农业户口和非农户口的区别范文

导语：如何才能写好一篇农业户口和非农户口的区别，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

非农业家庭户就是城市户口，两者无区别。

1、非农业户口是计划经济时代划时代将户口划分为了农业户口和非农户口两种类型，农业户口指的便是靠自己生产口粮的居民，非农业户口则是指靠国家分配口粮的城市户口居民。

2、2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式。《意见》要求，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

3、《意见》称全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

（来源：文章屋网 ）

篇2

尽管中央三令五申强调，推进新型城镇化不能靠行政命令、搞运动式，但一些地方层层分解、相互攀比、调整口径，存在人为推高城镇化率数字乱象，影响新型城镇化水平与质量持续提高。

同时，农民土地承包权、宅基地使用权等“三权”有偿退出渠道不畅，土地市场萎缩、配套政策滞后加剧融资难等问题，成为新型城镇化建设阻力，亟待加快试点改革，为城镇化建设注入新动力。

大量农民“被城镇化”

不少地区在推进户籍改革过程中，同步开展撤县设区，撤乡镇设街道。借助统计口径改变，大量农民都“被城镇化”。即便其他城镇化工作都不开展，也能使户籍人口城镇化率稳步提升。

在北方一个省会城市，“十二五”期间户籍人口城镇化率近乎“零增长”，但“十三五”规划目标中却要提高8个百分点。当地职能部门负责人透露，“十三五”城镇化目标是领导参照全省规划以及周边城市目标制定的，“但说心里话，结合过去实际，加上当前经济下行，完成这个指标可能性不大”。

由于农民进城不愿迁户口现象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高户籍人口城镇化率工作成为各地普遍反映的工作难点。一些地区将提高户籍人口城镇化率，寄希望于统计口径的调整，譬如开展撤县设区，撤乡镇设街道。

早在2004年，深圳市就曾对宝安、龙岗两区撤销所有镇建制，所有村民转为城市居民，成为全国首个没有农村、没有农民的城市。当时的“一夜城镇化”在业内也引发诸多争议。

在当前户籍城镇人口统计中，主要是根据非农业户口数量统计，因此一些城市中的城中村、城区近郊农村人口仍然是农业户籍。目前，不少地区都在推进户籍改革，取消农业与非农户口区别，统一为居民户口。

业内人士表示，取消非农户口后，户籍城镇人口统计将根据民政部门划分的城镇区域内的所有人口。这意味着城中村、大小城市中各区远郊农村都将成为户籍城镇人口。

通过调整统计口径，安徽省户籍人口城镇化率从2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%;长春市户籍人口城镇化率也一下增加3个百分点。

一些地区新型城镇化职能部门负责人表示，通过撤县设区，郊区大量农村人口全部统计为城镇户籍人口，如此就能保证户籍人口城镇化率指标如期完成。

土地与人口“失调”加剧

长期以来，代表城市扩张的土地城镇化速度，远快于人口城镇化速度，是我国新型城镇化一大顽疾。近年来，城市建设用地增长快于人口增长的势头仍在进一步放大。

国家发改委的数据显示，2010年至2014年，我国城镇人口年均增长2.84个百分点，城市建设用地面积年均增长5.89个百分点，两者相差超过3个百分点。

国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成等业内专家表示，土地城镇化速度快于人口城镇化速度的直接原因，在于不少城镇摊大饼，导致房地产库存高企、新区沦为鬼城、产业园区荒废长草、土地利用效率低下，“有的县市城区规划人口规模不切实际，全县人口集中到城区都无法达到规划目标”。

值得注意的是，城镇化中大量农民转移到城镇、农村人口减少的同时，农村居民点用地却在增加。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》数据显示，2000年至2011年我国农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。

在湖北宜城市流水镇刘台村，全村781户村民中，252户存在一户拥有两处及以上宅基地现象，占比接近三分之一。业内专家表示，城市建设用地无序扩大与农村建设用地不降反升的“两头挤”现象，将对我国耕地红线构成严重威胁。

不少基层干部表示，新型城镇化推进过程中，涉及农村土地制度改革的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”退出机制不畅，是制约户籍人口城镇化率提升的关键障碍。

在武汉购房且工作十多年的杨浩早已达到落户标准，但他一直不愿将户口从山东老家农村迁到武汉。他说，虽然老家的十多亩地和300多平方米宅基地不值钱，但只要户口迁出村就要直接收回，“农村土地退出没有收益，还不如继续保留，反正零成本”。

吉林省延吉市朝阳川镇光荣村支书金石山说，虽然国家明确农民进城落户不一定需要退出“三权”，但土地承包权未来政策是否会调整，农民还持观望态度，“因此接近一半村民在城区购房，可户口都留在村里”。

一些专家表示，目前除常规征地拆迁获取补偿退出，以及重庆等少数地区借助“地票”有偿退出宅基地外，“三权”如何主动退出缺乏制度安排，导致大量农业转移人口“宁可土地撂荒、农房空置，也不愿从农村迁出户口”。

新型城镇化融资难度增大

“当前政府举债、土地指标都在收紧，加上财政收入增速放缓，导致约束增多、配套滞后、激励不足。”一位试点地区城镇化工作负责人坦言。

调研发现，作为农民就近城镇化的主战场，中西部地区城镇财政收入普遍不高，多数属于“吃饭”财政，农业人口转移成本承担资金主要依赖土地出让收益。当前三四线城市房地产仍未走出“寒冬”，城镇土地市场萎靡，新型城镇化资金更加紧张。

在东北，一个县级市城镇化办公室负责人周光（化名）正在为当地一个高铁新城项目发愁。这个寄望政府以土地出让收益，吸引社会资本参与建设的少数民族特色旅游服务区的项目，接洽了包括部分央企等在内的45家企业，仍未达成初步协议。周光说，眼下社会资本对土地预期收益不看好，加上投资扩张谨慎，土地换基建的做法越来越难。

根据《2015年国土资源公报》数据显示，2015年全国出让国有建设用地22.14万公顷，出让合同价款2.98万亿元，同比分别减少20.2%和13.3%。陕西西咸新区管委会副主任刘宇斌等基层干部表示，以往房地产企业“围着政府转”，现在部分二线和大量三四线城市房地产仍处于库存消化期，土地出让数量与价格双降，基层城镇化融资难度加剧。

篇3

一、关于农民工的由来

一个国家要实现由传统的农业、农村社会向现代社会转变，必须实现工业化、城市化。在工业化过程中，大量的农业劳动力转到工厂成为工人，工厂的集中形成了城市，所以通常工业化和城市化是同步的，农民进了工厂，也就自然成为城市居民。中国在50年代进行国家工业化的时期，也是这样的，一面是大规模的工业化建设，一面是大量的农民进城，成为城市居民。那时，城市化率每年提高一个多百分点。但是，自从60年代初出了三年经济困难，国家为了应对当时的短缺经济，严格实行城乡分治的户口制度，严格限制农业人口转变为非农业人口。当时工业建设仍在继续进行，但城市化却停滞了。直到1978年，全国的城市化率只有17.9%，82.1%的人口还是农民。以后，农村率先改革，实行，农业生产连年大幅度增长，粮食和农产品的供给状况大有改善。与此同时，农业剩余劳动力也大量出现，这正是加快工业化、城市化建设的好时机。

60年代三年经济困难饿死人的教训实在太深刻了。所以当1984年农业特大丰收，第一次出现卖粮难的时候，有关方面并没有改革严格限制农业人口转为非农人口的户籍制度。农民为了要致富，而农业生产容纳不了众多的剩余劳动力，进城又不被容许，不得已，农民就地办起了乡镇企业，自发地向二、三产业转移。于是就有了“进厂不进城，离土不离乡”的农民工。

农民工者，农民工人也。他们是农业户口，户籍身份是农民，在家承包有集体的耕地，但他们在乡镇企业里上班，主要从事二、三产业劳动，拿乡镇企业的工资，就职业说，他们已经是工人。“工作三班倒，种田早中晚”是他们的写照。

80年代中期，经济体制改革扩展到城市，城里的二、三产业大发展，需要劳动力，于是“进厂又进城，离土又离乡”的农民工就大量出现了。按说，这部分劳动力从农村进入工厂，从企业取得工资收入，成为生活的主要来源，理应是工人了，理应是工厂、企业所在地的居民了。但是由于中国特有的户籍制度限制（全世界除中国只有北朝鲜、贝宁等极少数国家实行），他们的户口不能迁，农业户口、农民的身份不能变，他们在城市里，在工厂里干了5年、10年、15年了，他们还是农民工。

从各地发展的趋势看，一方面是城镇工业化，经济发展需要劳动力，有了强大的拉力，另一方面，农村有数以亿计的农业剩余劳动力，城乡存在巨大差别，农民要增加收入，特别是青年农民要寻找出路，有巨大的推力，农民进城打工是他们最好的选择。现阶段，我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，国有企事业单位正在进行改革，产业结构、就业结构正在调整，有大批的工人职员下岗转业，一方面，农民工涌进的城市并没有接纳如此众多外来劳动力的准备，另一方面，不少城市的领导想通过限制农民工进城安排下岗职工就业。但许多企事业单位出于经济效益的驱动，还在大批接纳勤劳、肯干、价廉的农民工，而且正在逐渐形成一个企业两种工人的制度。开始农民工只是少量的，是补充、是为辅的，以后逐渐变成农民工成为多数，是为主的，正式职工反成了少数。大批的农民工还会源源不断地进城来，其势不可当。于是社会上就有了种种议论。到底我们应该怎么看待农民工进城的问题？利耶？弊耶？现在在不少城市实际上已经形成一个工厂，两种工人，两种待遇的格局，而且正在逐渐形成制度，这样长此下去行不行？这涉及到我们国家制度性建设的大问题，涉及到我们国家社会主义现代化建设的前途命运的大问题，需要认真讨论，从长计议。

二、农民工为社会主义现代化事业做出了巨大贡献

1.农民工目前已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，而且正在逐渐演变为工人阶级的主力军。

据国家统计局统计：2000年，我国城镇从业人员23151万人，其中国有单位8102万人，集体单位1499万人，共计9601万人。除去各级各类国家机关工作人员1097万，则我国国有和集体所有的二、三产业职工为8504万人。据2000年第五次人口普查，离开户籍所在地半年以上的人口为1.2亿。其中进入城镇在二、三产业单位打工“离土离乡”的农民工约为8000万人。随着中国的经济高速增长，工业化大步前进，“离土又离乡”的农民工越来越多，据农业部、劳动社会保障部等有关部门估计，2002年离土离乡的农民工约为9460万。从这个估算的数字看，农民工在人数上已经超过城镇有户籍的公有制二三产业的职工。而在有些行业，有些地区的二、三产业的职工已经主要是农民工，如建筑、建材、采掘、纺织、服装、玩具等行业的第一线职工80%以上是农民工。因我们国家至今没有建立对农民工统计的指标和体系，所以到底有多少农民工？他们是怎么分布的，他们的状况如何？没有确切的统计，但农民工现在已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，则是确凿无疑的。

近几年国有企业调整改革，结构优化，减员增效，大约已有3000万人下岗了。据有关调查表明，有些企业把有城镇户籍的职工精减了，因工作还需要，另外找农民工来递补。在市场经济价值规律的推动下，这些企业不仅在搞“减员增效”，而且也在搞“换员增效”。这种趋势还在发展，农民工队伍还在继续扩大。

另外，还有一类是“离土不离乡”在本地乡镇企业里工作的农民工。国家统计局1998年统计。1997年有乡镇企业的职工13050万人，其中在工业企业工作的有8563万，在建筑业的有1814万，在交通运输的有544万，三项共计10921万人。这些人是亦工亦农的劳动者，如果按《工会法》规定：“以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者”，可确认为职工身份的条款，若以半数而论，那么又约有5000多万“离土不离乡”的农民工正在乡镇企业从事工业、建筑业、交通运输业。所以说，农民工是我国工人阶级的主力军，这已经是客观事实。

2.农民工为中国的工业化、城市化和社会主义现代化建设作出了功勋卓著的巨大贡献，农民工创造的伟大业绩将永载中国现代化事业的史册，在一定意义上可以说农民工是新时期我国工人阶级的杰出代表。

