失地农民范文

导语：如何才能写好一篇失地农民，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、征地安置政策的基本目标

我国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。

也应认识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失地农民的贫困，必须加以调整和完善。

预防和缓解失地农民贫困问题的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。

“可持续生计”（sustainablelivelihoods）概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会（UNCED）将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会发展世界峰会（WSSD）和北京第四届世界妇女大会（FWCW）进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。

应当说，党和政府一直高度重视失地农民的可持续生计工作。计划经济时期，国家对失地农民普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广大农民的长远生计问题。只是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有作用和意义，各种矛盾和问题才开始凸现。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义和政策意涵。

二、实现政策目标的四种手段

第一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。

第二、引导和帮助失地农户积累资产。资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

第三、促进失地农民生产性就业。对于失去物质性和生产性资产的农民而言，就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此，为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。具体而言，以下三个方面有助于促进失地农民稳定就业：一是提高就业能力。通俗地说，就业能力是指获得工作和保持工作的能力。如前所述，失地农民的智力含量、质量水平或专业级别均难于适应目前劳动力市场的需求及变化，政府向他们提供就业服务、就业培训、制定一些有利于保持工作的补贴显得尤为紧要。二是广开就业渠道。解决失地农民就业问题的根本出路在于发展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要积极探索多种形式就业安置办法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来。三是消除就业障碍。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。无论征地补偿机制多么完善，不可避免会有部分失地农民或家庭沦于贫困的世界。切实保护这些最容易受到伤害的人群，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农民建立普惠的社会保障机制极为必要。实际上，如果失地农民的社会保障机制健全，就不需要那么多详细复杂的、针对具体项目的补偿。换句话说，如果把解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农民陷入贫困风险，也有利于国家必要的征地工作高效健康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必须基于两个前提：一是将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件；二是为失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接。三是为失地农民社会保障制度建立专项基金。其中政府的必要投入至关重要。

三、落实政策手段的具体措施

1.关于完善补偿机制。

——修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化基本规律的现状。

——建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。

——在单纯的征地补偿费用之外，再增加一定数量的投资资金，专门用于失地农民创业和发展。

2.关于资产建设。

——实行留地安置政策。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，用于安置失地农民。留用地比例以征用地总面积的20％为宜，10％专项用于村集体发展二、三产业，另外10％用于农民生活安置。

——搞好住宅小区规划。原则有三：一是住宅最好规划在具有一定商业价值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅应实行小区化。居住小区化不仅能方便居民日常生活，居住区内商业用房也可作为村集体资产获取收益。三是推行多层公寓住宅。多层公寓既可把节约下来的宝贵土地用于发展集体经济，形成一份产业，也便于失地农民在满足自住的基础上，有一定面积的房屋用于出租，获取租金收益。

——探索集体资产保值增值机制。有效措施之一是，积极倡导社区股份制改革，把资产量化到个人，并明确权利与责任。

3.关于就业促进。

——千方百计增加就业。可行的策略有五条：一是建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。二是大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环。三是将失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。四是实行公共就业工程计划，如实施建筑、道路、绿化、社会建设等劳动密集型工程，或结合当前城乡环境整治等工作，帮助大龄失地农民再就业。五是就业资源枯竭地区，应组织开展劳务输出。

——重点加强失地农民的就业技能培训。有益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民，政府给与一定的财政支持）。

——用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。如对招用失地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策；对自主创业的失地农民，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。

4.关于社会保障制度建设。

——将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥善解决社会保障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。

——为失地农民设立的各项社会保险制度，应遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。

篇2

关键词：失地农民；土地征用；职业；职业转换

中图分类号：F32文献标识码：A

一、广州南亭村失地农民职业转换现状

库兹涅茨曾在《现代经济增长》一书中把城市化定义为城市与乡村之间人口分布状况的变化，亦即是城市化进程。随着我国城市化的飞速发展，被征用的农村土地越来越多，由此导致失地农民的规模也越来越庞大。目前，由于我国社会保障制度尚未完善，且就业压力也在不断增大，当农村的土地被征用后，大量缺乏非农业技能的农民就会因此而失去基本的生存依赖。同时，失地农民亦未被纳入城市社会保障体系，得不到相关的政策扶持，生活在城市的边缘。解决失地农民的职业转换问题成为了我国城市化健康、快速、稳定发展的关键。土地被征用后的用途大致可分为私用与公用两类。根据相关政策规定，在征地后设厂私用的企业主，有义务对其域内的失地农民进行安排处理，以保证其职业能顺利转换。而被用于建设公共利益设施的土地，其域内失地农民则需要依靠政府的合理引导。为此，我们以城市化水平发展相对较快的广东省为研究对象，并选取了广州南亭村的村民作为访谈调查的对象之一。通过访谈调查发现，土地被征后，只有小部分农民通过自谋职业的方式实现了职业转换，其他具备非农业技能的人群主要是通过外出务工来实现二次就业，而且在这类人群中的绝大部分人都是从事一些文化素质与劳动技能要求不高的职业。由于绝大部分的失地农民都缺乏相应的职业技能，从而导致适龄的劳动力大量闲置。目前，南亭村失地农民的总体特征是：在思想观念上，依旧存在惰性，认为政府征收了土地就应该负担其生活问题，但对政府或村委会提供的工作岗位却不屑一顾。同时，由于受教育程度不高，且缺乏非农技能培训，因此大部分失地农民多是靠从事传统农业活动，或简单的体力劳动来维持生计。外来人员的大量涌入更使本地的失地农民在低廉劳动力市场上处于劣势地位。

二、广州南亭村失地农民职业难以转换原因分析

由于失地农民普遍属于被动失地，被动失业，因此无论是其思想观念还是劳动技能都缺乏足够的准备。通过对南亭村进行调查并分析得出，该村村民职业转换困难的主要原因。

（一）现行征地制度尚存缺陷。在现行的征地制度下，农民在售卖土地方面存在两种权利的缺失。一是土地的卖与不卖不由农民自身决定，而是由村委会或集体经济组织决定，但是大部分村委会或集体经济组织却代表不了全体村民的真实意愿；二是即使农民有意出让土地，但由于信息的不对称及法律知识的贫乏，致使他们也没有与买方平等谈判价格的权利。同时，相关法律也尚未完善。这就给滥占耕地、侵害农民权益的不法者提供可乘之机。按照中华人民共和国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但相关的法律条文却没有对公共利益需要作出具体界定，导致某些征地项目超出公共利益的需要，仅追逐工商业或房地产等私人利益。产生此类问题的关键在于我国的征地制度是以土地国家所有制与集体所有制为基础，是根据当时计划经济体制的情况形成的。因此，征地补偿理论与制度设计都具有明显的计划经济体制特征。在社会主义市场经济不断发展的趋势下，如果仍旧遵循计划经济体制下的征地制度必然会导致矛盾的产生。

（二）缺乏相关的政策支持。失业、养老、医疗等社会保障制度是否有效，是人们基本生活能否持续、安定的根本。由于“城乡二元化”，农民无法像城市居民那样获得有效的社会保障。因此，在社会保障体系尚未覆盖农村区域时，当农民失去其赖以生存的土地就意味着失去其最基本的生活保障。为了缓解这一矛盾，地方可以通过政府、企业、集体或个人统筹的方式对失地农民进行社会保障安置。但由于我国社会协同能力尚未成熟，社会保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以维持他们的基本生活。同时，失地农民参保意识不强，参保率不高，也是导致其只能被动接受安置的原因之一。在访谈调查中发现，被访问的对象中有大约65%的村民尚未参与任何的社会保险项目，而在已参保的人群中，又有75%的村民其社会保险费是由个人或其他非补偿费用支付的，只有极少数的村干部靠土地补偿费支付。归根结底，其原因主要是失地农民只获得低额的货币补偿。原有的补偿方式既不能体现过去土地的最佳途径，也未有评估当代农业已不是简单的传统农业，而是现代农业，即集种植业、生态农业与旅游观光农业于一身。可见，原有的土地补偿方式并没有把未来土地的收益考虑在内。

