准、分类解决，不能大包大揽，人为增加基数、增加负担、增加矛盾。同时，要积极探索妥善分流人员的有效途径，多渠道开辟人员分流渠道，落实好分流人员的基本保障，最大限度地化解矛盾，确保人员分流工作顺利完成，确保社会和谐稳定。要将人员的精简分流和优化队伍结构结合起来，切实提高专业技术人员比例，促进农村基层服务队伍特别是专业技术人员队伍的相对稳定。要多方筹措改革资金，通过调整财政预算、拍卖闲置资产、划转有效债权、分期支付补偿等办法解决改革成本。县级职能部门也要积极主动地承担起本部门延伸到乡镇的事业单位改革和人员分流责任。

三、精心组织，确保乡镇机构改革顺利实施

深化乡镇机构改革涉及农村政治、经济和社会各个领域，涉及广大干部特别是基层干部的切身利益，情况复杂，政策性强，任务艰巨。各区市县要切实加强领导，坚定改革信心，周密部署，精心组织，妥善处理改革中的各种问题，积极化解改革中的各类矛盾，确保乡镇机构改革顺利实施。

（一）加强领导，落实责任。要建立起党委、政府统一领导、机构编制部门牵头抓总、相关部门各负其责、分工明确、协调配合、整体推进的乡镇机构改革工作新格局。各区市县委书记、区市县长为深化乡镇机构改革的第一责任人，要亲自抓、负总责，深入一线认真调研，掌握第一手情况；分管领导要具体负责；县级领导和部门实行分片包干，层层落实责任，健全工作机构，完善工作机制，为改革提供必要的组织保障。改革完成后，各区市县要及时向市委、市政府和市编委报送工作总结，市委市政府督查办公室要适时对区市县深化乡镇机构改革情况进行督促检查。

（二）严格政策，规范操作。这次乡镇机构改革政策性强，各区市县一定要认真贯彻市委、市政府印发的《广安市乡镇机构改革实施意见》精神。同时，要借鉴以往改革的成功经验，结合实际制定实施方案。中、省、市有明确规定的必须严格按政策执行，针对个别问题，可在政策框架和原则范围内作具体研究。各区市县在制定实施方案前务必加强调查研究，把情况摸准确，把困难估计足，把问题排查清，务必注重实施方案的可行性与可操作性。同时要特别强调，各区市县在人员分流、竞聘上岗等核心问题、关键问题上一定要做到政策、条件、标准等的统一，避免相互攀比。关于统一政策问题，市人事局、市编办要加强政策研究和指导工作。

（三）密切配合，形成合力。乡镇机构改革工作涉及的部门较多，市和区市县有关部门要从全局出发，按照职责分工，认真研究深化乡镇机构改革的配套政策，各司其职、密切配合，积极做好相关工作。纪检监察机关要会同有关部门加强对乡镇机构改革的监督检查；组织部门要做好机构改革后领导班子的调整配备、安置和乡镇公务员的竞争上岗工作；机构编制部门要加强与有关部门和各区市县的沟通与协调，发挥好牵头抓总作用，做好乡镇机构设置和人员编制的重新核定等工作，全面掌握改革进度，及时总结经验；人事部门要做好乡镇事业单位人员竞聘上岗和未上岗人员分流安置的组织协调工作；财政部门要按照建立公共财政体系的要求，改革和完善乡镇财政管理体制，加大财政转移支付力度，落实人员分流经费，切实做好乡镇的清产核资和债权债务划转、化解及财务衔接工作；国资部门要加强监督检查，确保国有资产和集体资产不流失；劳动保障部门要研究制定促进乡镇分流人员再就业的措施并落实好乡镇机关、事业单位人员的各项社会保障政策；审计部门要对离任乡镇领导干部进行审计监督；各涉农部门和其他相关部门要顾全大局，全力支持和配合改革工作。通过各级各部门的共同努力，真正形成强有力的工作局面。

（四）强化宣传，注重引导。要坚决克服目前存在的两种倾向，坚定改革的信心和决心。一是将乡镇机构改革复杂化，认为改革面临的问题和矛盾太多，搞不好会带来社会不稳定，有畏难情绪，能等则等，能拖则拖。二是将乡镇机构改革简单化，认为乡镇机构改革就是合并一些机构、分流一些人员，而忽视乡镇政府职能转变和农村工作机制创新。我们必须正确认识乡镇机构改革，强化政策宣传，注重思想引导，既要高度重视，坚定信心，知难而上；又要突出重点，做细做实，深入推进。要制定乡镇机构改革风险评估方案和突发事件应急预案，逐项排查存在的历史遗留问题和热点难点问题，并有针对性地制定解决办法和应急措施，力争将不稳定因素化解在基层，化解在未萌状态。要建立重大事件及时报告制度，搞好接待，做过细过实的思想政治工作，做到动之以情、晓之以理、明之以法，引导干部职工正确对待眼前利益，追求长远利益，服从整体利益。同时，尽力创造条件解决他们的后顾之忧，在兼顾各方利益的同时确保改革平稳推进。

（五）严明纪律，务求实效。各级各部门在深化乡镇机构改革中要严格执行中省的政策规定，严肃政治纪律，确保政令畅通，不准搞“上有政策、下有对策”；严肃财经纪律，禁止滥发钱物、私分财产；严肃组织人事纪律，不得突击提拔和调动干部；严肃工作纪律，遵守保密制度。总之，要做到坚持原则不动摇、执行政策不走样、履行程序不变通、遵守纪律不放松，务求改革顺利实施，收到实效。

篇2

1、在现有资产上做文章，把人员分流同盘活国有资产结合起来，通过资产盘活带走一批人。如果借此次改革的良机，引入民营、股份等方式，为国有集体资产注入新的生机和活力，既解决了国有资产的保值增值和盘活问题，又为人员分流置换身份解决部分资金来源问题，必将有利于在经济发展中抢住先机，更好地促进县域经济发展。

2、变“财政养人”为“财政养事”，把人员分流同推动基层工作结合起来，通过项目招标带走一批人。降低行政成本，提高行政效率，实现“养人”变为“养事”是这次改革的预期目标之一。通过组建新的经济实体，吸纳部分站所和乡镇机关工作人员，使他们找到用武之地和个人发展的新领域，从而实现人员分流身份置换的目的。

3、创造就业环境，把分流同支持和鼓励分流人员再就业结合起来，通过自谋职业带走一批人。分流人员自谋职业的，统一纳入企业下岗人员再就业的范围，享受再就业的优惠政策。积极引导、鼓励分流人员到各类企业尤其是招商引资的新企业找工作。有关部门要及时向分流人员提供就业信息，组织再就业培训和劳务输出，帮助他们实现再就业。

4、积极招商引资，把分流同激活民间资本结合起来，通过资本向生产流动带走一批人。把分流同招商引资和激发民间投资创业热情结合起来，鼓励分流人员招商引资，引进项目资金，鼓励分流人员自主投资、合伙投资，创办各种实体、实业，尤其是各类生产型企业。在吸引外来资金的同时，进一步激活民间资本，促进民营经济的发展。在政策上鼓励和扶持一些经济能人、经营大户和资金实力比较雄厚的人员，投资创业，发挥领头人作用，吸纳一些社会闲散资金，带动一批分流人员，走创业求发展之路。

5、坚持放宽搞活，把分流同转变政府职能结合起来，通过中介组织带走一批人。比如原来的农机站、文化站、房产所、司法所、经管站等站所的部分工作，就可以交由中介组织或服务组织来承担，实行有偿服务。

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令人担忧的倾向

乡镇机构改革目前的主要做法是合并乡镇，减少人员。特别在合并乡镇方面，各地很有积极性，好像是雷声大，雨点也大。积极性尤其来自县里，经验告诉我，只要是动人员、动机构、动土地、动资金，县里总有很大的积极性。可是，如果办一件事情只有热情，没有科学判断就要出偏差。这项工作让人担忧的倾向已经出现。

