社会养老范文

导语：如何才能写好一篇社会养老，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：人口老龄化；养老保险；现状；对策

中图分类号：F84 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0115-01

一、人口老龄化趋势

中国是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的五分之一，中国的人口老龄化不仅是中国自身的问题，而且关系到全球人口老龄化的进程，备受世界关注。2008年底，中国60岁以上的老年人口总数已达1.49亿，占全球老年人口的21.4%，居世界首位，约相当于整个欧洲60岁以上老年人口的总和，并且还在以年均3.3%的速度递增，几近总人口增长速度的5倍。人口老龄化已经成为21世纪中国的重要国情，其带来的各种挑战已大大超过了上个世纪对老龄问题的预期，成为我国坚持可持续发展所面临的一个重要的问题，同时也对我国的养老保险的实施提出了一个重要的挑战。

二、我国社会养老保险在实施中存在的问题

我国从1999年开始进入了老龄社会，国家加大力度重视社会养老保险，尽管养老保险事业有了极大的进步，但距满足老龄化迅速发展的需要还存在着很大的差距。目前参保人员2.7亿人，只占全国就业人员即应保人口的35%左右，而发达国家一般都在80%左右，而我国仅占全国总人口的21%。党的十六大报告指出老龄人口比重的加大是全面建设小康社会目标中所面临的重大考验之一，统计表明：我国老年人口数量2000年为1.3亿，2020年将达到2.48亿，20年增加1亿老年人的养老问题，面对这样的发展趋势，我们必须要通过完善社会保险制度来解决。我国的社会养老保险制度仍然存在着许多不可忽视的问题和缺陷，具体表现如下：

（一）社会养老保险制度的覆盖面不宽

这主要表现在基本养老保险覆盖面不宽，农村人口和非正规就业人口没有纳入到养老保险制度的覆盖范围。根据数据分析，目前我国基本养老保险只能覆盖全国总人口约30％的城镇人口的60％，即全国总人口的18％，而世界各类公共计划覆盖的平均水平约为30％。

（二）法律介入作用微弱

在我国这样一个老龄化的国家，养老问题应得到法律的确认和重视，但我国直到2011年7月才公布实施社会养老保险法，而且由于刚公布实施，很多实际情况并没有完全涵盖在内，还需要不断的根据实际情况进行调整和完善，法律权威的确立还需要时间，只有完善的法律规范的确立，让社保部门在有法可依的情况下更好的保障养老保险的进行。

（三）缴费主体疲软

对于缴费主体企业和个人来说，由于亏损和经营不善等原因，一方面使越来越多的企业无力替职工缴纳正常的保险费用，欠费、逃费现象非常严重；另一方面，由于个人找工作难以及季节性失业等原因，个人也很难按时支付保险费用。这样，高费率，高逃费率，使社保基金的链条出现危机。

（四）政府职责不履行

由于退休金法制的不健全以及资本市场的不成熟，社保基金被挪用的现象时有发生，社保基金安全问题凸显了政府监管职责的不到位。一个负责任的政府不能因为财力的问题而不承担老百姓的生存需要，在经济高速增长的中国，政府没有理由拒绝替百姓解决基本的民生需求，他有这样的能力，同时也有这样的职责。

三、对策建议

基于以上所存在的问题与弊端，提出以下应对策略：

（一）不断扩大制度覆盖面

在我国应尽快完善城镇职工基本养老保险制度，建立和完善更优的筹资机制。扩大覆盖面，让尽可能多的人参加和享受社会养老保险，做到应保尽保，；同时应在各个省份，尽快探索和建立农村社会养老保险和最低生活保障制度，不断建立和完善社会保障制度，让农村人也享受到政府给与的民生服务，尤其是保障农村老年人有维持最低生活水平的足够收入，我们应尽量让所有的人都感受到国家给与的保障

（二）加强社会养老保险法制化建设

在社会养老保险立法方面，西方发达国家比我国早了100多年，我国一直都没有一个完整的法律，都是各省自行出台的法规，规章，从人口老龄化发展的趋势来看，加快立法步伐显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。当前我国虽颁布社会养老保险法，但仍不完善，现在必须抓紧时间尽快出台和完善相关的法律法规，使我国社会养老保险制度进一步走上法制化和规范化的轨道。

（三）降低缴费比率

多渠道地适当降低缴费率以拓宽养老金制度覆盖面，不再单纯的以企业为主，而是国家，企业，个人三方共同出资，减少企业和个人缴费的比例，这样就可以减少企业和个人的负担，由于费用的降低，可以促进覆盖面的扩大和减少企业和个人的风险。

（四）强化政府职责

政府想要经济增长，想要提高百姓的需求，那么如何提高，是加大教育的收费和房价的上涨来提高，还是给百姓以保障，让他们没有后顾之忧来消费，如何选择，答案很明显，是后者，如果社会保障到位了，老百姓不担心养老，医疗了，那么他们是敢于消费的，老百姓敢于消费就会拉动投资的增长。所以加大财政投入，实行全民社保，既使百姓获益，又实现了政府的职责，所以要强化政府职责，以促进养老保险制度的规范。

建立完善健全的社会养老保险制度是一项系统工程，牵涉到诸多方面的问题，不是一朝一夕的事情，可能需要我们一代人甚至几代人的艰苦努力。对此，我们应该有一个清醒的认识。

作者单位：吉林财经大学信息经济学院

参考文献:

[1]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴(2005)[M].中国统计出版社，2005.

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[4]吴.进城务工人员养老保险制度亟待完善[N].金融时报,2006-02-17.

[5]李小珍.人口老龄化背景下我国农村养老问题的思考[J].大众科技,2006,04.

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该调研报告并提出以下建议：在考虑财政承受力的前提下，不断增加财政对城乡居民养老保险的投入；划分各级政府的财政责任，合理调整支出结构；建立多层次、多形式的城乡养老保险财力保障机制等。

中国社会养老保险制度分析

本报告以湖北荆门、河南焦作、山东烟台、浙江温州、广东东莞、内蒙古乌海六个城市为例，对其城乡居民社会养老保险制度进行重点分析。为便于分析，本报告把六市分为三类，即：东莞市、温州市、烟台市三市属于东部沿海经济发达地区，归为第Ⅰ类；焦作市、荆门市都属于较发达的中部地区，归为第Ⅱ类；乌海市是西部新兴工业城市，资源丰富，属于资源富集型城市，归为第Ⅲ类。

六城市分布于我国东中西三大地带，经济发展水平、城镇化水平、财政收入等指标有很大差异，但也有很多共性的特点，从全国的角度看，具有一定的代表性。

（一）城乡居民社会养老保险制度比较

为贯彻国务院关于新型农村和城镇居民社会养老保险两项制度实现全覆盖的工作部署，六市都根据本地实际，制定了相应的制度，规定了不同的缴费结构。

荆门市、焦作市设计缴费档次较多，档次之间差距较小。温州市缴费档次较少，但不同档次之间的差距较大。烟台市缴费档次适中，但起点较高，较高档次之间差距较大。东莞市由居民基本养老保险制度逐步过渡到城乡一体社会养老制度。乌海市实行了城乡一体化的社会养老保障制度。

六市城乡居民社会养老保险制度具有以下几个共性特点：

一是六市都适当提高了基础养老金标准。温州市区基础养老金提高到80元/月，东莞城乡居民人均社会养老保险金达到460元/月，烟台市福山区提高到85元/月，莱山区提高到110元/月。荆门市掇刀区基础养老金从原来的55元/月提高到60元/月，焦作市基础养老金达到70元/月以上。

二是体现了人文关怀。温州市财政对80岁以上高龄老人，每月再给予30元高龄补贴等。荆门市参保对象在领取养老金期间死亡的可一次性享受800元丧葬补助；荆门所属钟祥市对百岁老人加发45元基础养老金；焦作市各试点县（市）区财政对享受优抚政策的烈属参保给予每人每年45元的补贴。

三是初步建立了高档次高补贴、长缴多得的激励机制。温州市按缴费档次分别给予最高120元的财政补贴，对缴费满15年的参保人员，养老金从第16年起增加5元。烟台市设置了3000元-5000元较高的年缴费档次供居民选择，起缴点从500元/月起，体现了长缴多得、多缴多得的原则。荆门对选择1000元以上档次缴费的按高出部分2%的标准给予补贴，缴费年限超过15年的，每增加一年基础养老金每月增加2元。焦作市对选择较高档次缴费的给予20元以上不定补贴，缴费年限超过15年的，每增加一年基础养老金每月增加1元-2元。

