闲置土地处置办法范文

导语：如何才能写好一篇闲置土地处置办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

第一条为加强土地管理,规范土地市场行为,依法处理和充分利用闲置土地,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条本办法适用于本市行政区域内国有闲置土地(以下简称闲置土地)的认定和处置。

第三条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城市总体规划,遵循盘活存量、以用为先、依法处置的原则。

第四条市、县(市)、上街区人民政府负责闲置土地处置工作的领导,建立闲置土地处置协调机制,依法批准闲置土地处置方案。

第五条市、县(市)、上街区土地行政主管部门负责闲置土地的认定和处置工作的组织实施。

发展改革、规划、建设、房管、市政、文物、财政、监察等有关部门和郑东新区、郑州高新技术产业开发区、郑州经济技术开发区、郑州航空港区的管理机构应当在各自职责范围内,共同做好闲置土地的处置工作。

第六条市、县(市)、上街区土地行政主管部门应当加强闲置土地的监督检查工作,建立闲置土地宗地档案,跟踪监督闲置土地利用情况。

市、县(市)、上街区土地行政主管部门应当建立与发展改革、规划、建设、房管、文物等部门有关闲置土地信息的互通机制,实现信息共享。

第二章闲置土地认定

第七条认定闲置土地以宗地为单位。

符合下列情形之一的宗地,认定为闲置土地:

(一)未经原批准用地的人民政府同意,超过国有土地使用权出让合同约定或建设用地批准书(国有土地划拨决定书)规定的期限未动工开发建设的;

(二)国有土地使用权出让合同未约定或建设用地批准书(国有土地划拨决定书)未规定动工开发建设期限,自国有土地使用权出让合同生效或建设用地批准书(国有土地划拨决定书)颁发之日起满1年未动工开发建设的;

(三)未经批准中止开发建设连续满1年,且开发建设总面积不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%,其中,房地产开发项目中六层以下(含六层)的商品房项目,未完成二层以上(含地下室)结构封顶工程;七至十二层(含十二层)小高层建筑,未完成三层以上(含地下室)结构封顶工程;十三层以上(含地下室)高层建筑,未完成五层以上结构封顶工程的;

(四)法律、法规规定的其他情形。

第八条国有土地使用权出让合同约定或建设用地批准书(国有土地划拨决定书)规定分期开发的,核定闲置土地面积时,按照分期开发的范围核定。

第九条因不可抗力、政府及其有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作(不含用地单位或个人应承担的工作)造成动工迟延的,不认定为闲置土地。

用地单位或个人应当在前款规定造成动工迟延情形结束后30日内,持相关证明材料向市或县(市)、上街区土地行政主管部门提出申请,经审查属实的,由土地行政主管部门重新确定动工、竣工期限。重新确定的动工时间不得迟于造成动工迟延情形结束后1年。

第十条本办法第九条所称政府及其有关部门造成动工迟延的行为包括:

(一)用地单位或个人申请报建,规划行政管理部门因规划调整暂停受理报建造成土地闲置的,但用地单位或个人报建时土地闲置已满2年的除外;

(二)国有土地出让合同约定政府修建基础设施,但政府未按约定完成,致使项目不具备动工开发建设条件的;

(三)权属登记重叠或权属不清,致使用地单位或个人无法动工开发建设的;

(四)政府及其有关部门书面告知用地单位或个人停止施工的,但因用地单位或个人违法行为导致的除外;

(五)因国家政策重大调整造成动工开发建设迟延的;(六)因政府及其有关部门的行政不作为或其他违法行为造成动工迟延的。

有前款所列情形之一的,市或县(市)、上街区人民政府及其有关部门应当向用地单位或个人出具书面证明文件。

第十一条土地使用权被法院依法查封或因诉讼、仲裁而无法按原来约定、规定的期限动工开发建设的,按本办法第九条规定办理。

第十二条土地行政主管部门认定闲置土地,按下列程序进行:

(一)立案;

(二)调查取证;

(三)书面告知用地单位或个人拟认定闲置土地的事实、理由、依据以及要求听证的权利;

(四)听取陈述和申辩;

(五)认定为闲置土地的,作出闲置土地认定书;

(六)闲置土地认定书自作出之日起7个工作日内送达用地单位或个人。闲置土地设有抵押权或查封的,同时抄送相关土地抵押权人和司法机关、行政机关。

第十三条市、县(市)、上街区土地行政主管部门在认定闲置土地时,用地单位或个人应就该宗土地的利用情况作出说明,并按要求提供土地审批、土地利用现状和土地他项权利等相关证据和材料。

第十四条闲置土地被认定后,土地行政主管部门应当书面告知有关部门。土地行政主管部门不得为闲置土地办理土地使用权转让、抵押、出租手续,其他有关部门不得为闲置土地办理相关批准手续。

第三章闲置土地处置

第十五条土地闲置满1年不满2年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。土地闲置超过2年,用地单位或个人选择在限期内开发建设的,除按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费外,还应按规定征缴增值地价。

增值地价为该宗土地现行评估地价与原出让地价的差价。

土地闲置费和增值地价由土地行政主管部门负责征收,纳入财政专户管理。

第十六条土地闲置超过2年的,按下列方式处置:

(一)具备动工开发建设条件的,限期开发建设;

(二)不具备动工开发建设条件的,由政府协议收购;

(三)符合法定收回条件的,由政府依法无偿收回;

(四)法律、法规规定的其他方式。

第十七条用地单位或个人选择限期内开发建设的,应当符合下列条件:

(一)符合城市规划和现行产业政策;

(二)具备相应的资金实力;

(三)已实施通水、通电、通道路及场地平整工程;

(四)已按时足额缴纳土地闲置费和增值地价。

用地单位或个人选择限期内开发建设的,应当自收到闲置土地认定书之日起20个工作日内,持有关证明材料向市或县(市)、上街区土地行政主管部门提出申请。

第十八条市、县(市)、上街区土地行政主管部门应当根据节约集约用地的要求,结合用地单位或个人提出的限期内开发建设申请,拟定该宗闲置土地处置方案,报经原批准用地的人民政府批准后组织实施。

限期动工的期限自处置方案批准之日起最长不超过1年。

第十九条闲置土地不具备动工开发建设条件的,用地单位或个人在全额缴纳土地闲置费后,可以选择政府协议收购,其取得土地使用权支付的土地价款全额退还。

选择政府协议收购的,用地单位或个人应当自收到土地闲置认定书之日起20个工作日内与市或县(市)、上街区土地储备机构签订收购协议。收购协议应当报市或县(市)、上街区土地行政主管部门备案。

市或县(市)、上街区土地行政主管部门应当根据收购协议,拟定该宗闲置土地处置方案,报经原批准用地的人民政府批准后组织实施。

第二十条用地单位或个人满2年未动工开发建设,且符合下列条件之一的,经原批准用地的人民政府批准,由政府无偿收回闲置土地使用权:

