村民自治制度范文
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导语：如何才能写好一篇村民自治制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
>> 浅析村民自治制度背景下农民的政治参与状况 我国农村村民自治制度的产生和发展（下） 论村民自治制度的完善 村民自治制度刍议 刍议后税费时代下的村民自治制度 浅谈当代中国村民自治制度的完善发展 论新时期我国农村村民自治制度的完善和发展 我国农村村民自治制度的产生和发展（上） 村民自治制度演化的实践样本 村民自治制度存在的问题及对策研究 关于村民自治制度建设的思考 论新时期发展民族区域自治制度的法治路径 熟人社会背景下“屯事联理”自治制度的建构 浅谈我国基层群众自治制度中的村民自治 从精英主政到协商治理：村民自治转型的路径选择 农村基层村民自治制度下民主决策的完善 村民自治制度中的农村妇女参与 我国村民自治制度的困境及对策思考 抑制残存宗族组织对村民自治制度负面影响的对策思考 论业主自治制度发展的困境及对策 常见问题解答 当前所在位置：，2015-02-02.
[2]〔美〕曼瑟・奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译.上海：上海人民出版社，1995. 40.
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篇2
关键词：村民自治治理社会关联乡村关系
Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance
HeXuefeng
Abstract
Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.
KeyWords
Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage
一、引论
学术界对村民自治的关注，存在着两种分野，一种关注集中于村民自治的民主方面，尤其关注村民自治制度对于中国未来政治制度安排可能具有的影响，这是从外部来关注村民自治；一种关注集中于村民自治的治理方面，将村民自治制度看作一种民主化的村级治理制度，尤其关注这种治理制度对于解决当前农村实际存在问题的能力，这是从农村内部来关注村民自治。总体来讲，当前学术界对村民自治民主方面的关注远远超过对治理方面的关注，政治学界和海外学者尤其热心于此。
因为已有太多关于村民自治民主方面的研究(参见景跃进，2001)，本文试图从村民自治治理的方面来作些讨论。村民自治治理的方面可以看作是一种民主化的村级治理，这里的中心词不是民主而是治理，关注的焦点是民主化村级治理作为一种可供选择的治理制度，其效能如何，社会基础如何以及在当下中国特定国家与社会关系状况下的适宜性如何。
当前关于民主化村级治理的研究相对薄弱，已有的研究主要集中在对村民自治效能的实证调查中，这些实证调查为展开民主化村级治理的理论研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。进一步展开的关于民主化村级治理的研究不仅较少，而且大都建立在一些想当然的信念中，缺乏扎实的实证调查和深入的逻辑推证，这一点在赞成和反对村民自治这一民主化村级治理制度的双方并无根本不同。还有一点也很有趣，即学术界和地方行政官员对村民自治这一民主化村级治理制度的价值和实践效果的评价，大多数时候都是恰恰相反的。
就学术界对民主化村级治理的信念而言，大多数学者对以下命题是不加置疑的，如人们相信，真实的竞争性的选举，一定可以选出村民满意的村干部，这些村干部在民主化的村级治理中，会保护村民的权益，起码不会损害村民的权益；又如，人们相信，由村民选举产生的村民代表，既可以通过村民代表会议的形式决策村务，监督村干部，从而约束村干部的行为，又可以通过在村民代表会议中协商妥协，形成有益于村民的决议，并有能力将这些有益于村民的决议贯彻到村民中去；再如，人们相信，只要是真正对村民有益的事情，只要让村民有足够参与表达意见的渠道和民主决策的机会，这种有益于全体村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他们知道如何选择于自己有益的决定。等等。
考察民主化村级治理，需要讨论这些未加置疑的信念。本文希望通过一个理论考察，来讨论一种特定类型村庄即所谓低度社会关联村庄民主化村级治理的可能性，重点考察民主选举和村级治理之间的一种可能内在关系。之前，我们来讨论民主化村级治理面临着的共同乡村关系前提。
二、民主化村级治理的乡村关系前提
当前村民自治制度安排的一个特点是希望通过村民自治来同时解决村务和政务。1998年通过实施的《村民委员会组织法》不仅规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，而且规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，即是希望由村民委员会在处理村务的同时，可以协助乡镇完成各种国家任务，典型是收粮派款和计划生育。决定村委会不仅负担村务而且负担政务的理由，是中国后发外生型现代化对农村社会的强制要求。中国现代化本质上是一种外在强加于农村的任务，在转型时期，国家通过乡镇行政施加于村一级的政务，正体现了这种强加法则。不是村一级是否有政务需要完成，而是应由谁来完成它。从理论上讲，源自国家现化要求的政务可以有三种办法来予完成：第一是由基层政权即乡镇行政施达于村，比如由乡镇行政直接向农户收取税费，控制生育等等。一般地说，由于当前分田到户造成的事实上小农经济分散经营的特征，乡镇行政无力直接面对千家万户的农户，其中的核心是乡镇直接面对农户的交易费用太高，监督成本也太高，代价太大（温铁军，2000）。这条路一般地说难以走通；第二种办法是将乡镇行政设置向下延伸至村，即在村委会这一村民自治机构以外设立乡镇行政下派的另一个村级组织，由这一村级组织来处理政务。这种办法的好处是将村务和政务分开，坏处是新设机构成本太高；第三种办法就是当前村民自治制度安排中将政务和村务集于村委会一身的办法。这种办法的好处是既可以让乡镇行政安排的政务在村一级有“腿”，又可以降低行政成本。这种办法的坏处是政务与村务难以分开，有时是政务冲击了村务，有时是村务不理政务。以上三种解决村务与政务的办法都不是完美的办法，有利也就有弊。事实上，在当前中国转型期的现代化特定阶段，也很难有一种完美的既可以处理好村务又可以解决好政务的办法。当前村民自治制度安排中希望通过村民自治来同时解决村务和政务的特征，与其说存有制度安排上的缺陷，不如说在村民自治制度运作中，我们如何直面这种缺陷。换句话说，在讨论民主化村级治理时，我们必须面对以政务和村务合一为表征的乡村关系前提。无论乡村关系在名义上是领导关系还是指导关系，乡村之间都存在关系，这种关系一般以乡镇行政掌握着较村委会多得多的经济资源、社会资源、文化资源乃至组织资源为前提，在乡村关系中，乡镇行政为主动的占据优势的一方，村委会是处于被动和劣势的一方。
在村民自治制度安排中，乡村关系中乡镇行政的优势并不是以传统人事上的任免权为依据的。村委会由村民选举并对村民负责，因此，理论上，村委会与乡镇行政是两个对等的法人实体，乡镇行政无权要求村委会一定做什么，村委会也有拒绝乡镇行政政务的组织制度上的理由。这种情况下，乡村关系中政务与村务合一的前提在实践中就有组织制度以外的办法，这种办法在过去的村民自治实践别是在1998年之前《村组法》试行期间，乡镇行政大多是以操纵村委会选举或直接任免村委会成员这一明显违反《村组法》的办法实现的，这一点已为绝大多数农村政治观察者所观察到。1998年《村组法》正式颁布实施以后，法律的严肃性和执法力度的加大，提高了乡镇行政以操纵选举和直接任免村委会成员的办法来实现乡对村控制的成本，而当前农村经济普遍不景气，农民负担过重所造成的乡村关系的紧张，进一步增强了村对乡镇的抵制决心。这种情况下，乡村关系便存有两种可能前途，一是乡镇行政利用资源优势来控制村干部，并逐步与村干部结成利益联盟，村干部为乡镇办理政务，乡镇干部对于村干部的一些利己谋私行为不闻不问；二是村干部作为村民选举的代表，在感受到村民对乡镇不满的同时，作为村民利益的代表抗拒乡镇合理不合理的政务要求，抵制乡镇行政向村一级的渗透。当然，乡村关系除此以外还有两种可能前途，一坏一好。坏的前途是村干部可能利用乡村关系的紧张，借村民的不满抵制乡镇，借乡镇的强力压制村民，而村干部们则利用乡村关系的矛盾及制度空隙进行投机，他们本身成为一个既得利益集团。好的前途是村干部凭借自己的责任心和行政智慧，在当前艰难的乡村关系中，即处理好村务又办理好政务，即让村民高兴，又让乡镇满意。村干部如何行为，并不完全是他们自身的道德感和良心决定的。具体地说，村干部的行为既受乡村关系政务村务合一这一制度前提的影响，又受村庄本身的社会性质特别是村庄社会关联度的影响。在当前村民自治制度安排中的村务政务合一这一乡村关系前提下，尤其决定村干部行为从而决定民主化村级治理这一制度安排效果的，是当前村庄社会的性质。下面我们讨论村庄社会的性质。
三、社会关联度：村级治理的村庄基础
从理论上，我们都相信制度的有效性是与特定社会基础相联系的，具体研究却容易忽视制度安排的社会基础，习惯于抽象讨论制度本身的好坏与效果。对村民自治这一民主化村级治理制度的讨论不应离开它的村庄基础。
我们在另一项研究中，将构成村民自治制度基础的村庄性质以传统文化和社会分化两个维度进行了区分，并特别讨论了缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构（贺雪峰，2001A）。我们认为，关注村庄社会分层和社区记忆之所以重要，是因为社会分层和社区记忆构成了村庄中人与人之间联系的性质与程度。社区记忆强烈的村庄不仅构成了村民对村庄的认同，而且构成了村民一致行动的理由。社会分层可以在村庄形成经济社会资源优势者，他们较一般村民掌握更多经济社会资源，这种经济社会资源的优势很容易转而成为人际关系上的优势，从而具有建立强人际关系的潜力。一般地，在那些社区记忆缺失和社会分层缺乏型的村庄，因为缺乏传统的社区认同和现代的社区精英，而使村民的联系减弱，一致行动能力下降，这种一致行动能力的下降，会带来村庄秩序的严重问题，诸如经济的协作难以达成，无力抵御乡村组织的过度提取，缺乏一致对付地痞的能力及无力解决社区共同面对的道德难题等等（贺雪峰、仝志辉，2000）。
从本文关注的角度，我们将构成村级治理的村庄基础简化为村民一致行动能力的强弱也即村庄社会关联度的高低。村庄社会关联度即在村庄中具体的人与人之间关系的程度，或在维护村庄秩序的过程中村民之间所可能结成的一致行动能力。缺乏分层与缺失记忆型村庄，村民与村民之间的关系程度较弱，关系链条较短，成为一种低度社会关联的村庄。在这种低度社会关联村庄中，村民类似马克思所说一个一个的马铃薯，他们个人所欲的目标，因为难以形成集体行动，而不能达到，村民集体行动所能提供的公共秩序和社会服务因此严重不足。缺乏分层与缺失记忆型村庄大都是低度社会关联的村庄，社区记忆较强，社会分层明显的村庄，则更可能构造出村庄的高度社会关联。强的社区记忆，通过建构村庄认同，不仅使得面子和荣誉对每个村民都很重要，而且使村民在一致行动时，有更多长远的考虑。当村庄秩序面临威胁，村庄利益受到损害时，村民有能力行动起来，为获取村庄秩序和维护村庄利益而行动。明显的社会分层不仅可以构造出一些掌握优势资源的村庄精英，而且这些掌握资源的村庄精英很容易获得一呼百应的行动能力。因此，当这些村庄精英感到需要维护村庄秩序时，他们有能力通过自己的影响来做到这一点。当然，这些具有一呼百应能力的村庄精英，也有能力为了个人的私利破坏村庄集体秩序。社会关联这一村民与村民之间具体的关系，便因此具有了影响和决定村庄秩序的能力，正是这种能力，构成了村级治理的村庄基础。很多时候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村庄性质，决定了村级治理的面貌。举例来说，时期，公社几乎控制着农村所有经济和组织资源的情况下，南方一些农村的大队小队干部却与村民共守村庄秘密，形成了村庄内的利益庇护关系，以消极的方式对抗着的强制力量；而在河南这样的北方农村，一统到底。直至今天，河南农村仍然经常处于一种自上而下“超常规、大跨度”的运动式动员之中（曹锦清，2000），南方农村与以河南为代表的北方农村构成此种差别的原因何在？其中的一个关键方面是南方农村传统的宗族意识一直存在，村干部在时期仍然受到强大村庄压力，而河南等北方农村宗族意识大都较弱，村民之间的社会关联度很低，原子化的村民无力抵制上级可能脱离农村实际的各种运动，这一点在村民自治背景一样如此。