四是如果基础养老金标准相同，缴费档次越低回本越快。相同缴费档次，基础养老金标准越高回本越快。相同缴费档次和基础养老金标准，缴费时间越长，回本越慢。但从国家领取的政府补贴角度来看，如果参保人寿命越长、缴费档次越高，则能得到的补贴越多。

以近年来经济平均增长速度（按照8%计算）、同期储蓄利率（按照多年平均以3%计算）、物价涨幅（按照多年平均以2%计算）等来看，城乡居民社会养老保险缴费对居民吸引力不够，尤其是高档缴费吸引力更不够，事实上，六市中大多数参保人选择100元/年的缴费档次。

（二）参保特点

六市城乡居民社会养老保险参保具有以下特点：一是参保覆盖面都很高，荆门、焦作、烟台市达到了90%以上，其中，新农保和城镇居民参保中新农保占大多数，城镇居民比例很小；二是参保人群中，养老金支出主要来源于基础养老金，在实行“基础养老金+个人账户”的地区，个人养老账户支出占比很小；三是基本养老金收入普遍低于城市低保收入，城乡养老保险吸引力不够，与职工养老保险相比差距更大。

（三）财力保障比较

从六市财力保障情况看，具有以下几个特点：

一是不同经济发展水平的地市，中央财政和省级财政补贴差异较大。三个Ⅰ类地区没有中央财政补贴，东莞市没有省级财政补贴。三个Ⅰ类地区地方财力保障达到3亿元以上，而Ⅱ类地区仅过千万元，差距明显。

从财力保障支出的能力看，Ⅰ类地区尽管没有中央财政补贴，但由于地方财力雄厚，可以支撑养老保障支出。Ⅱ类地区地方财政补贴所占比重明显偏低，但由于地方财政收入有限，在现有的基础上增加养老保险支出的压力较大。Ⅲ类地区乌海市人少地多，资源丰富，人均GDP在六市中最高，财政收入增长持续性强，可以根据经济发展的实际情况，实行全市城乡一体化养老保险制度。

二是各地都很重视民生支出，社会保障支出所占财政支出比重平均达到10.8%。Ⅰ类地区中央和省级财政补助较少，本地社会保障支出主要由地方财政负担，城乡居民养老保险补助占社保支出的比重相对较高，保障水平也相对较高。Ⅱ类地区社保支出大部分用于保障城镇职工养老保险补助及最低生活保障支出等，城乡居民养老保险补助占社保支出的比重较小，保障水平也相对较低。

三是增加城乡居民社会养老保险财力支持还有一定空间。六市中除东莞、温州市地方财政补贴占地方财政总收入比重达到1%以上，其他地区（不含乌海）都在1%以下。

保险体系中的制度缺陷

我国城乡社会养老保险体系具有明显的二元性特征，而且财力保障水平较低，制度吸引力不强，各地区保障水平差异明显，在养老保险制度设计及财力保障方面还存在诸多的缺陷和问题。

（一）财力保障水平较低

从六市对城乡居民养老保险的财力投入看，地方财政补贴占财政收入的比重不超过1.5%，Ⅱ类地区地方财政补贴仅占当地财政总收入的0.2%左右，地方财力保障水平较低，而且在结构设计上也有一定问题。

Ⅰ类地区中央财政补助基础养老金只负担50%，而这些地区大多数实行了省级统筹，省里将这部分资金统筹到相对困难的地区，使得地方财政补助大多用于弥补基础养老金支出，对缴费的补贴标准不高，财政补贴少，领取标准低，这导致了制度吸引力不强、居民参保的积极性不高。

（二）保障水平差异明显

由于我国当前仍然存在着较明显的城乡二元经济特征，社会养老保险制度也存在着城乡有别的二元体制，财政在支持职保与新农保方面存在不合理性和不平等性。

六市虽然对民生方面特别是社会保障方面的支出很重视，支持比重都达到8%左右，但农村居民社会养老保险支出占社会保险总支出比例总体仍然不高，特别是Ⅱ类地区主要用于职保政策落实和低保等，使得农村居民养老保险所占财政支出的比例很小。

经济发达地区与经济欠发达地区间的城乡居民养老保险水平存在较大的差距，目前经济欠发达地区城乡居民社会养老保险水平普遍不超过80元/月，而经济发达地区保障水平较高，东莞城乡居民人均社会养老保险金达到460元/月，温州达到146元/月，存在着不小的差距。

这容易造成地区间社会保障水平的不均等，形成新的贫富不均，进而影响社会秩序的稳定，也不利于在全国范围内形成统一的劳动力市场与公平竞争的市场环境，导致不同区域地方政府所承受的财政养老负担差异较大。

（三）财政负担预期过重

目前，除了各级政府的财力保障，集体缴费所占份额极少，而且居民大多选择低档缴费标准，承担责任较小，过于依赖财政投入。此外，基金账户隐性缺口和预期负担明显。

一是基金账户存在隐性缺口。按现行城乡居民基本养老保险个人账户养老金发放办法，与城镇职工基本养老保险个人账户养老金发放办法相同，月计发标准以个人账户积累额除以139个月，也就是说从60岁开始领取养老金，约12（139/12=11.58）年左右个人账户资金将会全部领完。而按制度规定个人账户资金领完后养老金待遇不变，因此，政府将负担此后个人账户养老金支出带来的隐性压力。

二是基金贬值风险带来的预期负担。按目前物价水平及银行定期存款利率，个人账户实际处于缩水和贬值的状态。

国家规定，社保基金只有存入国有银行和购买政府发行的特种国债两种方式，但目前适合社保基金购买的特种国债一直未发行，普通国债由于可回购等原因，大都不适合社保基金购买，因此目前社保基金实际上只有银行存款这一唯一的存放形式。一方面，国家银行利率较低，基金利息收益有限；另一方面，物价快速上涨，据有关资料显示，2011年全年CPI在5.4%左右，个人账户实际是贬值的。从经济发展趋势看，社保基金存在被通货膨胀侵蚀的风险，这也会造成财政预期负担加重。

（四）基础工作亟待加强

从前期调研情况看，有的地方过于强调参保进度和参保面，忽视基础工作，经办服务质量难以保证，基础数据不准确。有的地方没有统一的专用基金财务管理软件，既影响工作效率，又不利于规范化、电算化管理。

此外，还存在与其他保障制度的衔接问题。虽然按政策规定，城乡居民养老保险制度与城镇职工基本养老保险、被征地农民社会保障等可以自由转移和接续，但目前没有统一、具体的衔接办法，参保群众在不同社会保障制度之间转移没有明确的政策依据，难以操作实施。

特别是现阶段农村富余劳动力向城镇大量流动、频繁转移，社保制度之间衔接不畅，将影响广大群众社保权益的落实，同时又给城乡居民养老保险工作顺利推进带来一定的困难。

提高财力“保障线”

要建立完善的城乡社会养老保险体制机制，实现全社会统筹目标，应健全和完善现行城乡居民社会养老保险制度运行机制，提高财力保障水平。

（一） 在考虑财政承受力的前提下，增加财政投入

制定城乡居民社会养老保险制度中长期规划。城乡居民社会养老保险制度的发展，不仅要审慎分析参保人员的负担水平及比例，也要充分考虑财政应承担的费用水平及份额。

财政负担水平应与经济发展水平相适应，如果盲目超前提高城乡居民养老保障水平，使政府补贴支出负担过重，不仅会产生财政风险，社会保障也会成为无水之源，而且标准过高，同时会带来新的社会不公。

因此，初期应坚持低水平起步，财政给予必要支持，以调动城乡居民的参保积极性，扩大覆盖面。

在充分考虑财政负担能力的前提下，逐步加大城乡居民社会养老保险财力投入。中央和地方政府应真正承担提供国家保障的社会责任，加大对城乡居民社会养老保险的资金投入。各级财政应把城乡社会养老保险财政补助列入财政预算，逐年增加预算支出，增加“两个比重”，即城乡居民社会保障支出占财政收入的比重和城乡居民社会保障支出占社会保障支出的比重，提高“两个增速”，即城乡居民社会保障支出增速要高于财政收入增速，城乡居民社会保障支出增速要高于社会保障支出增速。建立各级财政城乡居民社会养老保险专项资金，通过加大转移支付力度，增强基层财力和自主解决基层社会养老保险问题的能力。