（三）职业安置不到位。我国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的三种职业安置方式：一是“就地安置”，即由征地单位招聘被征地农民的职业安置方式；二是“组织安置”，即把征地补偿费给付失地农民所在的集体经济组织，并由其负责失地农民的职业安置；三是“货币安置”，即是对失地农民进行一次性的货币补偿，由失地农民自身寻找就业机会。在调查访问中发现，与其他两种方式相比，货币安置由于其风险小、现实性强而广泛地被南亭村失地农民所接受，同时，由于其操作成本低、周期短也广泛地受到各级政府、企业乃至集体经济组织的欢迎。所以，该村的绝大部分失地农民享受着货币安置的方式。然而，货币安置却并非指向性职业转换的安排，虽然能让失地农民得到暂时的喜悦与满足，也能在短期内维持甚至提高其生活水平，但却很难让失地农民成功地实现职业转换。缺乏充足、稳定的二次就业机会与岗位，失地农民家庭根本就无法实现可持续的生活。

（四）缺乏非农业职业技能。在现阶段，失地农民难以实现职业转换主要是存在两种矛盾。一是我国的经济正处于由粗放型向集约型转换的新时期，劳动力市场逐步由低端、简单的体力型向专业型、技能型转变，这就使农村素质偏低的劳动力与社会所需的高素质人才形成矛盾；二是失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾。后金融危机所衍生出的CPI急速上升，使这一矛盾更为明显。这两种矛盾的相互交织，使失地农民职业转换的难度越发加剧。由于南亭村的失地农民长期从事农业生产，技能单一，致使其难以适应企业尤其是工业化程度较高企业的用工需求。同时，失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业体系，国家对此也尚未有统一的政策与措施，致使失地农民在职业转换时面临重重的困难。

三、对广州南亭村失地农民职业转换的思考

30多年的改革开放，使城市化进程不断加快，老城区改造、经济技术开发区兴建、绿化及基础设施建设，使农民耕地被大量征用。在推进工业化、城市化与现代化的历史进程中，如何使失地农民的职业有效转换是政府解决“三农”问题的又一难点。

（一）完善现行征地制度。首先，改变集体土地的产权地位，即让集体所有土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律视角上看，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权都应该是平等，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。但从我国现行法律规定看，农村集体土地所有权是不完整的，集体经济组织只有土地占有权、使用权与收益权，却没有处分权，其意义是集体经济组织不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变土地所有权的主体与所有权的性质。由此可见，集体所有土地与国有土地在法律权利上是不同的。因此，集体土地必须首先转化为国有土地，才能进入土地市场，应用于非农业领域。但是，由集体土地转变为国有土地的过程，不应该是一个简单的行政过程，而应该是一个平等的财产权利交易过程；其次，所谓的“集体所有土地”，是指以村委单元的所有农民所共同拥有的土地，其代表是村民委员会或村集体经济组织，农民作为集体组织的个体成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但其并不能按份分割农地的所有权。而集体产权的这一特征，又使得集体组织与个体农民的权益关系变得模糊。这就可能衍生出集体土地在农民完全不知情的状态下被村委会或集体经济组织出卖。股份合作制是推进农村集体经济改革的途径之一，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一位村委都拥有一份相应的股权；最后，在信息平等方面，应完善征地的程序，保证在征地的过程中，土地权利人拥有充分的知情权与参与权。为此，可建设专属的仲裁机构处理相应的土地纠纷，做到征地规范透明，让被征地农民参与征地的整个过程，以保证他们的土地使用权与土地处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。总之，完善相关的征地法律法规，是确保农村集体土地所有权的完整和与国有土地产权平等的前提条件。

（二）普及社会保障制度。相比于城市下岗职工与失业人员，失地农民更是就业的弱势群体。把失地农民的就业问题纳入政府经济社会发展的整体规划、构建城乡统筹的就业管理制度、制定失地农民职业转换的保障制度使其解决失地农民就业问题的“三大法宝”。在整体规划方面，政府应把失地农民就业纳入下岗职工二次就业工程的范畴，并且使其享有与城镇劳动力再就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务同等的待遇。在构建城乡统筹就业管理方面，政府应按市场化的原则，建立城乡统一、平等的劳动力市场，积极推进与完善三级就业服务体系，实现城乡统筹就业。失地农民的自主创业是其实现职业有效转换的途径之一。因此，政府需要为其提供有利于创业的大环境，制定相应的保障制度。同时，还应该享受下岗职工创业的优惠政策。增强失地农民尤其是中青年失地农民的职业竞争力，根本出路在于教育。为此，应该不断加大对失地农民的教育投入。加大对农村教育的投资力度，可以通过拓宽筹资渠道，增加财政转移支付在农村教育中的权重来实现。优化配置农村教育领域中的人、财、物等各类资源，提高资源利用率。由于长期从事传统农业，失地农民的技能较为单一，因此在巩固基础教育的同时，还需通过发展农村职业技术培训与农村成人教育，使教育遍及整个农民阶层。

（三）拓宽职业转换渠道。政府良好的政策导向能为失地农民的职业转换提供不少帮助，但若缺乏充分且适当的职业转换渠道，即使是正确的政策导向也只能纸上谈兵。因此，积极拓宽失地农民的就业渠道是解决失地农民职业转换问题的又一方式。要拓宽失地农民的职业转换渠道，可以从以下三方面着手：第一，失地农民自主创业。政府应该鼓励并支持失地农民从事商业活动，并在一定的条件下对自主创业的农民予以资金、信息与税收等方面的支持，以此来提高他们的竞争能力并增强其自主创业的信心；第二，积极发展乡镇企业。乡镇企业是推动国民经济增长的强大动力，也是安置农村富余劳动力的重要途径。由于大部分乡镇企业属于个体劳动者自主创业的延伸，因此其蕴涵了更为坚实的发展路径，同时也对其他失地农民发挥职业有效转换的示范作用；第三，劳动力转移。失地农民是城市化的牺牲品，也是城市化的“边缘人”，他们受市场经济的影响较大，部分南亭村的失地农民在被征地之前就已经希望进行自我职业转换。因此，政府应通过宣传并为有意进行自我职业转换意识的失地农民提供帮助，同时，可利用土地、资本及产业的输出来带动富余劳动力的外向延伸。

篇3

现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。

但必须看到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失地农民的贫困，必须加以调整和完善。

天津市大港开发区超出标准，违法占地1384亩。中塘镇大安村1076名失地农民按手印，强烈要求将非法占地恢复原貌，并全额支付已批准征地的土地补偿金。（本报记者王晔彪摄）

预防和缓解失地农民贫困问题，应重新审视征地安置工作的政策目标和手段，重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。

“可持续生计”概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会发展世界峰会和北京第四届世界妇女大会进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。

应当说，党和政府一直高度重视失地农民的可持续生计工作。计划经济时期，国家对失地农民普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广大农民的长远生计问题。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有作用和意义，各种矛盾和问题开始凸现。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义。

实现目标的四种手段

第一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下3个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。

第二、引导和帮助失地农户积累资产。资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

第三、促进失地农民生产性就业。对于失去物质性和生产性资产的农民而言，就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此，为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。具体而言，以下3个方面有助于促进失地农民稳定就业：一是提高就业能力。通俗地说，就业能力是指获得工作和保持工作的能力。如前所述，失地农民的智力含量、质量水平或专业级别均难于适应目前劳动力市场的需求及变化，政府向他们提供就业服务、就业培训、制定一些有利于保持工作的补贴显得尤为紧要。二是广开就业渠道。解决失地农民就业问题的根本出路在于发展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要积极探索多种形式就业安置办法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来。三是消除就业障碍。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。无论征地补偿机制多么完善，不可避免会有部分失地农民或家庭沦于贫困的世界。切实保护这些最容易受到伤害的人群，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农民建立普惠的社会保障机制极为必要。实际上，如果失地农民的社会保障机制健全，就不需要那么多详细复杂的、针对具体项目的补偿。换句话说，如果把解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农民陷入贫困风险，也有利于国家必要的征地工作高效健康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必须基于3个前提：一是将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件；二是为失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接。三是为失地农民社会保障制度建立专项基金。其中政府的必要投入至关重要。

