节约集约用地范文

导语：如何才能写好一篇节约集约用地，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下:

一、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准

（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。

（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。

（三）从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。

（四）严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。

二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率

（五）开展建设用地普查评价。各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。

（六）严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。20**年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。

（七）积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。今后，要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。

（八）鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。

（九）鼓励开发区提高土地利用效率。国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。

三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制

（十）深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。要加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策。

（十一）完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。

（十二）合理确定出让土地的宗地规模。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。

（十三）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。

（十四）强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

（十五）优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。

四、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用

（十六）高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。

（十七）鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。

（十八）严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。

五、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任

（十九）建立健全土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。

（二十）完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。

（二十一）加强各类土地变化状况的监测。运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。

（二十二）加强对节约集约用地工作的监管。国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。

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关键词 ：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

1. 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标;微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费;二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

2. 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调;另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。

（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。

（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

参考文献：

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关键词：安图县；节约集约；现状；措施

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-11-0037-1

1　安图县土地资源利用现状

安图县土地总面积为743611.4公顷。全县农用地总面积为47621.62公顷（其中，耕地46082.71公顷、园地2150.03公顷、林地648988.22公顷、牧草地141.83公顷），占全县土地总面积的93.78%；建设用地总面积15435.86公顷（其中居民点及工矿用地6664.2公顷、交通用地2682.43公顷、水利设施用地6089.23公顷），占全县土地总面积的2.08%；未利用地的总面积为31189.36公顷（包括未利用土地和其他土地），占全县土地总面积的4.19%。安图县近年来农用地中除林地呈上升趋势外，农用地中的耕地、园地、牧草地、其他农用地均呈下降趋势，建设用地和未利用地均呈上升趋势。

2　安图县土地资源利用存在的问题及形势

土地是国脉所系、民生所依，是不可再生的稀缺资源，是社会经济发展中一个最活跃的生产要素。近年来，安图县土地资源的保护与开发利用，对城市化、工业化和农业发展做出了极积贡献。但同时也应看到，当前安图县正处于推进工业化、城镇化、现代化的发展阶段，目前的土地资源形势仍相当严峻。

2.1　思想观念的转变滞后

个别领导和开发商用地观念滞后，一味着眼于新占地、多占地、铺摊子、大手大脚、粗放用地，而不是节约集约利用好金贵的土地。

2.2　违法占地的趋势尚未根本遏制

由于政府出让价与市场交易价“剪刀差”的存在，助长了企业寻租和投机行为，直接导致企业想方设法多圈占、囤积土地，而不办实业，以获取土地自然增值或巨大市场差价主要目标。同时，有些房地产项目不规范用地建设，借办企业之名，大量圈占、囤积土地，有的“圈而不开”或“开而不发”，造成新的建设用地闲置或低效利用。

2.3　建设用地集约利用程度低，土地闲置问题较为严重

安图县属经济欠发达地区，城镇建设资金不足，发展基础薄弱，全县建制镇、村镇建设筑容积低，建筑平均层数也较低，建设用地内部的土地利用程度低，集约利用的潜力大。同时，农村居民点用地分散，内部空闲地较多，村庄人均用地面积多在200平方米以上，工矿用地面积的建设密度小，宽打窄用的现象比较普遍。

3　集约、节约利用土地的具体措施

3.1　解放思想，转变观念，树立正确的用地观

必须树立全民尤其是领导节约用地意识，即危机意识、责任意识、群体意识、效率意识。从可持续发展高度讲，树立节约集约用地和合理使用每一寸土地的目的。

3.2　强化土地利用调控机制，正确引导集约高效用地

强化规划管理，严格执行土地利用总体规划。统筹规划安排各类用地，禁止擅自修改和调整规划，通过强化规划管理，维护规划的法律地位，提高土地利用总体规划和土地利用年度计划进行宏观调控的权威性。做好土地利用总体规划修编试点工作，统筹调整乡（镇）建设用地的数量与空间布局，为“迁村并点”、“旧村改造”、“村改居”等节约集约用地措施的落实，提供规划依据。

3.3　集约高效，存量挖潜

充分利用城市存量土地，盘活企业、单位、社会的闲置土地，提高土地利用效率。积极探索集约利用土地的新路子。一是进一步完善土地收购储备制度，建立政府主导型的收购储备创新制度。同时，土地储备工作的重点应放在存量土地的收回、收购上，然后根据规划和实际需要统一供应。二是规定投资密度和限定时间，有条件的建造标准厂房。三是鼓励企业根据行业特点建造多层厂房，向空中要地，提高土地利用率。

3.4　完善土地市场机制，提高土地资源配置效率

进一步收紧划拨供地的范围，对于那些已经从政府投资转向市场投资，政府直接经营转向市场化经营的产业，如经营性基础设施，民办教育、医疗、矿产开采等产业用地，要逐步纳入有偿使用范围。在全面落实四类经营性土地使用权“招拍挂”出让制度的基础上，将公开竞争用地机制推向更广泛的产业用地领域。大力推选国有土地使用权“招拍挂”出让制度，建立规范的市场。一是进一步扩大“招拍挂”比例，所有经营性用地依法采取“招拍挂”方式供应土地；二是限制协议供地范围，确实不能采用“招拍挂”方式的，采用协议方式。在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议出让价格不得低于协议出让最低价标准，进一步提高土地供应的透明度；三地进一步加强经营性土地使用权“招拍挂”工作。尤其要扩大招标拍卖的范围，推进土地资源市场化配置进程，竞争性工业用地也要逐步实行招拍挂出让。

3.5　规范土地供应管理机制，有效防止新的土地浪费与粗放利用

改革新增建设用地审批方式，改批次用地审批为按项目分批次审批；规范建设用地项目预审程序，实行预审分级负责；负责坚持土地审批严把“六关”，即把好国家产业政策关、集约用地关、征地补偿安置关、征地报批程序关、耕地占补平衡关，报件运行效率关。

总之，安图县要在土地利用上，即节约集约利用每一寸土地，并通过推进节约集约用地，全力支持和保障发展，进一步发挥好国土资源管理部门的职能作用，为促进安图发展与保护的和谐，人与地的和谐做出新的更大的贡献。

参考文献

[1]　周伟，王秀兰.节约和集约用地评价指标体系研究[J].安徽农业科学，2007，（02）.