（二）划分各级政府的财政责任，合理调整支出结构

划分各级政府的财政责任。中央财政应根据全国城乡贫困线标准，统一制订基础养老金政策和中央财政补助标准。中央财政应主要负担基础养老金和个人补贴部分，向中西部地区和相对贫困地区重点倾斜。省级财政在确保省级支农资金投入增辐高于财政经常性收入增长辐度前提下，将新增财力支出适当向农村居民社会养老保险倾斜。加大对农村的支持和投入，使广大农民群众老有所养，切实解决农民群众对晚年生活的顾虑，改善农村老年群体的生活质量和水平。

各级地方政府可根据本地实际及财力状况，按不低于中央补助政策标准执行，高于标准部分，由本级政府负担。市级财政主要是制定统一的缴费补贴标准和其他适当补贴标准，区级财政主要承担本地区的财政补助。由于各地经济发展水平不一致，考虑到具体范围对象、困难标准等，政策的制订和执行由地方政府负责更为合理。远期的个人基金账户的隐性缺口以及基金账户的自然缩水贬值，应主要由中央财政与省级财政按比例承担。

合理调整财政支出结构，进一步提高农村社会养老保险水平、覆盖面，实现城乡均衡发展。一是要努力增加公共财政的覆盖面，按照公共服务均等化的原则，合理调整现有财政支出结构，控制其他支出。二是要充分发挥财政转移支付功能，调整城乡之间、地区之间的社会养老保障支出的分配比例，逐步缩小城乡居民社会养老保险与其他社会保障制度之间的差距。三是要随着财政收入的逐年增加，加大对城乡居民社会养老保障服务设施的建设，逐步建立起城乡统一的制度体系。

（三）建立合理的财力保障机制，促进基金保值增值

建立科学的城乡社会养老保险基金的保障机制，进一步完善国家、集体的投入机制和个人的缴费机制。通过明确的制度对三者的投入比例进行合理的划分，积极拓宽筹集渠道，即国家和政府在不断增加投入的基础上，集体要给予相应的补贴政策，居民个人则要积极缴费。考虑地区差异，在Ⅰ类地区可施行强制保险，以个人缴纳为主，集体补助为辅；在Ⅱ类地区应采取自愿原则，以个人缴纳为主，政府补贴为辅；而在经济欠发达的西部地区应采取自愿原则，以个人缴纳为辅，实行中央、省、市（区）的政府补贴。

在保障基金安全的基础上，积极拓宽基金投资渠道，提高基金投资收益：

一是尽快恢复发行适合社保基金购买的政府特种国债。实行定向发行，不在市场上流通，其票面利率应适当高于同期银行定期存款利率。

二是对逐步做实的个人账户可实行完全积累。通过用于支持国家经济建设来实现保值增值，拓宽投资渠道，增加投资工具，提高收益。

三是建立与CPI指数挂钩的个人账户银行存款利率浮动机制。在物价上涨较快时期，及时根据CPI指数变动对社保基金银行存款优惠利率予以调整，规避出现存款贬值的风险。

四是编制年度基金预算时，研究确定下年度基金定活期存款比例和中长期定期存款比例，并及时提出调整方案，促进基金的保值增值。

（四）实行多层次城乡社会养老保险统筹体系

随着制度建设的日益成熟，城乡居民社会养老保险应逐步实行市级统筹、省级统筹和国家统筹。Ⅱ类地区可以选择有条件的县市区实行城乡一体化，实现城乡社会养老保险全覆盖，逐步实行地市级统筹。Ⅰ类地区可考虑全面实行城乡一体化社会养老保险制度，有条件的东部发达地区可以实行省级统筹，并逐步过渡到全国统筹。

建立覆盖全国的城乡社会养老保险的衔接机制，以解决农民工养老保险关系在不同地区接续和基金转移问题。在建立完善的财力保障机制的基础上，打破城乡界限，实现与社会保障系统联网。城乡账户通过与身份证相同的个人社会保障号实现对接，账户余额随居民的流动、迁徙而划转。

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我国的老年化趋势日趋突出、严峻。今后一个时期老年人口会以较快的速度增长，据了解，到2015年，我国老龄人口将超过2亿。国外进入老年型社会的时候一般都是5000美元到10000美元，我国不足1000美元，所以是典型的未富先老。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求已急剧增加。家庭结构的趋小，第六次普查全国户均3.10人，空巢老人很多，像大城市就更明显，北京的家庭户均2.45人，上海一代户占49.9%，两代户占39.6%，所以大量的是一代户和两代户，人数很少。未来一对夫妻将要承担4个以上老人和一个小孩，形成了421的一个代际模式。

目前，国家正在积极探索建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老社会服务体系，因此各单位、组织、企业，要自觉承担一定的社会责任和义务。

一是积极鼓励和支持社会资本投资

我国老年人口数量众多，老年化进程如此之快，靠国家包揽2亿多人的养老问题，显然是不现实的。因此，鼓励和支持社会资本投资养老设施、发展老年事业是当务之急。以要素支持投资养老设施为前提，凡是投资养老设施建设的，政府在土地指标和信贷方面给予倾斜和支持，积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持老龄事业发展，建立多元化的投入机制。以政策支持投资养老设施为保障，凡是社会资本投资养老设施的，政府在税收和有关基金的收取等方面给予支持，从而保证其健康的发展和运行。

二是加强组织和动员部门资源整合

人人有老时，家家有老人，解决好养老问题应该是大家的事，全社会的事，是公益事业，人人有责，各部门、各单位都应支持和维护。首当其冲的是政府要主导，要做好老龄事业规划、养老规划；研究激励政策，并做好体系的构建和机制的创新。政府对保障类的养老主要是民政系统的养老和公益性的社区服务要有比较多的投入，不应该过多地依靠企业。民政部门应发挥主管部门的积极作用，把养老工作列为当前的重点工作来抓；发改、国土、规划、建设和环保部门，应给予老年设施建设在立项、用地、规划审批、建设许可和环境保护方面的支持和指导；教育部门要把老年教育列为重要的教育群体，加以指导和引导；医疗卫生部门应把老年病的医护作为重点领域，进行重点支持；农业部门应把养老农业作为现代农业的功能和重点内容，给予项目、技术和信息支持；水利部门应把养老社区作为重点保护区域，给予水利基础设施和工程投入；供电、供水、邮政和电信及相关部门要把养老社区作为支持和服务的重要对象，给予优先安排和照顾；各级宣传、文化和新闻出版、精神文明、教育等部门要将老龄宣传教育纳入重要工作内容，大力宣传发展老龄事业的重大意义、方针政策和先进典型，呼吁全社会亲近老人、关心老人、尊重老人。形成敬老爱老、养老助老、代际和谐的良好社会风尚。

三是切实安排和落实财政资金支持

财政资金的支持可以起到四两拨千斤的作用，体现党和政府对发展老年事业关心和支持的最现实的政策。财政部门作为政策的综合经济管理部门，要通过强化部门预算管理，整合安排专项资金，实施资金绩效评价，促进养老工作合力的形成。一是在部门预算中安排养老服务宣传专项经费，宣传老龄工作，传播老龄信息，增强全社区爱老、助老意识。二是整合专项资金。根据各部门职责落实养老服务经费，统筹安排使用，做到不重复安排，不多头使用，促进各部门之间加强沟通，共同努力做好养老服务工作。三是推进绩效评价工作。对养老服务专项资金使用情况开展绩效评价，围绕绩效规划控制项目的执行，根据绩效评价结果指导项目预算安排。引导部门（单位）加强专项资金绩效管理，充分发挥资金对养老服务事业的促进作用。