落实政策的具体措施

1.关于完善补偿机制。

——修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化基本规律的现状。

——建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。

——在单纯的征地补偿费用之外，再增加一定数量的投资资金，专门用于失地农民创业和发展。

2.关于资产建设。

——实行留地安置政策。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，用于安置失地农民。留用地比例以征用地总面积的20％为宜，10％专项用于村集体发展二、三产业，另外10％用于农民生活安置。

——搞好住宅小区规划。原则有三：一是住宅最好规划在具有一定商业价值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅应实行小区化。居住小区化不仅能方便居民日常生活，居住区内商业用房也可作为村集体资产获取收益。三是推行多层公寓住宅。多层公寓既可把节约下来的宝贵土地用于发展集体经济，形成一份产业，也便于失地农民在满足自住的基础上，有一定面积的房屋用于出租，获取租金收益。

——探索集体资产保值增值机制。有效措施之一是，积极倡导社区股份制改革，把资产量化到个人，并明确权利与责任。

3.关于就业促进。

——千方百计增加就业。可行的策略有5条：一是建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。二是大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环。三是将失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。四是实行公共就业工程计划，如实施建筑、道路、绿化、社会建设等劳动密集型工程，或结合当前城乡环境整治等工作，帮助大龄失地农民再就业。五是就业资源枯竭地区，应组织开展劳务输出。

——重点加强失地农民的就业技能培训。有益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民，政府给与一定的财政支持）。

——用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。如对招用失地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策；对自主创业的失地农民，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。

4.关于社会保障制度建设。

——将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥善解决社会保障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。

——为失地农民设立的各项社会保险制度，应遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。

篇4

我国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。

也应认识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失地农民的贫困，必须加以调整和完善。

预防和缓解失地农民贫困问题的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。

“可持续生计”（sustainablelivelihoods）概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会（UNCED）将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会发展世界峰会（WSSD）和北京第四届世界妇女大会（FWCW）进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。

应当说，党和政府一直高度重视失地农民的可持续生计工作。计划经济时期，国家对失地农民普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广大农民的长远生计问题。只是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有作用和意义，各种矛盾和问题才开始凸现。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义和政策意涵。

第一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。

第二、引导和帮助失地农户积累资产。资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

第三、促进失地农民生产性就业。对于失去物质性和生产性资产的农民而言，就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此，为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。具体而言，以下三个方面有助于促进失地农民稳定就业：一是提高就业能力。通俗地说，就业能力是指获得工作和保持工作的能力。如前所述，失地农民的智力含量、质量水平或专业级别均难于适应目前劳动力市场的需求及变化，政府向他们提供就业服务、就业培训、制定一些有利于保持工作的补贴显得尤为紧要。二是广开就业渠道。解决失地农民就业问题的根本出路在于发展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要积极探索多种形式就业安置办法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来。三是消除就业障碍。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。无论征地补偿机制多么完善，不可避免会有部分失地农民或家庭沦于贫困的世界。切实保护这些最容易受到伤害的人群，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农民建立普惠的社会保障机制极为必要。实际上，如果失地农民的社会保障机制健全，就不需要那么多详细复杂的、针对具体项目的补偿。换句话说，如果把解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农民陷入贫困风险，也有利于国家必要的征地工作高效健康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必须基于两个前提：一是将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件；二是为失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接。三是为失地农民社会保障制度建立专项基金。其中政府的必要投入至关重要。

三、落实政策手段的具体措施

1.关于完善补偿机制。

——修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化基本规律的现状。

——建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。

——在单纯的征地补偿费用之外，再增加一定数量的投资资金，专门用于失地农民创业和发展。

2.关于资产建设。

——实行留地安置政策。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，用于安置失地农民。留用地比例以征用地总面积的20％为宜，10％专项用于村集体发展二、三产业，另外10％用于农民生活安置。

——搞好住宅小区规划。原则有三：一是住宅最好规划在具有一定商业价值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅应实行小区化。居住小区化不仅能方便居民日常生活，居住区内商业用房也可作为村集体资产获取收益。三是推行多层公寓住宅。多层公寓既可把节约下来的宝贵土地用于发展集体经济，形成一份产业，也便于失地农民在满足自住的基础上，有一定面积的房屋用于出租，获取租金收益。

——探索集体资产保值增值机制。有效措施之一是，积极倡导社区股份制改革，把资产量化到个人，并明确权利与责任。

3.关于就业促进。

——千方百计增加就业。可行的策略有五条：一是建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。二是大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环。三是将失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。四是实行公共就业工程计划，如实施建筑、道路、绿化、社会建设等劳动密集型工程，或结合当前城乡环境整治等工作，帮助大龄失地农民再就业。五是就业资源枯竭地区，应组织开展劳务输出。

——重点加强失地农民的就业技能培训。有益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民，政府给与一定的财政支持）。

——用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。如对招用失地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策；对自主创业的失地农民，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。

4.关于社会保障制度建设。

——将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥善解决社会保障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。

——为失地农民设立的各项社会保险制度，应遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”为准。

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关键词：失地农民；社会保障；现状；问题；建议

中图分类号：F323.89 文献标识码：A

收录日期：2015年9月1日

一、引言

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加速发展，大量农业用地转变为非农业用地的现象是在所难免的。20世纪90年代以来，全国每年至少增加300万失地农民，目前累计的失地农民可能已达四五千万之多，已成为非常庞大的社会群体。尽管在一些经济发展较快的地区，失地农民得到的补偿较高，但调查显示，46%的失地农民的生活水平较之前下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发了诸多社会矛盾。

二、失地农民现状

改革开放初期，为追求工业化进程的高速发展，我国政府存在严重的重工轻农思想，导致了改革开放以来我国农民的社会保障建设严重滞后于城市。在土地被征用后，由于农民往往处于信息、权利严重不对等的弱势地位，得到的补偿收益偏低、配套安置措施不到位、医疗保障制度不规范等现象普遍存在，使失地农民在介于农民与城市居民的中间地带面临诸多问题。

（一）失地农民的生活模式转变。据国家统计局的调查结果显示，约46%的失地农户的人均纯收入较之前有了显著下降，甚至有些会陷入贫困的境地。在收入锐减的同时，生活成本却在显著增加。失地前，家庭生活消费包括粮、油、菜等几乎全部自给自足，失地后的生活进入城镇化模式，生活支出会出现成倍增长。劳动和社会保障部的调查显示，与失地前相比，大部分农民的人均支出普遍增长了30%以上。相当多的失地农民的身份转变为都市新贫民，而且身份的特殊性导致他们不被城镇低保制度接纳。

（二）失地农民再就业困难。由于在征用土地时往往采取一次性补偿措施，农民在接受经济补偿后就必须自寻出路，否则就会坐吃山空。但是由于农民长期从事体力劳动，文化素质和专业技能较低，缺乏再就业的职业特长，而再培训的成本相对较高且难度大，往往不受企业青睐。另外，由于关系网单一，大多数农民很难找到新的就业机会，只能在竞争中处于劣势，依旧从事简单重复的体力劳动，获取微薄的工资报酬。

（三）社会保障覆盖面窄且水平低。社会保障体系的基本内容中包括养老、医疗、就业、教育服务等，是失地农民应当获得的基础性权益。但是现实生活中的社会保障体系远远不能满足失地农民的生存和发展需求。调查显示，在失地农民群体中，仅有2.5%参加了失业保险，16.9%参加了养老保险，甚至有30.1%的人尚未加入已推广实施多年的新型医疗合作制度。从总体上看，失地农民的社会保障覆盖面窄，保障水平低。

三、农民社会保障体系存在的问题

（一）城乡社会保障的二元体制。我国的社会经济结构历来存在城乡两种截然不同的模式，相应的社会保障体制也截然不同，形成了特色鲜明的二元社会保障结构。我国城市化进程的加快促使城市社会保障水平不断提高、保障体系逐步健全并基本实现全覆盖。但是农村的社会保障体系的发展状况却截然不同，大多数农村的社会保障制度还处于空缺状态，即使在试点地区，保障范围和水平也非常低。而失地农民面临的处境更为尴尬，他们既失去了土地的保障，又无法享受城市的社会保障，逐渐成为一个边缘群体，成为社会保障的空白地带。