(一)未缴清出让或划拨土地价款的;

(二)未按时足额缴纳土地闲置费和增值地价的;

(三)接到闲置土地认定书后20个工作日内未选择闲置土地处置方式的;

(四)选择在限期内开发建设,限期期满仍未动工建设或虽已动工建设,但仍符合第七条第二款第(三)项规定闲置土地条件的;

(五)法律、法规规定的其他情形。

第二十一条依法无偿收回闲置土地使用权的,市和县(市)、上街区土地行政主管部门应当按下列程序进行:

(一)立案,并向用地单位或个人发出书面调查通知;

(二)调查取证;

(三)书面告知用地单位或个人作出拟收回闲置土地决定的事实、理由、依据以及要求听证的权利。闲置土地设有抵押权的,还应通知相关抵押权人;

(四)听取陈述和申辩;

(五)报经原批准用地的人民政府批准后,作出收回国有土地使用权决定书;

(六)收回国有土地使用权决定书自作出之日起7个工作日内送达用地单位或个人。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人;

(七)报请原批准用地的人民政府撤销建设用地批准书(国有土地划拨决定书)或者终止国有土地使用权出让合同,并注销土地登记和土地证书,同时书面通知发展改革、规划、建设、房管等部门撤销相关批准文件,并向社会公告。

第二十二条用地单位或个人拒不交出被依法收回的闲置土地的,由市或县(市)、上街区人民政府土地行政主管部门责令其在20个工作日内交还土地,并处以每平方米10元以上30元以下罚款。

篇2

近日，不少媒体都关注了国土部《闲置土地处置办法》的修订。其中最为引人注目的一款是：未动工开发满一年将被征缴土地价款20%的闲置费，满两年则将无偿收回土地使用权。

据称，《闲置土地处置办法》将于7月1日起实施。但事实上，向闲置土地征收闲置费及符合规定期限无偿收回，并非新规而是“旧酒”。《闲置土地处置办法》颁行于1999年4月28日，其中第4条就明确了：已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年以上未动工建设的应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。

当然，《闲置土地处置办法》只是部门规章。在它之上，还有行政法规与最高层级的法律。《土地管理法》（1999年1月1日起施行)第37条，《城市房地产管理法》(1995年1月1日起施行）第25条均有相关表述。若严格依法行政，即便没有《闲置土地处置办法》，土地闲置满两年也应被收回。但应然与实然却相差甚远。

2010年8月19日，国土部发言人曾在“房地产用地专项整治工作新闻通气会”上披露，“在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。截至5月底，全国共上报闲置土地2815宗，面积为16．95万亩，其中因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成的闲置土地约占六成以上，闲置五年以上的占总数的31%。”依上可见，闲置土地并非个例而是极为严重。究其根源，并不在无法可依而在法律的闲置。若非如此，怎会出现“闲置五年以上的土地”？而即便开展了“房地产用地专项整治工作”，国土部门似乎也并没有想要依法收回。相反，国土部给这些闲置土地设定了一个清理期限：2010年10月底前。

或许这就是中国的执法现实。立法者在中央，执法者却在地方。土地出让是地方主导，夹带的是地方利益，受阻于地方保护也就不难想见。有人会说，国土部门已实现了省以下垂直管理，怎么还要听命于地方？这是因为闲置土地牵涉的利益太过巨大，开发商绑架地方政府，并透过其影响力与国土部门达成妥协已成常态。何况在这个充满特权的时代，国土部门往往也需要与地方政府保持良好关系，才能解决他们在地方所遇到的问题——比如更好的水电保障、安全保障，甚至是工作人员子女教育的保障等等。

篇3

模式一：主动介入闲置土地调查与认定，避免被认定为闲置土地

是否为闲置土地，需要由市、县国土资源主管部门依照法律程序、法定条件予以调查、认定，土地使用权人须未雨绸缪，主动介入、提前介入，依法、依规，充分说明事实，避免被认定为闲置土地。

（一）充分提供“动工开发”的资料并予以详细说明

《闲置土地处置办法》第2条规定的闲置土地的认定标准之一是“指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。其核心要件有三：一是规定的动工开发日期；二是动工开发；三是满一年未动工开发。

1.规定的动工开发日期

如果国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书中的约定或规定是清晰的，也就不存在争议，但是，如果未规定、约定，或者规定、约定不清晰时，该如何处理呢？《闲置土地处置办法》第22条第2款规定：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”

2.动工开发

在新的《闲置土地处置办法》前，由于旧《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）没有“动工”状态的具体标准，管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象，不利于闲置土地的认定和处置。但2012年7月后，动工开发有了具体的界定标准：“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”

3.满一年未动工开发

提请土地使用权人注意的是，不是满一年未开挖土石方或开工等，而是满一年基坑未开挖完毕、基础桩未打入完毕、地基施工未完成三分之一等，土地使用权须主动提供如上工作已完成的资料、说明等。

（二）充分提供“投资额”和“开发面积”的资料并予以详细说明

《闲置土地处置办法》第2条规定的闲置土地的认定标准之二是：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”对此，土地使用权人须注意两个核心要件：一是投资额；二是开发面积。

1.投资额

对于投资额，土地使用权人须慎重两件事：第一，在项目立项审批备案时，因地方政府在追求经济发展的动力下，要求土地使用权人超额申报投资额，土地使用权人须慎重；第二，国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费不能计入投资额内。

2.开发面积

应动工开发建设用地总面积，须在规划设计阶段，土地使用权人做好统筹考虑，避免后期法律风险。

（三）避免超期提供资料和说明

土地使用权人应当在接到市、县国土资源主管部门送达的闲置土地调查通知书之日起三十日内，及时按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

模式二：主动与国土资源主管部门协商，争取最有利方式盘活土地

一旦被依法认定为闲置土地后，土地使用权人须认真分析导致闲置的原因，并在满足特定条件下，积极主动与国土资源主管部门协商，争取对土地使用权人最有利的盘活方式。

（一）只有在特定条件下土地使用权人才能协商

1.造成土地闲置的原因是政府及其有关部门的行为

如未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人；土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发；国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改；因处置土地上相关群众事项等无法动工开发；军事管制、文物保护等无法动工开发等。

2.造成土地闲置的原因是自然灾害等不可抗力

按照《合同法》第117条的规定，不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。

（二）争取以最有利的方式协商盘活土地

在因政府及其有关部门的行为、自然灾害等不可抗力等原因导致土地闲置的情况下，根据《闲置土地处置办法》第12条、第13条的规定，市、县国土资源主管部门应当与土地使用权人协商，协商一致后，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。因此，土地使用权人须结合自身实际情况，在如下方式中，选择最有利的方式去协商。

1.签订补充协议、延长动工开发期限

土地使用权人协商签订补充协议，重新约定动工开发期限。但是，需注意的是，从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。