四是完善鼓励慈善义工和专业服务

社会参与方面，我们应该动员更多的社会力量、整合社会资源特别是征集社会赞助，协同一些慈善机构，加快混合社区包括集中养老机构的建设。加强对老龄工作者的配备和队伍的建设。做好老龄工作，发展老年人服务事业，首先要有一支精干的队伍和工作人员做事才行，配足老龄工作人员已经迫在眉睫，要有专业人员，为老年人提供人性化的全方位专业服务。随着社会的文明与进步，社会上有许多成功人士和爱心人士愿意出资出力支持养老事业发展。

五是加快推进社会养老金制度改革

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一、数据来源与样本特征

数据来源于作者与湖南涉外经济学院12名本科生2015年4月26日至30日和2015年6月15日至22日所作的实地调查。调查选取长沙湘江新区茶子山村、岳华村、燕子山村、傅家洲村、联络村、洋湖村等6个村的490名农民进行随机抽样和典型问卷调查，主要以结构化问卷调查为主，辅以深度访谈为补充。发放问卷490份，回收有效问卷达465份，有效率为94.89%。样本中有59.42%的受访失地农民不愿意参保，“养儿防老”的观念重。男性257人，占55.24%；女性208人，占44.76%。年龄方面，30岁以下占39.96%，30~45岁占23.80%，46~59岁占28.82%，60岁以上占20.09%。文化程度上，小学以下占2.27%，初中占42.00%，高中及以上占18.04%。健康状况方面，很健康、比较健康占40.63%，一般占37.45%，不健康占21.92%。预期养老方式上，子女家中占40.61%，自己家中占55.02%，养老机构占4.37%。子女数量上，无子女占5.13%，1个占17.73%，2个占48.16%，3个及以上占28.98%。家庭经济状况上，很富裕占7.86%，比较富裕占22.71%，一般占29.04%，比较差占34.93%，很差占5.46%。78.1%的受访者从事体力劳动，如建筑工人、高校保安、保洁员、超市收银员、维修工等，月收入平均在1000～1500元。54.8%的受访者反映经济收入低，没有余钱购买养老保险。61.1%的受访者表示如果经济条件允许，会参加失地农民养老保险。访谈还发现，失地农民不具备理财能力，缺乏长期投资意识，无法实现补偿金的保值增值。大多将补偿金用于装修房子和购买汽车，用于投资升值的仅占6.2%。对养老保险了解程度上，非常了解占3.06%，比较了解占18.34%，听说过但不了解占36.68%，从来没听说过占41.92%。回答“当地政府对失地农民养老保险政策有无宣传”时，6.3%表示频繁，52.5%表示很少，41.2%的表示无。访谈发现，由于对政策知之甚少并心存疑虑，失地农民担心自己的切身利益受到损害，因此多数农民采取观望态度。调查显示，参加失地农民养老保险的农民中仅6.7%是通过村委会组织，54.7%则是通过亲戚朋友介绍才进行投保。

二、模型选取与变量设定

考虑到研究的问题是一个多元变量对一个二元选项的回归分析问题，将因变量设为失地农民是否愿意参与社会养老保险，该变量为离散变量，对于它的选项只能有

0、1两种，即愿意与否，“不愿意参加失地农民养老保险”=0，“愿意参加失地农民养老保险”=1。解释变量为性别、年龄、健康状况、家庭经济状况、家庭子女数量、对养老保险了解程度、政府提供缴纳补贴预期、个人缴费金额等因素。变量的设定见表1。参照现有的研究成果[15-16]，选取影响失地农民参与社会养老保险意愿的回归模型。式中，P为因变量发生的概率，即参加社会养老保险的概率；X1为性别，X2为年龄，X3为文化程度，X4为健康状况，X5为预期养老方式，X6为家庭子女数量，X7为家庭经济状况，X8为政府提供缴纳补贴预期，X9为对养老保险了解程度，X10为个人缴费金额，X11为参保手续复杂程度，X12为缴费方式；β0为常数项，β1、β2…β12为各解释变量回归系数，μi为随机扰动项。

三、计量结果分析

采用SPSS16.0软件，利用二分类logistic回归模型，采用向后逐步选择法对数据进行处理，依次剔除Wald最小的变量，共建立11个模型，直到所有的变量都在10%的水平上统计显著为止。从各种模型的估计结果看，模型整体显著，不同模型的计量结果相似和相对稳定。考虑到模型的拟合优度和研究目的，为了减少篇幅，只列出了将全部变量纳入模型的估计结果(模型一)和全部变量显著的估计结果(模型二)(表2)。从模型拟合结果来看，两个模型的拟合结果均较理想，达到1%的显著性水平。1．个人因素的影响在个人层面上，通过显著性检验的有“性别”、“年龄”、“文化程度”、“健康状况”四个变量，“养老方式的选择”变量影响不显著。具体而言，性别在模型一中通过了10%水平上的显著性检验，在模型二中通过了5%水平上的显著性检验，且其系数符号均为负，说明女性失地农民更倾向于参加失地农民养老保险，和预期结果相反，可能的解释是，女性失地农民由于社会、家庭中的性别劣势，对失去土地之后的老年生活没有信心、更加担忧，因此更愿意参加社会养老保险，使其老有所依。年龄在两个模型中均通过了5%水平上的显著性检验且其系数符号为正，表明失地农民年龄越大越愿意参加养老保险。这可能是由于年龄越大养老需求越迫切，支付能力更强，更倾向于参保。文化程度在两个模型中均通过了1%水平上的显著性检验且其系数符号为正，说明文化程度较高的失地农民，越倾向于参保。文化程度较高的失地农民对社会养老保险有充分认识，能够了解失地农民社会养老保险的益处，有积极参保的意识。健康状况在两个模型中均通过了1%水平上的显著性检验且其系数符号为正，表明在其他条件不变的情况下，失地农民的身体状况越差，就越倾向于参加社会养老保险。健康状况从“有病在身”至“很好”的样本中，有参加社会养老保险意愿的比例分别为77.5%、66．3%、64.4%、55.4%，呈逐渐下降趋势。2．家庭因素的影响家庭层面所涉及的两个变量全部通过显著性检验。其中子女数量在模型一中通过了1%水平上的显著性检验，在模型二中通过了5%水平上的显著性检验，且其系数符号均为负，说明子女数量越多失地农民参加社会养老保险的意愿越弱。这主要是由于传统的“养儿防老”的观念比较深入人心，子女人数越多，也就意味着可以依靠子女、在子女家中养老，无需考虑是否要参加社会养老保险。经济状况变量在两个模型中均通过了1%水平上的显著性检验且其系数符号为正，说明失地农民的经济状况越糟糕，则其越愿意参加失地农民养老保险。这与国内大部分学者的研究结果和预期结果不同，其可能的解释是：经济状况较好的失地农民越不愿意参保，这是因为他们主观上认为家庭经济状况不错，老年生活有所保障，没必要拿出一部分资金去参保。而经济状况不太理想的失地农民对其老年生活没有信心，为了将来着想，愿意支付自己可以接受的范围内的缴费水平，积极参加失地农民养老保险，使其老年生活有所保障。3．制度及其认知因素的影响制度及其认知层面所涉及的变量中，“政府提供缴纳补贴预期”、“对养老保险了解程度”、“个人缴费金额”和“参保手续复杂程度”四个变量都通过了显著性检验，对失地农民参保意愿有显著影响。政府养老保险补贴预期在两个模型中均通过了1%水平上的显著性检验且其系数符号为负，说明政府养老保险补贴预期越多，其参加失地农民社会养老保险的意愿越强。对养老保险了解程度在模型一中通过了10%水平上的显著性检验，在模型二中通过了5%水平上的显著性检验，且其系数符号均为负，说明如果当地农村居民对失地农民养老保险这一政策充分了解，真正理解其所发挥的保障作用，就更倾向于参加保险。个人缴费金额在两个模型中均通过了1%水平上的显著性检验且其系数符号为负，说明个人缴费金额越高，失地农民越不愿意参保。失地农民在失去其赖以生存的土地之后，丧失了重要的经济来源，从原来的自给自足到购买粮食、蔬菜等农产品的货币支出，生活成本明显增加，让他们选择较高的个人缴费水平，其心理落差会很大，不太容易接受。参保手续复杂程度在两个模型中均通过了10%水平上的显著性检验且其系数符号为正，说明参保手续越复杂，失地农民参保的意愿越弱。