（二）现行征地制度问题。根据《土地管理法》规定，对于被征占的农用土地，如果仅仅按原有的农业用途来补偿，不仅不合乎法律法规，而且与市场机制相背离。农业用途的价值远远低于未来市场价值，而农民被排除在农业用地转型后的巨大潜在利润分配体系之外，有失社会主义公平性和正义性。此外，农用土地征地过程中涉及的利益相关部门较多，程序复杂繁琐，涉及补偿金额较大，往往存在管理制度不明确、效率低下等问题，有些地区失地农民甚至不能及时或者足额收到征地补偿。

（三）失地农民社会保障资金缺乏。近年来，城镇化水平加快、人口老龄化问题凸显，我国的城镇社保资金面临严重压力，把失地农民纳入城镇社保体系更加困难重重。经济发展水平不同的地区对失地农民的社会保障标准也不一样，但是各地都面临着社保资金短缺问题。

四、完善失地农民社会保障体系的建议

（一）宏观政策方面。从国家宏观方面来说，应从土地政策入手，对土地产权制度、土地承包制度、土地征用和补偿制度等进行优化，保障失地农民的权益。

第一，应完善土地产权结构。农民对现在的农业用地仅仅享有使用权和有限处置权，而没有所有权、分配权等权益，要保障农民土地权的主体地位，需要对农业用地的产权界线进行明确，对产权结构进行完善。

第二，应完善土地承包经营制度。土地承包经营权本身就是一种用益无权，应发挥物权的作用，将其权利划归农民所有，保障农民的基本利益。为保证土地流转的规范化和自由化，还应强化法律层面上的土地承包经营权，对其流转方式进行细化，减少相关土地纠纷问题。为抵制非公共目的的征地，应当完善征地制度（尤其是补偿机制），完善农民户籍制度，一旦出现失地农民，政府应当及时提供给其社会保障权益、职业能力培训，确保其不至贫困。

第三，应当优化土地征用手续和程序。以公开透明的方式对征地手续和程序进行完善，积极听取人民大众的意见，保障农民的利益；完善土地听证会制度，确保农民对征地程序的知情权，强化农民的申诉权；制定出适用于征地工作的征地补偿和安置方案，并借助司法仲裁以及调解协商功能，确保征地的有效开展。

第四，逐步消除城乡差距，构建一体化的社会保障体系。转变现有的二元制的城乡社会保障体制现状，建立健全农村社会保障体系，扩大社保的覆盖范围，保障农民在失去土地和身份转变后的医疗、养老等基本权益。

（二）微观农民方面。从微观方面来说，应当提升农民自身文化素质和职业技能，为失地后生活的可持续发展提供更多的可能性。

第一，改变管理模式，促使农民实现身份的转换。将原来粗放型的村民自治组织转变为新型社区管理模式，采取措施使失地农民尽快摆脱身份模糊的现象，实现身份转换。

第二，帮助失地农民寻求广泛的就业渠道。要提升失地农民生活的安全感，就需要从提升他们的就业能力入手，帮助他们拓宽未来就业渠道，通过自身的职业技能提升生活质量，解决生活的后顾之忧。政府应当在经济发展过程中为失地农民创造更多的就业机会，减少本地人口向大城市流入，推行农村互经济组织，优化农村产业结构，大力发展第三产业，建立并引导城市中的第三产业向农村扩散。

第三，增强农民的职业技能培训。这需要相关政府的大力支持，结合当地市场对人才的实际需求，开展就业能力培训，实现失地农民的就业理念转变，主动适应就业市场的需求，由简单的体力劳动者转变为具备一定职业特长的职场新人。

第四，使农民成为土地增值过程中的受益者。土地被征用并被投入工业用途后，应根据其具体用途和收益程度，给予农民一定的利润分成或年终分红，使失地农民变为以土地入股的股东，获得一定的收入补偿。

对于失去土地的农民来说，他们失去了长期赖以生存的土地，既有别于农民又不同于城市居民，成为一个身份与职业脱离的特殊群体。我们一定要体谅失地农民的难处，制定相对完善的社会保障制度，从而解决失地农民的生活问题，保证失地农民的利益。

主要参考文献：

[1]王慧博.城市化进程中失地农民市民化调查状况比较分析[J].宁夏社会科学，2010.4.

[2]张怀雷，陈妮.为失地农民建立社会保障体系的紧迫性[N].中国社会科学报，2010.12.

篇6

中图分类号：F323文献标识码：A文章编号： 1003-2738（2011）12-0301-01

摘要：随着城镇化和工业化进程的加快，越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地，其生存、发展和就业权利受到了严重威胁。本文试图从失地农民、政府、国家三个层面分析失地农民问题成因，找出对策以充分发挥失地农民、政府、国家三方优势，确保失地农民权益得到保障，解决失地农民问题。

关键词：失地农民；问题；补偿；保障

伴随着我国城镇化和工业化进程的加快，土地的用途越来越广，失地农民的数量越来越多。农民失地是社会进步的结果，但也是我国社会稳定面临的重大难题。本文通过概述失地农民问题，分析失地农民问题成因，找出解决失地农民问题的对策，以维护我国社会稳定，促进我国现代化建设。

一、失地农民已成为不可忽视的整体

“失地农民”一词是现阶段中国由农业社会向工业社会，由农村型向城市型，由计划经济向市场经济转变过程中产生的新词汇。据专家测算，目前我国失地农民累计不少于4000万人。中国民主促进会中央委员会2010年关于制定《失地农民社会保险条例》的提案，指出，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。据预测2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。[1]

农民作为土地的“主人”，在城市化和工业化占用土地的过程中理应成为土地的最大受益者，但事实上农民在土地上的收益大部分被剥夺。据陈锡文专家在2003年估计，改革开放以来通过低价征用农民的土地，使农民最少蒙受了2万亿元损失。[2]更有甚者，部分农民变成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无游民”。这一问题已经成为我国不容回避的重大社会问题，失地农民已成为一个不可忽视的群体。

二、失地农民问题成因

土地对于农民来说，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。而丧失了土地的农民，导致当代及其子孙后代的生活风险系数极大提高，笔者认为其主要原因表现在三个方面：就失地农民而言，就业率低；就政府而言，安置方法不到位；就国家而言，我国的社会保障体系不健全。

（一）就业率低。

失地农民由于文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面处于劣势地位，有相当一部分处于失业和半失业状态。多数失地农民由于缺少技术专长，常常是上岗又下岗，长期处于失业或半失业状态，部分失地农民处境艰难。据抽样调查，有60%失地农民生活困难，没因失地影响基本生活的只占30%；有81%的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%。[3]

（二）安置方法不到位。

我国目前主要的征地补偿安置方式是货币补偿方式，货币补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。根据《土地管理法》规定，补偿费只有3万元。而九三学社中央在全国政协十届二次会议上的一个提案曾指出：被征用的土地收益分配格局大致是地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。[4]而在这5%―10%中，也往往由于集体土地所有权界定不清，农民实际只获得了极少的一部分。由此可见，随着经济社会的发展，补偿标准明显过低，农民得到的补偿费用极为有限，再加上我国农村保障制度严重缺失，失地农民一旦把有限的补偿安置费用完，而又找不到就业门路，生活就会陷入困境。

（三）社会保障体系不健全。

就目前而言，我国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。失地农民一方面担心失去农民身份既有的利益，例如，农村医保、家电下乡补贴等惠农政策；另一方面又担心不能享受城镇市民待遇，例如不能享有与城镇市民一样的养老医疗失业保险。

三、解决失地农民问题的对策

加强培训，提高失地农民就业竞争力

首先，根据职业素质、就业状况和劳动力市场供需状况，进行科学文化知识培训，以提高失地农民的综合素质，做好职业技能培训或转岗培训的指导工作。其次，一方面根据失地农民不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，来提高他们市场就业的竞争力。另一方面要根据不同工作需求，开展多层次培训。最后，根据不同培训对象的接受程度和个人爱好，充分发挥他们的主动性，根据本人意愿选择自己感兴趣的行业，有针对性的开展农科知识培训、经营知识培训、技能知识培训等。对有一定经营头脑和经济实力的人员进行创业培训，鼓励他们办厂、开店，并对招用失地农民就业的给予一定的政策扶持，在税费优惠、资金支持上享受城镇下岗失业人员待遇。劳动保障部门要及时提供职业供求信息，使各种培训与社会对各类职业工种的需要相对接。