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关键词 节约集约；规划；管理

中图分类号S29 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2013）100-0131-02

敦化市地处长吉图为开发开放先导区的中间地带，是物流、商贸、交通和通信枢纽，全市辖4个街道、16个乡镇和1个经济开发区，总人口48万。近年来敦化市国土资源局以处进长吉图发展为契机，全面落实科学发展观，着力推进土地节约集约利用等重点领域和关键环节改革，积极探索适应城乡经济社会一体化发展的体制机制，初步形成城乡同发展共繁荣的良好局面，还需做好以下几个方面。

1通过土地利用总体规划的引导、调控，实现土地资源集约合理利用

1）尽快编制敦化市土地利用总体规划。土地利用总体规划具有长期性和战略性，因此，我们要加快规划的修编工作，使土地利用总体规划和长吉图发展规划纲要有机结合起来，寻求最佳土地利用结构和布局，对土地资源的开发、利用、治理和保护进行统筹安排，确保规划的实用性；

2）强化和突出土地利用总体规划的权威性。我市城市总体规划、村镇规划和年度用地计划的编制和制定做到了与土地利用总体规划的衔接，在开发和利用的过程中严格落实土地利用总体规划。通过规划的调控作用，不但保证长吉图规划中重点项目用地指标，而且科学确定了城市和村镇发展规模，实现了“企业向工业区集中、土地向规模集中、农民向城镇集中”，发挥了土地资源集聚利用效益，提高了城镇品位；

3）地方政府严把土地供应闸门。需进一步采取措施，完善政策，强化管理，坚决杜绝土地违法违规的供地情况发生。合理控制工业用地的盲目扩张，《禁止供地目录》、《限制供地目录》中的项目做到不供或少供地。同时充分发挥土地督察机构的作用，扩大宣传力度并加大惩处土地违法行为；

4）合理分配建设用地指标。合理调控土地利用方式和规模，建立和健全用地机制。一是实行地方首长负责制。二是实行问责制度。三是按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。

2完善土地调控的手段、方式和机制，节约集约用地

1）尝试扩大有偿使用范围，提倡招标、拍卖和挂牌出让土地。应该控制用地规模，从严管理基础设施建设供地，逐步缩小划拨用地范围和数量；加快盘活低效土地，抓紧处理闲置土地，提高土地利用效率和的利用集约度；保持调控政策不放松，继续执行从紧的土地调控政策，巩固调控成果。2009年后敦化市对已划拨的国家机关办公和能源、交通、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地开始逐步推行有偿使用；

2）落实最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，实施“四大节地工程”、推行“节地举措”，积极探索建立和完善节约集约用地的倒逼约束机制、政策激励机制、考核奖惩机制和共同责任机制，以用地方式转变促进经济发展方式转变，以用地结构调整促进经济结构调整，优化土地利用结构和布局，提升土地利用的效率和集约化水平。

3充分盘活全市存量土地资源，提高土地利用效率

1）整合存量的国有建设用地

一是由政府牵头，鼓励企业和个人通过土地转让、改变土地用途、土地置换等合理方式，走规模经营的路子。在建设用地利用率和增加容积率上转变思维拓宽视野，给予优惠用地政策。二是经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，按照市场价补缴土地价款。三是借助“城中村改造、旧城改造、棚户区改造”三个改造项目，合理调整城市存量土地，提高土地的利用效率。积极配合城乡统筹发展政策和产业政策，通过规划、计划、审批、供应、执法等手段，引导社会投资向产业集聚区、高新技术产业和民生项目倾斜，优化资源在空间上和产业间的配置，以供地结构调整和利用方式转变来促进产业结构调整和经济发展方式转变，提升土地利用价值，提升区域经济综合实力。

2）协调处理好闲置土地

按照“土地闲置满两年、依法无偿收回的，重新安排使用。”等相关土地法律法规的规定，加大批而未用土地调整盘活力度。对依法批准的农用地转用和土地征收因城市建设规划调整或其他原因造成原批准地块不能使用、原地类状况未发生改变的土地，要尽快调整用地区位，切实解决当前用地不足的矛盾。

4 加强农村集体建设用地管理，推进农村集体建设用地节约集约利用

1）强化农村村庄建设管理。按照统筹规划、节约集约用地的原则，结合我省新农村建设要求，坚决贯彻执行“一户一处宅基地”的法律规定。农村新增宅基地要优先使用村内空闲地、废旧老宅基地和未利用土地，新曾宅基地的面积不得超过我省规定的标准330平方米。凡村庄内有空闲地、废旧老宅基地和未利用土地的，不批准新增宅基地占用农用地；

2）全面开展农村集体土地整治工作。在符合土地利用总体规划的前提下，我们在部分乡镇开展实施了土地整理项目，实现田、水、路、林、村“五位一体化“的综合治理，改善了农村土地利用环境，提高农村土地节约集约水平。