2.调整土地用途、规划条件

一般是在土地利用总体规划、城乡规划依法修改后，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。但是，改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。

3.交由政府安排临时使用

待原项目具备开发建设条件，土地使用权人重新开发建设。但是，从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。当然，交由政府临时使用，可以协商使用费用事宜。

4.置换土地

置换土地的前提条件较为严格，只针对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的土地，可以为土地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。

模式三：积极引入战略投资者，盘活因自身原因导致闲置的土地

由于土地使用权人自身资金不到位、管理不到位等，未动工开发满一年的，将被按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，将被无偿收回国有建设用地使用权。因此，在未被政府无偿收回之前，积极引入战略投资者，盘活闲置土地，避免被无偿收回。引入战略投资者的方式，主要有四种：一是债权融资；二是股权融资；三是债权加股权融资；四是工程总承包加包销。

（一）以债权融资方式引入战略投资者

债权融资的方式，从担保方式来分，一般有：自身信用或第三人信用融资；自有资产或第三人资产抵押融资；自有资产或第三人资产质押融资。从融资对象来分，一般有：商业性或政策性银行；信托、基金、理财；担保公司、财务公司、个人等。当然，还有其他如代建、项目管理、BT、施工单位垫资等融资方式。

（二）以股权融资方式引入战略投资者

虽然根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，在国有建设用地使用权出让时，并未要求竞买人一定是公司，自然人也可参与土地出让竞买。但是，对于通常的房地产开发项目来说，一般均成立项目公司来具体运作、经营、管理特定地块的房地产开发。而土地使用权人在引入战略投资者时，可以以股权融资的方式实施。

股权融资的方式，一般通过两个路径切入：一是采取增资扩股的方式；二是采取股权转让的方式。股权融资相对于债权融资来说，战略投资者因作为股东进入，享有股东的权利和义务，对房地产项目公司的原有股东，在决策上形成较大的冲击，但是，对于债权融资来说，却不存在。

（三）以债权加股权融资方式引入战略投资者

此种操作模式，在使用基金、信托等的资金时，房地产项目公司、基金公司或信托公司、商业银行之间，往往设计复杂的交易结构，采取债权加股权的方式，引入战略投资者，盘活闲置土地。

各种各样、名目繁多的融资方式，均逃不出两个核心点：一是以债权融资；二是以股权融资，万变不离其二。但是，以下即将分析的方式，却有不同之处，当然，应用得也较少。

（四）以工程总承包加包销方式引入战略投资者

房地产项目公司，可以将整个项目以工程总承包的方式承包给具备相应资质的单位，同时将包销的权利义务也授予工程总承包单位。对于工程总承包，国家予以鼓励和推广，且已出台了相关的政策文件等予以支撑。

如果房地产项目公司采取工程总承包加包销方式，可以提前让具备施工实力和包销实力的单位进入，解房地产项目公司资金之渴。但此种方式，需具体结合房地产项目的实际实施。

模式四：在特定条件下转让土地使用权，全身而退

虽然根据《城市房地产管理法》第38条和第39条的规定，闲置土地不得转让，但是，如果项目土地满足特定的条件，土地使用权人可以以三种方式转让，全身而退：一是将持有的房地产项目公司全部股权转让给第三人；二是将土地全部转让给第三人；三是将土地全部有偿交由政府收回。

（一）将持有的房地产项目公司全部股权转让给第三人

对于此种方式，如果房地产项目公司下的土地属于闲置土地，以股权转让的方式实现土地转让的目的，存在涉嫌违反《合同法》第52条规定的“以合法形式掩盖非法目的的”而导致股权转让合同无效的法律风险，因为闲置土地，国家法律是明确规定的，不准转让。

因此，房地产项目公司，可以采取“模式三”中的众多方式之一，将闲置土地盘活之后，再行股权转让，方可控制此等风险。当然，在股权转让之时，如果房地产项目公司为国有公司，转让的股权为国有股权，须遵守国有产权转让的系列法律、法规的规定。

（二）将土地全部转让给第三人

前文已述，闲置土地，不得转让。但是，房地产项目公司，在以“模式三”中的众多方式之一盘活闲置土地后，在满足《城市房地产管理法》第39条和第40条的规定的前提下，视土地为出让土地或划拨土地，而采取不同的方式实施转让。

（三）将土地全部有偿交由政府收回

对于此种方式，其前提条件如模式二所说，必须是因为政府及其有关部门的行为、自然灾害等不可抗力等原因导致土地闲置的，才可以与市、县国土资源主管部门协商一致，报同级人民政府批准后，由政府有偿收回。如果是因为土地使用权人自身的原因导致土地闲置，土地使用权人无此权利，甚至有可能被政府无偿收回土地。

篇4

第二条在本市范围内处置闲置土地，适用本办法。

第三条市国土资源局负责本市闲置土地的处置工作，组织实施本办法。发展改革、建设规划等行政管理部门按照各自职责协助实施本办法。

第四条本办法所称闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设总面积等不符合规定要求的建设用地。具有下列情形之一的，认定为闲置土地：

（一）土地使用者取得土地使用权后，超过出让合同约定或用地批准文件规定的动工开发期限未动工建设的；

（二）出让合同未约定或用地批准文件未规定动工建设日期的，自出让合同生效之日或用地批准文件发出之日起满一年未动工建设的；

（三）已动工开发建设，但已经开发建设的土地面积占应动工开发总面积不足三分之一，或者已投资金额占总投资金额（不含土地出让价款）不足百分之二十五，且未经市人民政府批准中止开发建设连续满一年的；

（四）已经开发建设的土地面积占应动工开发总面积超过三分之一但不足三分之二，且未经市人民政府批准中止开发建设连续满一年的，尚未动工开发的部分视为闲置土地；

（五）法律、法规和规章规定的其他情形。

出让合同约定或批准用地文件规定分期开发的，前款所称应动工开发面积、总投资金额按核准的分期开发范围确定。

第五条闲置土地处置方式：

（一）延长动工开发建设时间。由闲置土地使用者向市国土资源局提出延期申请，说明造成动工开发建设延期的原因，并提交开发建设计划、资金实力证明等相关资料。经市国土资源局审核同意延期开发建设的，可延长动工开发建设日期。

批准延长动工建设期限一般不得超过一年，并且除因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工建设延迟的除外，延长期内应当按照本办法规定收取土地闲置费。

（二）有偿收回。由市国土资源局委托有资质的土地评估机构对闲置土地按原批准用途进行评估。评估后，可由政府以协议形式收购储备，也可以公开交易方式重新出让。公开交易的，交易价格高于评估价的，按评估价扣除有关税费后补偿原土地使用者，增值部分全部归政府；交易价格低于评估价的，按交易价格扣除有关税费后的剩余额补偿原土地使用者。