完善执法监督机制，提高征地补偿标准

一、加强科学决策和立法，明确监管责任，尽快研究制定并完善《失地农民社会保障条例》、《社会保险法》等社会保障制度的法律条文。

二、杜绝借公共利益之名行经营牟利之实。一方面，充分保障农民对土地的相关权益，完善市场准入制度。为防止舞弊行为，把失地农民的基本生活、就业安置、社会保障等问题是否有效解决，作为政绩考核的重要指标，建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。另一方面，规范征地程序，履行征地告知、落实听证程序，切实保障农民征地前的知情权和咨询权、征地中的参与权和话语权、征地后的受益权和监督权。

三、提高征地补偿标准，结合农民现状和未来生活需要，逐渐形成灵活的补偿标准调整机制。

完善社会保障机制，保障无地农民基本生活，建立适当的最低生活保障制度。过去农民吃、住、薪柴甚至水电基本都不花钱，农民失去土地后，则要考虑这些基本生活开支。针对此，民政局等相关部门应当及时了解并准确把握当地失地农民情况，对家中有老弱病残的困难家庭给予最低生活保障金。另外，由于我国的经济发展水平相对落后、地区之间的贫富差异相对较大，根据不同地区经济发展情况，最低生活标准可以存在差异，但国家投入重点要放到经济欠发达地区。

建立形式多样的医疗保障制度，结合失地农民的实际情况，因地制宜，形成国家、集体和个人共同投入、共担风险的运行机制。例如，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度，以政府资金为主，集体资金为辅，并引导周边企业、慈善机构及个人等方面的捐助，使政府和民间相结合以保障失地农民医疗基金的充实。建立专门的医疗救助小组，一方面定期宣传科学的医疗卫生知识，唤醒人们预防疾病的意识，另一方面了解当地人们的身体健康状况，为应急突发疾病的防治做好铺垫。在地区条件允许和农民自愿的情况下，将土地补偿费中的一部分资金用于购买失地农民的大病医疗保险，解决他们的后顾之忧。

建立渠道丰富的养老保障制度，一方面，政府和村集体负责一部分资金，用作养老保险基金投入到养老服务事业；另一方面，采取个人缴费的方法来充实个人养老账户，根据权利与义务对等的原则，失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，缴费水平可以较低但应有一个最低标准，并鼓励多缴。

农民是农村社会的主体，要实现农村的和谐、快速和可持续发展，就必须要千方百计保护好农民的权益。失地农民，失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。解决好失地农民问题，事关我国社会稳定，事关我国现代化建设，要高度重视，妥善解决。

参考文献：

[1]朱磊．政协委员呼吁完善失地农民社会保障体系[N]．法制日报,2011-03-10.

[2]雷寰．北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题研究[D]．中国农业大学博士学位论文，2005.

[3]中国网.每年新增失地农民约200万 60%失地农民生活困难。

[EB/OL].省略/news/local/2011-03/09/content_22092950.htm

[4]凤凰网.傅蔚冈：被征农地同地不同价 收益分配农民仅占10%

篇7

一、加强领导，高度重视

*镇失地农民的就业安置直接关系到新县城的建设进度，关系到*整个社会政治稳定大局，关系到*的公共社会形象，随着新县城征地拆迁安置工作的开展，团县委在县委、政府的统一安排下，对青年农民的就业培训和创业支持工作高度重视，成立了以书记为组长的*镇失地青年农民就业培训领导小组，制定了明确的，具有可操作性的实施方案，为青年农民送知识、送温暖、送工作、送岗位，关心失地农民、服务失地农民，抓住灾后重建的有利时机，就近就地大力开展失地农民就业、再就业与创业培训活动，开阔他们的视野，启发他们的思路，提高失地农民的再就业本领。

二、加大调查了解力度，切实掌握就业技能情况

为了将此项工作做深、做细，团县委组织志愿者在*镇、*镇开展了就业创业情况大调查，共计发送就业创业情况调查表3000余份，针对青年农民的基本情况、目前状态、就业、创业意向、求职渠道、希掌握的就业技能等方面，走村窜户，深入调查，了解和掌握青年农民的实际情况和困难，立足将青年就业创业工作推广下去，切实让老百姓享受到实惠的政策扶持。

三、认清形势，开拓创新，开展市场大调查

由于受到世界范围内金融危机的影响，我国各沿海城市的进出口加工企业受到重创，通过国家各项拉动内需政策，经济正在缓慢复苏，但是仍然造成大量的农民工返乡，就业压力增大。为了适应形势，团县委组织干部职工，认真学习灾后重建各项方针政策，充分发挥群团整合资源的优势，积极发挥其主观能动性，为县委、政府分忧解难。一是网络调查和宣传。认真学习了解国家各部委对市场刺激政策，市场未来发展前景，为了应对金融危机大力推进的各项目和产业。建立*青年就业创业工作qq群,调动各大中企业的积极性,培养其为灾区做实事,帮助灾区群众重拾信心、重建美好家园的思想。二是市场调查,组织发动全国各地的志愿者在各自所处的城市做好市场调查，针对市场上最需要的技能进行调查，并由团县委进行汇总分析,寻找适合*灾区群众能力和素质的岗位。

四、全面落实政策，开展专业技能培训

通过前期的市场调查,针对金融危机下,市场对技术工人的需求并且结合*灾后重建实际,有针对性的开展青年农民技能培训,主要开设了羌绣工艺刺绣班,园林园艺裁培,电焊工,建筑施工人员,市场营销人员、保安等工种,并介绍到省内、山东各大企业，签定用工合同就业上岗。经过开班培训，三月份，使200名失地农民工拥有一种或多种技能，大大增加了社会竞争能力，同时缓解了社会稳定压力，推进了加快建设新县城的步伐。

五、下一步工作计划：

（一）继续做好*镇失地青年农民工的技能培训工作

继续积极认真的完成县委、政府下达的任务，团县委在将在4月内完成培训500名青年农民工的指标，并介绍就业。

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关键词：失地农民 增收 社会保障 就业

引言

在我国现代化建设过程中，由于建设用占地而出现了许多失地农民，因而引发了许多社会问题，失地农民如何增收，是关键一环，论文中将对此进行简要阐述。

一、失地农民的生活现状分析

1、生活水平出现下降

土地是农民最基本的生活资料，土地被征用后农民就失去了自身最基本的的保障。失地农民劳动力转移、自主创业的意识差，不能充分利用现有资源进行就业，造成生活上出现困难。除此之外，外部市场的选择也是造成失地农民生活水平下降的主要原因。由于文化素养和劳动技能的限制，市场竞争力低，市场需求少，一部分失地农民因此陷入困境。

2、医疗、养老保障难以解决

“根据《银川市已征地农转非人员基本养老保险试行办法》的相关规定，全部失去土地或人均现有土地0.5亩以下的失地农民，全部转为城市居民户口。”根据此办法，宁夏失地农民办理了农转非手续，2007年开始，区政府加大了对于失地农民养老、医疗等问题的投入，失地农民的状况在医疗、养老等诸多方面有所改善。

3、日常开支增多收入相对减少

土地被征用以后，失地农民的日常开支明显增多，主要表现在以下几个方面：一、食品开支加大。以往，农民的粮食、蔬菜等食品可以自己生产，土地被征用后要现金购入；二、由房屋引起的开支增多。以前农民居住自建房，被征用后部分搬入楼房，使失地农民日常开销中增加取暖、水、电、物业等费用的开支，使其可利用性财产减少，降低了生活水平。