农民工从他进城的第一天起，就是在极其困难的条件下开始打工的。农民工以其能吃苦，肯出力、勤奋进取，任劳任怨，且又廉价，获得用工单位的青睐，站住了脚跟，以后逐渐扩展，形成了今天这样的庞大队伍。现在全国各地各个城市，各个行业，各条战线，都有农民工在劳动。现在的矿山，真正在井下第一线工作的80~90%是农民工，现在的建筑工地，80~90%是农民工，北京、上海、深圳及各大城市的高楼大厦、楼堂馆所、公路铁路、基础设施、站台码头在90年代以后，有哪一栋哪一条不是主要由农民工施工、建造的。现在许多行业的工厂、车间在第一线劳动的多数也是农民工，以致在汽车、家电等产业工厂生产线上操作的，也都是农民工。上至星级宾馆、超级市场，下至饭摊、大排档，街道社区的送煤、送奶站点，也大多是农民工在服务。举凡城市里最累、最苦、最脏、最险的工作大多是农民工在干，在默默地劳动着。现在的农民工已经融进了我国正在工业化、城市化过程中的方方面面，成了各行各业不可缺少的重要力量。每到年关，农民工多数要返乡过年，不少餐饮、服务行业不得不歇业，许多城市到春节出现了无人送煤、送奶，老年人无人照料，早点铺无人服务的窘境，一些重要工地和要完成定单的工厂就想方设法挽留农民工，城市已经离不开农民工了。

十多年来，数千万农民工为中国的工业化、城市化、现代化建设作出了巨大的贡献，创造了难以估量的财富，提供了各种各类的服务。深圳有一项调查说：“在特区20年的发展史中，千百万外来工始终是各种新兴经济部门的主力军，他们为深圳创造了城市经济和社会发展所必须的原始资本积累。因此，我们完全可以说，深圳奇迹与致富之“源”是这个地方充满活力的生产力--丰富而廉价的外来工和新兴经济部门为追求财富而奋斗拓进的结果。正因为千百万外来工的辛勤劳作才有深圳今天的繁荣与富裕”。早在1990年，深圳市委宣传部等六部委的联合调查组在《深圳百万临时工调查报告》中就指出：农民工是深圳“工人阶级的主体，他们不仅是深圳经济建设的主力军，也是深圳市和社会生活的主要组成部分。”这些调查研究的结论是完全正确的，农民工的这种丰功伟绩和在社会主义现代化建设中的巨大作用，在全国许多城市、许多行业中也是这样在实践着。

3.农民工进城打工，有利于沟通城乡关系，调整城乡社会结构，缓解农村劳动力大量过剩的矛盾，增加农民收入，缩小城乡居民收入差距，有利于整个社会的稳定和发展。

我国人多地少，不少地区人均耕地不到一亩，实行家庭承包责任制后，劳动生产率大幅提高，农业劳力大量过剩，许多农村的青年农民无事可做，收入极低。农民工进城打工，使他们就业有了出路，也得到了一定的收入。“出外打工一人，脱贫一户。”据四川、安徽、河南、江西、湖南等省的统计，每年农民工从打工地汇回家乡的钱，都在100~200亿元以上，相当于甚至超过了全省的财政收入。1997年以后，农村经济进入新的发展阶段，粮食和其他农产品由卖方市场转为买方市场，市场疲软，销售困难，价格下降，农民的农业生产收入连年下降，这五年农民收入仍能维持低速增长，靠的是非农收入的增加，其中农民进城打工收入是主要的。许多农户靠农民工的收入来弥补家用，支付农村的三提五统和各种税费，从而缓解了城乡矛盾，保持了农村社会的稳定，这对大局是有利的。

各地都有一部分农民工，通过在城市打工，见了世面，开阔了视野，学习了技术，学到了市场经营的本领，也积累了一点资金，回到家乡，创办了乡镇企业，带动了家乡二、三产业的发展，为农村建设做出了贡献。

三、农民工体制的种种弊端

农民工这个特殊的社会群体，对社会主义现代化事业，做出了积极贡献的一面。但是，我们不能不注意到农民的贡献是在工作环境很不正常，各方面条件很不利的情况下做出来的，更显得这种贡献的可贵。大家知道，在50年代后期，我国实行计划经济体制，实行城乡分治的户籍管理制度，对城市居民实行一种政策，对农村农民实行另一种政策。因为户籍制度至今并没有根本改革，形成了这种一国两策的格局。所以，虽然农民进城了，在城里的二、三产业的单位里工作了，但农民工的户籍仍是农业户口，农民的身份没有变，由此带来了一系列的问题。

1.在政治上，农民工干了工人的活，但没有得到工人的身份。

农民工者，农民工人也，是农民身份的工人。有相当多的农民工，在工厂里，在企业里，在单位里，已经工作十年，十五年、二十年了，还是农民工。因为他的户籍是农业户口，不是市民，不是非农业户口，所以得不到正式职工的身份。因为是农民工，不是正式职工，即使他工作得最好（农民工是招之即来，挥之则去的，工作得不好就不可能在一个单位里工作十年、二十年）。有的农民工很能干，表现有出色的才干，但得不到应有的任用、培训、升迁，更谈不上在这个工厂里有当家作主的地位。通常，决定重大事项的职工大会，他们是无权参加的，他们不能享有应有的民利，农民身份决定了他们永远是临时工（有的称他们为外来工，也有的称劳务工、轮换工、建勤工、合同工等等）。相当一个时期里，他们不能参加工会。现在可以允许参加了，但也是另外登记，享受不到正式工人一样的工会会员的同等权利。

2.在经济上，农民工和正式工人同工不能同酬，同工不能同时，同工不能同权。

正式工人每周有双休日，有法定的节假日，8小时工作制，农民工一般不享有这些权利，平时基本没有节假日，常常要加班加点。据调查，深圳的多数工厂，农民工每月工作在26天以上，每天的平均工时在11小时左右，有时有连续工作12小时以上的。

农民工付出了如此辛勤的劳动，却得不到应有的经济待遇。因为身份的差别，在同一个工厂里，同工不能同酬。据深圳市劳动局企业员工收入分配课题组1995年对114家国有企业调查，在相同的岗位上，外来工的月工资是800元左右，而有深圳户籍的员工工资则高达2500元左右。在非国有企业里，这种有城市户籍和农民户籍不同身份的员工，每月工资至少要差600元以上。更有甚者，这些年来，城市的一般职工的工资水平是逐年有所提高的。因为各种原因农民工的工资实际是下降的（其中重要原因之一是，进城的农民工越来越多，劳动力供大于求，企业主用经常更换工人的办法，使工资水平越来越低）。深圳农民工的历史已经有20多年，但深圳农民工这些年的平均工资是下降的，2001年深圳农民工的月工资平均是588元，低于80年代的水平，而不少工厂里，有父子两代一起打工的。物价已经涨了好几倍了，儿子现在挣的工资还不如老子一辈在80年代初的数额。

农民工付出的劳动很多，而他的所得很少。工资已经很低了，但还常常受到企业主的克扣和拖欠。有的农民工干了几个月甚至一年，到头来，企业主、包工头跑了，分文无得。近几年，这种状况越来越多，由此引起的劳资纠纷和事件也越来越多。农民工的劳动所得很少，但还要交各种不合理的规费，农民工外出要交外出务工许可证费，到务工地要交办理城镇劳务许可证费，办理暂住户口证费，进城务工管理服务费等等……有的还要给用工单位交抵押金。中央下达了取消这些不合理的对农民工乱收费的文件，但不少地方换个名目，还是照样在收。农民工成了唐僧肉，不少部门和单位找个籍口都争着吃一块。这几年，连铁道和交通部门也乘农民工过年大批返乡的机会，乘机把交通费涨价20～30%，从中分一杯羹。

3.在社会方面，农民工因为没有城镇居民的户籍，所以他们在一个城市打工多年，他们始终是这个城市的边缘群体。

农民工是边缘人，融不进这个城市社会，他们对这个城市作出了很大的贡献，却不被承认是这个城市的居民，因而也享受不到应有的选举权和被选举权的民利，得不到这个城市社会的各种福利待遇。例如失业了，得不到失业救济；生活困难了，得不到最低生活保障；有病了，得不到应有的医疗保障；因工负伤了，致残了，也得不到应有照顾和抚恤，只好自认倒霉回到农村，悲惨地渡过余生。在一些工矿，农民工去打工，常常被收走身份证，失去人身自由，有的还被迫签下生死合同，一旦罹难了，家属只得到很少的赔偿金，有的连尸骨都找不到。因为农民工的劳动条件恶劣，这种悲剧时有发生。近年来，各地煤矿恶性事故频频发生，数以百计的农民工在事故中丧生。

农民工这个社会群体，他们在社会主义现代化事业中，作出了巨大贡献，创造了一个又一个奇迹般的重大成就，但是他们得不到社会承认（例如上海和北京，90年代以来是建设和发展得最快、最好的，他们各自有300多万农民工在劳动，但到统计成绩的时候，在计算人均GDP时，这总人口中，就没有把农民工的人数算进去）。农民工干了最重、最苦、最累、最脏、最险的劳动，付出了血和汗的代价，但他们没有得应有报酬，他们至今仍受到社会岐视，他们是城市的边缘群体，弱势群体，这当然是不合理的，也是不公正的。这是就农民工个人而言，从农民工这个群体而言，如果我们站在国家社会的立场上，从国家长远发展历史的视角看，那末，我们就会看到这种在特殊的历史条件下，逐渐形成的农民工制度，对我们国家的社会主义现代化建设事业，对社会长治久安，更是十分不利的，将会造成无穷的后患，这种制度安排是必须改革的。

1.排除农民工的工人阶级队伍是不正常的，甚至可说是畸形的。

在同一个企业里，城市和乡村两种户籍身份不同的工人，在政治上经济上的待遇不同，企业对他们的管理方式也不同，前者有各种优待，后者则受到岐视性的对待，实际上形成了同工不同酬、同工不同时、同工不同权的局面。据我们对工业、建筑业、商业、餐饮服务业单位的调查，现在这些企业有三部分人，一部分是企业领导层、中层干部等组成的管理者，第二部分是有城市户籍的正式工人，第三部分是农民工。现在多数企业的第二部分人正在逐渐缩小，少进多出，只出不进，而农民工已占多数或占绝大部分。企业的领导和管理层是稳定的，有城市籍的工人减到一定数量后，也逐渐稳定了，所以这两部分人年龄在老化，而农民工是大量流动的，工作几年之后，体力消耗的差不多了，也该涨工资了，就被辞退了，再找年青的。这部分人的平均年龄常在23岁左右摆动。结果我们看到，一部分中老年干部和中老年的正式工人，领着一大帮小青年在劳动、工作，如果这种制度安排不改，再十年、二十年后将是个什么样的队伍呢？

因为农民工的身份是农民，他们在工厂、企业里注定永远是临时工的地位，同干部和正式工之间有一条人为分隔的鸿沟，有体制性的障碍，不能融为一体。在实践劳动过程中常常是“小工干，大工看”的局面，而在政治生活中，在工厂、企业的重大决策面前则是“大工定，小工看”的局面。据我们调查，在相当多的工厂、企业里，党团组织都是分设的，领导和管理干部和有城市户籍的正式工人党员是一个支部，农民工党员是另一个支部，有的工厂、企业连农民工支部也没有，农民工的党员、团员不过组织生活，他们的党费、团费回农村交纳。因为农民工是临时工，他们在这个工厂、企业里，就永远有临时观念，谈不上有以厂、以企业为家的当家作主的观念。他们白天干活挣钱，晚上想的是农村、家里的事。有的农民工在城里打工十年、十多年了，生活习惯、思想观念还是农民，没有被城市社会化，工业化、现代化对他们的影响甚小，这样的工人阶级主体队伍，怎么能适应社会主义现代化建设的需要？

在大多数的工厂、企业里，把农民工只作为劳动力使用，基本上不管他们的培养和教育，开始上工的时候，只作短期的培训，教会基本操作就派去劳动了，技术培训轮不到农民工。农民自身也有临时观念，多数不好好钻研技术，能干活挣钱就行了。而正式工因为有城市户籍，基本上还是铁饭碗，也不好好钻研技术，这样就形成了目前工人队伍中熟练工人严重稀缺的状况，现在多数城市要找熟练工人、高级技工比找硕士生还难（最近有些媒体报导，有关方面正在从日本引进高级技工，在深圳现在每天有大量的香港技师早上从罗湖桥过来，晚上回的香港现象）。工人队伍的这种状况，同我们国家正在成为世界制造业大国的地位和要求是很不相称的。

2.现行的农民工制度是农村把青壮年劳力输送到城市，而城市却把劳动后伤残病弱者退到农村，把扶育子女、赡养老人等社会负担都抛给农村，这是一种城乡不等价、不合理的交换形式，也是城乡差距日益扩大的重要原因之一。