（三）安排临时使用。政府安排用于临时公共绿化等公共市政建设，待开发建设条件具备后，重新批准开发。安排临时使用期间，闲置土地可视情况减免土地闲置费。

（四）置换。政府为土地使用者置换其他等价建设用地。

第六条属下列情形之一的，且非政府及政府部门原因或不可抗力造成土地闲置的，由市人民政府无偿收回：

（一）超过出让合同约定或用地批准文件规定的动工开发期限满二年未动工开发的；

（二）出让合同未约定或用地批准文件未规定动工开发日期的，自出让合同生效之日或批准文件下发之日起满二年未动工开发的；

（三）虽经市人民政府批准延长开发建设期，但延长期满后仍未动工开发建设的；

（四）违反《国有土地使用权出让合同》约定，依法可无偿收回的；

（五）法律、法规和规章规定的其它情形。

第七条处置闲置土地，按照下列程序办理：

（一）市国土资源局要求土地使用者提供有关土地的文件和资料并作出说明。土地使用者应如实向市国土资源局书面报告闲置土地的面积、时间、闲置原因等项内容及有关资料，并接受调查。

（二）市国土资源局认定土地使用者闲置土地的，向土地使用者发出《闲置土地认定通知书》。

（三）土地使用者应当在收到《闲置土地认定通知书》之日起一个月内按照本办法第五条规定，向市国土资源局提出闲置土地处置申请。

（四）市国土资源局审查土地使用者的处置申请，拟订闲置土地处置方案，并会同有关部门组织实施。

第八条闲置土地使用者未按本办法第七条第（三）项规定的期限提出闲置土地处置申请，或所提出的处置申请不符合本办法第五条规定的，市国土资源局可按本办法第五条、第六条规定拟订处置方案，报经市人民政府批准后，会同有关部门组织实施。

第九条市国土资源局认定为闲置土地的，有关土地使用者应当缴纳土地闲置费。土地闲置费按月计征，闲置期间不足一个月的，按一个月计算。每月的土地闲置费标准按照认定闲置土地时土地基准地价的5‰计算（基础设施用地按每月4‰计算）。

闲置土地使用者应当按照市国土资源局发出的《缴纳土地闲置费通知书》规定的期限缴纳土地闲置费。逾期缴纳土地闲置费的，按日加收3‰滞纳金。

闲置土地由市国土资源局认定后，通报发展改革、建设规划等部门。闲置土地使用者必须缴清土地闲置费及滞纳金后，市国土资源局才能办理土地的转让、抵押和出租，发展改革、建设规划部门才能办理立项及规划报建手续。

第十条依法收回土地使用权的，由市国土资源局报经市人民政府批准后，作出《收回闲置土地决定书》。

《收回闲置土地决定书》生效后，市国土资源局应即终止土地使用权出让合同或者撤销用地批准文件，注销土地登记和土地使用证，并以公告方式予以公示。收回使用权的土地，由市人民政府依法予以储备。

第十一条金融机构抵债土地的处置，按国家、省的有关政策规定执行。

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一、指导思想

深入贯彻党的十，十八届三中、四中、五中全会精神和市七届五次党代会精神，全面落实上级主管部门、市委市政府和局党组决策部署，以处置闲置低效土地、盘活存量土地为抓手，推进土地资源集约利用，为加快“三市三区”目标作出积极贡献。

二、主要目标

按照“全面清理、以用为先、依法处置、节约集约”的原则，集中清理处置全市范围内的闲置土地。通过专项行动，加大对闲置土地的盘活利用，切实提高土地节约集约利用水平；构建闲置土地的长效监管机制，确保清查率达到100%，有效处置闲置土地达80%，盘活存量土地1000亩以上。

三、工作措施

（一）全面清理核查，依法认定闲置。

1．全面清理核查。按照历年供地台帐对清理范围内的用地逐宗进行地毯式、拉网式登记排查，将排查清单交由各国土资源所核查。核查内容包括：国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址、批准用地时间、出让合同或者划拨决定书约定、规定的开工时间、实际交地时间、取得用地的价款、已投资情况、已建设情况、中止开发建设时间、土地闲置的原因等。

2．严格认定程序。依据《闲置土地处置办法》的相关规定，向国有建设用地使用权人下达《闲置土地调查通知书》，督促其按要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等资料。经调查构成闲置土地的，查明造成土地闲置的真实原因，防止国有建设用地使用权人以各种理由逃避责任，影响闲置土地的处置。及时下达《闲置土地认定书》，通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置，国有建设用地使用权人的名称、闲置时间、闲置原因等信息。属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，同时书面报告或告知政府或者政府相关部门。

（二）严格依法依规，妥善分类处置。

1．分析闲置原因。定期组织召开局内闲置土地会商会，对闲置情况进行分析，对闲置原因进行认定。

2．严格处置程序。依情况召开闲置土地处置联席会议，严格按照国家法律法规要求，研究制定处置方案，根据会议决定拟定闲置土地处置方案报市政府批准后实施。依法妥善处置到位，确保盘活闲置土地规范有序。

3．依法分类处置。对属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，主动与国有建设用地使用权人协商，采取延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地和其他处置方式进行闲置土地处置。对因国有建设用地使用权人自身原因造成土地闲置，未动工开发满一年的，依法征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，依法无偿收回国有建设用地使用权。要发挥查办案件的威慑作用和警示教育作用，拓宽执法监察渠道，完善执纪执法机关、司法机关和行业主管部门的查处协调机制，搞好信息共享，形成处置活力。对闲置土地问题严重和难以处理的复杂问题，组织“两代表一委员”进行现场督导，攻坚克难。

（三）落实监管责任，有效盘活利用。

1．建立共同责任机制。加强对建设用地供应、批后监管工作，建立覆盖批、供、用、查全过程的监督管理机制。落实土地利用动态巡查责任，明确现场核查的责任主体、现场核查人员以及系统平台工作人员工作职责，对闲置土地早发现、早报告、早处置，促进依法依规、节约集约用地。闲置土地处置完毕后，及时更新监测监管系统中该宗土地相关信息。

2．建立实时预警机制。实施供地并签订出让合同后，责任单位要及时建立供地台账，设置预警程序。在用地单位合同约定开工时间已达9个月时用地预警启动，同时启动用地调查程序，建立《土地基本信息表》，发出预警通知；对还未开工的，第11个月交由执法监察局发出限期开工通知；满一年时，启动闲置土地调查程序，对涉嫌闲置的土地进行实地调查核实，展开闲置土地认定工作。

3．建立盘活利用机制。充分运用土地市场动态监测监管平台，加强闲置土地预警、处置和公示等工作，动态把握每宗用地的土地开发利用现状，及时发现、处理土地闲置和违约状况，督促土地开发利用，强化国有建设用地使用权人自觉提高土地利用效率。经批准延长动工开发期限的闲置土地，签订补充协议；需调整土地用途、规划条件的，重新办理相关用地手续；由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等情况，要充分协商，确定利用方式。经依法收回的闲置土地，根据国家土地供应政策，重新确定国有建设用地使用权人进行开发利用；对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的耕地，委托有关单位或者农村集体经济组织、个人恢复耕种；经依法认定的低效土地，督促项目限期增资扩容。