四、结论及政策含义

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为有效解决养老保险分割弊端，解决突出矛盾，我们应全面推进社会养老保险的集成整合，应找准时机，体现公平公正性、符合大众需求、时机状况，实现多方共赢目标。公平并非平均，而应将养老金同初次分配相互关联，基于初次收入的差异性而体现的养老金不同是合理的。同时养老金同国民收入再分配相关联，基于退休人员并不继续从事工作，因而该层养老金不应存在显著的差距。否则便会体现不公平弊端，在社会范围内激发不稳定因素。在我国，企事业单位间包含的养老保障差距主体由经济体制不同与退休管理差异引发，即由再分配范畴养老金的划分体制造成。

为此，我们应树立公平目标，促进体制并轨与一体化发展。在养老保障体制规划设计阶段中，应激发保障金满足退休人员生活基本需求的能效，同时应全面考量经济社会的动向，令其真正变为推进社会向前持续发展的良好机制。应将养老保险体制视为当代社会的有机构成。同时，针对我国市场经济的繁荣发展态势，人口流动越来越频繁，该趋势在未来还会十分显著并会对养老保险体制提出全新的考验。为此我们应全面探究养老保险如何实施良好的接续转移，促进体系的优化完善与良好整合，进而科学推进多方共赢。促进养老保险整合便是将社会不同群体养老保险相应利益实施全面调节与改进，推进融合。在改革发展中不应急功近利，应循序渐进，适度改革，树立长期整合目标，否则势必引发全社会的动荡不安。应在改革实践中促进体制并轨，公平权益，优化计发方式。并应全面分析不同利益方科学的养老金替代量，将其作为优化调节的合理依据。而后应创建统筹调控相关制度，可引入做加法方式，依据养老金替代率标准，实施速率、幅度的适度调控。应确保各利益方养老金不下降，令各方差距降低到合理范畴。同时实施的调控应全面衡量财政及保险金可接受的标准，通过逐步调控，缩小差距、体现公平性，提升群体利益，实现共赢目标。

为促进养老保险的良好并轨，应基于城镇企业养老保险为根本，推行社会及个人账户良好结合的体制，预防不公平现象。基于城镇保险覆盖范畴广泛、设计合理科学，因此应以其为基础，推进并轨建设。同时应拓展城保体制内涵，基于我国国情，促进社会全面统筹及个人账户的良好集成。养老金计发阶段中，应引入统账结合模式，即基础养老金也就是社会统筹部分相同，体现一致公平性。而个人养老金账户额度则同员工退休前期的缴纳额度相关，呈现出效率性。

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关键词：养老保险；责任机制；责任缺失

Abstract：ThispaperstudiesChina''''sgovernmentalbehaviorsinconstructingresponsiblemechanismofendowmentinsurancefromanbrand-newangle，firstly，elaboratesthereasonsforcausingtheshortcomingsofChina''''sresponsiblemechanismofendowmentinsurancereform，then，furtheranalyzesgovernmentalresponsibledefectfromthreeaspectsbasedonreality，and，lastly，makesbriefcommentsonChina''''sendowmentinsurancesystemreformfrommultipleaspects.

Keywords：endowmentinsurance；responsiblemechanism；responsibilitydefect

一.中国养老保险责任机制改革产生缺陷原因

社会政策的不当取向导致中国养老保险责任机制的改革产生了缺陷，而以下两个因素又加剧了缺陷。

(一)对制度的路径依赖缺乏正确的分析和判断

对计划经济下单位办福利的批评并不能表明它本身的完全错误，因为这是当时体制下的必然选择，而对这一道路选择的全盘否定对设计和构建新型制度产生了消极影响，结果导致政策选择的极端化。在国内关于社会保障的文献中，福利国家的福利病被简单地认为是养懒汉、妨碍效率、弊病丛生，而对于福利国家在平衡资本与劳工利益矛盾中积累的历史经验缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正确地面对自身的问题。应当说，这种有选择的借鉴实际上是改革“美国化”的反映。

(二)制度转轨仍然是在沿袭计划经济体制下自上而下、以长官意愿推动的模式，缺乏民众参与

在现实中，政策的计划与结果之间存在很多策划者事前不能预知的变量而产生政策实施的非预期效果，因此在政策实施时应内置检查机制，可以时刻纠正偏差，保证政策实施处在一个正确的轨道之上。而在中国，制度转轨中的内在检查机制是普遍缺失的，这大大增加了转轨成本，最终降低了民众对政策的认可程度。这两个根本缺陷反映在政府行为上，既有责任缺失，也有职能越位，它和政府的经济政策与社会政策之间有密切关系。而无论是责任缺失抑或是职能越位，无一不是政府有意识、有目的、经过选择的行动，因此需要有区别的分析和对待。

二.政府的责任缺失分析

如前所述，政府在养老保险中的责任被分为制度设计责任、供款责任、监管责任和给付责任，因此分析政府的责任缺失就按照这个分类进行。

(一)制度设计责任缺失。

在制度设计上，政府的责任缺失首先反映全国统一的养老保险制度未能建立，换言之，政府仍在回避建立农村养老保险制度的责任。形成这一现象的原因是复杂的。

在客观方面，中国农村养老保险制度五十多年来的发展一直是在“城乡分治、一国两策”的体制下进行的，同时还面临着人口众多、经济发展水平低下和地区发展不均衡的国情，这使得制度建设缺乏对所有成员实行全面保障的客观条件与能力。政府前后政策的随意性、临时性和非连续性反映出在这一问题上缺乏明确的建设理念和目标定位，而究其实，在于没有把养老保险制度作为一项独立的制度来看待，没有把它作为社会政策的一项重要组成部分来看待，而总是将其作为实现其它政治、经济目标的附属物。计划经济时期作为政治运动的副产品，作为农民政治动员的配套工具，体制转轨时期又片面强调为经济体制改革服务。在这种情况下，制度的建立自然是不可能的了。

在主观方面，政府解释责任缺失的理由主要有两条：一是财力不够；二是农民有土地保障。关于第一条，财力不够的含义是不明确的，这要结合政府在农村养老保险中承担责任的比重来考虑。如果继续沿袭现收现付的DB计划，个人不承担供款责任，那么政府的财力显然是不够的；如果采取政府与个人、社会责任相结合的机制，那么政府的财力的不足程度就会减轻。强调政府责任的跟进并不意味着政府包揽，这只是一种理想型而已，而在这里政府的理由显然是以这种理想型为基础的，因此是站不住脚的。关于第二条，土地保障的功能在现时期已经大大弱化，仅靠土地很难实现农民的养老保险需求。

首先，农业经营的绝对收益越来越低，在价格和成本的双重夹击下，农业经营甚至处于绝对亏本状态下。其次，根据现行土地政策，农民对所承包的土地没有所有权，不能凭借出售土地的收入为自己提供保障，因此土地对农民的保障主要体现于就业保障，一旦农民因年老或其它原因丧失劳动能力，这种保障功能将随之消失。再次，随着城镇化的推进，大批失地农民出现，土地的保障功能就更无从谈起了。

其次，政府的责任缺失反映在退休保障制度改革严重滞后，形成了对机关事业单位工作人员和企业职工的双重标准(1993年以后，机关事业单位养老金替代率约为90%，企业约为60%)，加强了社会排斥(socialexclusion)，不利于社会融合(socialintegration)。这一问题的改革具有敏感性，因此迟迟未被提上议事日程。公务员是否应当在养老保险中承担供款责任，是一个值得讨论的问题，公务员作为国家政策的制定者和执行者，理应无偿享受政府提供的养老金，这似乎是不言而喻的。但是中国是一个发展中国家，财力有限，政府有责任通过制度安排使有限的资源合理配置。在退休保障制度中引入个人责任，应当是构建新型公务员养老保险制度和事业单位养老保险制度的必然要求。

(二)监管责任缺失

按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，“基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”这种基金管理方式是从基金的安全性出发的，没有考虑到基金的保值、增值问题。然而正是在这种看似保守的基金监管策略下，却发生了社保基金屡屡遭挪用甚至诈骗的案件。统计显示：在1986年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170多亿元，目前尚有20多亿元未能追回。这些问题的发生突出反映了政府在监管责任上的不力，主要体现在四个方面：基金管理机构分散，管理层次过多，使得资金不集中，无法发挥规模效应；基金投资渠道单一，难以保值增值；法制不健全；基金管理不公开，不透明，难以实现有效的监督。