乡镇规模大，未必是好事。除过极少数中心镇之外，农村一般乡（镇）的辖区规模不能太大。乡镇是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大，否则就会降低中心的服务效率。过去农村社会形成大小不等的“集”，是不同层次的交易中心，慢慢发展成了政治文化中心。通常，农民用步行走1-2小时以内的路程，就应该是一个乡的合适辐射半径，这个半径让一般农民也可以在乡里常来常往；用动力交通工具走1-2小时的路程，应该是一个县的合适的辐射半径，因为农民进城办事后一般不会住饭店。一般情况下，农业乡的面积在30-60平方公里就可以了；人口稠密的地区，乡可以小一点；人口稀少的，可以大一点。按人口算，目前，东部和中部大部分地区1公顷土地接近2户人家，一个乡有2万左右人口足矣。这样一个人口规模，搞体育比赛，组织文艺演出，作为政治选举的投票、检票中心，设置教育和卫生中心，就比较方便，如果再大，对居民不方便。现在搞合并，追求的目标是100平方公里，人口也是5万、10万，结果对居民不方便，对公务人员也不方便，最终又在乡镇一级下面设置了“片”或“区”这样一个非正式的层次，降低了效率。

从经济布局的一般要求看，一个县里的中心镇平均每10万人口不要超过1个为好，中心镇可以定位于工商业的发展；其他集镇只能是为农民和农业服务。但是，在目前的合并风潮之下，搞了许多不大不小的乡镇，乡镇领导都在为“政绩”吸引资金，结果使得这些镇子作为工商业重镇嫌小，作为农村公共活动中心又嫌大。在权力干预之下，这种行政区划的调整势必产生浪费。

从长远看，村这个社区是要逐步消失的，尤其是自然村消失得会更快，一些地方的村因为人口减少，税费不能收足，以至影响到乡村两级办公费用的支出。如果一个村的人口减少60%或更多，村一级目前所发生的“公共事务”恐怕就要到乡镇一级去协调了，那时，“村”的概念将失去意义。这种情况下，乡镇一级的公共事务会增多，如果乡镇规模太大，服务效率会降低。

最近还有报道，说一些地方的官员借助乡镇机构合并的时机大肆侵吞公有资产，中饱私囊。我在某地调查发现，有两个乡在没有合并之前都是财政赢余的，合并了以后立刻产生债务，原因是原来的乡官员不愿意把赢余留给新机构，只愿意留给他们债务。

乡镇机构改革究竟要解决什么问题

乡镇合并中的问题，反映了人们对乡镇机构改革的认识还不大清楚。我以为，乡镇机构改革本质是要提高政府运转的效率，而效率的衡量最终是成本和收益的比较，所以，最后衡量的标准还是一个财政收支与效率之间的关系对比。

不见得政府花钱少就是有效率，要看花谁的钱，花了钱干什么。目前农村的问题是花了农民的钱，花钱又主要用在所谓干部“人头费”上。人头费中有一大笔是乡村教师的工资，而教育活动是一种效果外溢性的活动，全部由农民来掏钱本不应该。所以，改革的目的如果定在减少乡镇开支上，是很片面的。在我的调查中发现，乡一级的开支其实是很紧张的，相对宽裕的是村和县这两个层次。

也不见得人员少就是效率高。美国农业部有10万雇员，而中国农业部人员只有500左右，加上地方农业厅局的干部，也远远不能和美国相比，要知道美国的农民只是中国农民的零头。意大利工业革命前的一个北方镇子，有5000个男人，而公职人员达到860名，平均5.8个男子人口摊了一个公职人员。要知道北方是意大利的先进地区，而这个时候意大利的城市实行的是民主制度。

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一、依照法律法规，界定乡镇职能

党的十六届三中全会对政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。乡镇是农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，其主要职能应集中在社会管理、公共服务上。尤其是农业税取消后，乡镇干部已从过去的催粮、要款中解脱出来。因此，在界定乡镇职能时，要在社会管理、公共服务的大前提下，根据有关法律、法规、政策，结合实际，科学、合理地界定乡镇职能。要按照权力、责任、利益相统一的原则，正确划分县乡之间的财权、人权、事权、物权，既不能权力在上面，责任在下面，也不能笼统地对乡镇搞“一票否决”。尤其是在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或者乡镇政府不必履行的职能减去。比如：基础教育是国家的基本国策，都是为了全国人民的共同利益，属于全国性的公共产品，这些职能应当由国家来承担。国家可以通过拨付资金的形式，委托乡镇政府或县级政府管理。属于上级业务主管部门、行政执法部门、司法部门的职能，上级部门和领导要主动承担起来，不能毫不负责地把它推给乡镇。譬如在社会治安综合治理上，属于公安派出所职权内的事，要由县级公安机关及其公安派出所负责；属于司法所职权内的事，要由县级司法机关和司法所负责。而不能笼统地交给乡镇政权，“一票否决”乡镇党委、政府。通过依法界定乡镇职能，让乡镇政府发挥好服务农村、农民、农业的职能，解决政府错位、超位、不到位的问题，充分调动社会各方管理社会的积极性，密切党和政府与人民的血肉联系，为构建和谐社会打下基础。

二、结合乡镇特点，设置乡镇机构

乡镇与农民直接接触，工作性质决定其机构设置不可能与上级一一对应，因此，建议乡镇机关综合设置一个办公室，或分别设置党委办公室、政府办公室，处理乡镇机关的会议、接待、协调、财务等工作。其他人员实行委员、助理员制。委员、助理员直接对书记和乡镇长负责。由于乡镇领导均在10人以上，乡镇机关设置3个办公室，不但不便于领导分工，而且增加了管理层次。而实行委员、助理员制，委员、助理员直接对分管领导负责，直接面对群众，既可有利于乡镇党政领导分工，明确责任，也便于和上级业务部门对口，同时也可拉短乡镇领导与群众的距离。只有这样，才能做到既有分工，又有合作；既可以明确责任，又可以减少推诿扯皮现象，齐心协力履行好乡镇政权的职能。

乡镇事业机构，也要按照社会管理、公共服务的要求，科学界定职能。把那些属于乡镇政府的职能从事业单位中剥离出来，交给乡镇政府。比如卫生院、畜牧站中的防疫职能，水利站中的规划、抗旱防洪职能等等交给政府，而把卫生院、畜牧站中的医治职能，水利站中兴利职能等等推向市场。对于不在具有社会公益职能的站所直接改制为企业或社会中介组织，与乡镇脱离隶属关系。为此，建议乡镇事业单位仍按省委、省政府乡镇机构改革方案的要求，设置4个中心1个所，即农业服务中心、村镇建设中心、计划生育中心、社会事务中心(含文化、民编制管理研究政、劳动保障等职能)和财政所。通过减少机构设置，斩断乡镇向农民乱收费的“手”，从组织上为构建人民群众安居乐业，干部、群众平等友爱，融洽相处的农村和谐社会创造条件。

三、制定优惠政策，大力精简富余人员

乡镇机构改革的难点在于分流富余人员，尤其是在农业税取消的大前提下，乡镇财政收入大幅度减少，不分流富余人员，解决人员超编与财政短缺的矛盾，不但机构改革会流于形式，而且乡镇政权也很难开展工作。制定优惠政策，分流富余人员，需要财力支持，而目前乡镇财力有限，单靠乡镇很难解决，这就需要中央、省、市、县分别给予财政上的支持，彻底解决乡镇债务和分流人员待遇问题。一是借鉴企业改制和粮食系统改革经验，鼓励转制人员买断工龄、置换身份，变“公家人”为社会人。自愿置换身份的人员与乡镇政府签订合同书，领取一次性补偿金后，完全解除与原单位的劳动人事关系。二是制定优惠政策，划定年龄段，让一部分在编人提前退休。不愿提前退休的，如果思想素质好、业务能力强、工作称职的可充实到村里任职，或通过考试、考核竞聘上岗。三是对于不愿买断工龄，也不愿提前退休的在编落聘人员，可在3年内发基本生活费，3年内仍竞聘不上的，要予以清退。四是对于乡镇聘用的、没有编制和计划指标的临时借调人员，要先行清理，该清退的要坚持清退，确实是有技术、有能力的，也可允许其与在职人员一起参加竞聘上岗工作，落聘人员一律清退。五是解决好乡镇工作人员的养老保险、医疗保险问题。让在编的放心，落聘的有保障。通过分流超编人员，减轻乡镇财政压力，解决乡镇人员为了吃饭而向农民乱收费的问题，这是密切干部群众关系，构建和谐社会必不可少的步骤之一。否则，农民负担“反弹”，人民内部矛盾加剧，社会秩序混乱，构建农村和谐社会就会变成一句空话。