5 加强监督检查，确保节约集约用地各项措施落到实处

1）建立健全规章知制度

依旧《中化人民共和国土地管理法》及其相关法律法规，研究出台《敦化市工业用地预审制度》，促进了我市节约集约用地。

2）完善土地市场动态监测管理

为了及时向社会公开土地利用动态信息，我们实行每周五录入制，将土地供应计划、土地出让公告、土地供应结果和转让、出租、抵押等二级市场交易的宗地数据，包括位置、出让日期、面积、来源、用途、供应方式、出让年限、土地使用权人、出让价款等指标录入中国土地市场网，接受社会的监督，达到节约集约利用土地的目的。

3）切实加强对建设用地的监督管理

各类建设用地严格必须按照批准的建设用途使用，未经批准不得擅自改变用途。擅自改变用途的，一经发现，依法从严查处。

4）严格执行批后验收收制度

项目竣工投产时，对项目建设规定的投资强度、容积率等规划条件各项指标进行检查验收。凡投资强度、规划建设条件未达到土地使用权出让合同约定标准的，不得通过项目竣工验收。

总之敦化市节约集约用地一些做法和经验，符合《吉林省人民政府关于节约集约用地的实施意见》要求，也符合长吉图规划纲要实施需要，今后我们将节约集约用地步伐，努力提高敦化市节约集约用地水平。

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节约集约用地是保障发展和保护资源的最佳结合点，也是今后保障用地需求的根本出路。莱芜市国土资源局创新“三挂钩两引导”政策，将土地指标分配与供地率、产出率、土地使用税征收率挂钩，引导工业向园区集中、居住向社区集中，形成了节约集约用地的倒逼机制和政策导向。

“三挂钩”，即实行土地指标的差别化管理，把土地指标分配与供地率、产出率、土地使用税征收率三者结合起来，充分发挥市场配置资源的基础性作用，强化政府对土地的宏观调控能力，避免在指标分配上吃大锅饭，搞平均主义。“两引导”，即引导不适宜发展工业尤其是重化工业的镇（街道）项目向重点园区集中，对“飞地”项目落地园区再奖励相同数量的土地指标；引导居住向社区集中，对增减挂钩项目按复垦耕地最高标准每亩15万元进行补贴。

实行“三挂钩”，一是可以大幅提高供地率，有效解决批而未建、批而未供、闲置低效等问题，缓解土地供需矛盾。莱芜市为了及早审批用地，保证项目开工，实行预支指标，但在报批阶段要求提供“一落实四保证”材料时，一些项目由于难以缴纳办理土地手续资金，主动要求压缩占地规模或分期供地，甚至在省厅批准农转用后供地时，因企业资金不足或其他原因“流拍”，导致供地率偏低。2008-2011年供地率仅70%，有1.2万多亩土地省政府批回后尚未供地到位。实行这一政策，可以倒逼各级政府和用地单位抓紧批地供地，防止形成遗留问题。

二是可以将有限的用地指标用在刀刃上，真正保障大项目、好项目用地需求，提高土地产出。产出率低，一方面说明发展方式粗放，经济结构不优，新上项目主要以高投入、低产出的传统项目为主；另一方面说明土地利用效率不高，不仅没有达到应有的投资强度，而且闲置、撂荒等浪费土地资源现象严重。国土资源部修订通过的《闲置土地处置办法》，对“闲置土地”认定标准更加严格，不允许以“围墙”为动工标志。如果开发商“囤地”造成土地闲置的，未动工开发满一年的闲置土地，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。市国土部门积极建立市、区、镇三级土地市场动态监测与监管系统，实行最严格的管控制度，把土地产出率纳入考核范畴。

三是可以通过税收杠杆，倒逼企业自觉提高土地集约利用水平，或主动退还多占的土地。今年下半年，莱芜市组织了土地使用税税源情况联合普查，从检查的情况看，部分单位土地批而未用、圈而未建现象严重，不交纳城镇土地使用税的现象严重，征管工作还存在较大潜力。土地使用税征收不到位，降低了违法占地成本，在一定程度上纵容了低效闲置用地行为。城镇土地使用税是作为地方税种，收入全部归地方财政，这样一个税源，在当前经济增速趋缓、税收增长乏力的严峻形势下，对于莱芜市举足轻重。财政、地税、国土等相关单位联合对所有城镇土地使用税税源情况进行了全面普查，摸清了税源底数。清查中高度关注未经政府批准的实际经营用地、实际使用土地面积与应税面积不符的企业占地、批地后未缴纳土地使用税的占地等。相关部门强化普查结果的分析和运用，分类梳理，对查出的违法行为，依法严厉处罚，涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关；对违规占地、土地闲置等情况，根据相关规定予以收回；建立土地使用税普查档案，实现信息资源共享，加强日常监管；规范土地使用税征管秩序，按照区别对待的原则，建立税收返还奖励机制，对确实经营困难的适当返还，对土地利用率高、税收贡献大、足额纳税、需重点扶持的企业，适当给予奖励，逐步建立良好的土地使用税征管秩序。通过税收征管，莱芜市妥善解决了一批批而未建、批而未供、闲置低效等问题，对违法违规行为严肃处理，进一步规范了用地市场秩序，对全社会起到警示和教育的作用，提高了全社会节约集约用地意识和建设用地产出水平。

实行“两引导”，一是鼓励“飞地”经济。利用必要的经济手段，建立利益调整机制，加以引导和规范，可以优化产业布局，进而改善用地结构和布局。莱芜市不宜发展重化工业的镇引进过亿元的工业项目进重点园区，园区把项目形成的地方财政收入的90%给引进方，市政府再对园区按项目占地面积给予相应指标奖励。以一个投资2亿元的项目为例，按160万元/亩的投资强度，占地约120亩，以1：2的投入产出比计算，项目投产达产后，可实现年产值4亿元，提供税收约2000万元，形成地方财政收入约1000万元。奖励园区120亩土地指标，按15万元/亩计算，可实现土地指标收益1800万元，加上地方财政收入10%留成部分约100万元，合计1900万元。这样，把财政分成和土地指标奖励有机结合起来，可以有效{动相关镇和园区两个积极性，实现互利共赢，共同发展，也必将极大地促进工业向园区集中，实现经济布局不断优化。