(三)供款责任缺失

夏涛：政府在社会养老保险机制中的责任缺失分析政府供款责任的缺失反映在转制成本的消化方式上。在构建新型养老保险制度中，政府回避了偿付旧制度债务的责任，而是建立了一个社会统筹和个人账户相结合的部分积累的养老保险模式，希望以社会统筹部分的缴费偿付旧有制度的债务，即用新制度所缴保险费支持制度变迁的成本。这样，就既能实现改革的目标，又能消化旧体制的遗留责任。然而这样一种思路存在明显悖论。在确定了转轨目标的前提下，企图通过企业统筹缴费部分解决退休职工养老问题，意味着企业要同时承担离退休职工养老和为在职职工积累养老金的双重任务。而在企业开始为在职职工提供个人账户积累的情况下，社会统筹缴费部分根本不足以支付离退休职工的养老金，于是企业普遍采取了社会统筹基金向个人帐户基金透支的“混账”管理办法，造成了个人账户的空账运行。空账运行使得统账结合制度退化为一种计发办法，部分积累制名存实亡，而在社会统筹和个人账户“混账”管理的情况下，基金总量的结余又掩盖了个人账户空账的严重性。问题的出现源于政府没有明确承诺自己是转制成本的承担者，也没有明确的偿债计划并公之于众。

为了填补个人帐户的资金，各界提出了多种方案，其中以变现国有资产为主流意见，其理由是：旧养老保险制度是建立在国家具有充分理性和完全信息、个人是非理性和短视的这一假设前提之上的，因此在理论和机制的构建上，排斥个人承担风险，将风险全部转移给国家，形成国有制下的就业——福利——保障三位一体的制度格局，从而产生了计划经济体制下的隐性契约：职工承诺把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔风险资金(包括职工的养老保险金)；国家承诺向职工提供就业——福利——保障三位一体的服务。在这一隐性契约的安排中，职工养老金外部化为国家所有和占有，风险也外部化为国家承担。按照权利与义务、风险与收益对等的原则，国家作为风险主体，理所当然地占有和使用这笔风险资金；职工作为非风险主体，则获得稳定的养老保险待遇和形成合理的收入预期。而国家取得这笔资金后，将其投资于国家重点投资支持的行业和部门，形成了国有资产。单位不为在职职工缴纳养老保险费，这部分资产或资金实际上了已扣除，以税收、利润形式上缴国家财政，然后再由国家财政返还一部分(企业以营业外支出列支)作为养老金发放给已经退休的职工。但是随着养老保险制度背景由计划经济向市场经济转换，养老保险从现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的制度转轨，政府率先单方面废除了计划经济体制下的隐性契约，打破了传统体制下职工投入——收益模式。因此在空账背景下，变现国有资产充实养老金基金就顺理成章了。

基于这种思路，2001年6月12日，国务院《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》。《办法》规定国有股减持主要采取国有股存量发行的方式，凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴全国社会保障基金。减持国有股原则上采取市场定价方式。然而到了2002年6月23日，国务院宣布，除海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。一时间炒得沸沸扬扬的国有股减持就此尘埃落定，可谓“兴也勃焉，亡也忽焉”。根据新华社的报道，停止国有股减持出于两点考虑：一是“在相当长的时间内，难以制定出系统的、市场广泛接受的国有股减持的实施方案”；二是“近期社会保障资金基本平衡，每年需补充的现金量不大，没有必要通过证券市场减持套现来筹集资金”。然而这两条理由都是站不住脚的。其一，国务院在出台《办法》前，向全社会征集了七大类4100余种国有股减持的意见、建议和方案，包括了配售、股权调整、开辟第二市场、预设未来流通权、权证、基金和其它方案(包括存量发售、股债转化及分批划拨等)，很难说是不系统的和不能为市场广泛接受的。其二，如果说国有股减持是因为近期资金基本平衡，那么在《办法》出台的一年前资金也很难发生很大变化，也应该是一个基本平衡的状态，这样一来《办法》的出台就毫无意义了。事实果真如此的话，所谓国有股减持就没有意义了。

事实上，政府在这一问题上的摇摆反映了其自我定位不清的问题，它作为公共政策制定者与国有资产管理者之间发生了矛盾。作为公共政策制定者，政府需要建立一个规范的证券市场，需要为个人账户筹集资金。而作为国有资产管理者，政府又需要国有资产保值增值，从这个角度说，它并不希望证券市场太规范，以使国有资产售出尽可能高的价格。政府的这种双重性格使得它屡屡职能越位，最终损害了减持的结果。《办法》将国有股减持的目的定位于筹集社会保障资金，在此目的驱使下，国有股股东大量在股市上套现，将股市上本已稀缺的现金资源大量抽走，造成股市上供给与需求失衡，最终使股市猛跌。

与国有股减持同时，社保基金开始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全国社保基金理事会以战略投资者身份投资12.66亿元，以发行价每股4.22元获得3亿股中石化A股的股权。然而中石化上市旋即跌破发行价，社保基金就此被套牢。直到2003年12月2日，中石化创出了年内新高4.16元，如果算上分红，社保基金终于在账面上实现解套，账面盈利1500万元。

这种情况的出现引人深思。⒈社保基金申购中石化A股的选择并非十分谨慎。此前已有迹象表明申购中石化的非系统风险不可忽视：⑴中石化招股说明书中披露的近三年业绩是“扣除成本后的营业利润总额：1998年-1.1986亿元、1999年66.1932亿元、2000年261.1442亿元”，并未达到《公司法》中要求新股发行“最近三年连续盈利”的标准，严格讲属于违规上市；⑵中石化A股发行价与其在香港上市的H股有较大的价差；⑶中石化的总股本过于庞大。尽管存在这些潜伏的风险，社保基金理事会仍动用了近13亿的资金购买了3亿股，从基金安全性角度观察，如此大量申购的决定未免显得对风险估计不足和缺乏应有的谨慎。这是股市筹资为国有企业解困融资思路的延续，然而社保基金不同于普通资金，对安全性要求很高。社保基金初次入市便选择了具有一定投资风险的特大型国有企业作为投资对象，大有动用大量资金为大盘国企股发行上市保驾护航之势，自己却不幸沦为大盘国企股高价圈钱的铺路石，其教训是深刻的。⒉对于选择何种基金入市模式在认识上不清楚。

分析供款责任中的政府，我们可以发现，责任缺失与职能越位相互交叉，互为因果。政府在供款责任上的缺失导致了个人账户的空账，使得制度设计背离了最初的目标，在这种情况下正确的解决之道是政府提出明确的偿债计划，借鉴国际上转轨国家的经验，采取多种手段支付转制成本。然而出于回避责任的考虑，政府采取了国有股减持的办法，仍寄希望于通过基金自身的增值来偿付转制成本，结果在政府一身二任和极不规范的资本市场的双重因素下，只能以失败告终。在国有股减持中，政府的职能发生了越位，而在社保基金入市过程中，政府对于基金监管的责任又发生了缺失，导致基金贬值，这些教训无疑是深刻的。责任缺失的后果用职能越位去纠正，是不可能达到目的的；政府在养老保险责任机制中的定位不准确，政府行为就很难实现预期目标。

参考文献：

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关键词：城乡居民；社会养老保险；优化设计

随着我国城镇建设速度的不断加快，城镇人口数量也得到了很大的提升，但在城镇当中就业的人员，以农村青壮年居多，他们的就业与定居虽然加快了城镇化的脚步，但留在农村的老年人口也引发了一定的养老问题，而城乡居民社会养老保险制度正是在这种情况下实施的，虽然使部分城乡居民的养老问题得到了解决，但其中存在的不足也是不容忽视的，尤其是在新形势背景下，还需要根据国家发展情况，对社会养老保险进行不断的创新与完善，因此，有必要针对优化设计的相关内容加强研究。