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(一)新的苏木镇行政区域过大、工作人员过少、工作条件差，一定程度上影响了工作开展，也增加了群众办事难度

由于牧区苏木镇原来行政区域就较大，撤并后几个苏木并在一起，其行政所辖面积大都在上千平方公里，而改革要求在编人员一般为行政30～40人、事业也是30～40人。牧区苏木行政区域过大和工作人员太少，使工作中产生许多新的问题。如西乌珠穆沁旗乌日根塔拉镇，行政所辖面积达5663．4平方公里。由于牧民居住分散，牧区路况和交通条件又差，行政范围的扩大，使政府部门下基层为老百姓服务和老百姓进苏木镇办事，都非常困难，大大增加了双方办事成本，工作的时效性也很受影响。

(二)基层畜牧业服务体系出现人散、线断，功能缺失，服务作用弱化

改革后的新苏木镇虽然保留了畜牧兽医站，但主要承担畜牧业执法和公益性职能，没有动物防疫检疫方面的专门服务机构；动物治疗方面也基本实行了个体经营。再之，专业技术人员不足，甚至出现“懂行不在岗、在岗不懂行”现象，有些专业技术人员在改革中竞聘到别的岗位，有些享受政策提前离岗，而专业服务单位又受到编制和经费的限制，无法吸收大中专院校毕业生，技术服务出现断层。致使品种改良、选育优良品种等服务性工作基本瘫痪，仅靠牧民个人，牲畜质量难以提高，对牧民增收带来不利影响。

(三)苏木镇债务包袱沉重，清理困难，发展受阻

原各苏木镇基本上都有不同程度的债务，债务来源多，成因复杂，债务债权关系混乱，呆死账所占比例较大。机构撤并后，原债务债权法人不复存在，都转移堆积到新成立的苏木镇，债务纠纷大大增多，又不能置之不理，严重影响新成立苏木镇的正常工作。特别是一些上级机构(如旗财政、银行等)，有时在新下拨资金中扣除原苏木镇所欠的债款，影响新苏木镇工作的正常开展。

(四)苏木镇权责不对称，职能转变滞后，管理经济社会事务组织力弱

苏木乡镇机构改革后，许多经济和社会事务管理职能上移，如计生、医疗、教育、矿产资源开发、林业、公安、税务、信用社等等，基本都上划条管。但实际运行中，这些本该由主管部门履行的职能和承担的工作，却仍然由苏木镇政府履行和承担。因此，目前改革后的苏木镇在工作中既缺乏相应的职能和手段，又受财力不足和债务包袱的深重困扰，难以有效发挥政府的组织、协调、服务作用，执政能力、服务能力、发展能力明显力不从心。

(五)民族干部缺乏，基层干部队伍问题多，工作动力和活力不足

苏木镇机构改革中，干部职工上岗一般都是全旗统一考录，民族干部落选比例较大，这一状况在一定程度上不利于基层工作开展。再是公务员进出口不畅，受编制限制，想用的人才进不来，年龄偏大不适合工作要求的人出不去。领导越来越年轻化，工作人员越来越老化，工作开展和管理很受人情牵制。另外干部队伍年龄偏大，体能下降、知识过时，观念落后，加之工资待遇低，缺乏激励机制，工作动力和活力日渐弱化，主动性差，作风散漫，很不适应新时期工作需要。特别是行政人员是终身制，事业人员是聘任制，工作要求和责任感形成巨大反差，产生多方面负面影响。还有相当部分干部职工是从异地考录的，离家较远，两地分居，长时间不回不行，回一趟又诸多不便，开支也较高，本身工资又较低，所以工作情绪、热情很受影响。

(六)部分固定资产闲置或流失

牧区原苏木所在地均有苏木行政机构办公场所、学校、卫生院和邮电所等公共设施，但撤并后由于苏木所在地没有了积聚效益，这些公共设施因无人购买和租赁而大量闲置或低价处理，使得大量的国有固定资产处于闲置状态或无形流失，甚为可惜。

(七)牧民子女就学成本相对提高，部分贫困家庭出现子女辍学现象

教育资源的整合是机构改革的一项内容。改革中多数苏木乡镇里的中学搬到旗所在地，甚至连小学都搬到旗所在地。另一方面由于苏木镇以下现有学校教学质量下降，导致很多牧民家庭把子女送到旗所在地就读。虽然义务教育期间实行“两免一补”政策，但牧民子女，特别是小学生的车船费、住宿费等就学成本都不同程度提高，加重了牧民经济负担，甚至可能引起其他社会问题。

苏木乡镇机构改革是适应社会主义市场经济深入发展的必然选择。为积极应对改革发展中出现的新问题、新变化，我们认为在今后工作中应着重做好以下几个方面工作：

(一)深化行政体制改革，完善基层政权功能

现苏木镇职能定位已十分明确，相应的机构设置也已确定，要真正落实政府职能的转变，关键是加快整体行政体制改革，理顺苏木镇与旗县市的事权关系，科学地制定各级政绩评级指标，切实使上下权责一致。当前要根据苏木镇改革后的职能定位，科学地界定苏木镇的权利和责任、事权和财权，进一步规范和完善条块管理体制和运行机制。凡法规明确由旗县市政府部门承担的工作和责任，不能随意下放苏木镇承担；减少和取消要求苏木镇开展的不切实际的达标、升级、评比活动及必须完成的脱离实际的硬性经济指标；对需要苏木镇政府协助或共同完成的工作，上级部门应提供相应的经费、赋予苏木镇必要的办事权限；清理过多过滥的“一票否决”。要切实按照法规明确的上下职责推进各项工作，以保障苏木镇依法履行职能。

(二)加大对苏木镇财政支持力度，保障基层工作正常运行

推动牧区经济社会加快发展，要根据改革后苏木镇行政范围扩大、工作量加大和经费支出大幅度增加、办公生活条件差的实际情况，科学地测算核定苏木镇财政需求．，加大对苏木镇的财政转移支付，以保障苏木镇各项工作的正常运行。要重点加强牧区信息网络建设，改善苏木镇办公条件，以提高工作效率和公共管理及服务能力。

(三)积极化解苏木镇债务，大力改善牧区发展环境

首先各级党委、政府要充分认识苏木镇债务久拖不决的不利影响，统一思想认识，积极采取有力措施，自上而下明确责任，整体联动，推动苏木镇债务的逐步有序化解。其

次自治区应尽快出台化解苏木镇债务的基本原则和系列配套政策。在基本原则上，应根据各类债务的成因，明确责任承担者，分级承担化解。在政策上，制定分类处理化解的措施，正确界定涉及法律法规问题的有关事项，依法开展清欠。再次要用好现有政策，盘活各类资产，增加财政收入，促进债务化解。最后要严格控制新的债务发生，要严防“政绩透支”，开展各项建设一定要从实际出发，量力而行，同时严格控制其他名目增加新的债务。

(四)大力发展牧区经济，积极培植苏木镇财源

苏木镇作为一级政权组织，其财政状况直接影响着对所辖行政区域的经济社会服务能力和发展能力。因此，上级政府要加大对苏木镇发展的支持力度，同时要采取有效措施，教育引导苏木镇也不能完全依靠上级财政的支撑，必须树立立足于以自力更生为主，积极促进自身财源建设的思想，以科学发展观为指导，积极推进本地区经济的发展。