“飞地”经济可以利用腾出的优质耕地、林地资源，因地制宜地发展现代农业和现代服务业，确保耕地面积不减少、质量有提高、用途更合理；另一方面，通过工业集聚发展，形成“马太效应”，减少基础设施重复投入，实现信息、技术、物流、人才等资源要素共享，促进全市经济社会持续快速发展。

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2008年1月3日国务院[2008]3号文《国务院关于促进节约集约用地的通知》再次强调提高土地利用效率的重大问题。十七大报告精神也明确指出，要按照科学发展观的要求，加强资源的节约利用，“把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置”。

如何发挥开发区自身经济发展和社会服务优势，结合国务院和国土资源部相关文件精神，严格执行并有效落实这一关系可持续发展的宏观土地政策是摆在各级政府和开发区面前的头等要务。

从规划角度落实和衔接土地政策，重视开发区土地利用控制性详细规划

国务院通知第一条就明确指出要强化土地规划的整体控制作用，从国家和区域角度看，规划先行已经成为控制和解决建设用地无序扩张和低效利用的重要手段。就开发区而言，结合城市的土地利用总体规划，特别针对开发区制定土地利用控制性详细规划，可以更好结合开发区的发展远景和蓝图。规划和设计开发区发展功能区，规定禁止建设区域、限制建设区域，严格保护基本农田和耕地，落实不同区域的建筑密度、容积率和绿地率等标准和范围。总之，制定开发区土地利用控制性详细规划可从规划角度落实和衔接土地政策，是解决开发区建设无序的有效方法和手段。

天津经济技术开发区城市土地利用规划于2008年1月底，在分析土地利用现状的基础上，提出用地规划目标，将指标分解到具体地块上，并提出形成一个有影响力、有自身调节能力、经济发达、生态环境优良、集行政、商贸、居住、工业为一体的现代化综合城区。为土地节约集约利用提供了很好的政策依据。

结合城市发展和开发区发展，合理布局，统筹用地

开发区和城市的融合协同是当前开发区发展的趋势之一，根据赛迪顾问《2007－2008年中国经济技术开发区投资环境竞争力研究年度报告》研究，从园区的发展路径态势看，开发区已经纳入整体城市和区域发展的统一体系，区域和城市对开发区发展的影响不容忽视，开发区的空间规划必须建立在与区域发展和城市发展协同一致的高度把握。

因此在制定开发区土地利用规划上必须要注意和城市发展总体规划以及城市土地利用规划的高度协调统一，充分利用城市功能，并将自身的发展功能提供给城市和区域其他部分共享，强调城市乃至区域内的合理布局，统筹用地，协同发展是开发区提高用地效率重要方式。

深挖现有建设用地内涵提高开发区土地利用效率

结合现有建设用地清理整顿普查评价工作，特别注重对开发区内的闲置用地、低效率用地的盘活和再利用，是开发区提升用地效能，增强用地产出的重要手段，这也是国务院通知精神第二条和第三条所着重指出的。对于开发区来说，在这项工作中，积极发挥市场作用，将开发区土地储备和土地产权的流转工作切实运转好，可以极高的提升区内土地的利用效率。

在实践方面已经有很多开发区应用各种方式践行这一原则，如北京开发区在严格执行国土部《闲置用地管理办法》的同时，对不满足条件的闲置用地采取不同的经济手段收回。越来越多的开发区一方面通过帮助企业联系合作发展机会提升企业活力，从而用地效率；另一方面用“腾笼换鸟”的方法做到园区企业的升级和土地利用效率提升的共赢效果。

将新农村建设和安置农民就业结合，为开发区建设用地腾退发掘空间

对于农村土地管理方面开发区应利用其自身经济发展优势，从农民角度出发，结合社会主义新农村建设和解决农民就业问题的全局高度，整理农村居民点，腾退不必要的土地占有，盘活农村集体建设用地，为开发区建设用地发掘空间。同时在农民“上楼”问题上，必须尊重农民意愿，不仅要解决其居住和生活环境问题，更要充分利用园区企业的劳动力需求，通过就业培训等手段，解决好农民的就业问题，让农民的利益得到持续有效的保障，不能让农民“扛着锄头上楼”，或成为“无田无业无社会保障”的“三无”人群，从各方面真正实现农村的“城市化”和农民的“居民化”，这不仅关系到开发区的建设，更关系到区域的发展和“三农”问题。

有效利用开发区联合管理优势，加大节约集约用地监管力度

有效整合开发区经济发展、土地管理、金融税收的管理职能，利用开发区联合管理综合服务的优势条件，将节约集约用地和其他机构职能联动，整体解决企业实际问题。

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浙江省绍兴县县域面积1177平方公里，其中耕地面积38.18万亩，素有“七山二水一分田”之称。进入新世纪以来，是绍兴县跨越发展的黄金战略机遇期。该县以“亩产论英雄”为导向，探索创新用地模式，实现现有土地经济社会效益的最大化。从今年6月开始。绍兴县积极创建全国国土资源节约集约模范县。9月7日，记者采访了绍兴县国土资源局副局长陈立根。

陈副局长介绍，绍兴县多次进入全国县域经济社会发展“十强”行列，但实际上是资源小县，人均耕地面积只有O.54亩，不到全国人均数的40％，保护耕地与保障发展的结构性矛盾较为突出。