据深圳的一项调查，仅深圳七家医院的统计，1998年平均每天有31人因工伤致残，平均每4天有1人因工伤死亡。这一年1万多伤残的农民工，多数在出院后不久就都退回农村去了。1994年深圳劳动部门对5920家从事有毒有害作业工厂的调查中发现，无任何防护设施的有3108家，占52.7%，防护设施不合格的2577家，占43.7%。在个人防护用品方面，99.7%的农民工是在无防护用品，或防护用品不合格的条件下劳动的。长期在这种厂里劳动，必然是中毒受害。1998年深圳卫生防疫部门检查，在9582家企业中发现，有毒有害企业4301家作业工人11.6万人。当年中毒人数371人，死亡23人。这些在有毒害企业中劳动的农民工多数是慢性中毒，日积月累，以致丧失劳动能力，只好返回农村。有关调查表明，有相当一部分女农民工，35岁左右就因劳累过度中毒等原因而体衰力竭，回农村养息。在深圳500多万农民工中，女性占大部分，这300多万女农民工中，几乎没有35岁以上的，过度劳累、中毒等原因使体力不支，已经不能胜任工厂的操作是重要因素。

因为是农民工，他们在城市打10年、20年也还是单身，子女的扶养教育也都放在农村。相对贫穷的农村却承担着为农民工子女进行义务教育的责任，这当然是很不合理的。最近有关部门和领导，已经注意到这个问题，教育部、公安部联合制定了《流动儿童少年就学暂行办法》，着手解决进城务工就业的农民子女接受教育的问题，使他们能“进得来，读得起，学得好”，这当然很好，但因刚起步，实际上还只是少数城市在做。对绝大多数“农民工来说，白天在工厂里劳动，晚上挤在十多人，数十人的集体宿舍里休息，能把家属子女接到城市来居住的，还只是少数几个幸运有了住房的。对多数农民工来说，农民身份不解决，临时工的身份不解决，没有居民资格，没有租或买的居所，是谈不上家庭团聚和子女在城里就学的问题的。同样的道理，老人也只好留在农村，由农村养着。

数千万农民工，把最好的青春年华，都贡献给城市了，为城市创造了巨额的财富，哪个城市使用的农民工多，哪个城市就是最繁荣、发展最快的。相比而言，输出农民工多的农村却并没有相应富庶起来。城市把劳动中致伤、致残的，体衰病弱的都退给了农村，子女和老人也多数由农村扶养着，这样的城乡关系是不正常、不合理的，需要改革、调整。

3.农民工制度是在我国由计划经济体制向社会主义经济体制转变过程中产生的，本来只是权宜之计，以后逐渐演变成一种制度性的安排，但这种农民工制度对2010年要形成完善的社会主义市场经济体制十分不利，对当前要扩大内需，使国民经济持续、健康、快速增长也是很不利的。

要形成完善的社会主义市场经济体制，不仅商品流通要市场化，而且也要求劳动力、资金、土地、技术等等生产要素要实行市场化。农民工制度是建立在计划经济体制下形成的城乡分治的户籍制度基础上的，把人分为城里人和乡下人两种，在一个工厂、企业里实行两种不同待遇的用工制度，使劳动力这个最重要的生产要素不能按市场经济的要求合理配置，造成了诸多经济问题和社会问题，显然，这种农民工制度同完善的社会主义市场经济体制是不相容的。

前面说过，农民工在城市经济建设中，付出了辛勤的劳动和巨大的代价，但是他们的所得甚少。这几年工业生产的生产率提高了，城里的干部和职工工资普遍地提高了，城市居民的生活水平普遍地提高了。但是农民工的工资、福利却没有相应的提高，有的地区和城市反而还逐年下降。农民工的工资少，购买力就低，消费水平就低。据我们在深圳做的各类不同社会群体消费水平的调查，在住房、交通、用水、用电、用气、饮食、服装、电讯、医疗、教育、文娱、休闲、旅游等方面的消费，从综合数据看，一个农民工同有深圳户籍的职工对比，相差5～6倍。就是说5～6个农民工的消费支出，才抵得上一个有户籍职工的消费支出。这里面当然一方面是因为农民工收入低，另一方面也因为他们是外来工，他们的家在农村，自己节衣缩食，尽量压低自己的消费，省出钱来，捎回乡里养家糊口。所以他们职业上已是工人了，也生活在城市里了，但他们的身份还是农民，他们的观念还是农民，他们的生活方式消费水平也还是农民。

如果说，农民工只是几千人，几万人，他们有这种消费观念，消费水平，那是无碍大局的。但现在，“离乡离土”的农民工已有8000~9000多万人，这是个硕大的消费群体。如果我们通过改革，调整、逐步把农民工这个群体转变为城市居民，城市职工，姑不论其他方面，仅就提高消费水平，提高社会购买力一项，就有很大很大的潜力，内需就自然扩大了，现在供过于求的农产品、家电、服装、生活用品，各种轻工产品，就会很快卖出去了。所以，从建立完善的社会主义市场经济体制，建设工人阶级队伍，加快城市化步伐，扩大内需，使国民经济持续、健康、快速发展，这几个方面说，农民工这个制度也该到要加快改革调整的时候了。

四、解决农民工问题要从根上治理

农民工问题表面看是要解决保护农民工的合法权益，消除在就业方面的不合理限制，给予农民工应有的国民待遇等问题，而实质则是我们国家要建设一个什么样的工人阶级队伍，构建一个什么样的社会阶层结构，是建设一个城乡一体的社会主义市场经济体制，还是维持目前城乡分割的二元社会结构的问题。农民工问题解决的好与不好，是关系我国社会主义现代化事业的前途命运的大问题。真到了应该重视应该解决的时候了，所以，我有以下建议：

1.要从全面建设小康社会，把我国建成富强民主文明的社会主义现代化国家的高度，来认识和解决农民工问题。

现行的农民工的体制和做法，是在计划经济体制向社会主义市场经济转变过程中不得已而为之的权宜之计。在成熟的完善的市场经济体制条件下，可以不要也不应该要这一套农民工体制的做法。农民就是农民，工人就是工人。“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”（十六大政治报告），所有现代化的国家，都有一个大部分、绝大部分农民转变为工人、市民的过程，并没有搞农民工这一套。我国是在当时的国情条件下，农村容不了这么多劳动力，农民要发展，城市也需要用工，但户籍制度等没有改革，不得已，只好当农民工。应该说，农民进城当工人，这是符合历史规律的；但搞成农民工这一套，这是计划经济体制后遗症的表现，也是我们改革不及时，不到位的恶果，所以给农民工带来了许多的苦难，给社会给政府造成了这么多的“麻烦”。客观地说：这都是计划经济体制、户籍制度惹的祸，本来可以不是这样的。因此，要解决农民工问题，不能就事论事，就农民工问题解决农民工问题，那是永远也解决不好的，而是应该从根本上改革现在已经形成的农民工这套体制和做法。要釜底抽薪而不能扬汤止沸。当然，现在已经形成了这样的格局，政府和有关部门出面作一些保护农民工的合法权益的工作，也是完全必要的，是好事。

2.要改革户籍制度。

现行的户籍制度是计划经济体制的产物，是为计划经济服务的，把公民分为农业户口和非农业户口两类，实际是两种不同的社会身份，即不科学，也不合理，许多问题由此滥觞出来。同现在实行的社会主义市场经济体制很不适应，是到了非改不可的时候了。要“统筹城乡社会发展”，要解决三农问题，要从根本上解决农民工问题，就一定要改革现行的户籍制度。作为主管户籍管理的公安部门，也认为应该改革了，他们在1985年就开始起草《户籍法》，数易其稿，但遭到一些部门和部分大城市的反对，只好采取逐步放开的做法。现在像江苏、宁波、石家庄等省市已经率先进行户口改革，像江苏省今年就宣布取消农业户口、非农业户口的区别和称谓，废除“农转非”计划指标管理体制，实行居住地户口登记制度。实行以后，效果都比较好，并没有引起不少部门和有些同志担心的那种大量农民涌入城市，造成秩序混乱，社会不稳定的状况。但户口制度是涉及到人口流动、迁徙等全局性的问题，必须由国家审视度势，做出决策，在全国实行，才能解决这个问题。这件事已不宜再拖了。既迟早要解决，早解决比迟解决好。改革了户籍制度，消除了农业户口和非农业户口的界限，也就消除了实际上存在的农民非农民的身份制，这就给农民工摘掉了农民的帽子，这就为根本上解决了农民工的问题准备了体制性的条件。数以千万计的农民工，早就在盼望户籍制度的改革了。户籍制不改，他们就永远不能转为正式工人，不能成为城市的居民，永远只能当农民工，融不进城市的社会，园不了他们的梦！

3.要改革现行的人事劳动制度。

原来企事业单位使用民工，是要经过行政审批的。2003年1月5日国务院办公厅1号文件指出：“各地区、各有关部门要取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工”，“逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康条件。对农民工和城镇居民应一视同仁。”这个问题有了初步的解决。但企事业单位录用农民工以后，在工种分配，工资发放，劳动管理，技术培训，职务升迁等方面，还是实行着对两种户口的工人，用两种办法，而不能同工同酬，同工同时，同共同权，不能做到农民工和城镇居民户口的工人一视同仁。这种一厂两制的做法，从近期看，对工厂有利，但从长远看，很不合理，也带来一系列的后遗症，形成一个企业两种工人，不利于管理，更不利于调动农民工的积极性，充分发挥潜力，也不利于形成统一的工人阶级队伍。所以这套人事劳动就业制度应该及时改革，逐步实行现代企业的一体化管理。

4.制定规划，采取措施，逐步从根本上解决农民工问题。版权所有

篇4

关键词：The reform of rural taxes and administrative charges is another great reform after the land reform and the family operation. It plays an important role in releasing the farmers’ burden, regulating the relation of the rural distribution. While great reform achievements have been made in the reform of rural taxes and administrative charges, a series of problem have been revealed, the typical one is the farmers’ burden resilience. Therefore, we must do a good job in relative work if the reform can go smoothly.

Key words:reform of rural taxes and administrative charges; farmers’ income; farmers’ burden

一、农村税费改革的原因和必要性

农村税费是指向农村农民征收的各种税收及收取的各种费用的总称。税费改革以前，农民负担主要由三部分组成：1.农民直接上缴给国家的农业税和农业特产税。2.“三提五统”费用和农村义务工等社会负担义务费。3.农民应承担的符合国家有关部门规定的其他费用，其中“三提”是指农户上缴给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上缴给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提”和“五统”一般各占“三提五统”总额的50%。

二、农村税费改革后农民负担反弹的原因分析

税费改革的最终目的在于减轻农民的负担，增加农民的收入，促进农村经济的发展。但从我国农村问题深厚的历史背景，以及开展过程中所遇到的问题来看，我国部分试点地区出现了农民负担反弹的情况，其他地区也或多或少的出现了一些“苗头”。在我国历史上也有先例，中国古代封建王朝进行过多次税费改革其中比较著名的有唐代的“租庸调法”和杨炎的“两税法”，明代张居正提出的“一条鞭法”，还有清代的“摊丁入亩”和“火耗归公”，但是每一次的改革无不是轰轰烈烈始，无声无息终。且每一次改革之后，都将杂税变为了正税，但是以后又会出现新的杂税，每一次的改革都为以后的加税增费垫高了门槛，农民的税赋不断加重。对于这一历史现象，明末清初思想家黄宗羲在《明夷待访录・田制三》中作了分析，将其总结归纳为“积累莫返之害”，即为了克服苛捐杂税的弊端，改革的主流思路都是合并税收、取消收费、简化税制，把各种税、赋合并为一，规定不得再征收其他费用。这在当时固然能起到减轻税赋的作用，但随着时间的推移，政策的制定和执行者往往忘记了改革后的正税已经包括了以前的各种收费，一旦开支不足，又会巧立名目收费，违背改革的初衷。这即为著名的“黄宗羲定律”。从我国目前一些地区出现的农民负担反弹的迹象表明，如果我们不以史为鉴，深刻认识和思考这一问题，找出解决问题的方法，极有可能会再次陷入“黄宗羲定律”的历史怪圈。