四、组织领导

（一）加强组织领导。成立以局党组书记、局长任组长，分管领导为副组长，各国土资源所、局属相关单位、机关科室负责人为成员的“闲置土地处置专项行动年”活动领导小组，切实加强闲置土地处置盘活工作的组织领导。领导小组下设办公室，办公室设在国土资源执法监察局，负责活动的组织指导、统筹协调和推进落实。

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关键词：经济形势 工业用地保障

二一一年，国内外经济环境日益趋紧，国家对房地产领域的调控进一步加强，使其及相关行业的资金、成本、用地等各种因素制约持续叠加，企业负重前行的压力进一步加大，今年经济增速持续回落趋势明显。因此，如何保障工业用地，促进本地区经济发展，已成为各地所面临的首要问题。

一、当前复杂经济现状

（一）全球经济尚未完全走出金融风暴阴影，复苏过程艰难而曲折，发达国家市场深陷债务危机泥潭，新兴市场国家受困于高通胀。国内，近些年一系列针对旨在为房地产市场回归理性价格为目的的宏观调控政策趋紧的的形势仍在持续，抑制通胀和稳定经济增长的任务仍然艰巨。

（二）企业经营压力极大。由于上述国内外复杂的经济形势，企业生产经营受困于融资难、成本高、市场需求下降等情况制约。首先是成本上升的问题，制约着企业发展。二是企业资金链断裂，影响了企业的正常生产，在目前信贷紧缩的环境下，资金周转开始变慢，存货上升明显等情况，几乎蚕食了企业的所有利润。三是由于国外经济陷入泥潭不能自拔以及人民币汇率持续走高的情况下，出口型企业的经营业务趋于停滞。

（三）制约投资增长的因素仍然较多。从土地供应看，今年以来，各地加大工业园区的建设力度，但是受土地政策以及建设用地指标不足等条件制约，影响项目建设进度；其次融资难，使得企业投资意愿下降，也制约着投资增长速度。

二、保障工业用地，促进经济平稳较快发展的措施和建议

（一）根据国家的统一部署和本地区的统一要求，加快土地利用总体规划修编，为项目用地的报批提供政策和法律依据；规划和土地管理部门应按照国家要求，根据经审批的土地利用总体规划，及时调整相关规划中工业用地规模；对于急需用地的重点工业项目，在新一轮规划尚未编制完成前，在依法依规的前提下，通过规划修改或调整的方式，保障工业用地的合理需求。

（二）完善工业用地指标分解量化机制，保障重大工业项目用地。

在安排年度计划用地指标时，本着统筹兼顾的原则，重点向工业园区和产业集中区倾斜；优先保障国家重大工业项目和拉动内需的计划项目用地；优先保障产业附加值高、效益高、节约集约用地水平高的“三高”工业项目，把有限的土地利用年度计划指标用好用足，真正用到实处。

（三）建立激励约束机制，提高工业用地利用效率。

根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号），在符合规划和不改变用途的前提下，对提高现有工业用地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对用地强度达不到国家工业用地控制指标的企业给予处罚。提升发展理念，以“亩产”论英雄，强化对园区土地亩均的投入、产出和税收等指标的考核，鼓励企业在扩建生产厂房和新增建设项目时优先开发、利用工业园区内废弃、低效利用的土地；鼓励企业利用空中和地下空间，建设综合性、功能性厂房。

（四）全面清理园区内闲置低效用地。

依据国家对闲置土地处置办法的要求，对逾期不开工建设的项目将按有关规定收取土地闲置费；对逾期超过两年不开工的建设项目，将无偿收回土地使用权。土地作为一种重要的不可再生的自然资源，对它进行合理配置和有效开发利用是一件关乎各级工业园区发展的大事。尤其在当前国家对土地节约集约利用相关的政策不断出台、要求比以往任何时候都更加严格的情况下，依法处置和充分利用闲置土地就成为了节约集约利用土地的重点。认真做好工业园区内闲置土地的排查、统计工作，并将低效用地纳入排查统计范围之内；开展工业园区节约集约用地评价，为工业园区提高用地效率，升级扩区拓展空间；土地管理部门认真做好土地监管，严格执行闲置土地处置办法，加大闲置土地处置力度，坚决查处并收回逾期超过两年未开工的建设项目用地。整合闲置低效用地，有利于提高土地利用效率，防止土地闲置浪费，缓解各级工业园区发展用地紧张的局面；有利于抑制工业企业囤地、炒地等投机行为，净化土地市场环境；有利于引进确实需要土地和国家重点扶持的好项目、新项目。

（五）严格用地考核制度，加强工业用地批后监管。

对已审批征用土地，应限期出让，入驻园区企业在依法办理项目用地等手续后，应在3个月内开工，大型项目应在半年内开工，严格执行《国有建设用地使用权出让合同》，政府与各级工业园区、项目用地单位签订工业用地责任状，完善用地考核绩效制度，加强对工业用地不按规定用途利用和用地比重偏小等情况的监控力度，切实提高工业用地效益；采取公开、公平、公正方式向社会公布有关土地使用的情况，接收社会监督、接收群众监督，调动各方力量，建立齐抓共管的土地监管机制。

（六）开拓思路，缓解用地指标偏紧的难题。

一是深入推行城乡建设用地增减挂钩工作，通过村庄整治、迁村并点和整合废矿、废弃土地等方式，优化用地结构和布局，为工业园区发展拓展空间；二是在集体建设用地流转方面想办法，着力将符合土地利用总体规划和城市规划的农村集体建设用地，以租赁、作价入股、联营联建等形式经营；三是鼓励工业园区建设标准厂房，用地单位根据企业自身条件购买或租用，降低企业投资成本，提高土地集约利用效率。

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一、清理范围及重点

本次清理的范围是年月日至年月日全县具体供地项目。重点是县城、新城区、工业园区和三个工业功能区内的供地项目。

二、认定标准

（一）闲置土地：根据国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设（进场施工）的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：

1、国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；

2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资（不包括土地受让金额）占总投资不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；