四、民主化村级治理的村庄基础：以低度社会关联村庄为例
《村民委员会组织法》正式颁布实施以后，村民自治的实施力度大大加强，村民在村干部的选举和村务的决定权方面，与过去不可同日而语，民主化的村级治理名实渐符。按一般的理解，这种民主化的村级治理，一定可以通过选举出代表村民利益的能人来为村民当家办理村务，提供村民所亟需的公共秩序和公共服务，村级治理中村务办理方面，也一定会大有进展。
现实是否会如以上设想乐观，还有待民主化村级治理更长时间的实践。下面我希望通过讨论低度社会关联村庄民主化村级治理可能存有的问题，来作一个纯理论上的考察，这种考察有助于我们认识村级治理的村庄基础这一重要问题。
从理论上讲，由村民选举村干部，村干部就应该成为村民利益的代表者和村庄利益的维护者，特别是在《村民委员会组织法》规定村民可以罢免不合格的村委会成员和具有在村务决策管理和监督方面权力的情况下，村干部的行为会具有典型保护型经纪的特征（杜赞奇，1995）。但是，保护型经纪的行为并不是凭白无故产生的，他们的保护行为一定要有或文化上或经济上的理由。文化上的理由即他们作为村干部，保护村民的利益可以有一种面子、荣耀和心理上的满足，这种利益来自于对村庄的认同或村庄共同体意识。经济上的理由是村干部在与乡镇行政据理力争时，他们认为在经济上是合算的。在低度社会关联型村庄，村民是原子化的，村干部很难从原子化村民中获得自己行为的文化价值，这样，解决村干部维护村民利益的动机就必须从当村干部的经济收入方面考虑。事实上，在低度社会关联村庄，是否出任村干部，的确大多是有经济收益上考虑的。对于一些优秀的乡村能人，他们出任村干部的机会成本很高，村干部的报酬大都不能满足他们的收入预期，而在与掌握优势资源的乡镇等上级交往时，可以提升他们的收益感。因此，一个乡村能人出任村干部（选举或任命本质上并无不同），他们缺乏与乡镇对立的积极性。
在村干部的报酬不能满足他们的收益预期时，低度社会关联村庄出任村干部的乡村能人便不仅不愿意与乡镇对立，而且期望在与乡镇行政的交往与合作中增加预期收益。在乡村关系紧张的背景下，他很快便成为乡镇行政在村里的人，村民心中的恶人。这样的乡村能人不能让村民满意，下次选举，村里不投这种人的票，而希望选一个“好人”来当村干部。
好人干部不能让乡镇满意，因为乡镇行政难以通过好人干部将政务在村中实施下去。好人干部同样不能让村民满意，因为好人干部往往缺乏过去乡村强人办理村务的魄力。村庄事务有时处于瘫痪状态，村庄秩序失去根基。过去强人干部在办理村务时的果断和强悍正是缺乏关联村庄获得秩序的关键原因。比如一个强人干部可以凭借自己的威信有时甚至是威胁，将村中的纠纷调解了，将村中道路修建了，将地痞无赖威慑住了。面对自己选举上来但缺乏办理村务能力的好人干部，村民怀念起以前的强人干部来。这样，在下一次选举中，村民会说，还是选一个强人对村中有益些。要有些魄力哦，要选有处理村庄事务的能力和胆略的那种人。下次选举，有魄力的强悍的乡村能人便选了上来。
新上来的强人干部当然不满足于好人干部乐于维持现状的状况，他们希望有所建树以抵消当村干部的机会成本。但是，如前所述，强人干部因为难以从缺乏社会关联的村庄获得文化上的价值，他们会更多从经济收益上考虑如何补偿自己当村干部所损失的机会成本。他是村民选举上来的，他也有在紧张乡村关系中抵制乡镇行政不合理行为所需要的强悍，但他缺乏抵制乡镇行政不合理行为的积极性。一方面，与乡镇维持良好关系已构成了他预期收益的重要部分，毕竟乡镇掌握着较村庄多得多的各种资源，一方面，他在与乡镇的对抗中，是无法获得缺乏社会关联的村民对自己的组织化支持的。而强人干部凭借自己的强悍，在处理村务时的能力，使原子化的村民事实上丧失了对他的约束能力。他发现，凭借当前村务与政务合一的乡村关系前提，他可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他凭借自己的强悍办理村务中谋取私利时，不闻不问。这个村民选上去的强人干部的确具有办理好村务和维护村庄秩序的能力，但他只是在形成了与乡镇行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的经济上合算的平衡点。他个人的强悍保证他可以不将那些缺乏社会关联因此缺乏一致行动能力的村民放在眼里。选上来的强人干部在缺乏价值支持和村民强力约束的背景下，变成为赢利型经纪。
这些赢利型经纪往往做过头了，以至于引起村民的强烈不满。村民会在下次选举中，将这些骄横的强人选下来，再选一个好人上去。好人上去后，他没有强人的强悍和魄力，他又不能从原子化的村民中获得强力支持，因此，纵使他有着抵制乡镇行政不合理要求和办理与村民生活息息相关村务的良好愿望，他也缺乏这种能力。他既无个人的强悍，又无来自村民的支持，这是他难以有所作为的实质所在。他无所作为造成的村务政务的瘫痪状态，再次引起乡镇行政和村民双方的不满，下次选举，他便退出了村庄治理的舞台。
这样一来，在低度社会关联村庄的民主化村级治理，竟然可能出现的一种理论上的结果，是村庄治理陷于瘫痪状态与赢利经纪的交替循环。细心观察当前中国农村的村级治理，若干地区已有了这种循环的苗头（贺雪峰，2001B）。
五、结语
以上考察了低度社会关联村庄民主化村级治理的可能后果。那么，高度社会关联村庄的民主化村级治理会是一种什么样的情形呢？作为一种理论上的推论，高度社会关联村庄，特别是在那些社区记忆和社会分层均可以产生相互塑造的高度社会关联的村庄，甚至不需要民主化的村级治理这一外来的制度安排，社区内部就会产生一种秩序，这种秩序依赖于传统和习惯，其提供的成本可以较外来制度安排低廉得多，也有效得多。外来的民主制度安排有时可以发挥作用，不是因为外来的制度真正起了多么重大的作用，而是外来制度碰巧合乎了过去村庄中那些没有成文写出来的惯例和传统。
这似乎是说在村庄秩序的保持中，外来的制度安排诸如村民自治制度没有什么作用。这当然不是事实。以上所列举的低度社会关联村庄和高度社会关联村庄制度安排效能的结果只是一种理论推断，即一种理论上的可能性。现实的农村较以上理论可能性要复杂得多。同时，在当前中国处于转型期的复杂情景下，所有对农村性质及其关于村庄社会关联度的讨论，都具有暂时性。
这还不够。制度绝不只是一个被动的因素。制度在很多时候是塑造世界的力量，正因此，我们应该对村民自治这一民主化的村级治理制度保持高度关注。良好的制度安排可以创造出巨大的可能性。村民自治制度正是这种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，这种制度使得一些本来缺乏希望的村庄依靠自身的力量拯救出来。本文考察民主化村级治理的村庄基础，不是要得出关于村民自治的悲观结论，而是希望关注农村秩序的学者注意到村民自治制度对村庄性质的依赖。不具体考察到村庄性质这一层面，也许我们得不出多少关于村民自治实践效能的有用结论。
如何考察村庄性质或如何理解民主化村级治理的村庄基础？我相信，没有对实践的深入了解，没有对村民自治实践深入广泛的田野调查，抽象的理论研究和制度研究是没有用处的。从纯逻辑的角度来推论制度应该具有的效果，总会发现逻辑考察环节的不足。没有一门实践的学问可以完全依赖于逻辑推论。一方面，逻辑推论无法把握实践的全部细节，也无法把握实践中不同细节不同的重要性。一方面，逻辑可能性总是多样的，而实践的结果却是具体的，在对村民自治的研究别是对村民自治治理方面的学术研究中，更多一些实证的研究，对学术和实践都会好处多多。
而关于村民自治这一民主化村级治理制度安排来说，本文的考察试图提供一种与主流所想象的村民自治制度实践效果略有不同的可能图景。这种可能图景不否定村民自治制度对于今天中国农村基层政治实践的重要价值与作用，但村民自治制度的好并不是其道义和政治正确上的好，而应该是于农民的生活，于农村的发展和于当前中国特定的现代化有益的好。脱离农村实际来讨论村民自治制度，以对村民自治的一些想当然的信仰为基础来讨论村民自治的民主价值，不说全错，起码有些文不对题。
最后，既然村民自治制度是需要有村庄基础的，考察村民自治发生作用的村庄基础，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能会给实践更多一些机会。
参考文献：
曹锦清，2000，《黄河边的中国》，上海文艺出版社。
杜赞奇，1995《文化、权力与国家》，江苏人民出版。
贺雪峰，2001A，“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》第2期。
贺雪峰，2001B，《遭遇选举的乡村社会——荆门市第四届村委会选举观察》，即出版。
贺雪峰、仝志辉，2000，“论村庄社会关联”（未发表）。
景跃进，2001，“村民自治的意义阐释和理论化偿试”，第二届中国大陆村级组织建设学术研讨会论文，香港中文大学。
篇3
1990年代在全国推动村民自治实践时，农民大规模进城才刚刚发生，到21世纪头一个十年之后，中西部地区农村年轻人几乎已全部外出务工经商，农村社会发生了巨大变化。农村社会的变化尤其是农民的分化对村民自治产生了重要影响。
按人口流入和流出来看中国农村的分化
按人口流入和流出地来分，当前中国农村大致可以分为人口流出的中西部农村地区和人口流入的东部沿海发达地区。东部沿海发达地区，因为经济发展，形成了众多务工经商机会，外来农民工进入这些有务工机会的地区就业。经济发展和外来务工人员的涌入，推高了土地和房产的价值，沿海发达地区因此出现了资源密集和利益密集。
东部沿海发达地区又有两个典型代表，一是珠三角地区，以吸引外来投资为主，当地农民通过建工厂和出租房来获得租金收益。这样一来，珠三角农民就越来越具有不劳而获的食利阶层特征，既不对市场负责，又无需自食其力地劳动。二是长三角地区，包括苏南和浙江地区，长三角的重要特点是内生的乡村工业发展。内生工业发展，形成一个富裕的企业家群体，一般农民则沦落为普通务工人员。长三角地区，无论是企业家群体还是务工人员都要对自己的行为负责，其中企业家要面对巨大的市场风险，一般劳动者只能自食其力。
相对东部沿海发达地区，中西部地区的情况则要简单得多，其基本逻辑是越来越多年轻人甚至中年人外出务工经商。农村留下来的主要有两大群体，一个群体是老弱病残，这部分人群中，大部分虽然缺少进城务工经商机会，却仍然具有很好的进行农业生产的经验与能力，成为农民家庭中的留守务农人员，构成“以代际分工为基础的半工半耕”的中国式小农经济的核心部分。
此外，中西部地区还普遍存在一个通过多种农业经营来获得收入从而仍然可以留守农村的“中农”群体，这个群体的重要特征是，因为父母年龄太大或子女年龄太小，或其他原因，而无法外出务工的年轻夫妻，他们通过土地流转而有30～50亩土地的经营规模，或通过牧、副、渔业来获取收入，其收入水平与外出务工收入相差不多，这样一来，在村庄中就形成了一个主要收入来自农村、主要社会关系都在农村、经济收入不低于外出务工收入却又年轻力壮全家留守农村的中农阶层，这个阶层的人数并不多，仅占当前农村人数的10%～20%，但这个群体的存在极其重要，正是这个群体的存在，使中西部地区农村在人财物流出的背景下仍然保持了秩序。
从农民分化的角度来讲村庄政治的地域差异
从农民分化的角度来讲，中西部地区与沿海发达地区也有很大不同。某种意义上讲，中西部地区存在着一种去分化的机制，具体来讲就是，几乎所有中西部地区农民家庭收入都是通过“以代际分工为基础的半工半耕”结构来获取的，其中年龄比较大的父母种田，在每户耕地面积相差不大的情况下，种田收入的差距必不会大。同样，在已经形成全国性统一的劳动力市场以后，外出务工收入也不会相差很大。中西部地区也有人在外出务工经商中获得了远超过一般务工的收入水平，并因此富裕起来。这部分人很快就脱离村庄、融入城市，从这个意义上讲，他们已经不再是村庄一员了。因此，中西部人口流出地区，主要分化为两大集团：留守性质的老弱病残群体和“中农”性质的中青年夫妇。人数以前者为优，力量以后者为大。