三、防止税费改革后农民负担反弹的建议

（一）从体制上，要消除城乡二元体制，统一城乡税制。首先必须要消除城乡二元的观念，淡化城镇与农村的区别。在实践中，要将现在的二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事业投入制度转变为一元制度。加强农民向城镇的流动性，支持农民进城务工。如果没有二元的社会制度，没有农业户口和非农户口的区别，农民就不会有特定的农民负担，就不会存在歧视农民的现象，因此农民负担问题也可以消除。与此同时，要根据公平与效率原则的要求，借鉴国际经验，统一城乡税制，均衡城乡负担，国民平等纳税，统一工农税制，农业税负从轻。这不仅为各级政府和农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。在具体实践操作中，可以采用逐步降低农业税税率，直到最终取消农业税。农民作为一个社会阶层，应有纳税义务，可以考虑对农民征收所得税。由于我国大多数农户经营规模很小，农民大多数没有计帐的习惯，如果开征所得税的话，确实又存在计税所得难于确定，征管困难，税收成本高等问题。我们也可以采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基础，结合土地面积情况计算农民的农业所得，作为课税的依据。

（二）规范和完善税费改革，建立健全制度，堵塞制度上的漏洞。1.规范农村收费管理。规范“一事一议”筹资筹劳，明确“事”的范围和“议”的规则，进行上限控制，无论什么情况下不得擅自突破上限筹资，制定具体操作办法。对农村经营收费要规范、透明，根据服务质量、数量和成本费用收取，要有章可循，要备帐检查。严禁强行服务、强权收费、强行以资代劳。要定期开展专项治理，取消为“三乱”提供借口的各种升级达标活动。2.加强农业税征收管理工作。要根据农村税费改革的各项政策，按照税收征管法规，依率征税、依法减免，方便广大纳税人。建立健全农业税征管队伍，提高乡镇征收人员的政策水平和业务素质。严格依法治税，做到农业税任务“通知到户、征收到户、结算到户”。3.加强监督，靠群众和舆论对农民负担实施有效监督，从制度上杜绝农民负担反弹的可能性。各有关部门要按农村税费改革的总体要求，搞好各项配套改革，确保农村税费改革综合效应的发挥。要建立健全农民负担监督机制，落实责任制，加强对违反规定加重农民负担行为的监督，实行一票否决制。加大对多种形式的乱收费的查处力度，对有令不行、有禁不止，变相加重农民负担的单位、领导或个人，要给予严肃处理。4.推进乡镇一级民主化进程，充分发挥乡镇人大与其他监督机构对财政支出的监督作用，使财政支出和公共产品的提供真正满足本地民众的需要，而不是上级各种各样的达标要求。当然，对上一级政府的监督也应落到实处，进行相应地监管和改革。

（三）加大财政转移支付力度，完善乡镇财政体制，建立农村基层政权经费保障机制。根据各级政府的事权，赋予相应的财权，坚持量入为出的原则，对任何事情都要量力而行，有多少钱办多少事。转变政府职能、搞好服务，完善财政体制，确保基层政府在上级政府财政转移支付的帮助下，在按职能设置机构、定员定编的基础上，按照人员经费标准和提供公共服务基本经费标准，能够筹集到履行事权所必须支出的基本财力。必须按照事权与财权一致的原则，清理各级政府财权相对于事权“越位”与“缺位”的情况，用清理“越位”退出的预算收入，弥补“缺位”所需的预算支出。如中央政府用退出支持生产性、竞争性领域的国有企业支出，弥补乡镇政府负担的国防（征兵、民兵训练）费用、义务教育经费等。完善财政转移支付制度，加大中央、省、市对乡镇的财政转移支付力度。因农村税费改革造成的县、乡镇两级政府财政收支缺口，列入上一级政府一般财政转移支付考虑的范畴；同时上级政府出台其他政策影响下级政府财政减收增支，也要通过财政转移支付给予补偿，以约束、规范上级政府的行政行为，并确保各级政府的正常运转。同时，必须加强对乡镇财政资金预算的管理，提高资金的运行效率和使用效果。适当调整乡镇政权的管辖范围，调整职能，强化乡镇财政职能，乡镇政府所有收入纳入乡镇财政统一管理，乡镇政府所有支出统筹安排，实行财政集中支付。对税费改革后新增加的农业税收入，应首先用于乡镇编制内供给人员经费、公用经费、农村义务教育投入和乡、村两级组织运转等必不可少的支出。通过上述管理和改革，挖掘乡镇财政资金的使用潜力。

（四）精简机构，压缩人员。农村税费改革后，乡镇、村基层干部角色发生根本转变，不再是以前每年的“要债人”，农村基层政权的运作效率得以提高。可是由于历史原因，乡镇机构仍然有庞大的人员队伍，财政供养人员多，“僧多粥少”这是乡镇财政困难的主要原因之一，也是农民负担反弹的重要诱因。我们必须要加快乡镇机构人员精简的步伐，裁汰冗员。以安徽省为例，到2002年，每个乡镇党政机构数由原来5-8个减少到1-3个，事业单位由12个压缩到6-7个，事业单位财政供给人员精简了40.6%。其中，安徽省长丰县各村干部的编制由过去的5-7人减少为3-5人，总共精简村干部1812人。①可以看到，通过精简乡镇机构，归并设置过多、过散的事业单位，压缩人员编制，清退临时、超编人员，这样可以极大减轻人员工资对乡镇政府的财政压力，保障农村税费改革的顺利进行。对村组干部可以考虑实行交叉任职的方法，精简村组干部，缩减村级支出。按照规定核定村组干部人员和补贴标准，压缩非生产性支出，严格核定村级办公费用开支标准，村级原则上不能支出招待费用。

（五）积极稳妥地化解乡村两级负债。由于乡村两级负债面宽量大，特别是在西部农村的乡村，靠其自身收入，乡村干部发放工资都难以为继，更不用说如此庞大的乡村负债。因此，要在全面清理、检查核实的基础上，摸清债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，明确债务人，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销，采取多种方式进行化解。总的来说，应该是综合治理、逐步化解，既拖不得，又急不得。拖下去，问题长期不能解决，积重难返；急起来，提出目标欠缺考虑，不切实际，又不免打农民的主意，造成农民负担的反弹。原则上，乡镇政府的负债不能由农民偿还，应建立乡镇偿债储备金，制定系统全面的还债计划，分年逐步清偿。对效益差的乡镇企业，以承包、出售、破产后的收回资金还债。对那些与农民直接相关的，农民从中受益，由农民直接承借的债务，有关方面应单独研究，制定专门的解决方案，不能简单的平摊到农民身上。其他的债务要按照“谁受益、谁负担，谁借钱、谁还债”的原则，分别进行清偿。

（六）从长远来看，要稳步推行城镇化战略，提高城市化率，减少农民数量。我国农村有9亿人口，5亿劳动力，巨大的人口压力是造成农民增收缓慢的最重要原因。不减少农民、不减少农村人口，农民就很难真正富裕起来。而城镇化战略作为减少农村人口的有效途径，在实践中是行之有效的。据有关专家测算，如果我国的城市化率从目前30.9%提高到世界平均水平46%，则农民人均收入将提高28%，这个增长幅度相当于我国从1992年到1998年6年间农民人均收入增长幅度，这将好过现今任何一个政策工具，这是解决农民收入问题的根本出路。

参考文献：

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篇5

一、研究目标

对农民而言，土地的作用有二：其一，土地是农民最基本的生产资料；其二，土地是农民最基本的生活保障。从某种意义上说，土地对农民的第二个作用是从第一个作用衍变而来的：自古以来，土地就是农民最基本的生产资料。因为人口不断增长、城市化进程加速等等因素的影响，北京市郊区的农民人均土地占有量逐年减少，土地正在变成一种稀缺的资源。然而，只要农民手中有土地，农业生产及其带来的收入（主要是实物的，也可能是现金的）的可持续性也是显而易见的。但是，当人均占有土地减少到仅够农民糊口乃至更少时，我们就只能将其看成是一种对农民的“保障手段”了。在中国的社会保障制度还很少或根本没有惠及农民这个中国最广大的社会群体时，这种保障手段还具有“最后”或“唯一”的特性。

因此，当农民的土地被征用时，失地农民应该获得的补偿必须考虑两个方面：其一，考虑“最基本的生存手段”，这种说法是从土地是“最基本的生产资料”演绎而来的。除了帮助失地农民去劳动力市场上参与竞争以外，也可以帮助他们通过其他的谋生途径获得“最基本的生存手段”。从这个意义上说，“可持续生计”也许是一个内涵更深、外延更广的有用的概念；其二，考虑“最基本的生活保障”，使失地农民能够获得养老、医疗、失业等方面的社会保险，并且在失地农民家庭陷入贫困时可以得到最低生活保障制度的保护。

如果失地农民得到的补偿不能满足上述两个“最基本”的需求，社会稳定无疑是会受到强烈冲击的。这是因为：一方面，当农民丧失了他们对土地的使用权以后，绝大多数农民便成为一个“没有什么再可以失去”的特殊的社会阶层；另一方面，绝大多数农民仍然生活在一个传统社区或曰“亲缘社会”、“熟人社会”中，这便于他们采取共同行动。因此，对农民失地、失业问题我们切切不可掉以轻心。

目前，对于因城市扩张而造成的社会问题，中国社会和政府显然有见物（耕地）不见人（失地农民）的偏向，这样制定出来的社会政策显然也是不无偏颇的。

根据我们的调查和分析，对于农民的失地和失业问题，基本思路应该是：土地换保障（广义的）。

为什么要用土地换保障？换什么保障？怎样换保障？这就是我们这个课题试图解决的问题，我们希望从我们的调研中提出一些有价值的政策建议。

二、京郊农民的失地问题与失地农民

很遗憾，在调查中，我们并不能获得全面的反映这方面情况的数据和资料。因此，只能主要就调查点上（朝阳区、丰台区、朝阳区来广营乡和丰台区卢沟桥乡）的调查资料以及其他来自各类媒体的二手资料对相关问题进行分析和研究。

㈠北京市近郊区农民失地的情况

北京市近郊区农民的失地情况可以用“一泻千里”一词来形容，从上个世纪90年代至今，很多地区的农民的土地占有量正迅速地向“零”逼近。目前他们所有的人均耕地仅仅只对农民的“社会身份”起着象征性的作用。

北京近郊部分乡镇已处于“无地”的边缘

调查资料显示：1990年，朝阳区来广营乡在籍耕地面积尚有16930亩，人平可耕地面积达1亩左右；而到2003年底，该乡实有耕地面积已经减少到904亩，人均可耕地面积只有0.12亩。丰台区卢沟桥乡农民失地的情况更甚。据乡干部反映，目前该乡在籍耕地面积2135亩，实有耕地面积231亩。如果分摊到该乡所辖村，每村平均耕地面积不到1亩，基本已经到了无地可耕的地步。

绿化隔离区建设是近年来失地速度明显加快的主要原因

据北京市政协张嘉兴常委提供的统计数字：2000年以前，北京市每年建设用地在1000—1500公顷；2000年以后，每年增加到5000公顷左右。

据朝阳区来广营乡提供的数字，自有征地以来，累计被国家征用土地12401亩，其中最近4年（2000年至本次调查时点）国家征用土地就达2629亩，超过该乡被征用土地总量的五分之一。

进一步分析表明，近几年朝阳区农民失地速度之所以明显加快，一个最主要的原因是北京市规划实施的两道绿化隔离带建设。据有关方面介绍，以2000年启动的第一道绿化隔离带建设为例，共涉及17个乡27万人，总面积114.46平方公里，其中规划绿地面积68.6平方公里，分别占全市的46%和55%.经过3年的建设，目前朝阳区已建成三个超1.5万亩的大型绿色板块。

绿化隔离区内相当一部分农民“隐性失地”

按照城市规划及相关政策规定，绿化隔离地区内相当一部分土地政府并没有征用，仍然属于“集体所有”。但是，这意味着：农民只有象征性的土地使用权，而没有实际支配权——只能在“自己的”土地上按照政府的统一规划进行绿化建设，而不能用于其他用途。在调查时，一位老农发牢骚：“这块地政府并没有征用，仍然是你的，可是你什么也不能干，更谈不上挣钱，只能看着它干着急。”

绿化隔离区建设对农民生活、生产影响较大

绿化隔离区地处城乡接合部，现行政策对区内农民的生活、生产影响较大。这种影响可能并非直接因为耕地面积的减少，因为农业收入在近郊区农民的收入中已经降到仅有3—4%.其影响主要体现在两个方面：

其一，地处城乡结合部的绿化隔离带建设对乡镇企业的影响颇大。据统计，截止到2003年底，第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家，其中2003年累计关闭、搬迁、拆除各类企业1066家。调查资料也显示，三年来（2000—2003年），朝阳和丰台两区绿化隔离地区内，因绿化拆迁各类乡村企业分别达到2130家和434家。