(五)加强基层干部队伍的建设，为新牧区建设提供组织保障

一要重视加强民族干部的培养使用。在基层干部队伍的配置上注意补充民族干部，而不仅仅是在领导干部的配置上重视使用民族干部。二要全面加强对基层干部的素质培训，把苏木镇干部的继续教育、理论学习、业务学习纳入培训规划，从思想观念、政治、业务上全面提高整体基层干部队伍的整合素质。三要进一步完善公务员队伍“进”“出”机制，规范和完善干部实绩考核制度，抓好后备人才的培养、引进和管理，保持干部队伍的活力。四要重视改善苏木镇干部职工的工作、生活条件，在政策和条件允许的范围内，努力提高基层干部的政治、经济待遇，对基层干部的住房、家属调动、子女人学就业、医疗保险等方面给予关心和照顾，以提高其工作积极性。

(六)完善相关措施，巩固改革成果

针对牧区机构改革后出现的党政工作量大、人员少、牧民子女上学困难、畜牧业服务功能弱化、国家资产流失等实际问题，旗县以上各级政府，特别是自治区政府应从牧区实际出发，制定相应政策措施，积极予以化解。对牧区公务员编制应灵活对待；对基层畜牧业服务应采取政府公共与市场相结合的方式，大力加强公共体系建设；进一步加大对牧区教育的补贴力度；对机构搬迁后的闲置国有资产处置要明确责任主体，强化责任制，积极予以处理和盘活。

篇6

关键词：城镇化 顶层制度 城乡体制改革 政策性架构

我国城镇化顶层制度的基本格局

（一）重点城市群与高端龙头城市的大格局

我国在以“十”为指导的未来城镇化建设过程中，通过积极培育逐渐覆盖的全国重点城市群，逐步实现在全国区域范围内对城市空间结构进行优化重组，中西部地区是其中将要作为重点地区来实现重点城市群的区域。就目前我国中西部城市发展情况来看，我国中西部城市主要以中型和小型建筑为主，以此形成中小型的城市，而中西部地区大城市的发展则比较缓慢，并且各项基本设施和管理体制都还不完善，重点城市群的发展基本上还处于一种初级的发展阶段。与此同时，以“十”为指导的未来十年，我国将加大对中西部城市的建设投入力度，不断地加快城镇化建设进程，以及加快农民工快速转变成城市市民的步伐。所以，中西部地区发展的重点将是以快速发展中小型城市为基础，积极发展和培养大城市，逐渐形成完善便利的交通，对老旧经济产业结构进行改造升级，实现城市空间结构重组，形成我国中西部地区的重点城市群。

除了中西部地区重点城市群的大格局外，我国大城市更是未来中国城镇化发展的主要趋势，我国政府着力打造了以高端大气为主要形态的龙头型城市。“十”以来，我国不断地加快了城市化建设的步伐，逐渐实现了大城市的崛起，努力打造高端形态的龙头型大城市。中国发展研究基金会的数据研究表明，现阶段，我国的一线城市将会发展成为超巨型城市，如北京、上海、广州、香港等，现在的二线城市将会发展成为巨型城市，如武汉、天津、重庆，而像济南、成都、西安、大连等城市将会发展成为特大型城市，人口规模将达到100-300万，并且这样的大城市将会发展到40个以上。针对我国大城市的发展，应该制定并逐渐形成不同梯次的发展格局，可将北京、香港等城市作为第一梯次，积极引导这些城市向世界型城市发展，形成高端大气形态；并积极引导诸如珠海、深圳、大连等具有较大开发潜力的城市作为第二梯队，积极参与到我国全球经济化建设当中来，逐渐培养一批具有国际影响力的大城市，形成一批具有一定知名度的国际化大都市，同时针对部分经济比较发达的地区，还可以积极引导其逐步发展成为地域性中心城市，成为地区的龙头型高端城市。我国大城市的发展将会实现大跨越式的发展，并在这种大跨越式发展的推动下，其他各阶梯城市也将逐渐向高端形态城市迈进，并结合地区具有特色性的经济产业进行结构改造，将不同的经济结构进行调整并优化升级，以此带动地区甚至全国的经济发展，不断提高地区及大城市的经济实力和综合竞争力，形成具有中西部地区重点城市群，及40个以上高端龙头型城市的城镇化顶层制度的大格局。

（二）功能完善型与城乡联动特色的小格局

中小城市是我国城镇化建设的主要组成部分，并且中小城市在全国城市建设总数中占有较高的比例，中小城市的人口也占据了全国总人口的一半以上，且大部分为内地城市。在我国的城镇化建设进程中，应积极鼓励和支持中小城市不断扩大城市容量，重点解决现在中小城市面临的基础建设性问题。现阶段，我国中小城市及城镇主要面临的问题有就业率较低、公共设施差等，从根本上解决这些问题，吸引更多的外部资金参与到城镇化建设过程中，不断地引导农民工向城市居民转变。“十”以来，我国建设中小城市的整体思路是积极发展逐渐形成一批功能完善的中小型城市，并且这些中小型城市能够承载较多的农民工，具有较强的将农民工市民化的功能，同时发展主体功能完善的中小城市必须同城市群建设相互协调发展。我国的中小城市要扩大内容量，加快农民工市民化的步伐，积极参与到城市群发展过程中来，分担大城市产业的分工，成为疏散大城市功能的主体。对于具备一定经济、政治等方面实力的中等城市，政府应加大相应的政策扶持力度，积极鼓励和引导这些中等城市经济产业的转型，使其发展成为具有更大辐射能力的中大型城市。在我国中西部地区，还应该加快建设功能完善型中小城市的步伐，使其成为经济快速增长的城市，在发展的过程中积极带动周边地方经济的发展，并聚集较多的要素，实现地方经济与中西部地区的跨越式发展，形成功能完善的中小城市发展格局。

在中小城市的功能完善发展格局外，还应在我国城镇化建设过程中，对于小城市有重点的发展联动城乡建设，因为小城市、小城镇是我国城镇化建设体系当中的主体部分。我国小城镇的总体思路是通过建立试点政策，积极发展经济实力，并逐渐形成一批功能完善的小城市，能够实现联动城乡统筹规划，积极吸引更多的外资投入，为地区人们提供更多的就业机会，努力建设成一批具有特色的小城镇，小城镇的建设规模应在一万个左右，小城镇的人口数量控制在三万左右。在经济发达的东部地区，在巨型城市和特大型城市以及城市群建设的过程中应该带动周边小城市的发展，逐渐形成一批经济实力强、产业结构完善、支撑能力强、公共性基础设施齐全、公共服务机制比较健全，并且能够与大城市发展相互协调的小城镇，实现地区城乡的联动。此外这些小城镇能够有效地分担大城市产业的分工，并且通过积极有效的措施进行改革，形成具有较大发展潜力和发展活力的小城市。在经济迅速发展的中西部地区，根据不同小城镇的优势和特点，对一些经济条件差、基础设施缺乏的小村庄、小城镇进行合并，有选择性地发展一批具有较大发展潜力的小城镇，使其成为承担农村公共服务的载体，以及发展成为联动城乡统筹的重点，形成中小城市功能完善，以及小城镇有效补充、联动城乡发展的城镇化顶层制度小格局。

城乡体制改革思路

城乡体制改革的重要内容是城市政府职能的转变，政府职能的转变将会直接关系到城镇化建设发展的转变方式。城市政府职能的转变主要是对城市政府行政体制进行改革，制定和完善政府经济管理的制度框架，为大城市建设提供有效保障，我国政府在计划制定的框架下应不断完善公共设施建设、提高公共服务质量、完善公共管理制度等，逐渐实现城市政府职能由以前的权威式管理，转变为积极参与民主治理，从现在的单一型职能向城市治理多功能型职能转变。