4、实现再就业困难

在我国，大部分农民的知识、文化、技能较低，决定了农民在市场中的竞争力低，市场需求小，市场选择的可能性小。农民在失去土地后上岗困难，农民“失地又失业”。现实中存在大量实例：农民失去土地后，找不到合适的岗位，出入网吧、麻将馆、酒吧等场所。长此以往，不但会对其家庭造成经济上的损失，对国家及社区稳定也会带来不稳定因素。所以，当务之急不仅是发展城市化、征集土地，也要做好失地农民的再就业安排。

5、安置补偿费用低

现阶段，征地赔偿安置款没有具体的规定，给付给农民的要远远低于市场价格，而且不少地方政府的拖欠、挪用、占用农民土地安置赔偿款现象严重。有些地区，农民没有及时得到安置赔偿款，得到的是一纸白条，这对于失去土地又没有其他经济收入的部分农民来说，会造成他们生活上的困难。

二、失地农民收入偏低的原因

1、收入来源的转变和传统意识的相互矛盾

农民长期以土地为主要生活来源，造成了农民对土地的依赖性。土地被征用之后，农民失去了最基本的生活资料，但是仍然没有形成一种脱离土地就业、自主创业的思想。

2、市场经济条件下失地农民的边缘化

而在市场运作中，对人才的技能、知识、素质的要求大大提高，这就造成了失地农民被边缘化。针对这一现状，各级政府对失地农民进行培训，但目前培训却不尽人意，表现在：多部门主管，管理权限分散，难以形成合力；缺少针对性培训，培训主观性大；培训带有一次性特征，时间短、内容单一，对系统提高农民科技文化、劳动技能等综合素质效果差；财政补贴培训资金不能及时、足额到位等。

3、对未来缺乏长久打算

对失地农民的补偿一般采取货币一次付清的方式。一部分农民由于缺乏计划性，得到巨额的补偿款后，多用于置房、购车等，对未来生活没有规划，甚至有些农民在得到补偿款后大量购买奢侈品、打麻将挥霍，在补偿款用完后，虽然有房有车，但生活水平必将逐年下降，成为有房有车的穷人。

4、生活开支加大

农民在失去土地之前，食品、住房所用开支较少。吃自家产的粮食、蔬菜、瓜果等农副产品，住自建房，开支较少。在土地被征用后，买粮、购菜，采暖、物业等费用加大了其生活开支。

5、缺乏新的就业理念

要解决失地农民的就业问题，就其自身而言要转变就业观念。一部分失地农民对于苦、脏、累的工作、工资少于800元的工作不屑一顾，对于政府提供的许多技能培训采取无所谓的态度。部分存在着“政府发展占了我们的地，政府就得负责”的思想，不愿意自力更生、寻求出路，甚至存在着“等、靠、要”的消极应对思想，加大了就业的难度。

三、对于失地农民增收的对策

失地农民的增收是解决失地农民问题的重中之重，关于如何保证失地农民的收入的增加，有如下对策：

（一）提高失地农民征地安置补偿款

失地农民的安置补偿款大多远远低于市场价格。在宁夏吴忠市利通区的安置补偿款发放调查中，用于城区建设的土地每亩20000元，城郊用于公路等基础设施建设用地每亩5000元，对于距离城市较远的农村征地费用则根据距离分类，一般更低。可以看出，价格最高的为20000元每亩。城区或城郊失地农民在失去土地得到补偿款后可以选择的进城务工，而对于距离城区较远的农民极为不利。所以，在处理农民的安置赔偿款时，各级政府应加大监管力度，提高农民安置赔偿款，尽力做到让农民未来的生活不受影响。

（二）政府牵头促进就业

1、失地农民劳动就业中介机构

在失地农民中，有一部分技术水平高、管理能力强的人才，但是，由于用人单位与失地农民之间信息不畅通，导致用人单位无人来干，失地农民无活可干。解决它的最好办法就是成立专门的劳动就业中介机构，建立失地农民求职档案库，专门为想要求职的失地农民服务，把用人单位的招工信息第一时间发送给需要的失地农民。

2、就业培训及劳动力转移

失地农民的生计将如何解决？这就要求各政府部门在处理、解决失地农民问题是做好失地农民的安置和劳动力转移工作。在劳动力转移过程中，失地农民大致可以分为两种：第一种为年龄段18―30岁的青壮年人群，没有什么就业和求职经验，对于岗位的要求普遍较高，可对他们进行例如修车、电焊、电脑等技能培训，在培训后可由政府组织其进行劳动输出。第二种是年龄处于30―45岁之间的群体，在宁夏，这一年龄段的人群大多知识文化水平、技能水平普遍较低，在学习或接收知识方面不如年轻人，针对他们可选择专业化较低、容易学会的技能进行培训。如：银川市从2005年起，每年安排300万元的专项资金，支持失地农民就业、技能培训。通过职业技能鉴定，取得《国家职业技能资格证书》者，经劳动保障部门认定，给予60%的培训费补贴；对参加短期技能培训且取得劳动就业部门认可的技能结业证书者，酌情补贴培训费。另外，对承担失地农民定向技能培训的学校、中介组织和企业，由各级政府按其承担的培训任务量和失地农民就业情况给予一定的资金支持。从宁夏全区看，自2005年9月份起，对通过专业技术学习在自治区内各类职业中学取得毕业证书的失地农民，经认定，补助50%的学费，补助资金由市、县区财政各承担50%。

3、鼓励农民自主创业

在失地农民中，不乏管理才能出众的人，在针对这部分失地农民，政府要引导和教育其转变观念，确立自谋职业、竞争就业的新意识，对具备条件的失地农民，在引导其利用征地补偿金和自有资金自主创业的同时，可通过小额贷款、税收优惠等多种扶持政策，把创业或自我雇佣作为一项重要的就业目标来实施，提高失地农民从事个体私营经济的积极性和成功率。以吴忠市利通区为例，在失地农民自主创业时，可享受优惠三年免除工商管理费用，这激励了失地农民自主创业的积极性，解决了一部分失地农民的就业难题，使其收入增加。

（三）完善社会保障体系让失地农民老有所依

1、 建立和完善养老保障体系

古往今来，我国大部分地区都实行的是传统的家庭养老模式，以子女为主要的依靠对象，以土地为核心的保障，这种模式存在着一定的社会风险，已不适应时代的发展。因此，要将失地农民纳入城市居民的养老保障体系中，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险。

在宁夏吴忠利通区采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”筹集资金。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，按照资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应付未来的支付风险。另外，政府采取购买就业岗位的方式，将失业保险金用于安置进城农民的企业的工资补助，并免费为企业培训这些新员工，对安置进城农民的企业，实行税收优惠，全部或部分免除其应缴纳的社会保险费。

2、建立农村医疗保险体系

失地农民“小病不去看，大病看不起”的现象普遍。对此宁夏在吴忠、固原两市进行农村医疗保险试点工作，进而向全区推广，筹资标准分别为每人每年280元和220元，个人缴纳分别为200元和140元，政府补助80元；属于低保对象或重度残疾的学生儿童个人不缴费，政府全额补助，城镇居民医保最高支付限额分别为两万元和1.5万元，大额医疗保险统筹基金最高支付限额分别为8万元和8.5万元。

3、为失地农民提供城市最低生活保障

失地农民土地被征用，就变成了一个既非农民又非城市居民的弱势边缘群体，在现行实施的低保范围之外。因此，不论从哪一个角度出发，政府都应保证失地农民的最低生活水平。属于贫困户、贫困者，生活在当地最低生活水平以下者，应进入低保范围，享受低保待遇。

（四）法律援助保证失地农民的利益不受侵害

失地农民由于文化知识水平较低，法律知识欠缺，往往处于被动的地位，在权利受到侵害时不知如何维护，不能通过法律手段来解决。失地农民因欠缺法律知识而导致的事件，不仅对自身产生影响，对整个社会也会造成不良影响。例如在征地过程中，在安置补偿款的问题上就存在分歧，导致上访事件屡见不鲜，甚至出现极端的做法。另外，失地农民在外出务工时，不知道如何维护自己的正当合法权益，未与用人单位签订劳动合同，因此，未得到用人单位养老保险、失业保险、工伤保险等相应的保障。所以，各级政府乃至全社会都有责任对失地农民提供法律上的援助。