其二，自上个世纪80年代后期以来，向外来流动人口出租房屋已经成为近郊农民获取收入的主要手段。调查资料反映：朝阳区5万余农户中，出租房屋数量高达21万多间，平均每户在4间以上。丰台区永定河以东乡镇，90%的农户有房屋出租。在此次调查的乡镇中，农民从出租房屋获得的收入户均2—3万元，最少的也有1万多元。“瓦片经济”是近郊农民达到“小康”水平的主要经济来源。目前给每个农民50平米的“上楼”政策，显然会使农民丧失这部分收入。

㈡北京市近郊区失地农民的情况

北京市近郊区失地农民的类型与特征

从调查情况看，北京市建设征地主要涉及以下四类人员：

一是“农转工人员”。农转工人员是指征地后转为非农业户口（城镇居民户口），且年龄在劳动年龄阶段（男16—59周岁、女16—49周岁）且身体健康的人员。其特点是：被征地农民直接由政府指定单位（多为征地单位）负责接收安置而成为城镇职工。

二是“农转工自谋职业人员”。农转工自谋职业人员是指征地后转为非农业户口（城镇居民户口），虽然本身符合农转工条件，但自愿放弃政府给予的就业安置待遇，领取一次性安置补助费并自主择业的人员。其特点是：被征地农民领取安置补助费后，政府和征地单位对他们不再负有安置就业的责任。

三是“农转居人员”。农转居人员是指征地后转为非农业户口（城镇居民户口）的人员。其特点是：转居不转工，离土不离乡，劳动年龄人口则由其原来所属的乡、村集体经济组织负责安排工作。

四是“超转人员”。超转人员是指征地后转为非农业户口（城镇居民户口），但年龄已经超过劳动年龄阶段（男年满60周岁、女年满50周岁）以及经检查认定完全丧失劳动能力的人员。其特点是：转居不转工，由民政部门统一管理，享受相应的社会保障待遇。

北京市近郊区失地农民的规模与结构

据媒体报道：自1993年以来，北京市失地农民累计达33万；其中，上述第一类“农转工人员”和第二类“农转工自谋职业人员”在10万人左右；由民政部门管理的征地“超转人员”共13097人（其中一般征地超转人员12587人，孤寡病残人员510人）；按以上数据推算，“农转居人员”也应该在10万左右。

本次调查的资料也显示：1993年以来，朝阳区失地农民累计达73000人。其中“农转工人员”45000人，目前有“农转工自谋职业人员”20000人，“超转人员”7700人；丰台区失地农民累计60000，其中“农转工人员”47820人，目前有“农转工自谋职业人员”的9000人，“超转人员”190余人。

农民失地问题今后的发展趋势，据北京市政协经科委、民建市委等部门组成的联合调研课题组的估计，今后四五年间，北京还将有12—13万农民失去土地。

北京市解决失地农民问题的相应对策

北京市解决失地农民问题主要依据以下四项政策及若干相关配套措施。四项政策分别是：《北京市建设征地农转工人员安置办法》（[1993]16号），《北京市人民政府批转首都规划委办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》（京政发[1994]7号），《北京市人民政府印发关于加快本市绿化隔离地区建设意见的通知》（京政发[2000]12号）和《北京市人民政府办公厅转发市民政局关于提高征地超转人员生活补助标准请示的通知》（京政办发[1995]113号）。概括以上文件精神，针对失地农民，北京市政府主要采取了以下四种安置方式：

其一是“招工安置”。招工安置针对的是上述“农转工人员”。大体采取两种安置方式：单位安置——建设征地单位自行安置或委托有安置能力的单位安置和转工留用——征地单位安置确有困难的，可委托被征地乡、镇、村办企业代为安置。

农转工人员到接受单位后，一律按全民所有制职工办理招工录用手续，签订无固定期限的劳动合同，享受单位的各项福利待遇。接收单位可得到政府给予农转工人员的安置补助费。

其二是“货币安置”。货币安置对象是上述“农转工自谋职业人员”，他们在一次性全额领取安置补助费（1993年规定的安置补偿费标准为每人3万元人民币）后，自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。

其三是“留地安置”。留地安置主要针对上述“农转居人员”。在不影响整体规划的前提下，政府在征用范围内留出部分土地由农村集体经济组织或者村民委员会使用，作为用地补偿。具体措施有：市区两级政府按照绿化面积补助苗木费、养护费及补偿地上建筑物、青苗等损失；安排一定比例的绿色产业项目建设用地（百亩以上绿化面积允许有3—5%的产业土地）和开发建设部分商品房（农民自住房屋和上市出售的商品房的比例为1∶0.5）。农转居人员的社会保障和劳动年龄人口的就业由其所在乡、村农村集体经济组织负责安排。

调查显示：农转居人员的户籍虽然转为非农业户口，但他们的社会保障仍然继续沿用以前的保障形式，未纳入城镇管理体系。大体说来，农转居人员现行的保障方式主要有两类：一类是“正式的”，即由政府统一颁布政策法规并组织实施的，如农村社会养老保险、农村合作医疗或新型农村合作医疗以及农村最低生活保障制度。另一类是“非正式的”，主要是村级集体福利。如给村民发放退休金，集体参加商业养老保险，减免村民上楼后的水电费、物业费、取暖费等费用，奖励村民子女上学以及各种名目繁多的其他补助。从享受保障待遇的效果看，集体福利是农转居人员最主要也是最实惠的保障。

资料表明，到2004年6月，丰台区累计参加农村社会养老保险人数为19549人，覆盖率为36%.累计参加合作医疗的人数为143489人，覆盖率为93.9%.享受农村最低生活保障的农户为517户980人，人均月补差标准是170元。享受退休金待遇的农民为18000多人，占农村人口总数的12%，平均每月领取退休金数额为230元左右。商业养老保险的参保人数达13614人。

其四是“社会保障安置”。社会保障安置对象主要是超转人员。具体政策措施包括：市民政局负责超转人员的管理，（村）居委会负责具体联络；市财政按年度向区、县，区、县按季度向街道、乡镇拨付经费，街道、乡镇按月将补助发至本人。超转人员生活补助费自1995年开始，在1995年标准基础上每年递增10%（暂定以10年为限），且每人每月增发医疗补助30元。截至2001年底，北京市超转人员人均月补标准为398元。

同时，政府对1995年以后征地的单位按每亩300至400元收取特别备用金，专门用于解决过去已转居人员因提高生活补助标准而造成的经费缺口问题。

三、北京市失地农民相关政策中存在的问题

如前所述，对于四类不同的政策对象，北京市采取了不同的政策措施。因此，不同的政策对象在就业和社会保障方面面临的问题也是不同的。

㈠就业问题

农转工人员就业安置难且下岗、失业问题突出

据市政协常委张嘉兴统计，截止到2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计20.5万人，其中劳动年龄人口11.4万人，获得就业安置的为5.3万人，仅占46.49%.

上个世纪90年代中期以来，劳动力市场配置的进一步发展，企业为减少冗员而实行下岗分流，使得“农转工人员”首先受到冲击。丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有3个队，1100余人，从目前了解的情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门的人员外，其他农转工人员90%以上都已下岗、失业。

农转工自谋职业人员择业难导致还乡人数猛增

北京市因征地农转工自谋职业人员大概在10万左右，目前绝大部分处于失业状态。朝阳区来广营乡新生村，以前在集体企业工作的村民大约在50人左右，现在已经达到260人，近年来平均每年增加40余人，其中相当部分是以前领取过一次性安置补偿费的农转工自谋职业人员。

农转居人员就业质量不高，隐性失业问题严重

农转居劳动力由本乡、本村就地安置，从表面看，他们的失业问题并不严重。如丰台区卢沟桥乡现有农村劳动力24770人，登记失业人员只有460人，失业率仅为1.9%.太平桥村干部更是坦言，由于都是乡里乡亲，只要有就业意愿，村里都尽量安排，所以不存在失业问题。然而，实际情况是，乡村企业隐性失业现象极为普遍。主要表现在两个方面：

其一是目前无业或待工人员较多。丰台区卢沟桥乡待工人员4700多人，占全乡农村劳动力总数的19%.有一个村1200多农村劳动力，目前全部在家里呆着，仅靠村集体每月发给的465元生活。

其二是单位或企业冗员颇多。以乡村绿化队、卫生队、治安队为例，截止到2004年4月底，朝阳区来广营乡已就业的4693人中，从事绿化工作的有1037人、从事卫生保洁工作的有427人、从事治安联防工作的有355人，三者合计1819人，将近全部就业人员四成。丰台区卢沟桥乡太平桥村就业人员1300人，其中仅卫生保洁人员就有300余人，占全部就业人员的23%.

㈡社会保障问题

农转工人员社会保险“接续”问题已经凸显

征地农转工人员的养老、医疗和失业等社会保险待遇由接收单位基本负责，基本纳入了城镇职工社会保障体系。目前，这部分人只是在享受养老保险待遇计算缴费年限时会受到一些影响（政策规定，农转工人员的工龄或社会保险的缴费年限按其到安置单位报到之日起计算）。然而，一个不可回避的问题是下岗、失业，单位精减分流时，他们往往双首当其冲。接踵而来的问题是，因为脱离了单位，其社会保险缴费必然中断，往后的社会保险缴费如何“接续”，是一个普遍关心的问题。

农转工自谋职业人员难以纳入城镇社会保障体系

目前，农转工自谋职业人员基本被排斥在城镇社会保障制度范围之外。这集中反映在自谋职业人员的“三险”（养老、医疗和失业）问题上。调查表明，“三险”问题是自谋职业人员最为忧心的，也是他们频繁上访的焦点所在。虽然政策规定，自谋职业人员一次性全额领取安置补助费后，养老、医疗和失业的问题应该自行解决。但是，调查资料显示，在自谋职业者人员中，自己缴费参加养老保险的尚不到三分之一，而医疗保险和失业保险的参保率更低。

进一步分析表明，导致上述问题的一个最直接的原因是征地补偿标准过低，难以满足失地农民参加社会保险的需要。据测算，若按每年3600元（每月300元），领取15年计算，仅养老保险一项的费用就需要5.4万元。而1993年规定的安置补助费标准为每人3万元，缺额2.4万元。另据海淀区海淀乡介绍，他们若要为每个自谋职业者上“三险”，需要近亿元资金，解决问题的难度可见一斑。

农转居人员的各项保障待遇与城镇接轨的问题亟待解决

从调查情况看，农转居人员的得到的保障待遇有正式和非正式的区别，因此他们所面临的问题也有所不同：

就正式的保障待遇而言，一是覆盖面窄，保障水平低。据统计，丰台区目前参加农村社会养老保险的农民仅占36%，而将近三分之二的农民没有参加。在已经参保的人中，也有一部分只是象征性地缴费，到领取时每月只有几十元乃至几元。据介绍，现领取养老金最少的每人每月只有1.6元。由于这近年来项制度受到各方面的质疑，对制度实施的影响颇大，目前大量出现“断保”现象。据统计，丰台区累计参保的农民有19549人，而去年继续缴费的只剩下7245人，可见有63%的参保农民没有续保。二是发展不平衡，标准不统一。农转居人员的社会保障水平和对象范围在区与区之间、乡镇与乡镇之间、村与村之间、企业与企业之间差异较大。如农村社会养老保险，就保障范围而言，多数村把参加集体生产劳动的劳动力作为投保对象，有的村则把18—59岁劳动年龄阶段的人作为投保对象，个别村只给干部投保；就保障标准而言，有的村按将来每月领取600元的较高标准投保，有的村则按每年几十元的低标准投保；就缴费的分担比例而言，有的村是个人拿大头，有的村是集体拿大头，有的村是全部由集体包揽。在合作医疗方面，报销办法也是千差万别：花乡草桥村规定，住院医药费60岁以下报销80%，60岁以上报100%；堡台村则规定，住院医药费1500元以下报25%，1500—8000元报20%，8000元以上报15%；卢沟桥乡小瓦窑村不分住院、门诊都按比例报销，在村卫生所看病报销50%，外出看病累计在6000元以下的报30%，6000—20000元报40%，20000—50000万元的报50%，50000元以上的报60%，最高限额是10万元；而丰台区潮白河西的两个镇，合作医疗只是免“四费”：挂号费、注射费、处置费和出诊费。

就非正式的保障待遇而言，农转居人员享受集体福利同样面临两个突出问题：一是发展不平衡且稳定性差。农村集体福利的水平完全视集体经济实力而定，这就难免造成保障水平和范围的差别。二是集体福利的刚性使集体经济组织不堪重负。集体福利个人无需缴费，全部由集体经济承担。由于老龄化的发展和下岗、失业问题的凸现，致使集体经济日益感到难以承受，长此以往必然难以为继。更为极端的是，为了保证农转居人员的退休金，一些乡、村及企业只得通过向银行贷款发放。