2004年，绍兴县推出了节约集约用地“九法”，即：向闲置要土地，向空间要土地，向时间要土地，向管理要土地，向科技要土地，向规划要土地，向企业要土地。向置换要土地，向机制要土地。“九法”推出后，得到国务院总理同志的肯定，当时国务院《政务情况交流》向全国介绍了绍兴县“九法”。

2006年以来，面对经济发展与土地制约日益突出的矛盾、增长方式相对粗放等问题，在深化节约集约用地“九法”的基础上，建立健全了“亩产论英雄”的导向、约束、评判等机制，提高“亩产效益”如2008年、2009年“亩产效益”前30位企业的亩均税收和亩均销售平均达到22.6万元和577万元，比2006年分别增长了44％和25％。

绍兴县在节约集约用地中发挥经济杠杆调节作用，采取以下四个方面做法，为探索国土资源节约集约利用提供可借鉴的新经验。

以价格为杠杆。借市场控地

为防止部分企业或单位拿地成本过低而出现“多占少用”、“宽打宽用”、“低效利用”等粗放用地行为，绍兴县采用了“三招”：

全面招拍挂，让土地价值围绕市场转。绍兴县发挥市场在资源配置上的调控作用，明确规定全县所有经营性、工业性项目用地必须通过招拍挂方式公开出让，倒逼业主节约集约用地。2008年，公开出让工业用地3071亩，出让金5.8亿元，亩均18.9万元；公开出让经营性用地1546.4亩，成交总价25.5亿元，亩均164.9万元。2009年，公开出让工业用地3511亩，出让金7.1亿元，亩均21.9万元；公开出让经营性用地4677.7亩，成交总价85.6亿元，亩均183万元。其中。工业用地出让价均高于国家及省定标准。

强化税收杠杆，调节并激励企业减少粗放用地。绍兴县通过采取“提标准、稳基数、重激励”的办法，根据经济发展水平，将全县划分为二三级区域，年税额标准按级逐年提高。

规范流程，严格执行有关容积率改变及土地性质调整的规定。去年，绍兴县对31宗项目用地依法资产处置。追缴出让金1.7亿元。严格复核验收，规定新投产项目投入产出比在正常投产后第一个年度应达到1：1以上，否则予以核减用地面积或限期追加投资。去年共验收合格项目171只，验收项目实际投资强度比批复强度高出26.8％，投入产出比为1：2.4，同比增长42％。

以政策为导向，向空间要地

绍兴县分别针对“工业建设、城镇建设、农村建设”三个重点用地领域，采取了不同的举措，提高单位土地利用效率。

工业建设上，采取“节流与挖潜”两手抓。节流就是在源头上杜绝那些高能耗、高用地、低产出的“二高一低”项目落户，实行“投资强度”与“双控指标”的“一票否决”制。如通过会审的浙江金鑫化纤有限公司项目，新增建设用地面积30亩，每亩投资强度高达644万元。挖潜，就是最大可能地不增土地增面积，根据产业实际，通过科学设置规划技术指标，鼓励企业向空间要土地。

城镇建设上，采取“向上与向下”双拓展；向上，提高城镇建设项目技术指标。按照“有限资源、无限发展”县城建设总体思路，商贸项目原则上应建高层建筑。城区容积率应在3.0以上，其他镇(街)、开发区应在2.5以上。绍兴县制定了“611”计划，即利用6年左右时间，到2012年在柯桥城区基本建成100幢左右15层以上或45米以上企业总部大楼和现代商务大楼，发展总部经济与楼宇经济，提高土地有效利用率，加快推进绍兴县“国际纺织之都、现代商贸之城”建设。向下，鼓励增加地下建设开发空间，并给予优惠，确认地下空间土地使用权。

农村建设上，采取“规划与规范”齐推进。绍兴县根据经济发展与农民生活水平，遵循“推进公寓式，规范联立式，严控独立式”的基本方针，分区域、按地域确定了三种建房模式：县城规划控制区外的四个镇(街)、平水副城规划控制区和各镇的城镇社区建设形态为多层和高层农民公寓；平原农村社区建设形态为跃层式农民公寓或其它农民公寓；山区农村社区的建设形态为联立式住宅或跃层式农民公寓。

以利用为目标。让存量变地

为盘活利用长期闲置用地，绍兴县以“五个强化”为手段，让“存量”变“增量”。

强化“保证金”机制，合理设置保证金，促使用地单位按期开竣工；强化“三挂钩”机制，运用行政手段推进存量盘活工作，规定将镇(街道)、开发区存量土地盘活情况直接与新增建设用地指标分配挂钩；强化全程督查机制，通过实地走访、谈心督促，促使企业加快用地；强化媒体公告机制，对该县“八十强”企业、“131”行业龙头企业，实行每季亩均税收、亩均销售的排名公示制，定期在媒体上进行公告，接受公众监督；强化闲置处置机制，按照《国有土地使用权出让合同》的开工时间约定，对闲置时间在一年以上、两年以下的已出让土地，按有关法规征收相当于土地出让金20％的土地闲置费，并责令其限期复建，重新签订用地履约协议；2008年、2009年这两年依法征收闲置费1533万元。对闲置时间在2年以上的地块，依法收回国有土地使用权。以改造为契机，用拆迁腾地。

在推进城乡一体化建设中，绍兴县以拆迁改造为契机，向拆迁要空间、要土地。创新拆迁方式，借拆迁增地。绍兴县科学划定拆迁区块，加大“城中村”、“镇中村”、“空心村”及城区印染企业搬迁与改造步伐，盘整建设用地，优化土地布局。2008、2009年，全县累计完成拆迁276万平方米，通过拆迁供地1685亩。同时，加强宣传引导，使拆迁户认可了高层建筑安置方案。如绍兴县华舍街道东周村的拆迁安置中，就改多层建筑安置为高层建筑安置，使多层1.5的容积率提高到了高层的2.4，净节约用地68.5亩。