3、法律、行政法规规定的其他情形。

国有土地有偿使用合同约定分期开发的，按分期开发范围核定闲置土地面积。

因不可抗力或者新城区、工业园区、乡（镇）政府、有关部门的行为或因动工开发必需的前期工作造成动工开发建设迟延而闲置土地的，顺延计算动工开发建设日期。

（二）低效用地：指土地利用效率较低的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为低效用地：

1、已动工开发建设的面积虽然已超过占应动工开发建设总面积三分之一以上，但是仍有5亩以上面积空闲的土地；

2、企业实际投资占总投资(不包括土地受让金额)超过25%以上，但未达到总投资75%的土地；

3、前三年年上缴税收少于《关于切实提高土地利用效率的意见》（政〔2005〕49号）规定的亩均税收标准的企业用地；

4、未达到《土地出让合同》、《补充协议》及招商引资入园时约定的《投资协议书》标准的企业用地；

5、其他建而不产等项目用地。

三、工作步骤

本次闲置土地和低效用地清理工作分三个阶段进行：

（一）自查阶段（月-月）。各乡镇、园区、部门组织人员对有闲置土地和低效用地项目进行自查。主要内容有：项目供地基本情况、土地利用合同约定情况、土地利用合同履约和实际执行情况、建设进展情况、有无土地闲置和低效用地情况等，提出初步处置意见并征求企业意见。

（二）核查阶段（月-月）。县闲置土地和低效用地清理工作领导小组办公室组织人员进行核查，对调查出来的闲置土地和低效用地进行分类、提出处置方案。

（三）处理阶段（月-月）。根据企业用地的具体情况，按照有关法律、法规和政策逐宗确定处置方案；各乡镇、园区、部门根据确定的处置方案进行处置工作，并将清理情况、有关数据汇总上报县闲置土地和低效用地清理工作领导小组办公室。

四、工作要求

（一）统一思想，提高认识。全面开展闲置土地和低效用地清理工作，是实施"腾笼换鸟"，促进全县工业用地重整，有效缓解土地后备资源不足状况，保障经济社会持续健康发展的必然要求和重要举措。各乡镇、园区、部门要统一思想，充分认识清理工作的重要意义，坚持"依法依规、分类处置、以用为先"的原则，积极开展闲置土地和低效用地清理工作。

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本文所称闲置土地为广义的闲置土地。

一、开发闲置土地必要性

拜泉县是位于黑龙江省的农业生态大县，幅员面积3597.95平方公里，人口总数54万多人。随着人口的快速增长和县域经济的发展，人和地的矛盾开始显现。最近几年各种土地价格都有不同程度的上涨，以拜泉县一级商业和住宅为例，黄金地段一级商业门市楼房达到租金420元/建筑平方米―1750元/建筑平方米，普通住宅楼房出售价格业已达到2200-2800元/建筑平方米。随着拜泉县工业发展和招商引资的进行 ，工业项目对土地需求也日益加大，没有充足的土地供应，工业生产规模效益就会受到制约，对外来客商的吸引力也会相应减弱。并且，由于拜泉县是生态农业大县，以绿色农业为主导产业，农业也有着同样迫切的土地需求，随着畜牧业、养殖业等农业项目的逐年推广、扩大，对土地资源的需求也更加旺盛。

二、拜泉县闲置土地形成的原因

土地闲置状况的发生不是今天才有的，有着深层的历史原因：一是企业自身的原因。改革开放以来，随着计划经济时代的结束，市场经济的逐步建立 ，拜泉县不少以前靠吃大锅饭和财政补贴的企业不能适应市场经济，逐渐走向破产倒闭。这样原企业的土地就闲置荒废下来，企业领导和职工思想的陈旧观念造成了土地的长时间闲置。由于安置企业职工和政治稳定的需要，“不患寡而患不均”，原有土地资产未能得到有效的处置。另一个重要原因是政府政策错误保守的观念。当时土地置换和盘活土地资产当还不能纳入政府通盘考虑之中，于是原来企业闲置的大量土地资产但政府没能得到合理、有效的利用，盘活土地资产就成了空谈口号。第三就是在实行的撤乡并屯和迁徙造成的土地闲置，由于农村土地相对比较宽裕，不注重利用，也造成了乡村土地的闲置。四是城镇村规划不合理。不合理的城镇和乡村规划也在一定程度上造成了土地的闲置。

三、拜泉县闲置土地潜力调查

根据国土资源部门历时三年的调查，截止2010年6月份统计，拜泉县总闲置土地总面积223,730平方米，其中工业用地119,919平方米，占闲置土地总面积的53.6%。未能得到充分有效的利用;其中政策性撤乡并屯面积闲置土地面积41,211平方米(占闲置总面积的18.42%)也未能得到充分利用。乡村学校撤并闲置土地面积27,810平方米 占总闲置面积的12.43%;其中农户迁移等原因产生的废弃闲置地34,790平方米, 占总闲置面积的15.55%。

其中一部分是原来计划经济下破产倒闭的国有、集体中小型企业，以及国家政策转型的单位。随着市场经济的发展以及企业自身的原因倒闭破产的企业也日益突出，尤其在各乡镇闲置现象更是比较严重，例如由于2004年以后进行的粮食企业改制，闲置了大面积的国有土地未能充分及时利用，只有一少部分（粮库、收购站等）在秋季收购粮食和经济作物才能使用较少一段时间。土地是一种稀缺资源，如果能够得到充分利用的话，将是一笔可观的财富，能为县域经济的发展提供有效保障。而同时工业用地、基本建设用地、农业三项用地（畜禽养殖用地、设施农业用地、养殖水面用地）等项目却要占用部分耕地以及其他用途土地 ，尤其畜禽养殖用地完全可以使用闲置土地。既避免了土地的浪费，也能减少土地平整等一系列的支出，减少投资成本。

四、闲置土地的类型：

拜泉县闲置土地按照造成闲置的成因分为三类：

1、破产关停型。

包括县域内破产、关停、并转、倒闭的企业事业单位，包括拜泉县亚麻原料厂、上升乡供销社等一系列原来国有、集体的企业。

2、撤并政策型。

主要是指由于政策变化以及事业需要，搬迁整合闲置的办公用地以及教学用地。包括原来乡镇村政府办公用地 、事业单位用地 以及学校合并后空闲的土地，和一部分国有农林牧场用地。

3、迁移荒废型。

主要是指集体居民由于搬迁或者购置新房废弃、荒废的土地。包括房屋宅基地和园田地。这部分土地很多都位于村屯边上以及区位不好，交通不太便利的地方。

五、解决闲置土地方法和对策：

闲置土地的处置应该坚持这样的几个原则：

1、法律依据要充分

根据土地管理法五十八条第四款“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”可以收回。第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”；“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“第六十五条有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”从土地管理法的法律条文上可以看出国家法律对闲置土地的利用和闲置土地的收回是有明确规定的。

2、政策上要积极引导扶持

针对土地的闲置状况，要以政府为主导，相关部门协同配合。加大处理力度，解决好土地闲置的现象。例如在招商引资和产业政策上要向闲置土地倾斜，如果企业能够利用闲置土地的可以适当的减免土地使用、出让以及税费额度， 同时对积极使用闲置土地的企业、个人进行荣誉和物质奖励。在城镇和农村建设和村屯规划上，科学规划。能用闲置土地的不用好地，不粗放使用有限的土地资源，不能盲目的求大贪洋。同时加大土地整理与复垦力度。对闲置废弃和的土地开展土地整理与复垦，用以补充耕地和新增建设用地的不足，加大投入力度，建立以政府投资，吸引社会资金投入，农民和集体经济组织参与的多元化投资模式。