（五）帮助拥有部分土地的失地农民发展特色产业

对于部分拥有少量土地的失地农民，政府可以指导其发展特色农业产品。例如枸杞，我区被称为枸杞之乡，销量占全国销量的一半；贺兰山东麓被誉为“东方的波尔多”，是酿酒葡萄种植的最佳适宜区之一；黄灌区的优质大米具有粒圆、色洁、油润、味香四大特点，是著名的“塞上江南”、“鱼米之乡”。宁南山区的马铃薯，栽培历史悠久，是天然的绿色食品。政府可以通过不同地区的特色鼓励那部分农民发展特色农业，增加收入。

另外，宁夏的清真牛羊肉、乳制品和毛皮制品得天独厚，深受欢迎。“宁夏滩羊”是宁夏特有种质资源，肉质鲜美、毛皮是优质裘皮。政府可以鼓励失地农民从事特色养殖业或发展牛羊肉加工、皮毛加工和销售等工作。

在城市发展过程中，失地农民为城市化的发展做出了贡献，农民失去了土地换回来城市的发展。但是在现实生活中，失地农民不论是在征地过程中还是在失地后的劳动就业中都处于十分被动的地位。近年来，失地农民问题日渐凸显。所以，政府有必要加大对失地农民问题的关注，尽快解决失地农民在生活、养老、医疗、就业等诸多方面的问题。假如让农民“失地又失业”，不仅对失地农民自身造成影响，对我们的社会也会产生不良的影响。

参考文献：

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[4]唐爱玲.失地农民社会保障问题调研与思考[J].西北农林科技大学学报,2008,8(5).

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一、基本情况

自年以来，柞水县因西康铁路、西柞及柞小高速公路建设、小岭工业区大西沟铁矿开发和旅游项目建设等重点工程征地2236.9亩，涉及5个乡镇14个村48个组，涉及农户4169户，15187人。分别占全县总户数、总农业人口的10.5%和11.2%。其中完全失地397户1347人；部分失地233户8537人。失地农户生活困难的446户1575人。一是国家建设征地。比如铁路、高速公路途经乾佑河沿线4个镇，征地最多、农民失地最严重的沙坪村现有人口884户2740人，因铁路及新城开发等失地农民达505户1884人，人均土地不足0.17亩。二是城镇建设征地。如新城区建设占土地1560亩，使884户2740人失去了土地；罗庄村小城镇建设征地23.23亩，致使16户群众全部失地。三是企业占地。如大西沟铁矿开发从上世纪80年代以来，前后占罗庄村土地124.7亩，加之其它建设用地，人均耕地不足0.03亩。四是旅游开发占地。旅游项目较多的营盘镇，正在开发的龙王沟等项目占耕地717亩，涉及108户301人。五是工业园区占地。由于园区建设，有的村民小组人均土地不足0.1亩。六是移民搬迁占地。迁出地弃耕撂荒土地，迁入占用土地等等。为了妥善保障失地农民的正常生活，柞水县以维护农民利益为根本出发点，以发展为前提，以再就业为核心，以货币安置和社会保障为底线，逐步建立经济补偿、社会保障、就业服务“三位一体”的安置模式，实行多种途径安置，促进失地农民就业，有效减小失地对农民生活的影响。

（一）宣传教育，转变失地农民就业观念。把转变失地农民的就业观念作为安置失地农民的首要问题来抓，结合县域实际，着重从经济发展思路、产业调整方向、当地发展前景、个人生活保障等方面做好思想工作，推动群众转变就业观念。同时，积极组织实施“阳光培训工程”，聘请专业人员开展建筑、餐饮、劳务输出等知识讲座，举办涉游服务、劳动技能等创业培训20余期，参训人员1000余人，提高了失地农民的劳动就业能力。目前，失地最严重的乾佑河流域4乡镇50%农民能抓住西柞高速公路开通良机，积极从事服务业，兴办农家乐、加工豆制品和经营土特产品销售等，90%受训人员已经实现转行，并获得相对稳定的收入来源。

（二）严格管理，保证征地补偿费足额到位。征地补偿政策落实，直接关系到农民的切身利益。柞水依据当地实际，以被征地农民生活水平不下降为目标，落实相应补偿措施。一是科学制定补偿规定。征地前将土地、青苗、房屋、林木、附着物等财产的赔偿标准和相关政策全面向群众公布，给农民吃下“定心丸”。综合考虑地理位置、农业产值、生活水平、人均耕地、升值潜力等因素，按市场价逐步提高了土地补偿标准。柞小高速征用乾佑镇石镇村专业菜地，多方与建设方协调，补偿费由每亩1.8万元提高到3.9万元，仅此项为该村争取补偿费600余万元。二是实行集中安置。安居才能乐业，只有把拆迁户的住所解决好，失地农民才有心思发展家庭经济。我们实行集中统一的住宅小区安置，由城建、国土部门提前介入，做好规划设计，并依据当地主导产业，鼓励实施长效致富项目。比如柞小高速公路建设拆迁中规划了6个集中安置点，统一配套小区的水、电、路等基础设施，同时引导群众发展“一村一品”，稳定失地农民生活。

（三）强化培训，增强农民就业能力。采取政府牵线搭桥，设立劳动就业服务平台，把劳务产业做大做强，拓展失地农民就业空间。劳动、扶贫等部门当好媒婆，走出去主动与外省用工单位联系，把失地农民作为重点对象实施劳务输出，确保其获得能够就业。年以来，每年组织“春风行动”大型用工招聘会，动员失地农民进城入企务工，成功安置就业500余人。设立失地农民职介服务窗口，免费为失地农民进行就业指导和职业介绍，成功指导就业300余人。每年组织失地农民赴疆拾棉3000余人，仅此项人均每年增收1000余元。

（四）就业扶持，加快失地农民转移步伐。加快失地农民的就业转移步伐，保证农民“失地不失业”显得尤为重要。为此，不断探索失地农民转移途径，切实加快“农民变民工变职工变市民”步伐，建立人力资源信息网络，为失地农民就业搭建服务平台。坚持“政府引导、统筹规划、创新机制、注重实效”的原则，加强了信息平台和中介平台建设，成立了由县就业中心、乡镇社保所和村委会组成三级劳务信息网络，提供求职登记、职业指导、培训介绍、就业认定、档案管理、保险办理等“一站式”就业服务，初步形成了市场导向、政府调控、运行规范的农村劳动力就业新机制。

（五）抓政策落实，扩大保障渠道。县上制定优惠政策，积极扶持失地农民就业。坚持以“市场引导培训、培训促进就业”的方针，以县劳动力就业培训服务中心为依托，以其他部门培训机构和社会力量为辅助，不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道提高农民工的各项技能，在发展农家乐、就业安置等方面，给予失地农民税收减免、证照办理等优先优惠政策，调动失地农民积极性，促其发展新产业，弥补失去土地的收益，确保生活水平不下降。

（六）计划征地，有效保护土地。坚持利用与保护并重，把节约耕地、提高土地利用率，规范征地程序放在重要位置抓紧抓好。一是规范征地报批手续，严格按批准计划供地。二是严管土地资源。严格保护农民经营土地的合法权益，召开听证会，广泛听取群众意见和建议，充分尊重农民的土地经营权，严守界定征地范围，坚持土地用途管制，严格按建设项目、产业政策、用地定额指标等要求供地。三是加强监督检查。监察、审计、财政等部门联手加强监督检查，严肃查处侵占、截留、挪用、拖欠、挤占土地补偿费等严重侵犯农民利益的行为，确保“阳光操作”，专款专用于失地农民补偿。

从全县情况看，失地农民抓住“两路”建设和矿区工程建设，用足用活各项政策，利用征地补偿费经商、房屋出租、兴办农家乐、劳务输出等，一改土里刨食”，转变为经商户，收入增加明显，从征地前年农民人均纯收入在600-700元，提高到2006年底1500-1700元，是征地前的2.5倍多。