（一）行政层次的减少

在城镇建设的新时期下，减少城市行政层次是城市行政改革的重要组成部分，要逐步推进省级直辖县的政府行政改革，首先通过对省直辖县的财政政策进行改革，努力实现地区经济财政市级化，县级管理模式；其次是在经济条件、物质文化比较成熟的地区逐步推进省级直辖县的政府行政改革，实现真正意义上的市级隶属机关，县级分权管理。通过对省级直辖县行政体制进行改革，各个阶层、各个地区的政府之间的关系将得到有效的改善，且针对各个地方存在的优劣势进行相互融合，为地方小城镇经济的发展提供更加广阔的空间。与此同时，在进行省级直辖县政府改革的过程中，不能对市级管理的积极方面进行一票否决，对于一些发展比较好的中心市级城市，省政府应该加大扶持力度，鼓励和激励市级政府进行改革，逐渐形成以中级城市为主、县级小城市为辅的城镇体系，这样的结构体系能够让省级政府在实现公共设施建设方面进行统一规划，从而实现区域经济发展格局的优化。

（二）行政区划的优化

优化城市行政区划是现代城镇化建设的基本措施，改革的基本思路是在进行改革区域的带动下，将其周边区域的政府职能进行转变，实现周边地区由地域性行政管理转变为城市型行政管理。首先应该积极推进中心城市行政区划进行改革，根据中心城市具有的不同特点，以及其对周边城市的影响力度，将周边条件成熟的区域划入到中心城市的范围内，转型成为市级管理，为中心城市向巨型城市和大型城市发展预留更多、更广的发展空间。其次应该积极推进中心城市的设置标准，及创新的模式化，将经济条件符合建制标准的城市进行有机整合优化形成省级直辖。最后是对县级行政管理规模进行有效整合，将居住人口较少的区域、生活习惯相似的区域、发展水平同级的区域进行合并。通过优化城市行政区划，能够有效、积极推动各级地方经济的发展壮大，有利于不同层次和级别的城市相互协调、相互融合，促进国家城市群的发展。

（三）权责关系的调整

调整城市权责关系的基本思路是对省级直辖县进行改革，从而有效地解决不同基层政府之间的权责问题，使县级政府的职能回归到原来的职责，并按照财权和事权相互统一的原则，完善县级政府的综合管理，同时根据我国城镇一体化建设的原则，加快县级政府行政管理体制改革。进一步明确省级政府与县级政府之间的行政职能关系，弱化省级政府在地方政府中的管理权力，推进县级政府行政、工商等方面的建设，逐步形成县级城市发展的内生机制，同时稳健地推进合乡并镇和中心城市扩建改革，通过具体方案改善地方的公共设施环境，强化地方政府的服务和管理职能。

城乡体制改革的政策性架构设计

（一）引导社会福利共享，加快户籍制度改革

“十”以来，我国的城镇化建设过程中，户籍制度改革应以小城市、小城镇作为主体，深入开展户籍改革制度，进一步开放小城市、小城镇的人口落户政策，逐渐建立完善统一的户籍管理制度，尽快让农民工适应市民角色的转变，为转变的农民工提供工作岗位，并在此基础上进一步放宽户籍限制，为农民工提供在大城市固定的住所、稳定的职业，为市民将来的生活提供保障。同时，还应该弱化市民福利同居民户籍之间的挂钩关系，加大对农民工利益保护的立法，及时废除针对农民工而设立的法规文件，让农民工在城市居住享有同等的待遇，实现全社会成员都能够享受改革的成果。

（二）建立覆盖城镇的公共标准体系，推进土地制度改革

通过积极推进，不断完善土地制度，让土地真正实现公平、正当交易，让农民享有土地承包责任制，同置地盖房相互协调发展，或与城镇社会进行交易的权利。政府应加大对农村的扶持力度，加大相关政策的制定和财政支持的力度，不断拓展农村发展空间。其中，基本公共是建设城镇化的基本要求，应加大对相关法律条文的制定，对城镇化建设地区附近的农村地区同步实现基础公共建设，城镇化基础公共性设施网络式建设发展，应向周边地区均质化扩展，不断完善不同地区之间的转移支付制度，保证各个地区公共性基础标准化建设的资金需求。

（三）完善中小城镇和城市的政策扶持，启动城市群共同体发展的公共工程

中小城镇和城市是承担农村人口的主体，在公共基础性建设方面存在较大的发展阻力，因此在我国城镇化建设过程中，应该进一步加大对中小城镇和城市的政策扶持力度，不断制定和完善与当地经济发展相适应的法律法规。同时城市群作为城镇化建设的主体形态，应该充分发挥其所赋予的作用，进一步加大打造力度，形成重点城市与中心城市同中小城市、城镇一体化发展的城市群共同体，为城镇一体化发展提供有力保障，进行城镇化顶层制度设计与城乡体制改革的积极探索。

参考文献：

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2.简新华，黄锟.中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测[J].经济研究，2010（3）

3.马晓河，胡拥军.中国城镇化的若干重大问题与未来总体战略构想[J].农业经济问题，2010（11）

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我市的乡镇站所机构改革，自*年12月开始正式批复各区县市乡镇机构改革方案后，配合农村税费改革，进一步加大力度，完善方案，迎难而上，通过市县乡三级的共同努力，已于*年年底全面完成。改革期间，市、县机构改革办组织了多次督查和检查验收，总的看来，改革的效果比较令人满意。具体体现在以下六个方面：

一是较好地理顺了乡镇站所的管理体制。通过改革，各乡镇除国土所按规定由线上直管外，其他站所的人财物事管理权均下放到了乡镇一级，并且制定了相应发管理办法，较好地解决了乡镇事业站所一直以来条块不分的矛盾。

二是大幅度精简了机构和人员编制。据统计，截至*年6月底，全市乡镇站所精简达56.79%；站所事业编制精简53.7%；站所人员精简61.67%。

三是通过全面推行竞争上岗，提高乡镇站所人员素质，完善了用人机制。乡镇调整撤并了站所机构，重新精简核定了编制以后，普遍通过实行全员竞争上岗来决定谁去谁留。在竞争上岗过程中，各地严格按照“公开、公平、公正”的原则，进行阳光操作，每一过程每一结果均张榜公布，乡镇党委政府和各区县市都对全过程进行了严格的监督，确保不出现暗箱操作和人情操作，从而保证了改革后上岗人员的素质，并通过竞争上岗进一步完善了乡镇事业站所的用人机制。

四是拓宽了分流渠道，筹措了改革资金，对分流人员进行了身份置换。对于下岗分流人员，均按照各地根据实际制定的分流政策，通过给予一次性的再就业补偿，与原单位解除了人事合同，进行了身份置换，真正做到了不留尾巴，不留后患。在补偿资金的筹措上，各乡镇也积极探索出了许多行之有效的新路子，如对站所资产资源的变现和变卖、通过乡镇财政向上岗人员筹集、将站所资产进行抵偿等等，较好地解决了站所改革成本不足的问题。

五是对上岗人员一律实行了聘用制。站所改革中，各乡镇均前瞻性地实行了事业单位用人制度的改革，对上岗的7064人基本上实行了聘用制，有的地方如汉寿县等，甚至在竞争上岗前就已一次性对所有站所人员全部进行了身份置换，并按工作年限给予了补偿，在上岗后再按规定办理聘用手续，个别条件成熟的乡镇还提前进行了分配制度的改革，对上岗人员实行岗位工资制，真正做到按岗定薪，按劳计酬。

六是加强了机构改革后站所的机构编制管理。通过改革，各区县市普遍认识到乡镇机构编制管理的重要性，出台了有关乡镇机构编制管理的办法和规定，建立了站所机构编制和人员的台账名册，将站所改革后的人员进出管理纳入了规范运行的轨道，确保了站所人员编制不再反弹，巩固了机构改革成果。