沿海发达地区农村与中西地区存在着极大的不同。沿海发达地区，因为经济发展和人口流入，土地和房屋越来越值钱，村民一般都不愿意放弃村社集体成员资格，不会随便离开村庄，即使是发了财的富人，他们可以在城市购房，在城市经营生意，却一般不愿意放弃村民身份，而且一般会继续参与村庄公共事务。因此，在村庄场域中，就会有经济收入差距颇大的不同群体参与到村庄政治的博弈之中。
如前已述，沿海发达地区，珠三角与长三角存在明显差异。珠三角是以租金收入为主，经营土地就成为最为基本的实践。土地所有权属于集体，农民具有耕地的承包经营权，具有免费获得无偿使用宅基地的权利。当村社集体所有村民具有使用权的土地逐步被当作建设用地用于工商业，并因此而可以获得远超过农业用地的收益时，村社集体与村民之间就会形成激烈的博弈。占据村社集体决策者位置的村社干部，就可能通过土地模糊的产权特征来谋取利益，甚至成为巨富。普通村民虽然可以通过出租住房甚至通过在宅基地上违规建房来获利，但除非遇到拆迁，这个出租住房所获利益空间有限，由此形成以是否为村干部的村庄内成员的经济分层。正是由于政治分层带来的经济分化。
长三角地区，基本上都是当地村民从家庭作坊开始，面向市场逐步扩展，形成了一定规模的经济，其中一些发展为规模巨大的企业。由此，在之前的村庄中涌现出了一批企业家，一批富人。一般村民则依然主要靠劳动来获得家庭收入。当村庄中涌现出企业家，且其企业仍然与村庄存在千丝万缕联系时，这些企业家经济资源的优势几乎是必然要转向村庄政治的。
村民自治在不同区域中的不同逻辑
村民自治就是在以上农民分化的基础上发生的。对于中西部地区来说，村民自治制度是在农村人财物流出背景下发生的，因为村庄资源比较少，尤其是在沿海发达地区升值极快的集体所有的土地资源在中西部地区主要表现为农业经营用地，而在当前土地承包制度安排下，农业经营用地几乎没有谋取利益的空间，因此，中西部农业地区的农村，村集体资源较少，村干部只有极少的寻租空间。但取消农业税以后，国家不仅不再向农民收税，而且向农村转移资源，其中一些资源要经过村干部来分配，因此，也不能说村干部手中没有任何资源。在中西部地区，仍然留村的“中农”，因其经济收入在村庄，社会关系在村庄，各种利益关系也在村庄，这部分就成为最好的村干部人选。有些人正是因为当了村组干部而留在农村经营农业、副业、商业，而成为农村中不多的年富力强的中农群体。
因此，在中西部农村，村庄选举一般并不激烈，选举波澜不惊。这与取消农业税前，中西部地区农村仍然普遍存在激烈竞选构成了鲜明对比。发生这种变化大致有两个原因，一是当前农村精英大量流失，农村不再成为村庄精英激烈角逐的场域，二是取消农业税前，村集体仍然掌握着巨大的调控村集体资源的能力，包括借向农民收税而搭车收费的权力。取消农业税后，村干部几乎所有权力都被规范甚至取消了。正是因为村干部的权力被规范和取消，当前在中西部地区缺乏进行自治的基本资源条件。村集体没有任何资源，又不允许向农民收取任何资源，国家向下转移资源基本上不经过村社这一级，这样一来，村民自治就丧失了经济基础。当前中西部农村村民自治的现状是村委会变成了维持会。
东部沿海发达地区情况又大为不同。珠三角和长三角，因为人口流入和经济发展，村庄集体所有的土地资源大幅度升值，相对模糊的村社集体资源就成为村庄精英竞争的目标。因此，在这些地区普遍出现了激烈的竞选，贿选几乎成为常态。贿选与其经济发展程度成正比，与土地开发程度成正比。甚至出现企业老板赞助村委会候选人的情况。不仅村委会选举中出现了严重而普遍的贿选，甚至村支部选举中也出现了普遍的贿选。相对来讲，珠三角因为缺少内生的企业家，村干部是因村集体资源而富，村干部因此缺少合法的资源来压制一般村民，这就让所有村民都具有参与到村庄政治的效能感，因此，在选举中，“在野集团”与“执政集团”的竞争是选举主线。“执政集团”一般有能力维持住现状，但随着“在野集团”提高贿选金额而不得不水涨船高地花钱买票。长三角村庄内成长起来的企业家，之前并不一定是村干部，但这些企业家的企业越做越大，在村庄内的地位越来越高，他们有足够经济资源来转化为人脉关系，转化为政治资源，他们参加村委会选举，可以轻松击败执掌村庄权力的传统精英集团。大致在1990年代中期，长三角地区就已经完成了由企业家村干部对传统村干部的替代。企业家当村干部，他们并不一定有那么多时间和精力，但他们有资源、威信和资本。这样，在长三角，就出现了主职村干部是企业家，而一般村干部当办事员的村干部内的分化。主职村干部决策，一般村干部坐班办事。结果就是，在长三角出现了富人治村的不可逆。富人治村的不可逆与村庄内经济上的分化，结果是占人口绝大多数的村民缺乏政治效能感，村民不再有能力关心村庄政治和村庄事务，少数不满意的村民则通过当钉子户和上访户来表达自己的反抗。
总体来讲，在沿海发达地区，村民自治变成富人治村，一般村民并没有真正通过选举来达到自己目的，实现人民意志。沿海发达地区的村民自治正沿着自己开辟的道路，以与我们过去所预期相当不同的方向前进。
篇4
一、治理视角的村民自治
当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。
从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。
二、民主化村级治理的理论过程
若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。
展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。
村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。
从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。
问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。
在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。
除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。
麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。
这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。
村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论[3]，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。
三、集体资源与民主化村级治理的类型
如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。
在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。
村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。
村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。
村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。
换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。
与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。
既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。
因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。
四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较
如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。
对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。
若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。
在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。
对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。
五、结语
以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。
其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。
我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。
[1]参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。
篇5
【关键词】村民自治；选举；管理
【中图分类号】F320．3 【文献标识码】 【文章编号】1673―291X(2006)06―0056―03
一、村民自治过程中出现的问题
1．村干部、村民法制观念淡薄
在村民自治的条件下，农村干部素质的高低关系到党在农村各项方针政策能否贯彻执行。村民自治要求村干部具备一定的理论素养和政策水平，较强的群众观念，依法办事的自觉性和驾驭农村工作的能力。农民群众也应具有较高的文化素养和较强的法律意识，以便更好地发扬民主，维护自身权益，监督村干部和政府权力。
在调查中发现，农民很少主动了解《村民委员会组织法》及相关法律法规，对有关选举权、罢免权等知之甚少，更谈不上通过法律途径监督村委会的各项工作一被调查的村委会尽管在填问卷时会选择“知道”或“知道一些”，而当笔者问到《村民委员会组织法》中的具体内容时，他们却搪塞了事，可见所谓“知”与“不知”也仅仅停留在是否知道有这么一部法存在的层面上。作为农村和村民自治主体的农民，《村民委员会组织法》应该是每个人耳熟能详的。但在调查中，知道《村民委员会组织法》的只有17．1％。试想，如果不知道《村民委员会组织法》的相关规定，村民怎么行使自治权利?怎样通过合法程序选出自己满意的村干部?怎样监督村委会的工作?这还不足为奇，使人奇怪的是在就相关问题问到・些村干部时，他们也说不清楚。“哪管那么多呢，镇政府让干什么，就干什么?”在这种情况下村干部不能依法办事，村民也不能依法维权。国家政权从农村基层的撤离，使自己管理村务的农民获得经济自和前所未有的自由，但他们又陷入了迷茫之中，不知道运用法规管理村中的事务，致使村民自治在混乱状态下运作。
2．村民无法行使直接选举权
改革开放以来，随着国家政治经济体制改革，以及相伴而行的农村管理模式的变化，使农民强烈要求政治民主、农民开始从一个更广阔的视角来重新审视自己的位置。他们注重自己的权利，关注与自身利益相关的各种村级事务，提出对公共事务参与和知情的权利。也许有人片面地认为，农民的政治民主要求不高或贫困农民根本就没有参与政治和表达愿望的热情。但在笔者实地调查中，经常可以感受到农民渴望政治参与的愿望。调查显示，农民对村委会的选举持积极态度的占39．4％。他们希望通过自己的主动参与，选举出对村民利益、村集体经济负责任的村委会。
另据调查表明，不少村民对村委会选举持“无所谓”态度。被调查的村中，大多镇政府要求村民履行的义务过多而赋予其权利过少，造成了权利与义务的不对等。当问及选举权与被选举权时，不少村民表示通过看电视新闻或书刊知道这是宪法赋予每个公民的最基本的民利。他们都想行使这项权利，但由于村委会选举的形式化，镇政府的行政指定，使村民对选举失去了热情和信心。有的村委会从第一届由镇政府指定后，再也没有进行过换届选举。