3、措施上要方法得当、因地制宜，灵活多样。

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1 重庆市农村学校闲置校舍总体情况

据统计，截至2010年底，重庆市38个区县共闲置中小学校4501所（含教学点），闲置学校占地面积893.0万平方米（约1.34万亩），闲置校舍建筑面积196.2万平方米，形成的闲置校舍固定资产原值约4.51亿元，按现值估值约为5.16亿元。其中，幼儿园闲置11所，校舍14栋；小学闲置4383所，校舍7094栋，九年制学校闲置13所，校舍17栋；初中闲置79所，校舍265栋；高中闲置3所，校舍8栋；中职闲置6所，校舍16栋；成人学校闲置2所，校舍2栋；其他像勤工俭学点和教办的学校闲置分别是1所和3所，校舍1栋和8栋。可以看出，小学是整个农村教育闲置资源中比例最大的。

1.1 重庆市农村学校闲置校舍的特点

①学校建设时间早。通过调研资料核查，闲置校舍建设时间为上世纪90年代前的占56.5%；1990-2000年期间及2000年以后修建的分别占33.9%和9.6%。

②规模普遍较小。据调研分析，闲置学校大部分为村校，闲置学校平均占地面积为3.06亩，平均校舍建筑面积为481平方米。

③产权权属关系较为复杂。闲置学校主要可分为国有、集体所有和其它（含国有投资、集体出资和群众投工投劳共建）等3类，其中国有占70.6%，集体所有占21.9%，其它占7.4%。

④多数无土地使用证和房屋产权证，或权证不齐。这部分学校主要修建于实施“两基”及验收期间，部分区县国土部门只办理了临时权证，没有完善产权登记。在调查的学校中，有土地使用证的学校有3239所，占71.96%。

1.2 重庆市农村学校闲置校舍的处置利用情况

目前，重庆市农村学校闲置校舍使用和处置情况大致可分为五类：一是教育系统内部划转，继续用于学前教育、成人教育、学农基地等，占闲置学校的3%；二是无偿划转为当地卫生、福利、文化等其他公共用途，占闲置学校的7.3%；三是出售或出租，对交通便利、有处置价值的校舍进行出租或出售，其资产收益归教育部门，这类情况占闲置学校的17.7%；四是通过其它方式处置的占5.3%；五是尚未处置（废弃或暂时闲置）的占闲置校舍的66.8%。

调研显示，闲置校舍中处于闲置废弃状态的比例最大，其次是用于出租出售或用于公共事业。如荣昌县将仁义镇安瑶山小学教室等25栋闲置校舍转让给镇、村、社用作五保家园、敬老院、村办公室等；将双河长山中学教学楼等11栋校舍出租给企业；将吴家海棠中心校黄葛滩村小教室等6栋闲置校舍与镇政府进行置换，用作办五保家园等。在一定程度上缓解了群众对公共服务设施和文化娱乐的需求。

整体而言，大部分区县对闲置校舍的利用率并不高。例如武隆县有闲置校园78所，其中出租6所，临时交村社保管使用的11所，划转给村1所，临时转作其他用途的5所，闲置的就有55所。即使已出租的校舍使用效率不高的现象也很普遍，相比偌大的教学楼和校园场地，出租的教室“大材小用”利用率也非常有限。

2 重庆市农村学校闲置校舍形成原因及处置中存在的问题

2.1 重庆市农村学校闲置校舍形成的原因

①规划布局不合理。上世纪90年代中、后期“普九”，在“人民教育人民办，办好教育为人民”的“村村办小学”热潮中，全国实行的是分级办学体制，县办高中，乡镇办初中、中心小学和完全小学，村办村校。当时各乡镇最大的教育目标任务，就是完成“普九”。由于管理体制、经费短缺等多种因素，对学校建设根本没有进行必要的宏观调控，对学校的整体布局规划缺乏分析、论证和统一安排。因此，出现诸多隐患，最终导致目前较大数量的农村村校资源闲置。

②生源逐年减少。在计划生育政策调节下，农村出生人口呈现波浪式增减。随着市场经济的发展，国家政策的宏观调控，农村外出务工人员逐年增多，家庭经济条件稍好的，部分学龄儿童随家长到城市异地就学，使农村学校生源进一步减少；家庭条件比较困难的，家里就只剩爷爷奶奶照顾学龄儿童，形成名副其实的“农村留守儿童”。

③农村寄宿制学校建设开始。随着农村寄宿制学校建设步伐的加快，这种办学模式的优越性越来越明显，社会对寄宿制学校的需求越来越大，农村适龄儿童的家长纷纷为孩子选择上寄宿制学校，政府又资助部分“留守儿童”上寄宿制学校，同时对家庭贫困学生提供“爱心午餐”等，由此导致部分农村村校生源越来越少直至闲置。

④城镇化加快和农民新村建设进程的加快。近几年由于城镇化速度加快，农民向城区和中心集镇迁移，乡村居住人口逐年减少；由于乡镇体制和行政村的改革，原有自然村的中心地位发生根本性转移，原有散居的村民集中建设到新选址的“农民新村”，学生发生转移，学校的布局也随之进行了调整和优化，由此导致初级小学必须异地建设；为了节约成本和有效的利用教育资源，一些生源较少的中小学被撤并，教育行政部门又缺乏闲置校舍处置的政策和有效措施支撑，形成的一批空置中小学，一定程度上也造成了校舍资源的闲置和浪费。

⑤农村基础教育发展不均衡。因为农村学校点多、面广，很多学校属地方政府管理时为解决学生入学问题而修建，除处于政治、经济和文化中心的镇、乡政府所在地学校规划建设相对较好外，绝大部分村校由村民筹资、投工投劳修建，场地小、校舍少，多数学校满足不了最基本的功能设置要求。

⑥地质灾害和移民工程的影响。随着“三峡移民工程”、“生态移民”和“高山移民”等新农村建设工程的实施，使得部分学校的生源减少而导致农村村校闲置。

2.2 重庆市农村闲置校舍处置存在的问题

我市目前有大批闲置校舍未能及时得到合理处置和充分利用，主要是存在以下几个问题：

①土地所有权不清晰。1986年《义务教育法》颁布以来至2002年，农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的模式。义务教育阶段学校在县、镇（乡）、村办小学的“三级办学”模式下，农村学校建设用地几乎均由乡镇和村无偿提供，土地属于村委会集体所有。建校时未办理审批登记手续，没有界定校、村双方产权。依据土地管理的有关规定，这些没有办理土地变更登记手续和农用地转用审批手续的校园，所占用的土地仍然属于村集体所有。因此，要处置闲置学校必然面临土地确权和村民利益的调整问题，情况较为复杂。