超转人员的社会保障待遇面临可持续问题

超转人员社会保障的问题目前还没有完全暴露出来，但可以预见，若现行政策不改变，必然会出问题，主要有以下两个方面：一是现行政策对财政的压力很大。政策规定，超转人员的补助金应该由征地单位来进行补偿，但实际情况是，征地单位的补偿十分有限。加上政府规定，超转人员的养老金要每年递增10%，十年即翻一番。这笔开支将成为各级政府的一大负担。二是超转人员的医疗得不到有效保障。政策规定，超转人员的医疗实行包干制，每人每月发给医疗补助30元，其他概不负责。现在的问题是：超转人员大多年龄偏大，疾病较多，医疗补助如此之少根本无法保障医疗所需，超转人员的反映强烈。

四、北京市失地农民问题的原因分析

通常认为，北京市的失地农民不应该形成一个问题，然而，客观上这个问题已经存在。究其原委，问题形成的影响因素有四：

建设征地或变相征地过多过急

以北京市两道绿化隔离带地区为例，位于北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带，启动于2000年，2003年基本建成，绿化总面积102.3平方公里，涉及6个区，26个乡镇，91个行政村，339个自然村和3个农场，总人口88.5万。根据最新调整的规划，位于北京市五环路和六环路之间的第二道绿化隔离带于2003年启动，预计2006年完成，规划新增绿化面积163平方公里，涉及10个区县，49个乡镇，10个农场和6个卫星城及空港城，总人口90多万。

显而易见，此次绿化隔离地区建设征用土地范围之大，涉及人数之多，征用地时间之短，前所未有，由此带来的就业压力也就可想而知。据统计，目前丰台全区共有1.8万农村富余劳动力，其中10404人是因为绿化造成的。

乡村企业受到冲击

乡村企业受到的冲击除了受宏观经济环境的影响外（自20世纪90年代以来，乡镇企业显现出“资金密集和吸纳就业能力减弱”的趋势），一个重要的原因是绿化隔离地区的建设。这是因为，绿化隔离地区建设导致大批乡村企业被迫关闭、搬迁和拆除。有资料显示，截止到2003年底，北京市第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家，涉及职工9.1万人，本地职工4.9万人。其中：2003年累计关闭、搬迁、拆除各类企业1066家，涉及当地职工1.8万人。

大批乡村企业被迫关闭、搬迁和拆除，在就业方面的直接后果至少有二：一是大量已安置就业的转非劳动力集中下岗待业。二是以往安置转非劳动力的主渠道变窄甚至堵塞。

一个典型的例子是，绿化隔离地区建设之前，由于乡村企业提供的就业岗位较多，各乡镇政府很愿意接收本乡镇的转工留用人员。随着乡村企业就业岗位的减少或消失，现在各乡镇政府对接收转工留用人员已经变得很不情愿了。如海淀区海淀乡因修建四环路被征地后，由于征地单位无法给失地农民安置工作，只好委托给乡政府解决。当时乡政府也没有能力进行安置，不得以只得采取自谋职业的方式加以解决，即由乡村两级给每人一次性发给3万元和2万元安置补助费，自主择业。尤为严重的是，被迫关闭、搬迁和拆除的乡村企业，在人员、时间、区域分布的相对集中的特点，更加剧了转非劳动力的就业难度。

失地农民就业竞争能力弱

当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高。与此相对照，失地农民在就业方面明显处于劣势地位。这集中表现在以下两个方面：

一是客观因素的影响。调查显示，截止到2004年4月底，朝阳区来广营乡劳动年龄人口的共计4943人，其中45岁以上的占24.7%，初中及以下文化程度的占78.5%；无技术人员占73.4%.上述三大就业弱势（年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农就业技能），再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民在就业市场上的竞争能力。

二是生活方式的影响。一方面，失地农民多处北京市集体经济和“瓦片经济”均较发达的城乡结合部，他们依靠房屋租赁收入和集体经济分红就能过上达到或接近“小康”水平的生活。这种相对优越的生活环境，致使部分农民在被征地后对于工作环境和工资待遇要求较高。另一方面，征用土地时，往往是“时间短、任务重、涉及广”，在此过程中，农民始终处于被动地位。这使为数不少的失地农民能够找到“理由”对政府和集体“等、靠、要”。

社会保障资金难以确保

以农转居人员为例，基于现行征地安置政策，农转居人员社会保障资金的来源渠道有三：即用地补偿金，绿色产业项目收益和商品房出售收入。从调查情况看，以上资金筹集渠道并不通畅。理由有三：

一是绿化用地（变相征地）补偿过低。农民的普遍反映，按照市政府规定的绿化要求多种树，少种草，还要建围栏等等，政府拨给的每亩5000元苗木费远远不够；每年每亩的120元养护费用连浇水的费用都难以维持，还要对绿地进行病虫害防治，修剪、维护。而且按现行政策，上述费用只拨给三年，从明年开始，2000年建设的绿地养护管理资金便没有了来源。

二是绿色产业项目建设用地比例过低，限制过死，很难有经济效益。文件规定：对经营绿色产业项目，其绿化建设用地面积在100亩以上的，允许有3—5%的土地用于与绿化相适应的建设项目，但不得搞房地产开发和任何工业项目。此类项目高度要严格限定在2层以下（不高于9米）。这种从项目选址、建设容积率、建设规格、建设格局、建筑用途等多方面的严格规定，限制了项目的发展空间。现实情况是，能获得审批的绿色产业项目趋于雷同，基本限于体育公园之类，无经济效益。

三是商品房出售收入因为各种风险因素存在而大打折扣。首先，建设农民自住房屋和上市出售的商品房规定的1∶0.5分配比例，无法达到资金平衡。因为绝大多数村级集体组织本身并无多少自有资金，开发能力很弱。通常做法是，以土地入股，找一家房地产开发公司合作，房屋建成后按比例分成。一般的情况是，每百套房子，村集体可获得35套左右。据丰台区卢沟桥反映，村集体35%的自有率，连保证全村所有农户上楼的基本要求都很难达到，更不用说有房屋上市。其次，基础设施差，影响商品房出售获益。调查显示，丰台区大市政设施严重不到位，尤其是对农村地区的市政设施投入欠账太多。一些楼房建成后，水电、燃气都和大市政接不上，最后成为无人问津的“鬼楼”。如郭公庄新村一期工程已完工，市政设施还是临时的；郭庄子村已经竣工的小区也没有与大市政接轨，农民对此反应强烈。最后是受今年宏观经济调控的影响。丰台区卢沟桥乡大井村反映，规划好的两个建设项目，因暂停审批土地而搁置，由此给村里带来的损失巨大，村里900个富余劳动力无法就业。村年直接经济损失达3000万元，相当于所有村民每人每年1万元。

五、解决京郊失地农民问题的对策建议

纵观北京市在失地农民问题上采取的种种对策，可以说基本上脱胎于甚至是“克隆”了近年来用于解决城镇下岗、失业问题的一系列政策措施。且不论这些政策在解决下岗、失业问题上效果究竟如何，失地农民的问题毕竟有其自己的规律性和特殊性，因此，在这些“正规”的政策思路之外，还有没有其他的可行之策呢？参考国际国内在解决同类问题上的经验，我们提出一些看起来是“非正规”的政策建议：

㈠给失地农民以“可持续生计”是最佳选择

“持续生计（Sustainable Livelihoods ）”是联合国从上个世纪90年代以来一直倡导的一个概念：“它从一开始就是要维系或提高资源的生产力，保证对财产、资源及收入活动的拥有和获得，而且要储备并消耗足够的食品和现金，以满足基本的需要。”“稳定的生计可以使有关政策协调地发展、消除贫困和可持续地利用资源”。

如前所述，土地对于农民来说，本来是一种可持续生计，只要农民手中有土地，在通常情况下他们就可以自给自足以“满足基本需要”。因此，当土地被征用以后，我们的政策的着眼点就应该以一种新的可持续生计来取而代之。

现行政策中最主要的应对措施，无非是让失地农民去劳动力市场找工作。然而，对相当一部分失地农民，尤其是男40岁、女35岁以上的失地农民，这可能并不是一种可持续的生计。他们在年龄、体力、文化、技术等几乎所有的“个人素质”方面，都不具备竞争优势。即使经过一定的培训，再给予优惠政策，实际上都不能根本改变这种现状。何况我们正处于劳动力绝对过剩的社会背景下，把所有的劳动力都赶到劳动力市场上去“竞争”一番，也许并不是一个明智的政策，实际上还可能是一种对政策对象不负责任的推托之词。

同时，从社会学的视角看，生产方式和生活方式的改变，尤其是迫于社会环境的激烈变化而不得不接受的改变，对个人来说，是很痛苦的事。譬如，在农业生产上，他（她）可能本是一把好手，可现在把他（她）最基本的生产资料——土地给征用了，他（她）的农业生产技术无用武之地了。反过来，却说他（她）是没有技术的，这公平吗？与农业生产和农村环境相适应，农民的生活方式是自由散漫的，适应不了大工业模式的城市生活也是很正常的，如果因此就被看成是“懒汉”或“素质低”，这公平吗？

我们能不能设计一个因势利导的社会政策，使他们重新获得可持续生计呢？答案是肯定的。如前所述，房屋出租是京郊农民收入中的一个大项。从某种意义上说，北京市的经济发展和城市建设是得益于大规模的人口流动的。流动人口来京总是需要有落脚之地，所以房屋出租是一个显而易见的长期有效的市场。对于城郊的农民而言，适应上述市场需要，出租房屋也已经成为他们一笔稳定的收入。所以，不要人为地去破坏这个很有潜力的市场。如果京郊的失地农民在获得“上楼”的实惠的同时，还能获得同样或更大面积的房屋可用于出租，那么他们的“可持续生计”实际上就已经有了基本的保障。

类似的政策在国内国外其实都用得很普遍。在欧洲各国，城市中大多有私人房屋出租，政府对出租房的必要设施有统一的规定，房主们还建立自己的行业协会，以求行业自律（关于这一点，可求教于欧洲的“海归派”，他们大都有租房居住的经验）。在香港，对“原住民”有特别的给予宅基地的政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，深圳和浦东开发时，也着失地农民有这一类的政策。杭州在制定对失地农民的政策中就规定，除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。

现在有一个认识上的误区，总是把城乡结合部的出租房屋与一些不良社会现象联系起来，政府常常把它们列为“消灭”的对象。实际上，问题在于对这些地区的管理不力而不在于这种需求和供给造成的“租房市场”本身。只要有流动人口存在，这种需要就会存在，出租房屋是不可能被“治理”掉的。所以，应该用积极的态度去引导它，加大管理的力度，这完全可以成为政府手中解决失地农民问题的一种明智的选择。

以上所举的例子只是“可持续生计”的手段之一。“可持续生计”的路子多多，只要我们不把自己的思路局限在一个“就业”或“正规就业”的小胡同里。

㈡使农民持有集体经济股份也是一个可行之策

因为京郊的特殊地位，大部分乡村得以将集体经济保持至今，近年来，二、三产业，尤其是服务业的飞速发展使集体经济具备了相当可观的经济实力。随着城市化的进程，农民逐渐转为城镇居民的“身份变化”，村委会转为居委会的“性质变化”，以往的集体所有制经济再维持下去在政策上、在法理上都站不住脚了，乡村企业必然股份制改造。将现有的集体经济量化再以股份的方式分配给农民，是当前一种通行的做法，也是使失地农民获得可持续生计的可行之策。这些股份制企业有发展，利润大，持股的农民分红也自然就多，可持续地提高生活水平也就有指望。

然而，这样的政策安排是否有效，取决于这些企业改制后在市场上的生存和发展能力。如果把握住这样一个明晰所有权以及将经营权与所有权分离的契机，运作得当，这些股份制企业就有可能向现代企业的方向发展，作为股东的农民，包括失地农民，也就有了经济上的保障。

但是，这样的政策设计受到外部环境的影响会比较大。除了市场风险可能带来的负面影响之外，京郊的集体企业受到的行政干预也是显而易见的，从某种意义上说，可能还大于国有企业。在调查中发现，普遍存在基层政府把征地或变相征地的不良后果强加给集体经济的倾向，经济负担、就业压力最终都要集体来背负。如前所述，使乡村企业出现了类似国企的冗员过多和隐性失业的现象，甚至有过之而无不及。如此发展下去，集体经济如何负担得起，有些乡村可能现在已经处于负债经营的尴尬局面。这样自毁经济支柱，不免令人担忧。