政治学理论认为，村民自治最重要的标志就是村民直接选举村委会。如果这个理论成立，那么我所调查的村实行的都不是真正意义上的村民自治，只是改头换面的而已。镇政府把村委会只是当作自己的下属行政单位，沿用传统的领导方式进行管理，没有对村委会选举进行必要的指导和帮助，甚至对村委会成员指手画脚，随意任免。这种做法严重地打击了农民参与选举的积极性，致使出现了调查结果中问及对村委会选举态度时有12．7％的不积极和33．1％的无所谓。据了解，还有很多村的村委会成员都由镇政府指定，村民即使通过传媒等方式知道自己拥有选举权和被选举权，但面对的还是镇政府说了算，根本不组织选举的现实。
3．村干部当家人身份难以实现
国家权力从村中撤出，致使行政权在村中出现了空当，必须要有一个机构来代替国家行使其在农村的行政职能，村委会自然地承担了这一角色。它作为政府的人，管理村中的一切政务，其权力来自两个方面：一是经法律、法规或规章授权而实施的某项行政管理；二是接受乡级人民政府委托而办理行政事宜。
实际上，村委会具有国家利益和村民利益“双重人”身份，它既可减少国家政权深入到农村所付出的成本，又可确立村民自治地位，维护村民利益。作为“双重人”的村委会，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能，但国家的行政管理与村民自治之间不可能总是和谐共处的。尽管从长远来看，镇政府和村民在根本利益上是一致的，但就某些具体利益而言还是存在诸多矛盾。具体的就是政务和村务的相互博弈，在这种博弈中，村委会双重角色存在内在的紧张，更多的时候，行政干预占上风。镇政府在分散的农民面前显然居于绝对强势地位，为了维护自身的权益，行政管理的权力往往凌驾于村民自治权之上。致使村委会的角色和功能陷于两难境地，若多顾及上级安排的政务，就势必少顾及村务，其自治功能势必被抑制和削弱，村民自治组织实质上变为乡镇基层政府的延伸和附属物。在笔者所调查的个案地区，由于村民自治的行政化，村委会倾向于镇政府，更多顾及的是镇政府安排的政务，而对一些费时耗力且有可能得罪镇政府的村务弃之不顾。在这里，村委会作为国家政权人角色几乎吞噬了作为村民利益人的角色。
二、完善西部村民自治的对策
1．提高农民的综合素质，改变农民在自治体中的被动地位
西部的绝大多数地区经济欠发达，加之地域偏远，信息闭塞；交通不便，运输困难；资源匮乏，生产无门等造成人们眼界狭窄，思想囿于居住的村甚至其家族内部，只求温饱，不求发展，商品经济意识淡薄。笔者调查中发现，农民的综合素质低，是制约村民自治发展的重要因素。要促进村民自治深入发展，提高农民的综合素质是当务之急。
首先，加强文化教育。文化素质是农民综合素质的基础。在笔者所调查的251名村民中，32．3％是小学文化程度，39％是初中文化程度，8．8％是文盲。正如列宁所指出：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”从现实中不难看出，凡是文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质偏低。目前，占全国人口1／4的文盲、半
文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商，这种状况必然对农村一般村民参与日常村务管理活动产生影响，所以，要使村民自治活动和村民自治制度真正深入人心，并持久、健康地向前发展，必须在加强制度建设的基础上，进一步培育和发展自治、民主的文化，逐步形成有利于村民自治和基层民主发展的文化条件。
其次，充分利用媒体进行宣传教育。随着科技进步，宣传工具日益先进，且覆盖面广，成本低。利用传媒对农民进行村民自治、科技知识、法律常识等各方面的宣传非常有积极意义。镇政府或村委会应该组织农民多看电视、听广播、读报刊文章等，使村民多了解其他地方村民自治的发展状况，同时也学习到法律方面的知识，从而依法行事、依法维权。
最后，加强培训，提高村民自治能力。村民自治的主体是农民，农民素质的提高，是乡村社会全面发展的重要保证、村民自治的重要内容和治理成功的重要标志。村民自治由自发兴起到规范发展是以政府推进为主要动力的，由此造成群众认同感不足，甚至一些受教育程度相对较高的农民对村民自治也比较陌生，如前所述，知道《村民委员会组织法》的只有17．1％。因此，政府出面对村民和乡村干部进行村民自治培训就显得尤为必要。镇政府要组织各种培训班，培训村干部如何做好村务和政务，如何带领村民发展本村经济，从而明确自己的职责所在，摆脱“双方人”的尴尬境地。培训村民如何参与村民自治活动，如何维护自身利益及如何监督村委会的工作。使村民的权利观念和自治观念有所提高，掌握了自治权的内容和行使的程序，为村民自治制度的实施打下思想基础，从而实现真正意义上的村民自治。
2．理顺关系，为村民自治创造良好的环境
中国农村人口占总人口的70％，其中绝大多数在西部。中国要想走上法治之路，必须使中国农村走上法治之路。第一，理顺乡镇政府与村委会的关系。按照《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村民委员会是指导与协助的关系，村里具体事务由村委会组织实施，但在现实实践中，指导与协助关系变为领导与服从。应该认识到，行政管理不是乡镇政府对村委会的唯一指导方式，更多的应是运用法律、经济和教育等手段，在尊重村民自治权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。第二，正确处理“两委”关系。村支部要积极支持和保障村民自治活动和按其章程充分行使职权，村委会要自觉接受村支部的领导，坚持执行支部的决定并向支部请求汇报工作。第三，明确村委会的诉讼主体地位。随着农村社会经济的发展，村委会承担的责任和拥有的权力也越来越大，一些村委会日益偏离代表农民利益的轨道，从而发生损害农民利益、侵害村集体财产的情况时有发生。农民的合法权益受到侵害时他们怎样才能讨回公道?村委会能否成为被告?根据《村民委员会组织法》和《土地法》的相关规定，村委会作为集体土地的管理者，在行使部分公共职能的过程中也可能会侵犯村民的合法权益。但依照法律规定，村委会是群众性自治组织。现有法律在规定村委会是否是诉讼主体上存在不确定性，导致村民在诉讼道路上困难重重。法院对村民状告村委会的案子，以不属于民事管辖范围为由不予受理；而当村民以行政诉讼时，法院又以村委会不是行政主体为由不予受理。村委会就这样成为一个谁也不管的特殊组织机构。法律要从根本上保护农民利益就必须对村委会进行有效制约和监管，明确其在行使哪些职权时可以作为诉讼主体。这一点具有非同寻常的意义，它不仅关系9亿农民的生活保障、社会稳定和广大农村今后的发展方向，也是我国法制建设的一项重大突破。
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一村民自治能力建设状况分析
村民自治制度的有效实施需要有一批高素质的具有现代民主意识的村民。综合分析我县农村现状，由于受经济社会文化等因素影响，其存在的问题，我们依然不能忽视。
(一)青壮年大量外出，降低村民自治主体的素质
由于经济社会发展相对滞后，近年来我县外出人口越来越多，而且绝大多数是青壮年。由于他们长期在外，和村里的联系越来越少，对本村公共事务也很少过问，选举等村民自治活动对他们的影响整理文章由越来越小。农村的精英人才大多数集中在青壮年团体，他们的缺席，对村民自治是一种不可忽略的损失，使得村委会吸收不到优秀的人才，造成参加村务管理的村民整体素质下降。这种状况严重的影响了村民自治功能的发挥，而这反过来又影响了村委会在村民心中的地位和村民的参与热情。
(二)村民整体文化素质较低，影响参与自治活动的成效
目前,我县农村居民受教育水平还是较低，18岁以上村民还是高中以下文化程度让主体。农民的受教育水平低,影响了农民对政治参与的认识水平和能力，对村民自治的理解就更多地停留在朴素的宗族和乡土观念水平上,与村民自治所要求的现代民主和参与意识有较大的差距。主要表现在参与村务自治管理过程中：参与村民自治活动不深入，理解村民自治政策不全面，制订执行村规民约不到位，开展民主监督不主动，表达自身利益诉求不科学等。这些都和村民的整体素质是密切相关的。
(三)缺乏现代民主意识，难以正确使用手中的权利
虽然我国村民自治村民选举等民主制度已通过立法形式予以固定，但现代民主理念在农村的灌输落实还需一个过程。受传统宗族观念影响，村民在选举时倾向于支持自己的家人亲戚或同姓同族当选,容易操纵选举结果。与家族意识相伴随的是一种乡土观念。很多选民觉得大家都是亲友，抬头不见低头见,不如卖个人情，投自己的亲友,至于这个人是否适合当选没有过多考虑。这种意识和观念使村民在村干部的人选问题上扭曲了标准,形式上体现出了一定的现代民主，本质上还是家族制。
(四)组织化程度较低，制约村民群体力量的发挥
实行后,农户家族之间相对独立,经常性的经济联系很少,共同的经济利益和共同承担的风险不多。在参与村民自治活动中,组织化程度较低,缺乏统一的力量和共同的行动,造成各行其是的局面,导致村民政治活动目标难以实现,从而挫伤了农民政治参与的热情和积极性。如参加村民选举是村民自治的最重要内容，村民选举的魅力就在于竞争，竞争应该是利益团体之间的博弈，但是在村民还没有被组织起来时，这个竞争往往是某一方占明显的优势，其结果达不到理想的均衡。这种情况下的选举难以反映村民的普遍意志。
(五)监督机制不健全，容易出现村民选举权被收买的现象
在当前的村委选举中，由于从上至下的纵向监督体系不健全，公众的监督权和舆论监督权未真正发挥。一些意欲当选的村民就在“一票一权”上下功夫，公开请吃喝，或者送财物，或者许诺选任后给予某种利益等等，千方百计贿赂村民，拉选票，某些民主意识薄弱的选民往往接受贿赂，被人收买手中的选票。从而造成选举权利物化，逐渐丧失自身在村民自治中的话语权，参与自治权利被弱化。
二提高村民自治能力建设的几点思考
针对目前我县农村居民自治能力较弱的现象，我们要围绕县委提出的“五个发展”战略，从经济社会文化教育民主法制等多方面着手解决：
(一)增强县域经济内生力，确保村民有条件参与村民自治
村民大量外出是时展的趋势。关键是怎样做到既能让农民外出发展又能与农村自治事务紧密地结合在一起。做到这一点，唯有通过增强县域经济内生力，让大部分的村民留在县城和附近的中心村镇谋生创业，以最大程度实现离村不离事。所以要加大中心镇培育力度，构建等级规模优化空间分布有序特色优势互补的城镇体系，形成以县城为中心，以沙湾东坑两大中心镇为次中心，以等乡镇为发展走廊的城镇体系空间结构，把人口和产业集聚在县城和中心镇，才能使村民有条件的实现参与农村自治。做到这一点，当前重点要加快城北110工业区块区块及外舍王金洋复合产业区的建设，全力打造新型工业化发展平台。同时，其它中心村镇也要结合本地优势大力发展能引人聚人留人育人的主导产业，为人口集聚和城镇化发展增强产业支撑力，把农村青壮年集聚在县域内，使大部分村民有条件有机会参与村民自治活动。
(二)发展壮大农村集体经济，提高村民参与自治意愿
只有集体经济较强的村子，村民自治组织才享有较高威信，村民参与自治的主动性才更强。由此可见，搞好村民自治，关键要发展农村集体经济。所以我们要整合资金等要素资源，加快培育富有畲乡特色的“山区经济”。立足“三县并举”战略，以“美丽乡村•魅力畲寨”工程群众增收致富奔小康工程为载体，重点扶持几个农业主导产业，优先抓好东坑澄照等粮食生产功能区和大东景等现代农业综合区建设；稳妥推进小型村撤并和自然村缩减工作，优先发展景区等乡村，让这些区域内的村集体经济先壮大起来。然后再逐步带动其它一些较为边远的山村发展，以充分调动和发挥村民自治建设的积极性主动性和创造性。建议我县抓住大均电站建设机遇，从欠发达地区奔小康工作中拿出部分资金入股电站，为全县各行政村分配适当的股份，通过股份分红为各村壮大集体经济。同时争取允许村民个人投资入股，真正发挥的资源为农民增收农村经济发展发挥造血功能。
(三)大力发展农村文化教育，加快培养民主法治意识