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关键词：建设用地；节约集约利用；评价指标；长沙市

随着城市化和工业化的深入，区域发展对土地尤其是建设用地的需求日益强烈。为推进建设用地节约集约利用和科学管理，实现土地利用方式由粗放到集约的根本转变，本文针对长沙市建设用地节约集约利用评价指标体系进行研究。

一、长沙市建设用地节约集约利用评价指标体系构建基本思路

土地利用是一个多层次、多目标的体系，建设用地是否集约利用体现的是经济系统、资源系统、环境系统、社会系统等多方面效益的均衡。因此，设计评价指标体系一方面要从宏观层面反映土地节约和集约利用的共性（区域节约集约利用评价指标体系）；另一方面从中观和微观层面进一步体现区域范围内不同分区（功能区）和不同用地类型（建设项目）土地节约集约利用程度，确定可以挖掘的建设用地利用潜力范围，为提高建设用地节约集约利用水平提供现实依据。

根据长沙市建设用地利用特点，从土地节约集约利用管理出发，分三个层面设置评价指标：一是分城镇建设用地区、农村建设用地区设置相应的评价指标体系；二是在城镇建设用地区内分居住、商业、工业、教育、行政等功能区设置评价指标体系；三是以建设项目为单元设置评价指标。

二、长沙市建设用地节约集约利用评价指标选取原则

第一，综合性原则。评价指标应全面反映评价区域（城镇、农村）、功能区（居住、商业、工业、教育、行政等）和建设项目的土地节约集约利用状况。

第二，主导性原则。评价指标设定应体现影响区域、功能区和建设项目节约集约利用的主导因素。

第三，可操作性原则。设定的评价指标对应的指标值在评价区域、功能区和建设项目上方便获取，易于理解。

三、长沙市建设用地节约集约利用评价指标体系构建

（一）区域节约集约利用评价指标体系的构建

1、城镇建设用地区评价指标体系构建。城镇建设用地指城镇建成区及其选址的国有建设项目用地。主要从土地利用结构、土地投入状况、土地利用强度、土地利用效益四方面选择指标，具体如表1所示：

2、农村建设用地区评价指标体系构建。农村集体建设用地主要指村镇建成区和其集体建设项目用地。从土地使用强度和投入状况两方面选择评价指标，具体如表2所示：

（二）功能区建设用地评价指标体系的构建

功能区是指土地使用功能、使用强度、土地利用方向、基准地价大体一致的区域，其节约集约利用程度也应基本相同。将城镇建设用地划分为居住功能区、商业功能区、工业功能区、教育功能区、行政功能区。

1、居住功能区评价指标体系构建。居住功能区的使用对象为城镇居民，土地性质属于非生产性用地，因此，评价指标的选取侧重考虑土地的使用强度和投入状况，具体如表3所示：

2、商业功能区评价指标体系构建。商业服务区通常是土地经济效益最高的用地类型。评价指标的设计除考虑投入状况和使用强度外，侧重考虑使用效益，具体如表4所示。

3、工业功能区评价指标体系构建。工业功能区评价指标体系的选取，要考虑工业企业多以单层厂房为主的特点，应侧重考虑投入强度和生产效益，具体如表5所示。

4、教育功能区评价指标体系构建。教育功能区土地性质属于非生产性用地，其评价指标的选取侧重土地的使用强度和投入状况，具体如表6所示：

（三）建设项目节约集约利用评价指标体系的构建

参照《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）的分类系统，对建设用地项目进行归纳，提出工业用地、市政设施用地、公共建筑用地、居住建筑用地4大类，下设43小类。其中工业用地30小类；市政设施用地6类；公用建筑用地4类；居住建筑用地3类（不包括商业、商品住宅、金融等完全市场化运作的建设项目）。

根据国家、湖南省、长沙市有关用地标准和规划用地控制指标，结合各类项目用地特点，设置评价指标。具体如表8、表9、表10、表11所示。

参考文献：

1、郑新奇.城市土地优化配置与集约利用评价[M].科学出版社,2004.

2、周伟,王秀兰.节约和集约用地评价指标体系研究[J].安徽农业科学,2007(2).

3、王业侨.节约和集约用地评价指标体系研究[J].中国土地科学,2006(6).

4、孙志波,许月明.节约城市土地集约利用现状评价指标体系构建[J].安徽农业科学,2006(22).

5、中华人民共和国国土资源部.建设用地节约集约利用评价规程(TD/T1018-2008)[Z].2008-12-01.

6、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局,中华人民共和国标准化管理委员会.土地利用现状分类(GB/T21010-2007)[Z].2007-08-10.

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第一条 为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》，制定本规定。

第二条 本规定所称节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。

第三条 土地管理和利用应当遵循下列原则：

(一)坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地;

(二)坚持合理使用的原则，盘活存量土地资源，构建符合资源国情的城乡土地利用新格局;

(三)坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用;

(四)坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。

第四条 县级以上地方国土资源主管部门应当加强与发展改革、财政、城乡规划、环境保护等部门的沟通协调，将土地节约集约利用的目标和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。

第五条 国土资源主管部门应当建立节约集约用地制度，开展节约集约用地活动，组织制定节地标准体系和相关标准规范，探索节约集约用地新机制，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式，促进土地利用效率的提高。