一、城乡居民社会养老保险当中的问题

随着经济体制的不断完善，在针对不同人群的情况下，我国社会养老保险方面实施了个人账户与社会统筹相结合的处理模式，而在城乡居民方面同样也在沿用这种模式，投资渠道是由政府财政补贴、集体补助以及个人缴费组成，其中个人缴费分为多个档次，投保人可以根据自身的经济情况进行缴费，而地方政府以及集体补助则是以多缴多补的形式为主，这三项资金最终都在个人账户当中储存，收益率则按照银行一年的存款利率进行计算。城乡居民在社会养老保险方面的筹资主要是部分积累模式，缴费年限累计要在15年以上，在年满60周岁以后就可以享受待遇，但在最初设计时，基础养老金人均每月只有55元，尽管部分省市根据居民生活所需以及自身财政能力对养老金进行了相应的调整，但仍有大部分省份的人均养老金基础标准不足100元，能够达到200-300元养老金标准的只有少数发达地区可以做到。在对城乡居民养老保险制度进行设计的过程中，在参考其他人群养老保险制度的同时，也对国家情况进行了充分的考虑，针对农村居民以及城镇灵活就业人员难以统计收入和缴费能力不强的问题，在养老保险的参加以及档次选择上更加注重个人意愿，且养老金发放标准以公平性原则为主，经过多年的发展，虽然在城乡居民养老方面发挥了巨大的作用，但仍有一些较为突出的问题，具体如下：一是投资运营渠道较为单一，且收益率不高，二是，投资渠道的来源过于单一，存在严重的逆向选择现象；三是，最低保障的设置年限相对较短，在养老保险的账户当中存在严重的资金短缺问题；四是养老金的基础标准偏低，并且没有内生调整机制较为匮乏。

二、新形势下城乡居民社会养老保险的优化设计

（一）对名义账户制加以应用，并按照10%的记账利率进行计算

当前阶段，我国在城乡居民社会养老保险方面是以部分积累制作为主要的筹资模式，虽然这种筹资模式的优点较多，但在制度实施的初期阶段，由于要给自己和老人都缴纳养老金，使得投保人在缴费方面存在较高的压力，尤其是社会养老保险制度的实施时间还比较短，加上城乡居民的收入水平不高，导致部分积累这种筹资模式与我国国情不符，而名义账户制是将所有缴费作为权益计入投保人的个人账户当中，在对养老保险费用进行缴纳时，其养老保险资金属于名义上的权益，在投保人达到养老金发放标准以后，会根据名义账户当中的积累资金进行待遇发放，而个人账户获得的投资运营收益则根据公示的记账利率进行计算，这样，能够使收入水平不高，难以承受缴费压力的现象得到有效的改善，同时也能将资本市场成熟度欠佳难以获得较高投资收益以及转型过程中养老保险空账运转等问题有效解决，所以，对名义账户制加以应用，并根据个人账户当中累计金额的10%进行利率计算，更符合我国当前的发展情况。

（二）由个人缴费以及省级财政补贴作为来源渠道

农村居民以及城镇当中的灵活就业人员是城乡居民社会养老保险的主要覆盖对象，由于部分人的收入难以进行统计，因此，可以继续沿用自主选择缴费的形式，而我国经济发展存在失衡的问题，部分地区发展较为滞后，想要地方政府对社会养老保险进行财政补贴，并对其进行全面地落实显然是不现实的，因此，可以对社会养老保险的资金缴纳进行优化设计，使用省级补贴和个人缴纳作为资金的主要来源渠道，并根据等比原则设定筹资比例，使省级财政能够根据个人缴费进行同比例补贴，使城乡居民的缴费积极性得到有效的激发，有利于逆向选择问题的解决。

（三）提高个人缴费年限

目前，我国城乡居民养老保险的初始参保年龄为20岁，而待遇在60岁发放，期间的缴费年限有40年，将缴费年限延长至20年，能够使个人账户当中的资金积累以及记账收益额得到有效的提升，有利于账户支付额的提升，同时也能使个人账户当中资金短缺的问题得到有效的解决，能够在投保人老年时给予更好的生活保障，为了对基础养老金自身的待遇标准进行提升，并对动态的内生机制加以建立，根据投保人每年的平均收入对基础养老金进行设定，而基础养老金在标准方面也会随着投保人每年收入的变化而变化，能够在建立内生机制的同时，提升该机制的动态性和长效性。

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第一条为建立和完善我市农村社会养老保险制度，解决农村公民老有所养问题，推动农村社会福利保障事业全面发展，促进计划生育工作深入开展，适应物质文明建设和精神文明建设需要，特制定本办法。

第二条农村社会养老保险以保障60周岁以上老年人基本生活为宗旨，遵循以农民自我保障为主的方针，贯彻自助与互济相结合、社会保险和个人储备及家庭养老相结合的原则。

第三条本办法适用于户口在本市或户口新迁入本市非商品粮的农村公民，包括务工、务农、经商等其他劳动者。

本市农村户口在市属以上企事业单位工作的农民合同工不适用本办法。

第二章机构设置及其职责

第四条市人民政府设立农村社会养老保险事业处，为全市农村社会养老保险事业的行政管理和业务办事机构，隶属市民政部门领导。其职能是：负责全市农村社会养老保险事业的宏观规划、组织协调、综合研究和监督管理，具体承办全市农村养老保险基金的收付、运用、建档等业务，指导乡镇农村社会养老保险机构开展工作。

第五条乡镇人民政府设立农村社会养老保险办公室，为所在乡镇农村社会养老保险的办事机构，隶属市农村社会养老保险事业处，负责承办和开展农村社会养老保险的各项日常业务工作。

第六条村民委员会和乡镇企事业单位设立农村社会养老保险代办员，由所在村或单位的会计和出纳员兼任，负责本村或本单位养老保险基金的收取和发放，协助市和乡镇农村社会养老保险机构拓展业务，开展工作。

第三章养老保险基金的交纳

第七条农村公民凡符合办法第三条规定年满二十周岁的，均应参加农村社会养老保险，并从满二十周岁的首月起交纳养老保险基金，直至满六十周岁为止。

第八条农村社会养老保险基金以投保者个人交纳为主，集体补助为辅。投保者个人交纳的保金和集体补助，分别记在投保者个人名下。

第九条农村社会养老保险基金的月交纳标准设2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十个不同档次。

第十条投保者养老保险基金的交纳标准可根据个人和所在单位的经济状况，由所在单位和投保者个人共同协商选择交纳保金的档次，确定个人交纳和集体补助的比例，然后按时、足额交纳。

第十一条投保者属独生子女户的，夫妇及其子或女交纳的保金中的集体补助部分，可高于非独生子女户投保者集体补助部分。

第十二条投保者交纳养老保险基金按以下方法进行：

（一）个人劳动报酬按月分配的单位，投保者应于当月月底前将养老保险基金付清；

（二）个人劳动报酬按年度结算的单位，投保者应于次年一月十五日前将养老保险基金付清；

（三）行政村对投保者养老保险基金的集体补助，按年度于年终一次性缴纳；

（四）乡镇企业事业单位对投保者养老保险基金的集体补助，按月逐月缴纳；

（五）参加社会养老保险人员要按时交纳养老保险基金（包括集体补助部分），在限定期内未经批准不缴纳者，按日缴纳总额5‰的滞纳金。

第十三条乡镇企业投保者的养老保险基金，按企业投保职工工资总额的20%税前列支，主要用于对投保职工养老保险基金的集体补助部分。补助后的结余部分，作为乡镇统筹补助基金，用于解决其他农村人口、特殊困难者的集体补助。

第十四条本办法施行后，在个人自愿的前提下，投保者可一次性补交其所处年龄周岁减去二十周岁所得之差年岁期间的养老保险基金，但补交的总年限不得超过四十年。

投保者个人补交养老保险基金，按农村养老保险机构有关规定办理。

第十五条因遇到各种灾害或其他不可抗力的原因，个人或集体无力交纳养老保险基金的，应向农村社会养老保险管理机构提出申请，经批准在规定的期限内可暂时停交。当其情况改变恢复交纳时，可比照本办法第十四条的规定补齐停交期间的保金及其利息，连续计算交纳年数。

第十六条投保者如因触犯刑律而服刑暂停交纳保金的，刑满回原籍后，原养老保险关系可以恢复，可以比照本办法第十四条的规定补交服刑期间的保金及其利息，继续投保，连续计算交纳年数。