在整个乡镇站所改革的过程中，市机构改革办按照中央、省有关市县乡机构改革的文件精神，做了大量细致有效的指导和协调工作。我们认为，正是因为乡镇站所的改革难，所以一定要迎难而上，痛下决心，利用这次机构改革的契机，解决好乡镇站所存在的各种突出问题。回顾我市乡镇事业单位改革走过的历程和所取得的一些成效，我们觉得，乡镇事业站所改革要有所突破，必须解放思想，开拓创新，在改革中突破以下五个“瓶颈”：

第一，要突破计划经济体制下形成的条块关系的瓶颈。前几年，由于体制改革的不配套，使许多本隶属于乡镇的权力被条条所控制，造成条块之间的矛盾日益加剧，严重制约了乡镇政府作为基层政权的功能：一方面，肢解了乡镇政府的职能，乡镇政府没有自，不能根据自身的发展统筹兼顾，另一方面，严重破坏了责、权、利三结合的行政管理基本原则，乡镇权责失衡，无权无利只有责，形成“权在县上，利在线上，责在乡上”的责权利脱节现象。所以要推进乡镇事业站所的改革，首先就是要突破条块关系这一“瓶颈”。改革中，我们始终注意按照市场经济的要求，抓住促进乡镇的全面发展这一目标，该由条管的单位如国土所明文要求由条条来管，其他该由乡镇管的单位坚决给乡镇放权，同时在站所的设置上也提出了限额要求，并要求各区县市从实际出发，因地制宜确定站所的具体设置标准，一般来说，涉农的站所大都合并为一个农林服务中心，文化与广播合并为文化广播站，城建环保一般与国土所合并设置。这样，改革前各乡镇事业站所普遍设置15个左右，改革后一般设置6-7个，小的乡镇只设置5个，个别一类乡镇设置了9个，站所的主要工作职能均以面向农民生产经营提供全方位的服务为主，管理职能大多交由乡镇机关承担，使乡镇站所由原来的行政管理型，转变成利用自身的技术、设备和人才等方面的优势，为农业生产提供一条龙服务和实现一体化经营的综合服务型事业单位，同时努力拓宽服务范围和服务内容，加快农村经济市场化和社会化的步伐。

第二，要突破人员编制精简的瓶颈。中央、省有关机构改革的文件对机关编制精简提出了明确的精简比例，而对站所的改革只确定了20%的精简比例下限。然而按照农村税费改革的精神，这一比例已远远不能适应目前农村的实际情况，有的地方对农村税费改革实施后的农村社会经济状况的严峻性没有引起高度重视，仍然以为机构改革可以做表面文章，可以蒙混过关，不想下大决心精简人员编制，市机构改革办经过调查后发现了这一问题，并及时向机构改革领导小组做了汇报，经领导小组研究，对全市乡镇站所人员编制的精简比例提出了更高的目标，要求各区县市根据农村税费改革后的农民负担水平、财政支付能力和实际工作需要重新确定精简比例。最后，我市乡镇站所编制精简达53.7%，人员精简比例达61.67%。

第三，要突破人员分流渠道的瓶颈。相对而言，乡镇站所人员的分流渠道比较窄，很多党政机关机构改革中的做法都不能套用，但从另外一个方面讲，乡镇站所面向广大农村，直接服务于最基层，如果能够转变观念，创新思维，实际上站所人员分流的渠道还是大有文章可作的。这篇文章其实还得围绕市场来做，首先是对如畜牧站、广播站、劳动服务站、农机服务站、等以经营为主要功能的站所可以实行整体转型，推向市场；其次是对如计划生育服务所、农村经营管理站以管理和服务为主要功能的站所，大幅度精简编制和人员，通过竞争上岗，将分流人员置换身份，推向市场。另外还可以通过鼓励分流人员兴办实体、自谋职业和下到村里任职等办法进一步拓宽分流渠道。从统计数据和改革的效果看，这些渠道占了此次我市站所改革人员分流总数的大部分，而且都是行之有效的。

第四，要突破站所工作人员身份置换的瓶颈。站所人员分流了，其身份问题怎么处理，究竟能不能按照企业改革的原理和机制来对站所职工进行身份的置换，这样做到底符不符合上级关于机构改革的精神，我们认为答案是肯定的。一是从历史的眼光看，过往多次机构改革之所以在乡镇站所造成越改越臃肿的现象，主要是由于没有对分流人员进行身份置换，站所职工普遍认为只要进了国家单位的门，一辈子都是国家的人，傍着大树好乘凉，所以都想方设法往这条狭窄的道路上挤，导致人越来越多，结构越来越复杂，而乡镇财力有限，僧多粥少，也使得站所人员工资得不到保障，乡镇所欠工资款项和集资款项的包袱也越来越沉重。二是从发展的眼光来看，由于农村税费改革的实施，今后乡镇可支配资金将越来越少，根本无力负担庞大的站所经费开支，若分流人员仍然与乡镇或原单位保持着身份上的联系，那么虽然表面上分流了，不在乡镇拿工资，但一有风吹草动，这些人员还是会回来找单位的麻烦。长痛不如短痛，改革要想取得成功，必须付出一定的代价，所以尽管这次置换身份需要付出比以往更多的改革成本，如支付分流人员的一次性再就业补偿金、尾欠的工资和集资款项、养老保险金等等，但只要工作做到了位，今后的乡镇站所将会甩开包袱、轻装上阵，有利于乡镇事业的发展。三是从现实情况看，目前大部分乡镇站所人员在编不在岗，外出打工、创办实体的大有人在，这些人普遍抱着脚踏两只船的心理，看似占了国家的便宜，实际上影响了他们在市场经济大潮中的正常发挥。身份不变，不能理直气壮地进行经商活动；牵线未断，在外打工也是战战兢兢。我们在调查中了解到，不少站所人员都认为，与其这样挂着国家职工的身份苟延残喘，要死不活，还不如一刀两断，以轻松的心情在市场上去闯荡，同时还可以拿到一次性的再就业补偿，何乐而不为呢？从我市乡镇站所改革的实践证明，这次站所改革，分流的1万多人大都置换了身份，变“国家的人”为“社会的人”，真正地分流了人员，减轻了农民负担，是一次脱钩断奶式的改革。

第五，要突破有情分流的瓶颈。人员分流工作是乡镇站所改革的重要一环，也是一个难点，工作好坏关系到乡镇机构改革的成败，关系到改革成果的巩固，还关系到社会稳定。人员分流不是简单的一分了之，不能草率地一断了事，也不能认为补偿了就没有任何关系了。我们认为分流虽然是无情的，但操作上又要做到有情，要体现组织上的温暖。首先对分流人员要给予足够的关心和爱护，做好过细的思想工作，帮助他们转变观念，要让他们认识到分流是改革的需要，并不是一件不光彩的事情，认识到并不是只有在国家单位上班才算就业，在外打工、自谋职业都是社会主义事业的建设者，同样光荣和自豪；其次是要为分流人员排忧解难，积极拓宽渠道，帮助他们寻找再就业的路子和载体，要搞好再就业技能的培训，帮助分流人员掌握一些必要的技能，把他们引向市场，同时在政策待遇上可以给予一定的倾斜，并提供优质的服务，将分流人员扶上马，送一程。桃源县站所改革期间，在沿海设立了5个劳务站，为乡镇分流人员联系打工事宜，乡镇的党委书记还亲自将分流人员送到沿海打工就业，对保持站所改革后的社会稳定起到了积极作用。

然而，由于乡镇事业站所长期以来积存下来的遗留问题太多，不可能靠这次机构改革一并解决，另外，还有不少问题在这次改革中被激发出来，很不好处理。要解决这些问题还需要一个相当长的时期，需要各级党委政府付出巨大的努力，在政策上、在纪律上、在财政安排上以及在细致的思想政治工作上对乡镇站所改革的后期工作给予强有力的保证，切实妥善地把这些问题解决好，这样，乡镇站所改革才能真正做到不留后患，不留尾巴。为此，特提出一下两点建议：