第六条 在节约集约用地方面成效显著的市、县政府，由国土资源部按照有关规定给予表彰和奖励。

第二章 规模引导

第七条 国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。

土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。

下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。

第八条 土地利用总体规划对各区域、各行业发展用地规模和布局具有统筹作用。

产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局必须符合土地利用总体规划的安排。

相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当及时调整或者修改，核减用地规模，调整用地布局。

第九条 国土资源主管部门应当通过规划、计划、用地标准、市场引导等手段，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给，合理保障民生用地需求。

第三章 布局优化

第十条 城乡土地利用应当体现布局优化的原则。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。

禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。

鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地。

第十一条 国土资源主管部门应当在土地利用总体规划中划定城市开发边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制。

城市建设用地应当因地制宜采取组团式、串联式、卫星城式布局，避免占用优质耕地。

第十二条 市、县国土资源主管部门应当加强与城乡规划主管部门的协商，促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。

第十三条 鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。

建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。

出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。

第十四条 促进整体设计、合理布局的建设项目用地节约集约开发。

对不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合用途建设项目用地，市、县国土资源主管部门可以按照一宗土地实行整体出让供应，综合确定出让底价。

综合用途建设项目用地供应，包含需要通过招标拍卖挂牌的方式出让的，整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式出让。

第四章 标准控制

第十五条 国家实行建设项目用地标准控制制度。

国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。

地方国土资源主管部门可以根据本地实际，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。

第十六条 建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。

市、县国土资源主管部门应当加强对用地者和勘察设计单位落实建设项目用地控制标准的督促和指导。

第十七条 建设项目用地审查、供应和使用，应当符合建设项目用地控制标准和供地政策。

对违反建设项目用地控制标准和供地政策使用土地的，县级以上国土资源主管部门应当责令纠正，并依法予以处理。

第十八条 国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确实需要超标准建设的项目，

县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目用地评价，并将其作为建设用地供应的依据。

第十九条 国土资源部会同有关部门根据国家经济社会发展状况和宏观产业政策，制定《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，促进土地节约集约利用。

国土资源主管部门为限制用地的建设项目办理建设用地供应手续必须符合规定的条件;不得为禁止用地的建设项目办理建设用地供应手续。

第五章 市场配置

第二十条 各类有偿使用的土地供应应当充分贯彻市场配置的原则，通过运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。

第二十一条 国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。

具体办法由国土资源部另行规定。

第二十二条 经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。

各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。

禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。

第二十三条 市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。

第二十四条 鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。

在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

第二十五条 符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地，可以实行差别化的地价政策。

分期建设的大中型工业项目，可以预留规划范围，根据建设进度，实行分期供地。

具体办法由国土资源部另行规定。

第二十六条 市、县国土资源主管部门供应工业用地，应当将工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标纳入土地使用条件。

第二十七条 市、县国土资源主管部门在有偿供应各类建设用地时，应当在建设用地使用权出让、出租合同中明确节约集约用地的规定。

在供应住宅用地时，应当将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入建设用地使用权出让合同。

第六章 盘活利用

第二十八条 国家鼓励土地整治。县级以上地方国土资源主管部门应当会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。

第二十九条 农用地整治应当促进耕地集中连片，增加有效耕地面积，提升耕地质量，改善生产条件和生态环境，优化用地结构和布局。

宜农未利用地开发，应当根据环境和资源承载能力，坚持有利于保护和改善生态环境的原则，因地制宜适度开展。

第三十条 高标准基本农田建设，应当严格控制田间基础设施占地规模，合理缩减田间基础设施占地率。

对基础设施占地率超过国家高标准基本农田建设相关标准规范要求的，县级以上地方国土资源主管部门不得通过项目验收。

第三十一条 县级以上地方国土资源主管部门可以依据国家有关规定，统筹开展农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地和自然灾害毁损土地的整治，提高建设用地利用效率和效益，改善人民群众生产生活条件和生态环境。

第三十二条 县级以上地方国土资源主管部门在本级政府的领导下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发，对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整形成的废弃地实行复垦再利用，促进土地优化利用。

鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。

第七章 监督考评

第三十三条 县级以上国土资源主管部门应当加强土地市场动态监测与监管，对建设用地批准和供应后的开况实行全程监管，定期在门户网站上公布土地供应、合同履行、欠缴土地价款等情况，接受社会监督。

第三十四条 省级国土资源主管部门应当对本行政区域内的节约集约用地情况进行监督，在用地审批、土地供应和土地使用等环节加强用地准入条件、功能分区、用地规模、用地标准、投入产出强度等方面的检查，依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。

第三十五条 县级以上国土资源主管部门应当组织开展本行政区域内的建设用地利用情况普查，全面掌握建设用地开发利用和投入产出情况、集约利用程度、潜力规模与空间分布等情况，并将其作为土地管理和节约集约用地评价的基础。

第三十六条 县级以上国土资源主管部门应当根据建设用地利用情况普查，组织开展区域、城市和开发区节约集约用地评价，并将评价结果向社会公开。

节约集约用地评价结果作为主管部门绩效管理和开发区升级、扩区、区位调整和退出的重要依据。

第八章 法律责任

第三十七条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，对有关责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)违反本规定第十七条规定，为不符合建设项目用地标准和供地政策的建设项目供地的;

(二)违反本规定第十九条规定，为禁止或者不符合限制用地条件的建设项目办理建设用地供应手续的;

(三)违反本规定第二十二条规定，低于国家规定的工业用地最低价标准供应工业用地的;

(四)违反本规定第三十条规定，通过高标准基本农田项目验收的;

(五)其他玩忽职守的行为。

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【关键词】城乡规划；土地利用；土地节约集约

1 城乡规划中土地节约集约利用概念

2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求，切实保护耕地，大力促进节约集约用地：一要按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。二要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。三要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制。四要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。五要加强监督检查，全面落实节约集约用地责任[1]。将中央政策落实到实处，节约集约用地，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足城乡经济发展与环境建设的需要。土地的节约集约利用，最关键的就是要对土地资源进行集约经营。土地集约经营是在单位土地面积上投入较多生产资料等要素，城乡规划中同一块土地面积上聚集的相关要素越多意味着该土地利用的集约度越高。