第四章养老基金的支付

第十七条参加农村社会养老保险的男女公民，从满六十周岁的首月起按月领取养老保险，身亡为止。投保者在投保期间或在领取保金期间身亡的，适用下列规定：

（一）投保者在六十周岁以前身亡的，其个人交纳养老保险基金的全部本息，可由身亡投保者的法定继承人或指定受益人一次性支清，终止投保。

（二）投保者在六十周岁以后身亡的，其每月领取的标准养老保险金，可由身亡投保者的法定继承人或指定受益人代领到身亡投保者满七十周岁的首月为止。如一次性支付，则要扣除身亡投保者从死亡之月至满七十周岁之月所剩养老保险金的全部利息。

（三）投保者在投保期间或领取保金未满十周年后身亡和无法定继承人或指定受益人，由市农村社会养老保险事业处按有关规定从其交纳的保金中支付丧葬费用，保金的余额由市农村社会养老保险事业处来负责集中管理，统一调剂使用。

（四）投保者领取养老保险金十周年身亡的，不再补发养老保险金。

第十八条投保者在本市范围内户口性质未变但户口关系发生转移时，其养老保险关系应随同户口一并转移，其所在转出和接收单位应及时办理有关手续。

第十九条投保者从本市农村迁往外地农村的，因招工、提干、考学等原因户口由农业转为非农业的，由临时工转为农民合同工的，其个人交纳的养老保险基金全部本息可一次性退发给本人。

第二十条养老保险金支付权不得转让、抵押，不得用于偿还欠贷。

第二十一条投保者领取的养老保险金免征个人收入调节税。

第五章保险基金的管理及运用

第二十二条农村社会养老保险基金实行集中管理，分级负责：

（一）市农村社会养老保险事业处设立全市农村社会养老保险基金总帐，统一收储保金，统一运营基金，统一调剂余缺，统一制发农村社会养老保险专用卡及其他有关证件。

（二）乡镇农村社会养老保险办公室设立本乡镇农村社会养老保险基金分帐，负责收取上缴保金和领取分发保金。

（三）行政村和乡镇办企事业单位农村社会养老保险代办员设立本村或本单位社会养老保险基金明细帐，按规定时间具体负责本村或本单位投保对象养老保险金的收取和发放。

第二十三条农村社会养老保险基金，由市农村社会养老保险事业处统一在银行开设专用帐户，集中储存。

第二十四条农村社会养老保险基金采取购买国家财政债券、金融债券、参加银行储蓄等方法，取得保值、增值。

第二十五条农村社会养老保险事业所需经费从管理费中开支。管理费从养老保险金中提取，提取的比例暂按全市每年所收保金总额的3%提取。

第二十六条农村社会养老保险基金，任何部门、单位和个人不得挪用、侵占。

篇9

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：

第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：

一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性

现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。

更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。

尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。

二、农村社会养老保险存在的问题

1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：

1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊1999）。

4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：

1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。

2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。

3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。

4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。

尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。

三、农村社会化养老的区域研究

从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。

但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。

1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”（彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10％，为本人和农民帮工缴费。

2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照（基本方案）的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未来的养老保障能力也很低。

3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障“”。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。

四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议

针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：

1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。

2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。

3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。

另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障（刘书鹤等1998）。

五、需要进一步研究的问题

尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：

1.农村社会养老保险的筹资方式

许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。

2.农村社会养老保险的管理机构设置

按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。

3.城乡养老保险的衔接问题

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。

参考文献：

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[3]D·盖尔·约翰逊。中国老年人的社会保障[J].中国人口科学，1999，（5）：1—10.

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[10]马利敏。农村社会养老保险请缓行[J].探索与争鸣，1999，（7）：11—12.

[11]黄晓平。让农民兄弟老有所养——江苏省农村社会养老保险情况调查[J].中国财政，1998，（8）：16-17.

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[13]吴云高。苏州农村基本养老保险情况的调查[J].上海农村经济，1998，（5）：39—42.

[14]刘书鹤等。当前农村社会养老保险调查[J].经济研究，1998，（5）：15—21.

篇10

(一)城乡居民社会养老保险制度的衔接城乡居民社会养老保险制度的衔接主要包括以下几个方面，即农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险制度的衔接；养老待遇与待遇调整机制的衔接；跨地区转移衔接；城乡居民社会养老保险与职工社会养老保险之间的衔接。

(二)城乡居民社会养老保险制度的可行性城乡居民养老保险趋于一体化是社会经济快速发展的必然要求，而城乡融合是经济快速健康发展的基础。然而，没有合理的社会保障制度，城乡的结合更是难以进行。由于分开的城镇和农村养老保险制度使得一些自由劳动力的流动受阻，从而制约了社会的经济发展，这就显示出构建城乡居民社会养老保险制度的重要性。只有构建城乡居民社会养老保险制度一体化，加强职工社会养老保险体系与城乡居民社会养老保险体系建设，避免人员自由流动过程中养老保险缺失问题，才是增加城乡劳动力的关键。

二、城乡居民社会养老保险制度存在的问题

(一)政策宣传力度不够通过了解调查发现，一部分城乡居民对城乡居民社会养老保险制度的知晓程度有限，一些人自身满足参保条件却不知去什么地方办理，甚至有一些居民参加了城乡居民养老保险却不知道自己以后会享受何种保险待遇。这就反映出一个重要问题：当地基层组织没有做好此项政策的宣传力度，仅仅把政策当成是一种行政任务强制执行，没有达到很好的宣传效果。我国的基本养老保险体系还不成熟，仍处在不断完善和调整的阶段，需要各地基层组织根据当地制度基础做好宣传和反馈工作，以便尽快完善城乡居民的社会养老保障体系。

(二)城乡居民社会养老保险制度的衔接困难问题首先，新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险实施的时间不同，这就造成新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险的衔接不能做到完全吻合。其次，社会制度的建立不完善，部分地区由于城乡制度等诸多因素使得城乡居民社会养老保险制度还未曾建立，这就造成跨地区保险转移不能顺利实施，因此城乡居民社会养老保险的衔接也不能顺利进行。再次，社会养老保险金的缴费水平偏低，养老保险金的缴额及调动机制有待完善，城乡居民社会养老保险与城镇职工社会保险的转化比较困难。

(三)养老保障水平偏低综合各地城乡居民社会养老保险的制度来看，城乡养老保障的水平普遍偏低，甚至不能满足居民的正常生活需要，这就需要国家适当调整相应的政策法规来提升城乡的养老保障水平。还有一点，城乡中普遍存在年轻人不积极参保问题，他们觉得自己年轻，没有必要过早为以后养老保障做打算，就算一部分年轻人参保也只是选择一些层次较低或缴费较少的保障来进行参保，甚至有一部分年轻人只想观望，想等到自己四十岁以后在参加此类的养老保障制度。

三、完善城乡居民社会养老保险制度的对策建议

(一)各地加强政策宣传力度在国家大的政策制度下，针对一部分城乡居民对城乡居民社会养老保险制度的知晓程度有限问题，当地政府机构应加大对国家政策法规的宣传力度，运用媒体、网络、广播等各种宣传工具让城乡居民对城乡居民社会养老保险制度有更深层次的了解。当地政府不能盲目的强制执行，而是真正让城乡居民了解政策制度并了解此项政策法规对自己产生的受益程度，使越来越多的城乡居民转变以往的保障意识，实现逐渐向新时代的城乡居民保障制度的意识转变。

(二)完善城乡居民社会养老保险制度与其他养老制度之间的衔接问题现今，随着国家对城镇与农村社会养老保险制度的逐渐完善，城乡居民社会养老保险一体化已是必然趋势，越来越多的人将会加入到城乡居民社会养老保险制度中，这就需要国家积极制定相关的政策法规来完善制度的实施，各地政府应积极迎合国家制度的出台并积极配合国家制度的实施，及时最好反馈协调工作，使国家政策真正用于人民、宜于人民。

(三)完善国家政策，提高保障水平国家应积极调整相应的财政政策，加大财政补贴力度，全面构建覆盖城镇乡村的社会养老保障制度。各地政府做好宣传，提高居民对缴纳养老保险的积极性，逐渐形成以社会养老和家庭养老为基础的社会保障体系，造福人民。

四、结语