发展农村文化教育，提高村民和村干部的民主法治意识是保证村民自治规范运作健康发展的主要条件和必要前提。要通过各种有效途径，加大文化惠民工程建设力度，如加大在村干部中选拔行政事业干部力度，形成村民重视学习善于学习的良好氛围。通过出台政策和措施吸引有知识有文化的农村青年回乡创业，继续实行大学生到农村去任职制度，以提高村民村干部的整体素质。同时，要把握正确的政治导向价值导向和舆论导向，加强对农民群众的民主法制教育，培养他们良好健全的民主法制观念参与意识，使他们努力提高自身有序政治参与的意识和基本素养，努力消除政治冷淡和各种非制度化参与现象。
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一、我国农村公共产品供给模式的现状
农村公共产品供给作为一个基础性工作，对于提高农村地区的生活水平意义重大。然而，目前模式尚存在着许多问题，需要引起政府和社会各界的关注。
（一）供给不足和供给过剩并存
1.供给不足
首先，在总量上存在明显不足。作为一个农业大国，我国在农业基本建设上的投资数额一直偏低。其次，在某些类型的农村公共产品供给上存在不足。一是农民急需的生产性公共产品供给不足。如，农田水利灌溉设施、中低产田改造等。二是涉及农村可持续发展的公共产品供给短缺。包括教育、医疗、社保以及环境卫生等。
2.供给过剩
首先，农村基层政府本身作为公共产品存在供给过剩。其次，在涉及政治利益的公共产品供给上存在供给过剩现象。“面子工程”、“形象工程”大量存在。农村公共产品供给过剩不仅占据了大量的国家资源，对农村其他公共产品供给产生挤出效应，而且造成了农村公共产品供给不足和效率低下。
（二）供给结构失衡
首先，地区差异。在我国，经济繁华地区的基层政府具有充足的财力提供高数量、高质量的农村公共产品，而一些贫困地区的农村甚至还没有通公路、自来水，学生辍学也十分严重。其次，城乡差距。城市居民享受着便利的交通、优越的教育、完善的社保，而农村居民却与此无缘。
二、我国农村公共产品供给模式存在诸多问题的原因分析
（一）政府事权与支出主体错位
1994年分税制改革划分了中央和地方的财权，中央和地方依据不同税种安排财政收入，财政收入总体上移。而与财权相对应的支出责任却在下移，更多地由地方政府来承担。即基层政府要凭借较少的财政收入承担较重的支出责任，政府事权与支出主体错位。
（二）缺乏完善的农民需求表达机制
作为最基层的劳动者，农民普遍缺乏政治参与意识，“看天吃饭”的农民选择自主承担风险而不愿意向政府提出自己的诉求。而且身处信息闭塞的农村，农民也没有便捷有效的渠道与政府进行沟通。决策的主观性以及农民自身的局限性让需求反映机制无法发挥作用。
（三）城乡二元经济结构的存在
我国作为一个农业大国，政策理应向农业倾斜，但建国初期，我国实行“重工轻农”的二元制城乡发展模式，使城乡之间形成了相对独立的公共产品供给机制，不合理的财政倾斜使得城乡差距越来越大。
三、构建优质高效的农村公共产品供给模式的建议
（一）“一体多元化”――明确各主体责任
从我国农村公共产品供给模式的历史发展阶段，可以看出我国农村公共产品供给主体正在走向多元化，这是市场经济条件下的必然趋势。农村公共产品由于其公共产品属性，政府必?仍然是供给主体，需要承担供给职责。同时要引入竞争机制，让市场、第三部门的参与到公共产品供给中去，实现供给主体的多元化。“一体多元化”的供给主体形式，不仅可以保证国家职能的顺利履行，同时可以利用市场的优势，增强竞争意识，在博弈中实现资源的最充分利用。
（二）建立畅通的农民需求表达机制
一是完善村民自治制度。农民需求反应效果的好坏很大程度由村民自治制度实行的好坏来决定。所以，必须要保证村民自治制度的民主性，让村委会真正成为代表农民利益、反应农民需求的基层自治组织。二是向农村普及网络信息技术。网络信息技术已成为公民参政议政过程中的重要手段，政府也应建立农村公共产品供给的网络信息平台，鼓励更多村民学会利用现代化工具更加便捷有效地表达自己诉求。
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【关键词】农民 法治意识 培育路径
党的十八届四中全会提出“推动全社会树立法治意识”的重大决策。法治意识是作为独立的社会成员在实践中所形成的关于法治的心态、观念、知识和思想体系的总称。没有法治意识，就没有法治国家。我国早已形成了中国特色的社会主义法律体系，但是违法不究、执法不严、有法不依的现象仍然严重，部分公民法治意识不强，特别是在占我国人口的绝大多数的农村，农民的法治意识更是亟待提高。对整个国家而言，没有农村的法治化就没有中国的法治化，而实现法治的内在动力和根本就是法治意识，因此，提高农民法治意识就是当前实现依法治国的关键，提高农民的法治意识就显得迫切而重要。
一、当前农民法治意识现状分析
改革开放30多年来，中国农村更是发生了翻天覆地的变化，农民的法治意识有所提高，从1986年全国开展普法活动开始，至今已经29年，长时间的普法活动有效地促进了农民法治意识的提高，农民对法律的了解日益广泛，例如《刑法》《婚姻法》《土地法》《治安管理处罚条例》《选举法》《民法》等法律，农民的认识已经深入，接受的程度已经相当广泛。从操作层面来看，近年农村基层法院审理的案件呈现逐年上涨趋势，农民越来越多地选择用法律的手段来解决生活、经济上的矛盾纠纷。对法律法制认识的深化，对自身权利意识的增强，对维权方式的正确选择，这些都客观说明了当前农民法治意识的增强。
当前农民法治意识呈现以轻法律重人情、轻权利重权力、轻诉讼避诉讼为主要特点的消极现状。具体分析主要原因有以下几方面：首先，从经济发展来看，农村市场经济发展滞后。我国已经完全进入社会主义市场经济体制的新时期，但是农村市场经济发育滞后，农村经济发展相对落后，靠契约关系进行的经济活动并不频繁，法治和法律并不被人们的日常生活必需。在农村，最基本的生产单位组织就是家庭，在这种简单的经济、生活模式中，人们生活在狭小的熟人社会中，非常注重亲情乡情。在社会秩序的维护上，人们自然看重并遵循宗法、人情、礼俗等约束，并没有把法律放到至高无上的位置。其次，从文化上来探究，传统文化的消极影响根深蒂固。传统文化中宗法观念、臣民意识、清官意识是造成当前农民法治意识淡薄的重要影响因素。再者，从制度上分析，农村法制体系不完善。主要表现为涉农法律法规不完善，选举权、受教育权、社会保障权、劳动保护权等农民应该享有的权利被忽视。第四，从教育现状来看，农村文化教育落后。尽管农民对教育重要性的认识越来越强烈，农民受教育的比例在不断提高，但是受客观经济发展状况的制约，与城镇相比，目前我国农村人口的文化素质仍然较低，受教育程度依然不高。
二、培育农民法治意识的路径
农民法治意识是农民现代法治精神的基本内核，农民法治意识的形成有客观规律性，更是有意识进行选择和培养的结果。农民总体受教育程度较低，法治意识不强烈，当前农民法治意识如何培育的问题尤其值得关注和深思。
1、大力发展农村经济
客观事实表明，在中国农村经济发达地区，农民的法治意识相对比较成熟；在中国农村经济欠发达地区，农民法治意识就更加薄弱，更容易受到落后思想的束缚和影响。市场经济使得独立的个人或集团依靠市场，靠契约关系进行活动，这必然促使个人社会关系的复杂化。市场经济一方面打破了以血缘为纽带的家族制，破除了旧有的宗法习俗的束缚，另一方面市场经济从客观上将社会独立的个体置入复杂的社会关系，逼迫个体重视维护个体权益，促使个体自觉努力提高法治意识。较强的法治意识是发达的农村市场经济的必然要求和必然结果。同时，农村的发展，离不开农村市场经济的发展，市场经济的健康平稳运行，必须依靠法治的保障，必须依赖农民法治意识的提高。随着农村市场经济的不断发展和体制的完善，农民对法律的理解和认识，农民维护自身权利、解决矛盾的法治意识必然得到提高。因此，完善并发展农村市场经济体制，大力发展农村经济，这是提高农民法治意识最根本的途径。
2、加强农村法制建设
加强农村法制建设，主要要做好以下几点：首先，健全法律运行机制。要从普及和完善农业法律知识入手，逐步提升农民法律意识，因为农业是农民生产生活的主要经济来源。除了进一步完善《农业法》，还要建立起齐全合理、符合农村实际操作可行的法律体系。其次，健全法律监督机制。依法落实人大监督职能、强化行政检查作用、充分体现法律监督的约束、加强社会舆论监督、发挥媒体资源作用、加强群众监督，总之，要用多层次的监督手段营造良好的法治氛围。再者，规范干部行政执法。当前农村，少数基层干部在行使权力的过程中以权压法、以言代法，因此，要严格依法行使职权，纠正部分干部错误的权力意识，特别是基层司法干部，更要定期进行培训学习，不断强化法治意识。第四，为贫困农民提供法律援助。很多农民因为落后的经济状况而不能、不敢提起法律诉讼。面对这种客观状况，采取法律援助手段，帮助弱势农民获得司法公正，这是农村法制工作的重点。
3、完善村民自治制度
从1978年开始，我国农村村民自治制度就已经开始实践，但是，直到当前，我国农村的村民自治制度仍然不健全，缺乏必要的督促机制和有效的监督机制，这也直接导致农民对参政议政积极性的丧失，农民并没有充分认识并认真践行宪法所赋予的参政议政的神圣权利和职责。因此，要提高农民法治意识，必须完善村民自治制度，推进农村社会治理的法治化。村民只有认可和信服法律，才能真正提升法律意识。在具体做法上，首先要健全村民自治章程。在国家统一法律的规定下，各地农村可以根据不同的经济、文化和地域特点，健全和补充适宜的自治章程；其次，要完善村民自治组织体制，特别是民主监督体制的建立和设置；再者，要唤醒农民参与政治的意识，并逐渐培养农民参与政治生活的能力。
4、重视普法教育宣传
从总体来看，要建立普法长效机制和普法制度，制定出与社会发展相适应的计划和制度，使农村普法工作常态化、长效化；要将普法工作纳入重要工作议程，以制度的形式明确责任，制订长期和短期计划，并且定期进行督察检查；还要结合当前加强和创新社会管理工作，继续推进农村民主选举，使民主决策、民主管理、民主监督更加可行，以此不断提高农村法制化管理的水平。在宣传手段上，首先，要能够积极整合各种社会化的普法资源，在继续抓好宣传橱窗、板报、墙报等法制宣传园地的同时，积极打造“电视、广播、网络、手机、报纸”等全方位的宣传平台，让普法宣传能够被“听、看、读”，也可以根据需要建立专门的农村法制宣传教育服务中心。其次，继续深入开展好各种法律宣传活动，例如各种法制讲座、法制培训、法制文艺等。再者，要根据宣传教育对象的文化层次、年龄、经济条件等特点进行差异化宣传，提高宣传的针对性和有效性。总之，要使普法资源利用最大化，精心打造好利民、便民的普法阵地。在实践过程中，要重视将社会教育与学校教育有机结合。
5、塑造培养新型农民
十七大报告明确指出：“要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，走中国特色的农业现代化道路，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。”从法律的角度看，新型农民最基本的特点就是要具有较高的法律素质，对党和国家的方针政策、法律法规都有熟悉的了解，既能维护法律的尊严，不会以身试法，又能利用法律的武器，捍卫自己的权益，这样知法、守法、用法的农民才是高素质的新型农民。目前，新型农民在农业从业人员中所占比例并不高，但这少数人却代表着现代农业发展的方向，要实现农业和农村的现代化，就需要培养更多的现代新型农民。与日出而作日落而息的传统农民相比，“商业化”“市场化”的新型农民在客观上更迫切地需要提升法治意识，因此，在对新型农民进行技术技能培训的同时，更要引导和培养新型农民遵纪守法、善于用法律武器解决纠纷和矛盾的意识。新型农民的法治意识提升了，他们对身边的农民法治意识的提升有着不可估量的影响和带动作用。
6、培育社会主义核心价值观
篇9
论文提要村民自治为广大村民的自由自主和自治活动提供制度性平台，动员分散经营的村民形成集体行动以实现乡村治理的目标，是一个富有价值且需要深入探讨的问题。奥尔森等人基于不同的思路均注意到小群体比较容易实现集体行动，村庄作为一种小群体行动单位，曾经以其特有性质为村民集体行动的实现提供了平台，但随着社会的转型，村庄也正在剧烈变迁之中，直接影响着村民集体行动的达成.