二、存在的主要问题

目前，被征地农民73%的群众生活未受到影响，生活水平未降低。但还有少数失地农民因安置途径狭窄、谋生技能差等原因，导致无直接经济来源，生产生活在很大程度上受到影响。一是安置办法滞后，就业率不够高。当前，安置失地农民主要采取货币补偿的办法安置失地农民，而安置标准相对低，失地农民获得安置补偿费少，并且一次性发放的安置补偿费，数目毕竟有限，如没有新的收入来源，坐吃山空，生活难以保障。实践证明，这种安置方法难以有效解决失地农民的长远生活问题。二是部分失地农民就业技能差，转型就业困难。耕地目前仍是农村群众生产生活必需的生产要素，失去土地就丧失了最基本生活的物质基础。大量耕地被征用后，对于部分一直以种田为主的农民来说，没有其他技能谋生，生活就会陷于困境。据调查，全县有10%的农民失地后情绪低落，部分思想闭塞、年龄偏大的失地农民就业难有门路，仅靠征地补偿费难以维持生活。还有20%的失地农民靠打零工维持生活，生活并不富裕。三是失地农民培训途径单一，就业保障机制不到位。各乡镇农技校由于师资力量薄弱、培训经费缺乏等原因，难以发挥应有作用，对失地农民培训的效果不明显。我县目前最大的培训基地——柞水职教中心而言，目前仅有农林专业技术人员3人，养殖专业技术人员4人，师资力量十分有限。加之财政困难，培训经费严重缺乏，失地农民培训所需的教学器材、仪器、基础设施等配备滞后，难以满足农民日益增长的培训需求。四是社会保障机制尚不健全，失地农民生计长效保障无着落。由于当前农村最低生活保障面小、标准低，失地农民没有完全纳入社会救济和社会保障，部分失地农民自身“造血”能力差，就业安置、最低生活保障和子女上学也面临较多困难，扶持优惠政策较少，项目资金不足等诸多问题，未能形成长效的失地农民保障机制。

三、几点建议

（一）建立合理的土地利益分配机制。由于失地农民基本生活保障的主体资金来源于土地价值，土地补偿费及安置补助费的高低，直接决定失地农民基本生活保障水平的高低。这就要求改进和完善征地补偿制度，充分考虑农村土地的所有权功能、就业与发展功能、社会保障功能等因素，明确界定农民的土地财产权，以土地市场价格为基础，科学合理确定土地补偿费和安置补助费标准，提高失地农民失地收益。

（二）加强失地农民技能培训。各级应把失地农民技能提高放农村工作的重要位置，经常研究新情况和解决新问题，加强对农民的基本素质教育和劳动技能教育培训，从思想、职业道德、择业观念、文化素质和技术技能等方面教育，使他们认真克服多年积淀的旧习气，树立竞争意识、市场意识，增强自我致富的能力，尽快拓展增收渠道，增加实际收入，确保生活水平不断得到提高。

（三）努力形成强大保障合力。相关部门应明确分工，各负其责，形成强大合力，打好解决失地农民问题总体战。如国土部门负责征地、拆迁的补偿方案、土地复垦等项目实施等。城建部门落实好失地农民的住宅小区规划和建设。劳动部门负责加大失地农民的技能培训和就业指导，促进就业。民政、社保、保险等部门负责失地农民的社会救济、养老保险等，确保生活不出问题。扶贫、农行、信用社要积极制定和落实失地农民的产业扶持优先优惠政策，落实扶持项目资金等，推动失地农民发展新的产业。财政、审计、纪检负责加强对征地补偿资金管理、使用、发放的监督检查，确保资金安全高效。通过发挥各方面综合作用，为失地农民安置创造良好的环境。

（四）逐步健全社会保障机制。一是积极探索和建立失地农民社会救济和保障体系。对失地农民中丧失劳动能力的特困户、五保户，由民政部门列入救济对象实行救助，列入低保范围予以保障。对人均土地过少的农民家庭，可由关统一办理“农转非”手续，享受城镇居民就业安置、低保、子女上学等待遇。二是要逐步建立社会基本养老保险。由社保、保险等部门在政策允许的范围内降低“门槛”，降低缴费比例，降低缴费基数，予以保障。对年龄偏大的优先投保，资金来源可采取政府土地收益中拨补一点，土地征用补偿费中抵扣一点，失地农民自己缴纳一点的方式来解决。三是要重视解决失地农民的医疗问题。卫生部门可选择失地乡村深入开展农村合作医疗改革，扩大失地农民基本医疗保障范围，使其病有所医。

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1 改变土地征用办法

目前，征地补偿费并不是按照土地的市场价格对失地农民进行补偿，而是以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，没有体现土地的潜在收益、利用价值和土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。为了保护农民耕地，征地补偿必须以土地的市场价值为依据。给农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。农民与农村集体在土地所有权的实现上处于被动地位，缺乏土地价格确定的主动权和选择权；不能合理地享受到土地开发所产生的更多的土地增值；补偿资金的使用、分配缺乏规范的引导和管理；部分转非、转居农民还未能享受到与城镇居民同等的福利待遇和保障。这种利益的不对称不仅严重侵害了农民的切身利益，加剧城乡差别，而且对农村的整体发展和社会稳定以及城乡一体化的发展带来消极影响。

因此，要改变土地补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。可以采取以下办法：1.提高一次性土地补偿和相应的青苗及地上物补偿标准。2.合作开发，共同受益，按人分红。土地评估入股，与企业合作开发，一般采取保底分红的方法，村集体并不参与直接的经营管理。在村集体经济组织内部将土地划股到人，年终按股分红。高补偿和高保障可以激励农民积极配合征收过程，大大减少社会矛盾。3.长期“租赁”，永久受益。为解决工业项目用地与农民不愿永久性放弃土地的矛盾，成立土地基金会，村民与土地基金会签订土地使用合同，基金会统一对土地进行招商、融资、开发及建设。基金会以每年每亩多少元的价格兑现给农民土地“租赁费”，保障其收入。4.自主开发，租赁经营。在规划的镇工业区内按项目办理占地手续后，由镇村联合进行土地一级开发，把土地租给入区企业。使农民能够参与分享土地开发利用所带来的长远的、稳定的利益。

2 增加就业

就业是民生之本，农民失去了土地，也就失去了最基本的生活资料，失去了最基本的生计来源，切实保障失地农民基本生活，最根本的问题是解决失地农民的可持续生计。目前影响失地农民就业的因素有：1.失地农民将领到的土地安置补偿费用来补贴家庭日常生活开支，而没有真正将这笔钱用来发展和投资从事个体经营。2.社会就业竞争激烈，失地农民进城就业处于不利地位，大多数人望而却步，即使找到工作，大部分也只是那些临时性、稳定性低、收入少的工作。而且现在许多企业都向集约型经营转变，技术含量越来越高，对低素质的劳动力的吸纳能力越来越小。3.失地农民就业能力较弱，就业后再失业现象严重。部分失地农民对就业岗位、收入要求预期较高，落后的思想意识，低水平的文化素质和劳动技能成为制约失地农民实现再就业的瓶颈。从事绿化、卫生保洁、治安联防工作的人数，远超过当地的实际需要。

针对我国经济发展现状和失地农民的具体情况，可以采取如下措施：1.完善城乡一体化的劳动力市场体系，消除待遇歧视。把失地农民纳入城镇就业体系，使其与城镇居民一样平等地享有免费的职业培训、就业援助、自主创业等政策，平等地享有城市的教育、公共卫生、社会保障等待遇。2.坚持以就业为中心的经济发展策略，大力发展城郊劳动密集型产业，增加失地农民的就业机会。3.加强失地农民就业培训，提高其整体素质和可持续就业能力。首先，把原来的那种散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性、组织性强的现代企业管理意识。其次，开展一系列通用技能培训，使失地农民至少掌握一种非农业技能，以便他们能够凭借一技之长在激烈的市场竞争谋取一份养家糊口的工作。4.在引导失地农民自主创业方面，政府可以在证照办理、贷款、税收、场地等方面提供优惠政策。

3 完善失地农民社会保障制度，提高其隐性收入

3.1 进一步完善养老、医疗保障制度。土地征用制度改革中的社会保障制度建设主要涉及社会保险制度。主要有：养老社会保险、失业社会保险和医疗社会保险。