篇8

县委、县政府：

我们*镇在全面实施乡镇机构改革中，为推动乡镇事业单位人事制度的改革,在干部职工心理承爱能力有限的情况下，不等不靠，克服困难，积极探索，认真推行了乡镇事业单位人员聘用制。截止到20*年*月*日，我镇家事业单位全面实行了聘用制，2*乡镇事业单位职工竟聘上岗并与本单位签订了聘用合同。顺利完成了单位、人事改革的任务。现就我镇事业单位机构改革的基本情况，向县委、县政府总结报告。

一、主要做法

在推行乡镇事业单位改革工作中，我们本着先易后难，逐步到位，积极稳妥的工作思路，坚持民主、公开、公正、公平的原则，政事、事企分开的原则；精简、统一、效能的原则；建设和社会事业协调发展的原则；人员坚持分流因地制宜，广开渠道思想疏导核政策引导相结合的原则。认真实践，不断总结完善，保证了事业单位机构改革的平稳推行。

1加强领导，保证事业改革顺利进行。为确保本次事业单位机构改革的顺利进行，我们成立了以党委书记曹喜元同志为主的事，党政领导为组员的事业单位机构改革领导小组。经党政联席会集体研究拿出*镇事业单位机构改革的实施方案。为全镇铺开事业单位机构改革做好基础。2、抓住机遇，推行乡镇事业单位机构改革。截止20*年年底，我镇事业单位机构改革全面启动前，由于我镇严格控制事业单位用人的标准，使全镇各站所人员编制控制在19*年县编委核编时的*，*单位。这也就为*事业单位改革创造了良好的外部条件，今年到现在为止通过调整部局、精简机构和人员，优化组织结构，对职能弱化、经济和社会效益低下的事业单位予以撤消，对业务相似、职能相近的“七站八所”在统筹规划的基础上进行合并，大力精简事业单位机构，按照“减人、减事、减支”的原则，按县编委的要求重新核定了我镇事业单位人员编制。通过改革，事业单位由改革前的平均*左右减少到*，全镇共减少*单位，人员由*精简到*。

3、周密计划，精心组织实施。事业单位人事制度改革的重点和难点之一是推行干部竞聘上岗。多年来对这件事说的多，做得少，更没有经验。为了把事业改革推行好，我镇按照县人事局改革指导意见周密计划，精心组织。分二步进行，第一步先组织全体事业干部竞争上岗。我镇事业单位人员精简率在3*左右，因此人员竞争上岗十分激烈。在组织竞争上岗过程中我镇都严格按照公开报名、资格审查、文化考试、民主测评、组织考核等程序进行。做到公开、公正，上岗合理，下岗服气；第二步对竞争上岗胜出人员实行聘用制。在我镇事业单位人员聘用过程中，我们严格按照国家人事制度改革政策，省、市、县的改革办法，结合实际，制定具体的竞争的办法和细则，对竞聘程序、竞聘合同、岗位职责等作出了明确的规定。

4、强化监督，实际阳光操作。在乡镇事业单位人员竞岗、聘用工作中，我们始终坚持了四严五公的原则，即严格程序、严格条件、严格纪律、严格政策，公开、公正、公平、公论、公示，实行阳光操作。在竞岗、聘用过程中，一方面请镇纪检人员、镇人大代表、全体机关干部对竞聘人员的考试考核、民主测评、决定等环节进行全程监督，增强工作透明度；另一方面，坚持公示制度，竞聘人员的名单向社会公示；考试考核的情况向社会公示；民主测评情况向社会公示；拟聘人员及岗位职责向社会公示，接受广大群众监督，做到公平、公正。

5、坚持无情分流，有情操作。由于我镇事业单位未聘人员较多，安置难度大，从本镇实际情况出发，对未聘人员坚持无情分流，有情操作，探索了多渠道、多途径安置乡镇事业单位示聘人员的办法。对符合退休条件的及时办理退休手续；未聘或与单位解除人事（劳动）关系人员，从事经营性活动享受企业下岗失业人员有关减免税金和行政性收费等优惠扶持政策，有关政策按《关于贯彻落实下岗企业人员就业和再就业收费优惠政策的通知》精神办理；对从事开发荒山、荒水、荒地、荒滩，发展养殖业、种植业的，3年内免征农业税；对领办、创办企业和经济褓的享受国家和省关于新办企业减免企业所得税的各项税收优惠政策；落聘后的选聘合同制干部，由政府与其办理解聘手续，按辽人发18号文件规定，落实待遇对辞职人员。目前全镇申请退休*，分流安置乡镇事业单位未聘人员人，没有出现严重事故和越级上访事件，从而保障了事业单位机构改革的平稳实施。

二、主要成效

通过近三年的努力，一个星期的超作，我镇事业单位机构改革基本结束。归纳起来，我镇的事业单位机构改革将给干部职工带来6种新的变化。

1、减人增效。乡镇站所合并，改变了过去7站8所的老局面，改变过去有职无人，人浮于事、机构臃肿的局面。同时财政减少人员开资，也减轻了负担。同时多个单位业务将同时由*或几人担任。这样人的积极性也被极大调动起来，增加了工作量也提高了效率。

2、转变职能。农口站的合并，也使过去农村事业单位的职能发生了转变。由经营管理转变为服务管理，使经营与行政指导脱钩，职能变为单纯的涉农服务职能。

3、转变思想观念。乡镇事业单位实行改革后，经过竞聘上岗的单位职工从过去传统观念的“单位人”变为新型的“社会人”，从过去的“要我学，要”转变为“我要学，我要干”，制度改变，观念更新。在全镇广大事业单位职工中已形成了“今天工作不努力，明天努力找工作”的共识，思想观念和精神面貌将发生新的变化。

4、创新用人机制。乡镇事业单位聘用制的建立，以及公开考试择优聘用、竞争上岗、民主测评等用人制度的实行，彻底改变了旧的事业单位用人机制，加快了事业单位职工由“身份管理向岗位管理”转变，由行政任用关系向聘用关系转变，由“固定人”向“合同人”转变，职工对单位的依赖关系被打破，工作和职务的终身制被打破，聘用制度的推行和完善，促使乡镇事业单位逐步建立起不断竞争和持续激励的用人机制。

5、转变工作作风。这次乡镇事业单位机构改革，是一次影响大，震动大，涉及面广的改革，一方面强烈冲击了“铁饭碗”和“官本位”意识，另一方面强化了上岗人员的责任感和危机感。全镇事业单位上岗人员通过竞聘上岗后，工作责任心一定会大大增强，工作作风必将明显转变，主动做好本职工作，深入下去为群众办实事、办好事，解忧排难。

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__镇位于浏阳北区，面积117.4平方公里，现辖12个行政村（居）， 12539户，人口4.6万。境内土壤肥沃，水系发达，生态环境优美，旅游资源丰富。20__年全镇实现工农业总产值3.2亿元，完成财政收入520万元，农民人均纯收入达到5400元。目前，该镇行政在编人员38人，其中党政班子成员10人，占26%，事业单位在编人员63人。

二、职能配置和运作情况

1、职能由“领导”向“服务”转变。随着市场经济的发展，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场规律的要求，应该实现从“领导农民”向“服务农民”的观念转变，把构建服务型与公共型基层政府作为乡镇政府机构改革的全新目标。乡镇体制建立以后，尽管机构和人员数量一直严格控制，但事实却存在着“编制数量控制了，干事人员减少了”的怪现象。目前，乡镇政权的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。人们习惯将乡镇党委、乡镇人大、乡镇政府称为乡镇的“三大班子”。乡镇政府的机构设置和人员编制至今没有法律规范，有很大的随意性。基层政府的机构与人员编制逐年变动。如在__镇就存在着国土资源所、农电站、畜牧兽医站等单位陆续收归市直管，人权、财权在市局，但服务的对象却仍然是基层，使一些工作人员对乡镇的管理、指导处于应付差事；另一方面，就是一些退居二线人员占用行政、事业单位编制，在__镇行政编制38人，退居二线的就有7人，占18 %。严重存在着“拿钱不干事，仍然占编制”。