村民自治的核心价值是为广大村民的自由自主和自治活动提供制度性平台，在这个平台上，明确村民的主体地位，由村民达成集体行动以实现乡村治理的目标。促成村民达成集体行动需要厘清村民的集体行动逻辑，从而规避集体行动困境。传统村庄因其独特性质为村民的集体行动提供了天然场域，但随着社会的转型，村庄也处于剧烈变迁之中，直接影响着村民集体行动的实现。
一、集体行动困境及其可能
曼瑟尔.奥尔森1965年发表了《集体行动的逻辑》，即刻引起了极大的关注，成了美国社会运动研究中正在兴起的资源动员理论和政治过程理论的发展基础。奥尔森从利益集团的集体行动切入，指出以“集团会在必要时采取行动以增进它们共同目标或集团目标”为思想基础的美国传统“集团理论”并不完全正确。实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，而出现“搭便车”的机会主义行为。其理论的中心是因为公共物品消费的非竟争性与非排他性特征，使潜在行动集体难以根据个人对公共物品形成所做出的贡献来进行分割与分配，也就是说集体行动形成的公共物品提供的是一种集体性激励，这种激励无法促使理性个人为集体行动做出贡献，而倾向选择坐享其成，使集体行动难以达成，陷入困境。
其实，奥尔森主要关注的是非组织化的潜在的利益集团的行为，正是这些潜在的利益集团是非组织化的，处于分散、自在状态，如白领、消费者、纳税人、季节工人，虽然彼此存在共同的利益追求，但是缺乏明确的责任与利益分享机制以及监督机制，理性个人则抱着机会主义心理，期望他人促成集体行动提供公共物品，而自己免费享用。因此，奥尔森主要从组织化角度提出达成集体行动的策略，即采取“选择性激励”设计。奥尔森提出的选择性激励有三种:一是引刁、组织原理”。当一个组织或社会网络的成员较少时，其中某一成员是否加入对集体行动的成败会有很大的影响;-是‘组织结构原理”。该原理的核心思想是，一个组织如果很大，那就必须分层，将大组织层层分解，最后形成成员有限、具有相对清晰边界的组织，这实际上回到了“小组织原理’，;三是“不平等原理”。简单地说，就是组织内部在权力、利益、贡献和分配上都不能搞平均主义。从具体手段上来讲，选择性激励包括奖励(比如提供非集体物品、奖金、荣誉)和惩罚(比如罚款、通报批评、开除)。毫无疑问，选择性激励手段的运用必须以前面三个原理为前提。
二、社会转型与村民集体行动困境
(一)自主空间的拓展使村民对于集体行动拥有自由选择进退的权利。随着村民自治实践的深入以及自治制度的完善，在农村中日益建构起了村民自治的制度平台，培养了自治的权利意识，并逐步冲破了人民公社时期的强制性等级控制。此时，村民在审视个人行动以及将要卷入的集体行动时，拥有了自主的空间，能够从容进行参与或退出的自由选择，外在的公共权力或集体压力不再是做出选择的唯一依据。
(二)行动单位边界的模糊使村民集体行动的成员组成更为复杂.奥尔森和休漠基于各自的分析逻辑得出结论认为，小群体比大集团更容易实现集体行动，但两人均没有具体地分析小群体的数量规模，或许这是一个无法精确化的问题。在我国进行村民自治制度设计时，一个暗含期望就是在规模较小的熟人社区内，利用村民间的熟悉以及较为清晰的村庄边界和内部规则，使村民集体行动起来，以实现村庄秩序和公共物品的供给。在传统的村庄中，村庄边界清晰，村民同质高、彼此熟悉，内部规则清晰、约束力强，这种村庄符合较为容易达成集体行动的小群体的要求。但是，现今村庄在转型的政治经济社会环境中发生了巨大的变迁，无论是行政村还是自然村，都受到村庄边界模糊的冲击，并直接影响甚至改变着村民集体行动单位的构成。一方面自改革开放以来，任何一个村落均日益被卷入现代化、市场化甚至是全球化的浪潮中，无时无刻地承受着整体政治经济变革的影响和冲击，村庄的边界在强大的外在压力面前日益淡化，村民所面临的问题日益超出村庄的范围;另一方面市场化以及村民的自由流动，扩展了村民的视野和活动范围，帮助村民从内部冲破村庄的限制，将自身投放到更为广阔的社会背景之中。因此，现在村庄较少出现振臂一挥呼应者云集的场景，村庄己经不再是村民集体行动的天然单位，给村民集体行动的达成增加了复杂性，需要重新审视村民集体行动的单位边界。
(三)利益观念和利益格局的转化直接影响村民的行动取向。奥尔森分析集体行动时假定潜在的利益集团，即分散的、非组织的群体存在共同利益，在此基础上探讨集体行动的达成，所以在分析村民集体行动时必然要厘清村民的利益取向和村庄的利益格局，否则拥有进退自由的村民将漠视相关行动动员，难以调动他们的积极性。在社会转型带来整体利益观念以及利益格局发生重大变革的今天，村庄的利益取向和格局也必然有崭新的面貌。首先，村民的利益重心将逐步由村庄、家族转移到家庭，甚至自身。由于家庭联产承包经营体制以及市场观念的催化，个体利益逐步得到承认和合法化，消弱了村庄、家族等集体性利益的地位;其次，村民利益追求的目标日益多样化。改革开放之后，权力、经济、声望等都已成为民众的追求，这样村民就可能因为利益目标的不同而出现分化:再次，村民获得利益的手段愈益丰富。在.已发生分化的利益格局中，村民可以分别凭借权力、知识或技能实现自己的利益追求。利益观念以及利益格局的变迁，加上村民自主权利的法制保障，将使村民的行动目标以及实现目标的手段愈益复杂化。
转型村庄的秩序生成、维持能力较为薄弱，致使对机会主义行为制裁不足。小群体容易达成集体行动的有利因素之一就是小群体内部成员之间的舆论导向以及对违规者边缘化的压力。首先，村庄传统行为规则趋于瓦解。经过千百年的历史沉淀，传统村庄在处理村庄日常生活事务时形成了一套明确的行为规则，为村民的行为处世提供了指引，有助于村民对村庄行为进行价值判断，并做出评价。但是，在社会转型过程中，传统规则日益不适应于现代社会的要求，甚至与现代行为标准相冲突，其消解是必然趋势;其次，村庄现代行为规则再生不足。现代法制为村庄提供了很好的行为规则，但是对于村民来说，存在宣传不足、掌握不充分以及不够细化、难以为村庄日常生活中的琐碎事务提供行为依据的问题:再次，村庄现有规则约束力受到削弱。村庄内部秩序生成维持能力的薄弱致使村庄的舆论约束力不足，机会主义行为也就较容易逃脱边缘化的制裁。
三、社会转型进程中村民集体行动的实现
(一)重新审视集体行动的单位，以利益共识构建集体行动的基j出。传统村庄曾经作为一种集体行动的组织单位，建立在特定的背景环境之下，转型过程中的村庄作为村民集体行动的场域增加了复杂性，需要我们认真审视。奥尔森等所研究的小群体并不是泛指任何一个规模较小的单位，而是特指拥有利益共识的人员不多的行动群体。从这里可以看出，利益共识是构成集体行动单位边界的基础。因此，在动员村民参与集体活动的过程中就需要正视村民的利益追求以及达成利益共识，不能期望用一个大而化之的目标来整合所有村民，需要切实了解村民的利益需求，整合村民利益与体制诉求，以此来构建集体行动的基础，否则拥有退出权的村民将漠视相关动员。这样，建立完善的利益表达机制和整合机制就成了达成集体行动的起点。
(二)为村庄提供明确的行为规则，并增强村庄的秩序生成维持能力。埃莉诺·奥斯特罗姆在分析集体行动制度的演进核心时就探讨了新制度的供给、可信的承诺和相互监督，罗伯特·贝茨也指出“人们之所以需要制度，是因为制度扩大了理性人的福利”。但是，社会转型一方面瓦解了村庄传统的行为规则及其维持机制，破坏了村庄传统的秩序生成维持能力:另一方面转型社会又面临现代规则及其维持机制重建不足的困境，致使村民陷于行为规则约束的盲区，行为投机成为理性选择。因此，要使转型时期的村庄能够维持基本的秩序，促成集体行动提供公共物品，必须保障行为规则的有效供给，并增强村庄的秩序生成维持能力。
篇10
关键词:乡村治理;制度绩效;评估研究
村民选举、村民自治的制度建设和实践,推动了我国乡村民主治理的发展和进步。对这种发展与进步的评估,也就是对当代中国乡村治理的制度绩效的衡量。治理的制度绩效研究,不仅能为乡村治理提供新的理论视野,而且有助于提高乡村治理的能力和实效。如何评价村民选举、村民自治的制度效应问题,是一个全新的学术课题。
一、基本概念与理论框架
近几年来,一批国内学者对以村民自治为基础的乡村治理的研究达到了相当的水平:一是扩展了研究的“面”;二是深化了研究的“点”;三是细化了研究的具体内容。由此出现了一批有见地的研究成果。例如,通过对“岳村”政治史的考察,于建嵘揭示了转型期中国乡村政治结构的变迁过程,就是一个在现代化的背景下,由国家主导的乡村社会的制度变革过程。随着国家对乡村经济依赖程度的减弱,乡村市场经济的发展,国家行政权力逐渐撤离乡村,乡村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型[1](p425-426)。吴毅在双村研究中,提供了一个分析农村治理结构变迁的理论视野,那就是村治变迁是现代性、国家和地方性知识这三种逻辑互动的产物。吴毅提出了一个深邃的观点:非集体化的农村改革,使得革命全能主义退潮,这种退潮又使得现代化、国家和村庄地方知识这三种逻辑之间得以在20世纪余下的时间里重新安排他们之间的结构化关系[2](p24-25)。项继权系统研究了集体经济发达农村的村级组织模式,深入分析了产权制度变革对乡村治理的影响[3](p366-369)。肖唐镖、丘新有、唐晓腾等学者所进行的村治与宗族关系的调查研究,刻画了以宗族文化为代表的传统社会与以村民选举为标志的现代制度的艰难磨合[4](p81-85)。
针对乡村治理层次间面临的新情况新问题,徐勇提出并论证了“县政、乡派和村治”的乡村治理结构的重建方案[5]。针对宗族存在的客观性及其对乡村治理影响的现实性,肖唐镖提出了通过规范宗族而发挥宗族对乡村治理的积极作用的政策建议[6](p10-15)。詹成付在评估今后村民自治基本走向的时候指出,村民自治将朝着程序化、规范化、具体化,制度机制配套化、一体化,自治模式多样化和保障机制强化等方向发展[7](p16-19)。这不仅是制度建设的基本要求,同时也是对乡村治理的一种展望。
上述研究成果及研究视野的拓展,既反映了我国农村基层民主制度建设的发展,也涉及到了乡村治理的制度绩效评估问题。然而,这些研究都没有涉及这样一个重要问题,即如何全面、系统、客观地认识和评估村民自治制度建设所推动的乡村治理绩效。这不仅需要在理论上明确界定“治理”的含义,还要制定一套可操作的评估指标。
如何界定“治理(governance)”及其制度绩效?国内有的学者强调以公民社会为基础的善治结构[8](p195);有的强调治理过程中的合作主义[9];还有的强调治理主体的网络结构[10]。综合来看,“治理”就是多元主体对公共事务或共同事务进行协同管理的体制、过程与效果。治理当然具有结构的特征,这种特征一是治理主体的多元性,二是治理方式的协同性,三是治理内容的公共性,四是治理目标的实效性。所谓社区管理中的合作主义(社区主义)、公私伙伴、“齐抓共管”等等,都可以在这个概念中获得阐述。而就目标价值来看,治理的基本取向有四,一是经济增长及资源的可持续性开发;二是分配的平等或公正;三是以有序参与为基础的秩序问题;四是以自主选择为前提的公共参与。
“乡村治理”的内涵不仅限定了地域,而且明确了治理主体的构成及其特征。所谓乡村治理,就是性质不同的各种组织,包括乡镇的党委政府、“七站八所”、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构,村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织,民间的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织,通过一定的制度机制共同把乡下的公共事务管理好。