㈢建立专门针对失地农民的社会保障基金

我们常说土地是农民的最后的保障，因此，当我们在征用农民的土地时，也要从“最后的保障”的角度来审慎地处理这个问题。因此，在土地征用时，要留足资金，对失地农民的养老、医疗和失业问题应该有个说得过去的政策安排。

目前，现在政府给予农民的征地补偿实在太少，特别是对于因为公共工程或公益性项目被征用土地的农民。如果是变相征地，农民只能得到“政策”和很少的现金补偿。从保障生存权或基本生活权力的角度考虑，这意味着相对确定的可持续的“土地保障”被以市场为着眼点的不确定的“政策”取代了，这对失地农民是不公平的。

建议政府从土地差价中以一定的比例提出一笔特别的基金，用于解决所有失地农民的社会保障问题。不仅要考虑现在和以后的被征用土地的农民的问题，对以前，即20世纪90年代以来的被征用土地的农民也要有相应的对策。这部分失地农民距离老龄阶段更近或已经进入老龄阶段，因此需求也更迫切。除了考虑社会保障问题之外，还应该让失地农民多少有个“生意本”。因为对于他们中的大多数，用鼓励自谋“可持续生计”的方式来解决当前的生活问题可能是最切实际的。

为失地农民而设立的各项社会保险制度，不要直接与现行城镇职工社会保险制度衔接。应推广浙江省的经验，遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。[1][1]

需要说明的是，这样的政策选择不是权宜之计。因为现行城镇职工社会保险制度是一个有很大缺陷的制度，这些缺陷中就包括保障的标准过高，超过了各方（政府、企业、个人）的负担能力，因此，企业和个人参保积极性都受到影响（近年来扩面受阻便是一明证）。因此，在东部沿海一些发达地区，已经在考虑将来使这项“低进低出”的制度发展成为主要的制度，以让企业自由选择的方式给予它更大的发展空间。而将现行城镇职工社会保险制度局限于“体制内”，使之随着市场的发展和民营经济的壮大而自生自灭。

至于现行的农村养老保险制度，这类纯粹的储蓄积累式的制度在当前的社会环境和经济条件下是没有发展潜力的。

㈣城市化的本质是人的城市化

在工业社会中，通过就业同时满足了人们两个基本需求，一是获得维持生计的收入，二是获得参与社会的机会。

但是自上个世纪70年代末以来，因为全球化、信息化的影响，人们获得可持续生计的渠道拓宽了。因此，有相当一部分人不再通过就业的方式一并满足上述两个基本需求，而是将获取收入与参与社会分开，在以某种方式（譬如SOHU——家庭办公的方式）使生计得到保障之后，再通过社区和社团的方式来参与社会，这在发达国家已经成为普遍的现象。

在解决了失地农民的可持续生计之后，应该以社区为依托，组织这些“新市民”进行各种健康的文化、教育和培训活动。城市化的本质是人的城市化，而不仅是拥有大高楼、大马路、大广场。所以，对于失地农民，不管他们是否已经转为城镇户口，都要为他们提供走向城市文明的各种角色转化和适应环境的服务。在对失地农民的各种培训中，这应该成为最主要的内容。

结语

就中国的社会、经济发展前景而言，城市化的过程是一个不可逆转的社会变迁的过程。于是，在城市扩张的过程中，土地用途被改变似乎也是不可避免的。鉴于此，原来以土地为生的农民的生计问题在“失地”的过程中需要得到政府特别的保护，因为这涉及到他们的生存权和基本生活权利。如果这些最基本的利益的不到保证，社会稳定势必受到影响。而一个靠人为地“制造”城市贫民“发展”起来的城市的前景也必然是黯淡的。

要解决失地农民的问题，“可持续生计”也许是一个比现在常用的“就业”或“弹性就业”内涵更深、外延更广因而更具生命力的概念。生计是否可持续，要问市场，我们千万不要用行政权力去破坏有生命力的市场。而维持生计和参与社会在现代社会中完全可以分开而成为两条平行的人生轨迹。

至于社会保障，唯一的选择就是在征地时留出足够资金以适时建立，当农民的土地已经失去，他们就没有任何可用来交换的本钱了。所以“土地换保障”的原则必须牢记。

篇6

全文分为六个部分：第一部分介绍了城市养老保障体制改革进展和保障状况；第二部分介绍了农村养老保障体制改革进展和保障状况；第三部分讨论了城市养老保障体系的脆弱性；第四部分考察了农村养老保障体制的重要性；第五部分分析了养老保障对缓解老年贫困的重要作用；最后是指出了中国养老保障体制的未来改革和选择。

一、城市养老保障体制改革

在计划经济时期，城市养老保障是由企业或单位提供。当时，国家对企业实行财务上统收统支、包盈保亏，企业按照国家有关规定提取和发放养老金，对退休人员实行管理。养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。养老金筹措是现收现付制方式。国家通过企业对向城市劳动者提供了从摇篮到坟墓的全面保障。这种安排符合传统体制的内在要求。

伴随着70年代末开始的经济改革，传统的养老保障体制被不断抛弃。80年代中期国有企业实行承包制和废除终身雇佣制，不仅改变了企业与国家之间的财务关系，而且也改变了企业与职工之间的关系。实行利润分成制和利改税之后，企业必须部分承担自行积累和支付职工养老资金等职能。在总结前期改革经验的基础上，1991年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系，实行国家、企业和个人三方共同负担。

在确立了养老体系之后，90年代中后期以来的改革重点是加强基本养老保险制度建设、扩大统筹范围和扩大覆盖面。1997年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。城镇职工按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%.这种筹资模式实质上是传统的现收现付模式与完全积累模式的综合，属于部分积累式的基金筹资模式。

1998年8月，国务院《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，实行职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金社会化发放。

1999年1月，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》扩大了社会保险费征缴范围。基本养老保险费征缴范围不仅包括国有和城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，而且各地可以根据当地实际情况决定是否将城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。

2000年国务院印发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定2001年先在辽宁全省和其他各省（自治区、直辖市）确定的部分市进行试点。与1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比，2000年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》通过个人帐户完全由个人交费形成（个人缴费率为8%）、实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理、调整和完善基本养老金计发办法、鼓励企业建立企业年金等措施，旨在解决转轨成本和做实个人帐户等问题。养老金筹资模式由“部分积累”变为“现收现付”加“完全积累”。

随着改革思路日益明晰，城市养老保障覆盖面稳步扩大。1989年到2003年，参加基本养老保险的城市职工数量由4817万人上升到12250万人，占城市职工比例由33.5%提高到46.3%.参加基本养老保险的城市离退休人员数量同期由893万人上升到4013万人，是1989年的4.6倍。

城市老年人的养老保障程度高。据2000年人口普查资料显示，城市60岁以上老年人口的劳动参与率为13%.在不参加工作的城市老年人口中，领取离退休金比例为56.2%、依靠家庭其它成员养老比例为38.8%、其它养老渠道为5.0%.但据2000年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示，城市60岁以上老年人口中领取离退休的比例为70.7%，领域社会养老金的比例为12.1%，两者合计达到82.8%.

财政投入加大和基本养老保险基金统筹层次提高，改善了城镇离退休职工的社会保障水平。2003年城镇离退休人员的退休费用上升到9047元，比1990年增加了7734元，是1990年的5.3倍。养老金社会化发放确保了基本养老金的按时足额发放。过去，我国一直实行养老金由退休人员所在企业发放的办法。1998年，我国养老金社会化率在30%左右。到2003年，实行养老金社会化发放的人数达3538.4万人，社会化发放率达到99.5%，比1998年提高60.5个百分点。

二、农村养老保障体制改革

改革前，农村养老保障模式基本上是一种低水平的集体保障。农村人民公社制度将土地等基本生产资料划归集体所有，采取共同生产和统一分配，同时户籍制度禁止农民流动，防止对城市福利制度带来冲击。通过参加集体生产经营活动，农村劳动力获得参与分配生产成果的权利，只有当他们完全丧失劳动能力时，才能退出农业生产活动，由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。只是针对少数没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，农村集体实行了“五保”制度，即保吃、保穿、保医、保住、保葬（儿童保教）。

改革以来，中国农村基本经营制度变革改变了过去集体保障模式。农村建立和完善，使得集体保障模式的制度基础不复存在。过去由集体承担的就业和收入等基本保障功能，就转为由农户家庭来承担，由单个家庭来提供养老保障。尽管政府要求建立统分结合的双层经营体制，但集体经济在绝大多数地区有名无实，乡村集体缺乏有效的组织手段动员资源，为农村居民提供有限的收入保障和卫生医疗服务。

从时间上看，农村养老体制改革最初试点基本上与城市同步。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区。经过这个阶段的工作，1991年6月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有7542万农民投保。

但1998年以后，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。这个阶段由于受管理体制改革、利息持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村社会养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%.农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%.

农村老年人的社会保障程度很低，主要依靠农户家庭提供养老支持。据2000年人口普查资料显示，农村60岁以上老年人口的劳动参与率为43.4%.在不参加工作的农村老年人口中，领取离退休金比例为8.2%、依靠家庭其它成员养老比例为86.2%、其它养老渠道为5.7%.另据2000年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示，城市60岁以上老年人口中领取离退休的比例为5.4%，领域社会养老金的比例为1.5%，两者合计达到6.9%.

三、城市养老保障体制的脆弱性

从名义上讲，城市养老基金的积累和发放是按照现收现付制加部分积累的个人账户相结合进行的。1997年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法，即“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工（即“老人”），采取由社会统筹基金来支付退休金；对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工（即“中人”），采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金；对新制度后参加工作的城镇职工（“新人”），采取由社会统筹基金来支付他（她）们的基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金社会统筹，解决新制度建立前参加工作的城镇职工的养老问题，即转轨成本问题。

但是，传统养老体制没有为基础养老金提供积累，新体制不得不面临着庞大养老金缺口的难题。《法制日报》2005年5月8日报道，劳动和社会保障部承认，目前城市养老金缺口在2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严重程度。世界银行估算养老金缺口3-4万亿元左右。如果假定在50年时间里分摊转轨成本，按3.7万亿缺口和平均利率为4%计算，每年分担的平均转轨成本将为1600亿元左右；如果利率提高到5%，每年的平均转轨成本将为1900亿元左右（孙祁祥，2001）。

就现实来看，城市养老金的积累和发放仍然采取现收现付制（见图3）。在面临企业缴费不足和养老金收支缺口的情况下，统筹基金与个人账户的混账管理使得只好挪用个人帐户积累来填补养老金缺口。新体制从一开始就面临着个人帐户“空账”问题，并随着时间推移日益加重。1997年空账规模为140亿元，2000年上升到2000多亿。养老金拖欠容易诱发社会问题，国家迫于压力不得不动用财政资金来填补缺口。例如，2001年中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5倍多。

制度设计缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。在缺乏必要的激励机制下，差额收缴和差额拨付制度使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。新的企业因为退休职工较少，不愿意缴费，拖欠、拒缴的现象时有发生。老的企业没有完全剥离由社会承担的保障责任，缴费之后负担企业负担过重。企业平均缴费率高达30%.如果企业逃避缴费，相当于获得了一笔丰厚的盈利。这是非国有企业不愿意加入基本养老保险计划的主要原因。参加基本养老保险以国有企业职工为主，大约占城镇参加基本养老保险职工的80%左右。由于大部分国有企业都处于亏损状态，无力缴纳保险费。保费收入减少使得社会保障机构不得不提高缴费率，从而导致一种恶性循环。

空账和预期收益率低同样削弱了个人参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中，个人账户的资金来源具有强制性，但其产权属于个人。中国没有明确个人账户的产权归属，对统筹账户和个人账户实行统一管理，从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下，为了减轻未来支付养老金压力，政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时，拒缴偷逃现象就不可避免地出现（赵耀辉、徐建国，2000）。这样，个人账户不仅难以做实，而且也不利于个人缴费和个人账户积累。

从基金运作情况看，我国社会保障基金的投资渠道单一、回报率低。2004年社会保障基金资产负债中，银行存款和长期债券比例为53.9%，委托投资比例为35.8%.2001年到2003年，社会保障基金投资回报率均低于3%，2004年社会保障基金投资回报率为3.3%.这都小于国际上社会保险基金投资长期债券平均6%的实际收益率。

1999年以来，扩大基本养老保险覆盖对象也没有大幅度提高覆盖范围。2004年参加基本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%，与1995年的水平（45.9%）基本持平。然而，城市人口结构变化却使得城市养老负担大幅度上升。1990年，城市离退休人员与城市职工数量比例为1：6.1，但2003年这个比例下降到了1：2.7.即使把未来年青农村转移劳动力计算在内，城市养老负担上升趋势不会发生根本性的变化。

