扶贫贴息贷款范文

导语：如何才能写好一篇扶贫贴息贷款，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】瞄定机制；主体行为；履约激励

一、引言

为提高中国扶贫贴息贷款政策的运行效率，国务院通过“国开办发（2008）29号”文件将“政府引导、市场运作；下放管理权限，引入竞争机制；固定贴息水平，灵活补贴方式；建立风险防范与激励约束机制”确立为新型扶贫贴息贷款运行思路，以期通过改革原有运行体制来优化中国扶贫贴息贷款政策的瞄定机制、监督机制和激励机制，以实现发挥扶贫贴息贷款造血功能和杠杆效应的目的。新型扶贫贴息贷款能否调动各方参与的积极性，现有研究尚未给出满意的答复，需要进行详细分析。

新型扶贫贴息贷款相对于传统扶贫贴息贷款的显著特征是构建了“多位一体”的运行体系，改革的初衷和目的是想通过构建一个多方相互合作、相互制衡的运行体系，来达到确实提高扶贫贴息贷款运行效率的目的。运行体系参与主体涉及扶贫部门、财政部门、承贷机构、金融管理机构和借款主体等，其行为取向和行为主动性直接决定新型扶贫贴息贷款政策的运行效率。

二、承贷机构行为分析

新型扶贫贴息贷款政策在承贷机构的选择上遵循“自愿、公开、公平”原则，即尊重银行业金融机构自主经营地位，鼓励自愿按照商业银行原则参与扶贫贷款工作，通过发挥各自经营特点和业务优势，公开公平开展竞争，提高服务水平。在贴息方式的选择上，新型扶贫贴息政策鼓励直接补贴到贫困农户和项目实施单位。新型扶贫贴息政策的改革初衷非常完美，既考虑到贫困人口直接受益，又照顾到引入竞争提高服务水平，但是否能调动承贷机构的参与积极性，需要进行详细分析。一是作为自主经营的承贷机构参与扶贫贴息贷款的意愿较低。众所周知，承贷机构特别是商业银行遵行的是审慎性经营原则，嫌贫爱富是其审慎性经营原则的典型外在表现，在信贷市场特别是低端信贷市场仍然处于信贷配给和卖方市场的今天，承贷机构既没有积极性参与缺乏规模效应发扶贫贴息贷款，更无必要去选择相对风险较高的贫困户和扶贫项目作为其信贷对象。二是现有政策难于调动承贷机构参与扶贫贴息贷款的积极性。现有政策明确规定承贷机构在信贷运营上遵循“自筹资金，自担风险”原则，在贴息方式上鼓励直接贴息到贫困户（或项目实施单位），在贴息比例上贫困户为5%（项目为3%），即承贷机构参与扶贫贴息贷款既没有实质性的政策优惠，现有贴息比例也不能覆盖其风险，还要占用承贷机构的资金规模，故其根本没有参与扶贫贴息贷款项目商业上的积极性。

三、扶贫部门行为分析

扶贫部门作为政府扶贫工作的专施单位，现有政策明确规定其在扶贫贴息贷款中负责履行组织、协调、监督和监测，做好指导服务、贫困户核准、项目库建设及项目认定和贴息确认等工作。作为扶贫主管单位，积极参与扶贫贴息贷款政策实施理应成为扶贫部门的必然选择，但课题组调研发现，扶贫部门特别是乡镇扶贫干部普遍缺乏积极扩大扶贫贴息贷款规模的积极性。深究其原因发现：一是现有扶贫贴息贷款政策缺乏激励扶贫干部和扶贫部门参与的积极性。新型扶贫贴息贷款工作程序多、工作量大、责任性强，扩大扶贫贴息贷款规模无疑给人员相对紧缺的扶贫部门既增加了工作，又提升了责任，自然导致扶贫部门和扶贫干部均缺乏扩大扶贫贴息贷款规模的热情。二是新型扶贫贴息贷款政策激励机制错位。新型扶贫贴息贷款奉行区域扶贫工作绩效激励制度，即分配给各行政区域的扶贫贴息资金规模依据上年度扶贫贴息绩效进行调整，该制度确实调动了行政区域争取扩大扶贫资金规模的积极性，但却缺乏鼓励扶贫部门和扶贫干部参与工作的热情。三是新型扶贫贴息贷款政策缺乏鼓励扶贫部门扩大扶贫贴息规模的激励机制。现有扶贫贴息贷款政策明确扶贫资金实施转账管理，贴息资金不得用于贴息范围之外的其他支出，各地具体实施措施中普遍缺少的扶贫部门贯彻实施扶贫贴息贷款的具体奖励。

四、借款主体行为分析

按照国开办发（2008）29号文件精神并结合各地具体实施情况，新型扶贫贴息贷款借款主体主要包括贫困户、农业专业户、龙头企业和社会事业项目建设单位，其中以贫困户、农业专业户和龙头企业为主。按照现有扶贫贴息贷款政策的设计目标，拥有生产能力且缺乏资金的贫困户是扶贫贴息资金发放的理想对象，缺乏资金而拥有生产能力的贫困户同样内生有信贷需求，理应具有积极争取扶贫贴息信贷资金的积极性，然而课题组的调研结果却否定了上述观点。原因在于现有信贷机构“自主经营、自担风险、自负盈亏”的经营原则自动将贫困农户归为劣质客户，信贷机构对劣质客户的态度和贫困农户贷款经历严重挫伤其申请贷款的积极性，课题组的调研访谈结果和部分调研县贫困户贴息资金结余均佐证上述推理。农业专业户和龙头企业由于拥有较高的信用等级，与信贷机构良好的合作关系，加上其相对较强的社会活动能力和较为显著的扶贫开发效益，利益驱使和成功经验使其均具有积极争取扶贫贴息贷款的动力，课题组实地调研农业专业户和龙头企业对调研小组的热情和所有调研县项目资金均全部落实证实了上述推理。