“乡村治理的制度”,是一种制度化的治理结构。这种治理结构的基本要素,一是权力在乡与村两个层级的纵向与横向配置,即乡村权力结构;二是制度规范,也就是分别约束乡级组织和村级组织的那些法律、法规和自定的规章制度等;三是政策与制度的结合情况。政策与制度的结合,其实就是治理的动态过程,是政策通过一定的制度框架或制度平台得以实施的过程。我们进行制度绩效评估,也就需要对“公共政策”及其运行的“制度平台”进行综合的评估分析。
如果我们把制度变量与政策变量进行交叉分析,就能得到制度绩效的分类框架。由这个分析框架,可以区分出制度绩效的四种评估类型(idealtypes):
图1显示出,绩效最优的A类型满足两个前提条件,一是善治结构,二是政策合理。B、C、D三种结构都是绩效差的情形。这个分析框架的意义在于,导致治理绩效差的原因不是单一的。可能出现的情况分别是,政策不合理导致的绩效差;结构不合理导致的绩效差;政策和结构都不合理所导致的绩效缺损。那么,我们又要根据什么样的标准来衡量政策的合理性及治理结构的好坏呢?在笔者的理论框架中,评估政策合理性的指标主要同经济增长、公共产品与公共服务的供给、公平分配等变量有关;而评估治理结构好坏指标主要同公共参与的水平及制度化程度、社会秩序以及村民的认同性服从程度等方面有直接的关系。我们的案例研究,就是在这个理论框架下所进行的分析研究。
在本项研究中,我们所指的制度主要是以村民自治为基础的乡村治理制度。我们所讲的制度评估,是对乡村治理制度建设及其实践所产生的实际社会效应的综合评价。由于治理目前的多重取向和治理行为的综合性,这一制度绩效评估的内容体系也必然是一个复杂的、综合的指标体系。这个指标体系主要包括经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序四个基本方面。
二、制度绩效的实证研究:高坝村观察
高坝村处于四川北部山区,是一个比较闭塞的贫困村落。本村共790余人,200来户,分布在8个村民小组。这些村民小组就是时期的生产队。该村可耕种土地面积和林地面积极广(人均可多达十余亩),长期以农业生产为主,并主要从事粮食作物生产。2000年,高坝村进行了村委会换届直选,换届选举后,高坝村现任领导班子由村支部(3人)与村委会(5人)组成,任职已两年多。2002年7月,课题组成员在高坝村进行了为期20天的调查,分别访问了乡干部、在任和离任村干部、村民群众,并对100个村民进行了问卷调查。
高坝村只是笔者众多案例中的一个。我们对高坝这个案例分析,属于典型的学理性案例分析的方法论范畴[11](p179)。正是通过这一案例的研究,来发展制度绩效分析的实证方法,揭示制度绩效评估的社会蕴涵。
(一)经济增长
1.扶贫行动中的政府角色
治理的经济政策目标,归根到底就是通过经济增长来增加农民收入、减轻农民负担。为了促进这个目标的实现,乡政府从2001年开始加大了扶贫力度。扶贫款项主要用于乡村道路和桥梁等基础设施建设,还有一个去向就是给农户优惠贷款。在高坝村,农民得到的扶贫贷款,主要投资于发展专业化的种植和养殖,以专业户的形式统一组织。高坝村是本县扶贫工作示范村,全村共有养鸡专业户和养猪专业户各20余户,其中鸡猪共养大户4户。同时,在土地条件较好的生产队统一种植蔬菜,由政府免费提供种子和技术指导。
从农户收入方面来看,绝大多数农户的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之间不等,但各户增收的差距很大。由于土地收益较差,绝大多数青壮年外出打工规模和时间都有所增加。同时,农户支出方面除了各项税款和农业投入外,也有相当比例用于家用设备等消费品购置。从集体收入来看,该村目前没有公共产业,而且也没有公共积累,集体经济没有收入。有外来承包,但多与私人发生关系,集体没有预留土地,因此也就无法参与投资。
对于高坝这样的资源贫乏型农村来说,农民增收的主要途径,一是依靠政府扶贫政策与措施,通过改善交通、发展专业种植和养殖而增加农民收入;二是对青壮年农民外出务工采取鼓励性的政策,以减少农村的隐性失业。在高坝这种资源贫乏的村子,农民增收与政府的扶贫政策关系密切,而与村民选举、村民自治关系不直接。因此,村民自治与农村经济现代化的关系值得重新评估。
2.农民的消费支付能力:增长与增收的综合衡量
经济发展的一般意义,对于农村社区来说就是经济增长;对于农民家庭来说就是增收。增长与增收是乡村治理的经济目标。增长与增收这两个指标可以比较客观地衡量出经济发展水平,但是,如果我们不分析农民家庭的支出结构,就不能仅仅从增长与增收指标来断定农民家庭经济生活的质量。调查显示,高坝村的农民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活质量并没有多少改善。因此,衡量经济增长的时候,必须考虑成本投入;衡量增收的时候,必须把农民的支出考虑进来。
农民家庭增收的衡量,不仅要考虑家庭的实际收入,还要计算家庭的实际支出。在高坝村,农民收入是以户为单位来计算的,落实到个人的头上,就是把一户总收入除以家庭总人口。而对农民家庭经济生活的评估,更要注意衡量农民家庭的实际消费能力或购买力。
农民收入的主要来源是土地收入、经营性收入、劳务收入,还有一些如馈赠、救济等不可预测性的收入。农民的消费预期是以可预测性收入为根据的。当某种收入来源是不可预测的,那么,在家庭支出计划中就不能把这种收入列进来。例如,当外出农民处于劳动力市场边缘的时候,其务工收入是十分不稳定的。而且,对于那些技能相当缺乏的一般劳动力来说,外出农民所从事工作大多具有临时性、季节性和低保障性。因此,非预测性的收入一般都不能列入家庭的消费计划之中。因此,这类收入对家庭经济生活的改善是难以预期的。对于开放程度低的村落而言,农民家庭可预期收入来源仍然是土地经营。尽管土地收入不高,但因具有长期稳定性而发挥了基本生活保障的作用。而开放程度高的农村,农民增收的机会增加了,收入的可预测性随之提高,有助于农民生活质量的改善。农民的消费能力是衡量农村富裕程度或实际生活质量的一个综合性指标。在消费剩余有限的情况下,农民的消费能力与经济增长是呈正相关的。
农民的消费能力=经济收入—农民负担。这一指标具有很强的现实性,它同时反映了农民最关心的两个方面:增收与减负。当农民收入处于低水平的时候,减负与增收是联动的;但农民收入达到一定水平的时候,减负所产生的边际效应就弱化,也就是说“减负”与“增收”没有必然的联系。在农村经济尚处于低水平的阶段,农民的实际支付能力可以成为考察乡村治理经济绩效的综合性指标。
3.经济发展的双因子:作为保障因子的民主与作为激励因子的自治
经济与民主是有联系的,但不是简单线性关系。观察高坝村,我们发现,村民的收入增长率极低,差不多处于半停滞状态。农村经济资源的开发进展缓慢,农民感到增收的难度加大,因为土地投入成本呈递增趋势。我们还发现,高坝村的大多数村民认为,基层民主的开展,并没有带来乡村经济的发展,农民增收与减负都没有通过村民自治而落到实处。倒是自上而下推行的扶贫政策,发挥了有限的经济改善作用。那么,民主制度与经济发展究竟是一种什么关系呢?我们的经验观察表明,虽然民主不是经济增长的促进因素或激励因子,却可以成为经济发展的保障因素。
对于经济增长的贡献,制度可以提供两个方面的机制:保障机制与激励机制。经济增长离不开这两大机制的共同作用。这两大机制的意义各有不同,前者是前提基础,没有保障机制,经济增长就缺少必要的制度保障,经济甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障机制,经济增长却未必就一定会实现。后者是动力,是经济增长的触点,也就是说,有了激励机制,经济增长就可以实现;而没有激励机制,固然不能实现经济增长,但也不至于导致经济倒退。根据村民自治对农村经济发展的实际作用,我们可以分别将民主与自治对应于保障机制与激励机制。在乡村治理过程中,民主是必要前提,如果经济缺乏民主制度的保障,农村社会及经济生活就可能受到不良因素的干扰。旅美中国学者史天健揭示出,在中国农村,经济发展与选举的民主程度是一种曲线相关关系(ShiTianjian,1999),民主选举并不是经济增长的直接动力,因为经济发展与民主发展的因果关系还不确定。
与农民经济自主相适应的村民自我管理,是经济增长的激励因子。农民自由地根据生产生活的客观条件和各家各户的愿望,自主选择最适合当地的经济发展途径,是村民自治的本来意义。而且,政府那些刺激农民增收的政策行动(例如扶贫工作)也要适合农村实际才能发挥更大的作用。
目前,以土地产出为主的农村经济主要是分散的家庭经营,这种分散经营的经济效益不容乐观。高坝村的村长对本村的农作物种植作了一个大致的成本—收益分析,以土豆(该村的主要经济作物之一)种植为例,种植100公斤土豆种子,其相关的投入十分可观,几乎一斤种子需要一斤化肥,此外还包括其他农肥以及农药等。如果气候条件合适,100公斤种子可以收500公斤土豆,将这些土豆全部折算成市场价格,减去种子和化肥等成本,最终收入也不过100元,这就是全部的劳动投入所得。村长认为,如果可以联合经营,统一购销降低成本,并投入一定的加工设备,将土豆进行半成品加工,其最终所得可以增加5—10倍。但事实上,农户联合经营条件根本不具备,启动资金、生产设备与加工技术都成问题。如果政府筹集的有限扶贫款项,能够通过村民自治组织来自主安排,成效就会大不一样。
(二)分配与公平
以农业收入为主要来源的村庄,村民之间的收入差别一般都处于较低水平,收入差别不大。近几年来,随着外出打工、包工人数的不断增加,个别家庭增收迅速,贫富差距由此出现。在高坝村,村里的集体经济已经瓦解,集体经营收入很少,原有的公积金早也名存实亡,村级组织根本没有调节分配的能力。然而,去年开始实施的农村税费改革政策,在很大程度上调节了村民的收入分配。扶贫政策所扶持的种植养殖专业户经营方式,也使农户收入结构发生了变化。因此在高坝村,对社会分配公平的评估,其实是对政府政策调节农民收入分配状况评估。由此可见,政府的政策及其实施状况对农民家庭收入具有直接的调节作用。
1.社会分配的层次差异分配的公平性反映出不同阶层、不同家庭收入的差异水平。因此,人们对分配的公平感受总是同收入的比较分不开的。这种比较主要发生在如下几个层面:
第一个层面:村民与村民之间。这一层次属于社会初次分配范畴,主要是村民家庭收入差别的问题。这就包括两个方面,一个是收入总量的差别,另一个是收入来源的差别,而且收入来源结构的变化对农村家庭经济有比较大影响。就高坝村的收入情况来看,收入总量与收入来源就很有关系。高收入家庭一般是以季节性外出打工和经营性收入为主,而低收入家庭主要依靠土地耕种和不固定的短工收入。但总的来看,本村村民之间的收入差别在总量和来源的差距都不大,这也是欠发达农村的一般特征。可以说,村民自治对贫困农村的分配并没有产生什么影响。
第二个层面:村民与集体之间。由于高坝村不存在集体产业,集体收入来源几乎为零,因此不存在集体福利分配的问题。而且税改实施以后,以前的公共积累并入农税由乡政府统一征收,集体这一级不具有实际意义。值得一提的是集体债务问题,高坝村尚有上万元的集体债务,由于诸多历史遗留问题的干扰,这笔债务如何分摊,仍未明确。假如这样的债务要分摊到每个村民的头上,就要分清债务责任以及村民分摊的合理份额问题。而目前的村民自治制度也没有提供解决这类问题的制度措施。
第三个层面:农民与政府。这主要涉及农税政策问题。农业税是政府对农村经济进行再分配的重要杠杆,也是影响农民增收与减负的关键环节。在高坝村,就目前农税改革的进展来看,“费改税”后的农税负担不是减轻而是加重了。据调查,有的农户与农税改革前相比,反而多缴纳十几到二十元不等的税款,而乡镇及村级干部又难以提供合理的解释。据乡政府干部介绍,他们也是综合近几年的上缴任务,根据上级规定的计税方式,将税款额度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各户。言下之意,税款的征收,既没有征得农民的讨论和同意,也没有硬性的法律规范,尤其是税额的大小比例方面的规定,法律根据显得不足(乡政府出示给村民