从国际经验来看，一个可持续的现收现付制的养老保障体系需要三个条件（蔡昉、孟昕，2004）：（1）一个相对年轻的人口结构，以支撑现有的退休人口；（2）一个有效率的税收体系，以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来；（3）一个有效且安全的基金管理和治理，以确保养老基金是被正确地投资并保值、增值的。上述分析表明，三个条件在中国都不存在，现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障。

四、农村养老保障体制的重要性

农村养老目前主要采取家庭养老模式。一个可持续的农村家庭养老模式要满足以下条件：（1）家庭有较大的人口规模，以分享收入或分散风险；（2）家庭有比较稳定的收入来源，以维持生活水平；（3）家庭有良好的社会网络（如亲戚、邻里或朋友等），以抗御家庭难以承担的外部风险。

伴随社会转变和经济转型，农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。一是计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人。二是人口迁移导致农村老龄化程度比城市更加严重。2000年人口普查资料显示，农村人口老龄化水平是7.5%，而城市只有6.4%.在户籍制度限制下，农民举家流动的比例很小，人口向城市迁移以青壮年劳动力为主，再加上家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活。加速城市化将有可能进一步提高农村人口老龄化程度。三是农村土地的收入和保障功能被不断削弱。虽然土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色，即生产资料和生活资料功能，但因规模狭小、流动性差和产权不稳定不仅难以成为促进农民增收的主要来源，而且也难以发挥其收入保障功能。农民收入增长越来越依靠非农就业收入来源。四是农村社会网络的作用也在下降。例如，农户家庭之间的转移性收入占农民收入的比例由1980年的11.7%下降到2003年的3.7%.此外，农村集体经济组织的功能日益弱化，无力为困难家庭提供帮助。

当农村家庭养老作用走向减弱的趋势下，就需要通过建立正式的农村社会养老保障体制来作为其补充和替代，以便确保农村老年人在急剧的社会转变和经济转型过程中实现老有所养。1998年以来，农村社会养老保险事业发展停滞甚至衰退，既有农村养老保险基金存在管理混乱和保障程度低等问题，又有国家不愿意承担建立农村养老保障体制的财政投入问题。政府一个重要判断是，我国经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度的条件尚不成熟。这种论断是不正确的。

从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度（曾毅，2005）。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家但是的条件（杨燕绥等，2004）。因此，经济发展水平不是制约因素，建立农村社会养老保险的条件已经成熟。

从战略角度考虑，建立和完善农村社会养老保险体制具有重要意义。首先，农村养老保障是应对人口老龄化的重要举措。我国目前2/3的老年人口生活在农村。在城市社会保障体系基本建成之后，政府理应将社会保障工作的重心向农村转移。如果推迟建设农村养老保障体制，等到人口老龄化高峰到来时再考虑这个问题，将会错过较好的建设时机。而且，农村养老保险体制建设滞后，将加大农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力，实际负担并没有减轻。关键在于选择什么样的农村养老保险模式。如果农村养老保险实行完全的个人积累制，政府并没有投入资金，就不可能成为财政的包袱。

其次，建立农村养老保险是协调城乡发展和推进城乡一体化的现实要求。90年代以来，城乡收入差距持续扩大，这种趋势在较长期的时期内都难以扭转。从长远看，缩小城乡收入差距就必须减少农民，减少农业的就业比例，提高农业劳动生产率。这样，意味着有大量的农村劳动力向城市转移，并选择在城市永久的住居生活。城乡劳动力市场一体化是实现农村劳动力平有序转移的前提条件。而养老保障是劳动力市场的支撑条件之一。在城市化过程中，不仅存在农民工和失地农民的养老保障问题，而且也存在着如何为他们建设养老保障，并城市养老保障体系对接问题。这个问题解决不好，人口迁移将会把农村贫困问题带入城市，并在城市积累，影响城市化的健康发展。

最后，建立农村养老保险可以活化农村土地的要素功能，优化农村人口性别结构，推动农村发展。农村建立养老保险之后，通过它对农村土地的保障功能部分替代，可以促进农村土地向发挥生产要素功能方面进一步转化，加速农村土地流动和扩大规模经营。另外，农村养老保险也会减少农村家庭对“养儿防老”的依赖，从而降低对想要男孩的生育偏好，改善农村的性别比。

日本利用养老金政策调节劳动力和土地流动有一定的借鉴意义（杨燕绥等，2004）。日本从1970年开始着手在农村建立养老保障。一直到2002年，日本农民的国民年金由三部分组成：基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002年之后，日本农民的养老保障由两部分组成：国民年金（基础养老金、等额给付金，但不含土地权益转让补偿金），农业劳动者年金（DC计划）。1970年国会通过的《农业劳动者年金基金法》规定，农民离开农业要全部转让土地经营权，在转让时获得一次性支付规定的补偿金，补偿金数量随着物价调整。这项政策不仅提高了农村老年人福利，而且起到了鼓励劳动力向城市迁移和土地规模经营的作用。随着农村人口老化，日本在2002年实行了新的劳动者年金制度，开始鼓励农民留在土地，土地权益转让补偿金就被取消。 　五、老年贫困与养老保障

Rowntree（1901）把个人一生划分为五个阶段：儿童期、成年工作早期、父母期、子女长大后工作期、老年期，并指出在个人生命周期中有三个阶段即儿童期、父母期和老年期遭遇到贫困的风险最高。当个人进入老年并退出了劳动力市场，收入创造活动便停止。如果个人在就业期间为养老做了必要准备，如储蓄和（或）参加养老保险，进入老年之后陷入贫困风险的概率将大大减低。相反，老年人口陷入贫困风险就会较高。

利用2000年城乡老年人口状况一次性抽样资料，王德文和张凯悌（2005）测算了中国老年贫困人口数量为921-1168万人，其中城镇数量为185-246万人、农村数量为736-922万人。老年贫困发生率为7.1-9.0%，其中城镇老年贫困发生率为4.2-5.5%、农村老年贫困发生率为8.6-10.8%.

陷入贫困的老年人具有如下特征：城镇老年人如果是男性、年龄偏小、受教育程度较高、身体健康、婚姻状况维系较好、保障程度较好、非农业户口，贫困发生率较低。与此相反，女性、年龄偏大、受教育程度低、健康状况不好、独居、保障程度差、农业户口，贫困发生率较高。农村老年人口的比较结果基本相似，但性别之间的差异并不明显。

在控制了其它变量之后，计量分析结果表明：（1）女性反而比男性陷入贫困的可能性小。（2）年龄变量对老年贫困的影响并不显著。（3）受教育程度、政治面貌等个人特征变量对老年贫困有显著正向作用。（4）城镇老年人参与劳动力市场对缓解贫困有一定作用，但农村老年人的作用则相反。（5）健康状况、社会保障、家庭保障和自我保障对老年贫困有显著影响。这说明性别和年龄并不是导致老年贫困直接原因，而是附加在性别和年龄上的其它社会因素，如不同性别的受教育和保障状况、年青时收入创造差异和养老准备等，对老年贫困有重要影响。

如果缺少必要的养老保障支持，老年贫困的特殊性使得治理老年贫困的任务非常艰巨。老年人退出了劳动力市场之后，就立即失去了就业收入来源，当个人积蓄耗尽之后，如果没有新的收入来源，老年贫困就转化为长期贫困。在这点上与其它人群贫困有着显著区别。而且，随着高龄老年人数量增加，高龄老年人的发病率较高带来了医疗费用支出需求和社会看护需求大幅度上升，疾病和收入保障不足等因素也会导致高龄老年人贫困发生率不断上升。因此，建立一套老有所养的保障体制，对于治理老年贫困非常重要。

六、可持续的养老保障模式选择

养老是政府、社会、个人和家庭的共同责任。在城乡养老保障问题已经显示出潜在危机的情况下，政府、社会、个人和家庭对未来没有做好事先的充分准备。首先，政府和社会对于养老危机缺乏宣传，老百姓缺乏必要养老保险知识和养老准备，城市养老在相当大程度上对政府有强烈的依赖感。其次，城乡养老保障存在严重不平衡，城乡养老保障体系处于一个二元分割的状态，影响着人口流动和城乡一体化发展。第三，家庭观念改变和农村家庭人口规模下降，农村家庭养老模式也遇到挑战。最后，城市实际退休年龄趋于大幅降低，加大了社会和家庭的养老负担。由此可见，中国现行的养老保障制度无论在运行的可持续性上，还是在个人和家庭的参与上，都是非常脆弱的。

随着人口转变，2020年之后的20-30年中，中国社会的养老负担将提高到不堪承受的地步。中国2005年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将达到7.5%，老年人口总数将会突破一亿大关；2020年左右，老年人口占总人口的比例将超过10%；2040年，中国将步入严重老龄化时期，平均每5个人中就会有一个65岁以上的老年人口。考虑到中国目前和未来几十年的经济发展水平，老龄化所提出的挑战是十分严峻的，主要表现为对养老保障需求的迅速增加。因此，有必要针对人口转变对城乡养老体制进行改革和调整，消除城乡养老保障的脆弱性，对今后的养老安排做好充分准备。

建立完全的个人积累制度是中国养老保障的出路。与现收现付制度相比，完全的个人积累式养老基金筹集和发放制度，能够通过建立强制性的个人账户，鼓励个人为年老时进行储蓄，通过个人承担风险的资本市场投资使养老基金得以保值和增值，并通过市场选择提高基金的管理和治理水平。这种制度选择不仅可以最大程度的降低城市养老体制转轨成本，而且还借助适当的政策引导，加快农村社会养老保障体系建设，从而建立符合中国国情和具有可持续性的养老保障体系，为老龄化时代的养老做好准备。

对于城市养老保障制度而言，通过实行新人新办法、中人中办法的过渡方式，利用现收现付积累的养老金将中人到2035年前后完全消化掉，届时新体制即可覆盖全部城镇就业者。按照这种向新的养老体制的过渡方式，从现在就开始为新人和中人建立起个人账户，真正步入完全积累的养老保障体系，到2020年，养老负担率会比继续实行现收现付旧体制的情形大大降低，即从44%下降到32%.在体制转轨过程中，如果将农村迁移劳动力吸纳到城市养老保障体系，并采取养老保障的新体制，2020年的养老负担率为25.3%；反之，如果把农村转移劳动力排斥在城市养老保障体系之外，并继续实行现收现付制，到2020年的养老负担率达到44.2%.因此，农村劳动力吸纳到城镇养老保障体系，可以提高中人的供养能力，实现城市养老体制的平稳过渡（蔡昉、孟昕，2004）。

对于农村养老保障制度而言，《农村养老保险基本方案》确定的通过群众自愿和个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，建立完全积累的个人帐户，不仅有利于调动农民参加社会养老保险制度的积极性，而且也不会为让政府背负财政负担。农村社会养老保险的发展经验也证明这点。通过整合用于农村的财政资源和投入，国家目前是有条件继续推进农村养老保障发展。例如，将对农业的间接补贴为对农民直接收入补贴，以及用于农村的各项扶贫资金进行整合，改为建立农村社会保障制度。这样，在农村就可以逐步建立起“个人帐户养老金+家庭供养（土地保障）+国家最低保障”的农村社会养老保障体系，做到人人养老有适度保障。同时，可以借鉴日本的经验，将土地流转中使用权益补偿金转化为农民个人帐户的养老金账户，还可以将大大减轻国家提供低保的负担，并促进农村土地流动。在此基础上，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，到最终实现社会养老。

建立完全积累的个人账户体制，为今后整合城乡养老体制提供了一个平台。在较长的时间内，城乡养老保障仍然顺着各自的轨迹向前发展。也就是，城市实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，农村实行“土地保障与个人账户相结合”模式，两个模式并行独立运作。随着这两个体系的发展和完善，通过个人账户的设计和管理，农民工和失土农民可以携带个人账户储蓄转入城保体系，与城市养老保障制度对接，这样，就可以为农民向城市转移提供一个通道。

参考文献

蔡昉、孟昕，2004：《人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性》，《比较》第1期。

孙祁祥，2001：《“空帐”与转轨成本：中国养老保险体制改革的效应分析》，《经济研究》第5期，第20－27页。

赵耀辉、徐建国：《我国城镇养老保险体制转轨问题》，《改革》，2000年3期，第98－106页。

杨燕绥、赵建国、韩军平，2004：《建立农村养老保障的战略意义》，《战略与管理》第2期

Rowntree，B.S.，1901.Poverty：A Study of Town Life ，Macmillan.