②校舍产权不明晰。根据调研，目前未明确产权的土地、房屋都属于村校。其中大部分村校没有完善产权手续，主要是在六、七十年代，按照国家政策要求，村校由乡村两级办学，大部分村校的用地是村社集体土地，校舍由村民投工投劳和教育部门适当补助建成，个别村社认为村校是村集体资产，闲置的村校土地、房产应归还村社；部分市人大代表还提出相应建议，要求将村校归还村社，以免引起不必要的纠纷。因此，学校与当地村、社和村民存在一定纠纷，无法完善相关产权手续。

③缺乏相关处置政策。重庆市教委、发改委、财政局、国土资源和房屋管理局、规划局等五委局联合印发了《重庆市学校老校区置换暂行办法》，但基本不适用于农村小学校舍的处置。部分部门和个人法律法规意识淡薄，个别村委会或村民强占闲置校舍，造成校产纠纷，个别学校不经评估随意处置校产，造成部分闲置国有资产流失。

④管理困难加剧资产浪费和流失。据调研分析，目前闲置校舍存在“三无”，即编制有限无人管，经费困难无钱管，地处偏僻、荒郊野外无法管。同时存在“三大隐患”，即：长久失修渐成危房，资产自然贬值，且形成新的安全隐患；因无人管理，明占暗偷现象较为突出，人为造成资产流失；责任不明，若因自然灾害出现倒塌伤人事故，学校和教育行政主管部门都难辞其咎。有的闲置校舍距中心校较远，不便管理，需要请专人管护，增加教育成本。如不请人管护，出现安全事故、财产损失等，教育部门和学校将承担相应法律责任。

⑤安全维护成本高、利用率低。绝大多数闲置校舍建设年代久远，建筑质量差，部分干打垒校舍还存在，安全隐患十分突出，利用价值不高。如需要处置，又需花费大量经费进行维修或维护，部分维护成本甚至远远高于校舍残值。闲置校舍大多地处偏僻，周围均为大山或农田、水库，交通条件十分不便，出租或转作他用困难，即便出租，价格也不高，总的利用率较低。

3 对策研究

3.1 全面排查，摸清家底，明确产权

由于被撤并学校布局比较分散，资产权属状况比较复杂，各区县应成立专门机构，尽快对闲置校舍逐校进行摸底排查并登记造册，全面掌握闲置学校的土地面积、建筑结构、建设年限、建设资金来源、学校用地及房屋权属等状况。

3.2 尽快研究出台规范性指导意见

闲置校舍是一笔巨大的财富，为减少浪费和避免资产流失，国家层面应出台相应关于规范闲置校舍处置工作的指导意见，为各地开展闲置校舍的确权和利用工作提供政策依据。在此基础上，我市应结合实际情况，在国家政策框架内因地制宜出台具体的处置办法。

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一是低效用地的现象较为普遍。有的项目规划审批时，投资额报得很高，动辄几千万甚至几个亿，项目实施后投资额大为缩水；有的进来时说是工业高科技项目，结果是简陋作坊低层次加工，甚至在那里养鸭养猪；有的在项目实施过程中，想方设法变更规划，将工业用地转为经营性用地，待价而沽；有的将廉价拿到的土地，少部分用于生产，大部分则“退二进三”。目前工业园区较为普遍的情况是，宽打宽用，一层厂房居多，项目配套面积较大，建筑容积率和投资强度都比较低。

二是闲置土地比较多。征而不用，开而不发，造成土地资源的闲置和浪费。少数投资商原本手里没有实实在在的项目，通过虚报和包装项目进行囤积土地，谋取暴利。国内有关专家分析指出，目前一个值得注意的动向是，一些投资商巧借各种名目，打入二三线城市展开新一轮“圈地运动”。

三是违法用地有禁难止。尽管相关法规对土地违法行为明确了处置办法，但由于可操作性不强，往往是“发现容易制止难，清理容易处置难”。在供地环节，虽然要审查投资强度、容积率、建筑密度等，但企业取得土地后，达不到报批时的标准，国土、建设、规划等部门也无有效的制约措施，监管难以到位；在建设过程中，职能部门只能发《停工通知书》，常常有禁难止，甚至出现“停工通知书”下达后变成“催工通知书”，违法建筑一夜之间成为既成事实。

土地利用效率低下，闲置和浪费现象严重，不仅人为加剧了供地紧张的矛盾，更为甚者，政府花血本建起的园区投资大、回报少，没有发挥其应有效益，长此以往，地方财力不堪重负。

节约集约用地是贯彻科学发展观、转变经济发展方式的根本性要求。从一定意义上说，节约用地就是节约开发成本，节约用地就是节约地方财力，节约用地就是节约不可再生的稀缺资源。为此，特提出如下建议：

第一，切实增强节约集约用地意识。土地是财富之母，发展之基，事关经济社会长远发展。提高土地利用效率，解决土地闲置浪费问题，根本出路在于大力推进节约集约用地。国家对土地的调控越来越严，2008年初国务院专门下发了《关于促进节约用地的通知》。要通过不断加强对国土资源管理相关法律法规的宣传教育，进一步增强全社会国土资源管理的国策意识，“珍惜方寸地，留与子孙耕”，形成珍惜和合理利用每一寸土地的社会舆论氛围。要教育各级干部树立和落实科学发展观，切实增强资源忧患意识和土地法制意识，从思想上高度重视节约集约用地，大力促进节约集约用地，积极探索走出一条“建设占地少、利用效率高”的经济发展新路子。

第二，严把立项规划管控关。切实发挥土地利用总体规划的整体调控功能，主要用地指标及用地布局的安排，必须服从上一级土地利用总体规划，各类与土地利用相关的专项规划，凡与土地利用总体规划相抵触的，都必须及时作出相应调整和修订，防止各行其是、随意扩大用地规模的情况发生，确保用地合规、合法、合理。要着眼长远，从招商源头入手，变饥不择食的招商引资为资源节约型的招商选资，更多地引进占地少、污染小、技术含量高的产业和项目，以提高土地投入产出率。

第三，严把投资强度关。严格执行土地使用标准，项目设计、施工和建设用地审批，应严格执行国家和省出台的各类建设用地标准，依据规定的行业、产业用地控制标准及单位面积的投资强度等因素，综合确定项目供地数量。按我市目前规定，工业项目用地每亩投资强度不低于60万元，凡是没有达到投资强度的项目，不得超标准审批供地；项目实施没有达到合同约定的投资标准和容积率的，应追究相关违约责任。有关职能部门，应探索建立批前审查、批中会审、批后跟踪、建后验收的土地使用全程监管机制及批后土地使用评价机制。同时，适应形势发展需要，对列入供地的建设项目，通过逐步提高土地价款、增加投资强度，以及完善税收征管等措施，促进土地利用效益的提升。