2、突发事件应对能力不够。在一些重大事情面前，由于体制问题，一些站所人员由于人事管理权在上，业务安排一律由上面指挥，不服从乡镇统一指挥、调度。

3、服务职能配置混淆不清。目前机构设置中，部分单位职责不清导致履职不到位。在我镇行政单位编制中的经济发展办，许多工作仅靠三个人是难以完成的，许多业务不是一个部门就可以完成的，结果使其成为“虚设机构”。如此等等现象的存在，严重制约和影响农村经济发展和社会主义新农村建设的进程。

三、机构编制人员配备及建议

乡镇政府是基层政府的一个级次或组成部分，作为联系“三农”最为密切的基层政府，其职能转变，不仅仅是经济文化水平发展到一定阶段的内在要求，也是建设社会主义新农村战略实施的要求。为广大农民提供公共产品，全面推进农村公共事业的发展，将成为新时期基层政府工作的重点。

1、为了推动基层政府转变职能，必须推进以撤改为主要内容的乡镇政府机构改革。乡镇政府机构改革要分类实施，分步骤推进，同时完善配套改革。目前，根据工作需要、农民需要和服务需要，要将一些农机、农技、畜牧、市场经济管理人才，通过各种手续、程序层层选拔到乡镇来，充实一批、淘汰一批；如要加强对文化、卫生、环保、为民服务中心、公益性管理与服务等机构在乡镇的设置。

2、乡镇政府职能转变应该按照基层政府职能的重新定位而进行，服务型与公共型政府是市场经济发展对基层政府的本质要求，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场经济发展的要求。

3、农村经济合作组织是乡镇政府机构改革后为“三农”服务的重要组织形式，必须依法支持与推动农村及农民建立农合组织，把农合组织打造为激发农民积极性与创造性的平台，为此，要求政策允许并保证生产以外的其它农业生产环节对农合组织开放，尤其是要支持农合组织在农村公用事业中发挥积极作用。

4、在乡镇政府职能转变及机构改革中，要赋予基层政府更多的社会政治职能，把更多的经济职能交给市场。为此，必须实行基层政府行为与农民行为的区别。基层政府要尊重农民主人地位，确立“为农民服务”的执政理念，随着基层政府职能的转变，农合组织成为乡镇政府机构改革后为农民服务的重要组织形式。

5、实行定期和不定期对现有乡镇行政事业单位人员进行考核、考试，避免“一朝进机关，永远铁饭碗”。具体考核办法由市、乡镇拿出详细的考核办法，由组织、人事部门具体实施。真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制，调动乡镇干部工作、学习的积极性，真正把权利交给自己的服务对象---群众。

6、为了控制人员编制膨胀，要建立机构编制、组织、人事、财政等部门相互制约和相互配合的有效机制；没有配套的财政改革，撤改后的乡镇机构也难以运行。

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一、假法人的存在形式及形成原因

所谓“假法人”，即指不具备独立法人资格和不能独立承担民事责任的法人。狭义理解，就是没有独立管理能力和没有独立收入支出权力的事业单位法人。目前，我县事业单位假法人的存在有几种形式。一种是确认了法人资格，办理了法人登记手续，而实际上并不完全具备法人条件的事业单位。这种形式的假法人主要存在于乡镇的“七站八所”。其形成原因：一是盲目追求过渡率。乡镇的“七站八所”大多数资金不足、人员不够、财务不独立，在非法人过渡为法人的工作中，因放宽过渡条件，为不具备法人条件的事业单位办理了法人登记，颁发了法人证书，人为地造成了假法人的存在。二是机构改革不到位。按照批复的上一轮乡镇机构改革方案的规定，乡镇事业单位均应综合设置，如将涉农的农技站、农机站、畜牧水产站合并组建为农业服务站，广播电视站与文化站合并组建为文化广播电视站等。但因机构改革未完全实施到位，应撤并的机构未撤并，新组建的机构也未真正运行，不具备法人条件的假法人问题仍然没有得到很好的解决。另一种是指完全具备法人条件，办理了法人登记手续，只履行法人义务而不完全享有法人权力的事业单位。这种形式的假法人主要存在于县直机关的直属事业单位。形成的主要原因：一是管理体制的问题。事业单位取得法人资格，实行法人登记后，应享有充分的自。按有关法律法规规定，主管部门对事业单位法人的监管主要是两个方面，（一）监管法定代表人，（二）监管国有资产。然而，受计划经济的影响和利益的驱动，主管部门对事业单位的管理仍然沿袭过去的老办法，将事业单位的人、财、物、事权紧抓不放，严重制约了事业单位的自身发展，影响事业单位面向社会、走向市场的进程。二是因行政机关行政编制不足而设立的事业单位，用事业编制补充行政编制。第三种是事业单位对自身定性不准造成的。有些事业单位认为自己不是一个独立的法人单位，也不向主管部门和编制部门争取，始终把自己摆在行政主管部门的一个股室位置，不但不能独立支配人、财、物，甚至连业务工作都与主管部门分不开，基本上不能以本单位的名义开展业务活动。第四种是因职能弱化造成的。有些事业单位（如农科所、烟科所、林场、果场、渔场等）没有完全按“三定”方案规定的职能职责办事，没有完全履行自己的职能职责，有些事业单位甚至把属于自己的职能人为地减少，造成职能的弱化。

二、假法人存在的弊端

事业单位假法人存在的弊端较多，据调查，主要有以下几个方面：

一、不利于事业单位的发展。假法人现象的存在严重制约了事业单位的健康发展，束缚了事业单位的发展步伐。长期下去，会导致事业单位本身职能弱化，甚至丧失全部职能。

二、不能适应上级关于事业单位机构改革的精神。早在1996年，中办、国办转发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号）。其核心内容是：主管部门对事业单位的管理要由微观转向宏观，事业单位要离开主管部门的襁褓，进入社会、走向市场，实现自我约束和自我发展，从党政机关的附属物，转变成为社会发展主体。而现实情况是，部分事业单位仍是党政机关的附属物，人、财、物、事权都由主管部门支配。

三、影响事业单位登记管理制度的严格执行。比如说，事业单位到登记管理机关办理设立登记手续时，不是独立的法人，开办资金不好确定；登记管理机关催促有些事业单位法人年审时，这些事业单位法人认为，不是独立的法人，就不用年审；就是进行年审，对其开展业务活动情况和经费收支情况也不好审验。

四、承担民事责任的能力弱化。假法人事业单位一旦出现问题，大多数主管部门比较消极，不愿管，少数主管部门采取不管的态度。而假法人事业单位又无能力管。这样一来，对社会造成一定的负面影响，对当事人造成一定的经济损失，对事业单位的信誉度也大打折扣。

三、消除假法人的对策

一是要进一步深化乡镇机构改革。要以农村税费改革和乡镇机构改革为契机，理顺乡镇的管理体制，合理设置乡镇的事业单位。要撤消一批职能弱化、无服务、无工作任务的站所，如劳动服务站、企业办等；合并一批职能相近或业务交叉的站所，如农机站、农技站、畜牧水产站等。对撤销合并的站所，收缴其印章和法人证书，注销其法人登记；对新成立的站所办理法人登记，核发法人证书；对确需保留而又不具备法人条件的站所，可采取按片设置总站的办法设置，总站作为法人，办理法人登记，乡镇的相关站所可作为总站的分支机构。要通过乡镇机构改革使乡镇的站所真正成为独立的事业单位法人。

二是要改变对事业单位的管理体制和管理方式，还权于事业单位。主管部门要将主要精力放在对事业单位法定代表人和国有资产的监管上，确保国有资产保值、增值，确保事业单位正常运转。要将人、财、物、事权还给事业单位，使事业单位成为真正独立的法人单位。