2 我国城乡规划中土地节约集约利用的现状

2013年12月国土资源部的“第二次全国土地调查主要数据成果”显示，截止到2009年12月31日，全国建设用地从第一次调查时的2918.0万公顷（4.38亿亩）增加到3500.0万公顷（5.25亿亩），增加了581.9万公顷（8729万亩）。而耕地13538.5万公顷（20.31亿亩），这与传统数据18亿亩多的耕地相比，多出2亿亩[2]。但到了2012年，全国耕地数据是20.27亿亩，而2013年全国粮食播种面积是16.79亿亩[3] 。建设用地和耕地数据的变化显示，我国国耕地总量有所减少，建设占用耕地数量上涨，用地形势依然十分严峻，仍需要坚持严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。具体表现如下：

2.1土地利用集约度不高，粗放利用问题比较突出。由于过去节约土地资源的意识没有树立起来，长期以来形成了城乡规划中粗放用地的不良习惯，各个地区城乡规划时都不同程度的存在土地资源的浪费现象，宝贵的土地资源没能得到充分、有效、及时利用。

2.2用地结构不够合理，土地浪费现象严重。从城乡发展看，一些地区城乡用地规模扩张过快，城乡内部土地利用结构不合理， 城乡公用设施、公共建筑的建设过分强调规模。有些城乡地区工业用地除生产及辅助设施用地外，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大[4]。

2.3一些不合法现象严重影响节约集约利用土地。当前，一些地方为片面追求经济发展、新农村建设、发展休闲农业等，不顾“三令五申”和法律法规，未批先用、非法占用耕地，修建临时性建筑和永久性建筑。这些行为严重影响了土地的节约和集约利用。

2.4城乡规划监管机制不完善，执法力度不大。有些地区对节约集约用地的责任机制和考核机制还没有建立，相关的配套政策措施不够完善，建设用地批前、批中、批后的全程跟踪监督还不够。对空置、闲置土地的查处力度不够大，对各种违法违规用地查处力度不够到位，影响了城乡规划中节约集约利用土地的实际效果。

3 城乡规划中节约集约用地的思考

3.1加强监管，切实做到节约集约用地。

3.1.1城乡规划时要科学用地， 从根本上阻断土地浪费。要转变土地管理的职能和方式，树立长远开发和利用土地资源的观念，做好城市、村庄和集镇规划的衔接，整合用地资源，优化利用结构。严格监督建设用地项目规划预审和审批关，不符合国家产业政策、集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地，从源头上阻断浪费土地行为的发生[5]。

3.1.2严格贯彻国家有关土地的各项规定，预防土地滥用。在落实经营性用地、工业用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的用地招标、拍卖、挂牌出让的制度基础上，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施，城市基础设施以及各类社会事业用地积极探索实行有偿使用。其他建设用地严格实行市场配置、有偿使用。

3.1.3建立严格的监管制度，谨防不合理用地。 按照“项目建设用地控制指标”的有关要求，严格审核建设项目用地投资强度、建筑容积率、投资期限等指标。同时，还应对各类用地的规模进行严格的控制和核查。加强建设用地审批后的跟踪管理，对所有新供地项目实行跟踪管理，确保能按照土地管理法律法规的有关规定和土地出让合同约定的要求用地[6]。

3.2城乡规划中建立评价体系，利于土地节约集约利用。

针对城乡规划中土地利用情况，可以建立专门的评价体系。评价体系既要反映土地节约集约利用的共性，又要体现不同城市土地利用的特征[7]。评价指标体系可以与不同城市土地节约集约利用评价的各个层次的空间范围相对应，同时与节约集约利用的内涵保持一致。

对于一个区域的土地节约和集约利用情况的综合评价指标的具体构建，主要从分地类和分区域两种方法入手。分地类节约和集约利用评价指标体系又分为农用地和建设用地两大类，分区节约和集约利用评价指标体系又分为城市和农村等类型。再往下分，农用地节约集约利用评价指标体系又分为耕地评价指标体系、园地评价指标体系、林地评价指标体系三个小类[8]。建设用地节约集约利用评价指标体系又分为城镇用地评价指标体系、农村居民点评价指标体系和交通运输用地评价指标体系等类型。区域节约和集约用地评价指标体系以整个区域综合土地节约和集约利用作为评价对象，侧重从区域整体用地布局、用地结构、土地开发利用强度以及土地利用合理性等方面，评价土地总体的使用效率和潜力。

我国土地资源虽然丰富，但由于人口众多，人均可使用的土地面积有限。再加上近几年城乡建设飞速发展，对土地的需求量急剧增加。这种形势下，城乡规划中更要坚持节约集约的土地利用原则，这样才能最合理的利用土地资源，将现有面积的土地作用发挥到最大。

参考文献

[1]李振；土地利用总体规划与城市规划的协调[J]；中国新技术新产品，2013，24：153.

[2]张佳林；管理与土地节约利用关系[J]；民营科技，2013，7：88.

[3]侯丽鸿；谈城市规划与城市土地资源的利用[J]；山西建筑，2014，3：34-36.

[4]吴洋，曹丽；谈城市规划与土地规划的发展[J]；魅力中国，2013，25：23.

[5]董云，马飞跃；探索科学用地方式促进土地节约集约利用[J]；资源与人居环，2013，11：27-30.

[6]戴非平；探索土地节约集约利用之道[J]；中国房地产，2014，1：43-44.