的仅仅是一份区政府颁发的文件)。农税直接关系到村民的切身利益和经济负担,却在村民自治推行过程中处于另外一种与自治原则明显相背离的状态,无疑对农村的民主治理不利。
第四个层面:农产品与工业产品之间。这一层面主要是农产品与工业品的公平交易问题。从表面来看,这似乎是纯经济关系问题。事实上,由于长期以来“以农补工”的政策导向,工农产品价格剪刀差深刻影响着城乡之间的社会公平分配。直到现在,中国仍然是一个城市主导的城乡二元化结构,这种社会结构使得农民在市场交易中处于弱势地位。尽管政府出台政策要求按保护价收购农民余粮,但农产品与工业品在交易中的不平等现象不是一个粮食政策就能解决的问题。此外,农民在交易过程中总是以弱势的个体身份出现,在价格谈判上力量很弱。现行的乡村治理的制度设计还没有考虑如何提高农民市场竞争力的问题。
2.农村公共产品的供给
农村公共产品和公共服务的供给方式、水平是衡量乡村治理绩效的重要指标。农村公共产品和服务的基本内容包括农田水利设施建设、九年制义务教育、农村社会救济(五保户制度)、科技支农、农村治安、村民纠纷调解等公共服务。在高坝村,农村公共产品主要是乡村公路建设与电网改造工程。由于这些工程主要由乡政府主持,各种款项的划拨都由乡政府主持,乡政府有很大的自由裁量权。也就是说,在这些公共产品的供给过程中,村民始终处于被动接受状态。此外,政府扶贫计划项目也都由政府支配,村民的意见既缺乏自下而上的表达渠道,也难以对政府的政策行为产生实际的影响。农村公共物品的供给仍然是政府主导型的。由于农民的参与程度低,主动支持不够,由此可能导致两种现象,一是政府费力不讨好,农民得了实惠仍然怀疑干部;二是政府提供的公共产品和公共服务不一定是农民最急需的东西。
在高坝村,县乡政府扶贫帮困使农民受益,尤其是扶贫贷款的下发,使一些农户增加了收入,生活有改善,但扶贫项目的整体效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭为单位进行个体经营,扶贫项目难以获得规模效应,而且面临一家一户的分散情况,有关部分的技术指导也存在难度。而村民反映,他们的致富项目并没有稳定的预期效益,养鸡、养猪、种菜的风险都很大。由于病虫害防治、植保、种子的社会化服务水平低,个体农民难以承受生产及流通领域的风险。特别是受通货紧缩的形势影响,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等农副产品的市场持续低迷,冷藏仓储等社会化服务设施缺乏,导致农村增产不增收的困难局面。在高坝村,蔬菜专业户的菜地里烂掉了许多大白菜。其他农村也面临类似增产不增收的问题。这就表明,在农村产业结构调整的过程中,无论是当地政府,还是农民都迫切需要大力发展农副产品加工业和营销服务。
(三)公共参与与公民文化
1.农民的参与热情靠什么来激发
高坝村自2000年开始实行村委会直选,推行村务公开。在最初的一年里,农民对村民自治制度推行的积极性很高,尤其是在首次直选的激励下,村民对参与村组会议以及各项集体事务的民主商议活动都相当热情。但一年之后,村民的热情逐渐减退,尤其是召开村组会议,许多村民溜之大吉。村里的其他公共事务,村民的参与热情明显降低。村里想开个会,村组干部都得跑上跑下去发动,但仍来不了几个人。调查发现,村民的公共参与的热情之所以冷了下来,主要原因是村民认为村里开会讨论的许多事情跟他们的切身利益没什么关系,而且许多会议讨论是决而不行,不见实效。有村民说,村里开会老是扯皮,不仅解决不了什么实际问题,反而容易伤和气。而村干部也在叫苦连天。按规定,有些事必须召开村民会议才能定,但村民的公共参与热情低,会难开成,上级布置下来的任务也就很难贯彻落实下去。而且,村民对村干部的要求比以前“苛刻”得多。在农民心目中,村干部的权威大大下降,与村干部顶牛的事情如家常便饭一样平常。这个村的老百姓,喜欢议论政府的事情,也关心政府的政策动向,对村务和干部的议论与评价更多,但他们又不愿意在公共事务方面投入太多的精力、时间和物资。议论的多,行动的少;批评的多,支持的少。那么,靠什么来激发村民的公共参与热情?这真是让人头痛的事情。
2.村民政治行为的结构性特征:强关注与弱行动
在高坝村,村民的政治行为具有矛盾性:一方面对公共事务的关注程度在不断增加,另一方面对公共事务的参与程度却在减弱。在研究和分析村民政治心理和治理绩效方面,这一矛盾值得关注。村民对公共事务的关注和参与,同村民与公共事务的利益关联度相关。表面看来,村民对公共事务的关注程度增加说明其利益关联度增大,而村民对公共事务参与程度的减弱似乎又预示着其关联度的减小。但事实上,只要在加入对公共事务的预期收益与实际收益比较分析,就会发现其中并不矛盾。对公共事务的关注与预期收益直接相联系,对公共事务的参与和实际收益直接相联系。
从动态的角度来看,村民对公共事务关注程度增加,显示了其利益关联度在增大,村民对政治行为的收益预期也会较高,因此有参与公共事务的主观动机。可是,当村民在公共参与的过程中,发现其实际收益并不能达到预期目的,出于理性的考虑,就会相应地减少对公共事务的时间投入,导致参与程度的下降。由此导致了村民强关注-弱行动的政治行为特征。
3.村民议事会议的“规模难题”和少数人权利的问
题基层民主与村民自治的一项重要内容就是集体议事。实现这种议事的方式主要有两种,一是村组会议,二是村民代表会议。前者仍然会存在“规模难题”,而后者的实质代表性却又不能令村民完全信赖。尤其是一些义务性事务,通常是政府下任务,村干部来推行,村民来完成。而对于任务本身是否合乎国家法律和中央的政策,任务完成的时限是否合理等方面,村民一般都没有发言权,至多是在村组范围内就如何完成任务发表一些意见。这就大大降低了集体议事的实际意义。这是村民议事会“规模难题”的原因之一。
对于村组内部事务,尤其是涉及每个具体个体的利益时,集体决策往往会导致村民权利与义务的脱节。集体决策难以客观公允地保护个体利益尤其是某些少数派的利益。以高坝村的集体决策为例,某次会议需要决定两件事情,一是扶贫物资和款项的分配问题,二是乡村公路修建义务的分配问题。两件事情的焦点都集中在分配标准的选取上,也是矛盾冲突的交汇点。大致标准有:按户头分配,按劳动力分配,按土地人口分配,按实际人口分配。对于前一问题上,多数人主张按土地人口分配,而土地人口较少的农户则要求按实际人口分配;在后一问题上,多数人主张按户头分配,而劳动力较少的农户则要求按劳动力多少分配。双方都可以罗列足够的理由,但由于多数原则,少数派的意愿根本无法实现、少数人的正当权利也就得不到尊重。而民主决策制度似乎很难同时解决“规模难题”与“少数人受损”的问题。这也是在制度绩效评估上遇到的难题。
(四)社会秩序与农村稳定
高坝村仍然是一个以姓氏宗族为主要联结方式的村庄,主要存在李刘两大姓氏。但姓氏的分布在每个小组都相对集中,而且由于村内的公共建设项目几乎不存在,也就不存在围绕利益分配而出现的宗族派系斗争。本村近几年的治安状况良好,村内纠纷明显减少,村民之间的直接矛盾冲突呈下降趋势。而且,村民对乡村两级干部虽有不满情绪,但不存在直接的利益冲突,因此该村很少发生上访告状的事情。值得一提的是,年轻一代的崛起,大量人口的外出打工,使该村的宗族影响日渐衰微,村庄社会秩序的维持主要靠正式组织力量的调停。
1.社会稳定的指标分析
衡量农村社会的稳定程度,需要选取恰当的、可观测的指标。在对高坝村的深入调查中,我们发现乡村社会的稳定情况相当复杂,除了常规的指标如暴力事件、犯罪率等内容外,另外一些隐形的因素也是影响农村社会稳定的重要力量。因此,简单的量化标准并不能真正说明农村社会的稳定情况,尤其是不能单凭农村社会纠纷、暴力乃至违法犯罪事件的多少来衡量,必须考虑到许多潜在的不稳定因素的存在,如不满情绪的增加,政治认同的弱化,集体安全(治安)的弱化,秘密组织的兴起等等。鉴于此,我们将这些因素划分为两个层次:显性层次与隐性层次。显性层次主要如农村社会纠纷事件、治安状况、刑事犯罪率等;隐性层次即那些可能影响社会稳定的潜在因素。只有将这两个层次的内容结合起来,才能真正说明农村社会的稳定程度。即使显性层次的指标所反映的稳定程度较高,但如果隐性层次的指标所反映的稳定程度较低时,我们便不能认为这样的农村社会是稳定的。只有当两个指标所反映的情况一致时才有效。
2.乡村社会稳定性与整合度分析
考察农村社会的稳定,还必须与乡村社会的整合程度结合起来。社会整合度是指村庄内部的人际沟通、社会信任和互助的程度。社会整合度越高,村庄社会的秩序稳定性越强;而村庄的社会秩序越好,越能促进村民之间的互惠互信和社会交往。运用双变量交叉分析方法,可以将乡村社会秩序分为四种类型:高整合度高稳定型、低整合度高稳定型、高整合度低稳定型和低整合度低稳定型。
当乡村社会整合程度较低时,即便社会稳定程度很高,我们也不能将这样的社会状况视为乡村治理的良性秩序环境,不能单纯地根据稳定程度来衡量制度绩效。因此,可以将具有高整合度的稳定视为积极型稳定,而将低整合度的稳定视为消极型稳定。只有高整合度高稳定型的社会状态才是良性的,乡村治理制度绩效应该以积极型稳定为追求目标,而这种积极稳定是建立在基础之上的。
3.政治认同与社会稳定
政治认同是社会稳定的文化心理基础。村民的政治认同主要表现为对政府政策、政府行为、基层干部的态度、情感和议论等心理倾向。在政治认同不足的情况下,即使合法的强制也能维持社会秩序的稳定,但这种稳定往往是脆弱的。一旦社会不稳定因素积累到不可调和的程度,就有可能引发突发性。
由认同对象的结构性特征所决定,村民的政治认同也是结构性的。表1显示了村民政治认同的复杂结构。在进行这种政治认同评估的时候,就要具体考察认同的结构特征及其政治经济根源。
在高坝村,分布在A结构和H结构的村民都是少数。大部分村民的政治认同结构属于B、C结构。具有B结构的村民,对乡镇干部的认同不高,是因为乡里的扶贫措施没有给他们带来直接的利益。C结构的村民认为在农民增收、减负等实际问题上村干部没有发挥什么作用。而政府的扶贫支农政策带有实惠。由此我们看到,政府扶贫政策给农民带来的实际效用是非均衡的,由此导致农民态度结构的多样性。因此,要提高农民对中央政策以及贯彻执行这些政策的基层干部的政治认同,最关键的是这些政策必须体现和维护大多数人的根本利益。
在高坝村调查期间,村民政治认同的“流失”问题引起了我们的注意。考察认同的“流失”问题,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。农民对正式体制认同的降低,并不意味着他们就没有认同了,而是认同于体制外的事物例如民间秘密组织等等。如果把这种认同界定为“负认同”,那么“负认同”的提高意味着“正认同”的减少。这种负认同的增强倾向表明,村民自治并没有有效地将村民组织起来,未能有效吸纳村民参与公共事务和提高村民的政治归属感。在高坝村,我们发现部分农民开始对宗教性和宗派性的秘密组织发生兴趣。例如,当地的一个民间秘密组织“基督门徒会”,通过会员间的互惠互助、精神及门规控制,吸引农民参与,扩张势力范围,从而分流农民的政治认同。这些负认同的因素,是农村社会政治不稳定的潜在因素。如何消除这些潜在因素,也是乡村治理的重要任务。
结论作为乡村治理制度核心内容的村民自治制度,促进了中国乡村治理结构的转型和治理能力的增强。从1988年算起,我国的村民自治制度实践走过了15年的历程。现在,该是对这种制度所导致乡村治理结构的变化和成效进行系统化和理论化评估的时候了。