五、其它相关部门行为分析

财政部门作为新型扶贫贴息贷款“多位一体”管理体制的组成部分，主要负责贴息资金的审核与拨付，参与项目库建设及项目认定等具体工作，因扶贫贴息贷款对地方财政收支缺乏显著性影响，故财政部门更倾向于履行职责，缺乏工作的主动性。在“多位一体”的管理体制中，人行负责扶贫贴息政策指导和业务管理，银监部门贯彻审慎性监管，积极推动信贷机构向劣质客户发放信贷简直无从谈起。

六、研究结论

通过对新型扶贫贴息贷款参与主体行为进行分析，得出如下结论：

1、信贷机构参与扶贫贴息贷款的主动性低。由于承贷机构必须遵行“自筹资金、自担风险”的运行原则，加上扶贫贴息贷款对象相对较高的风险，信贷机构主动参与的积极性较低。

2、扶贫部门特别是扶贫干部扩大扶贫贴息贷款规模的积极性低。由于现有扶贫贴息贷款政策对扶贫部门特别是扶贫干部的激励机制错位，激励政策不够，基层扶贫部门特别是扶贫干部扩大扶贫贴息贷款规模的主动性不高。

3、项目扶贫贴息贷款热销和到户扶贫贴息贷款滞销。由于贫困户和项目实施单位与承贷机构关系及其信用地位和信贷经历的差异，导致贫困户、专业农户和龙头企业在信贷市场上的不同待遇，最终演化为到户贷款滞销和项目贷款脱销的结果。

参考文献：

[1]张伟,胡霞.我国扶贫贴息贷款20年运行效率述评[J].云南财经大学学报,2011(01).

[2]许莹.扶贫贴息贷款政策实施状况调查――以铜川市为例[J].西部金融,2011(04).

[3]郭昭阳.关于扶贫贴息贷款运行管理情况的调查报告[J].经济研究参考,2011(20).

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去年，我省认真贯彻执行国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》精神，按照“政府引导、市场运作；下放管理权限，引入竞争机制；固定贴息水平，灵活补贴方式；逐步探索建立风险防范和激励约束机制”的总体思路，下大力抓了信贷扶贫工作各项规章制度的落实，使扶贫贴息贷款工作逐步走上经常化、制度化、规范化的道路。经过全省上下的共同努力，一年来，累计投放扶贫贴息贷款*亿元，其中项目贷款*亿元，小额到户贷款*亿元。扶贫贴息贷款共扶持扶贫龙头企业*个，扶持贫困户*万户、*万人。覆盖了全省*个市、77个中省重点贫困县和14个有扶贫任务的县。培育了主导产业，壮大了龙头企业，调整了产业结构，有力地促进了贫困地区经济发展和社会进步。

（一）加强组织领导，强化部门协作。扶贫贴息贷款是一项直接面向农村和贫困农户，惠及千家万户的民心工程，是帮助贫困群众实现脱贫致富的有效措施，各级党委、政府高度重视，将扶贫贴息贷款工作作为新阶段扶贫开发工作的重要内容，加强领导、精心组织、落实责任。省上成立了有扶贫、财政、人行、银监局、有关金融机构组成的联席会议制度，主管副省长为会议召集人，协调解决改革中出现的各种问题。各市、县也成立了扶贫贴息贷款管理体制改革工作领导小组或建立了联席会议制度，落实了相关部门的工作职责，定期研究扶贫贴息贷款工作，加大部门间的协调力度，帮助解决具体问题。各贫困乡镇都有2至3名干部主抓落实。形成了各级高度重视，相关部门密切配合、分工负责、齐抓共管的工作格局。

（二）明确目标任务，突出工作重点。各级始终把培育贫困地区主导产业、增加贫困人口收入做为信贷扶贫的出发点和落脚点，周密计划，精心组织。突出抓了以下几个方面：一是把扶贫开发工作重点县、贫困村作为扶持的重点。到户贴息贷款计划全部安排在贫困县、贫困村，其中70%以上贴息资金集中用于国定扶贫开发工作重点县，着力帮助贫困村的贫困户建立稳定增收的致富项目。二是把增加贫困户收入作为重中之重。要求到户贷款只扶持产业，不能用于看病、建房等，通过小额信贷扶持，农业产业化企业带动，积极扶持贫困户大力发展种植业和养殖业，培植特色产业，深受广大贫困群众的欢迎。三是大力扶持龙头企业。一年来，我们立项扶持的企业全部是国定、省定贫困县的企业，种养业、产业化项目占扶持项目总数的98%。通过对扶贫龙头企业的有效扶持，带动了贫困地区经济发展，增加了农民的收入。

（三）创新工作机制，严格运行程序。一是优选金融机构。把重原则、讲信用、口碑好，愿意参与扶贫开发工作的金融机构，作为扶贫贴息贷款的发放主体及承贷机构，通过引入竞争机制，打破了农业银行独家运营的做法，目前，全省已有农行、农发行、农信社、邮政银行、工商行等九家金融机构承担了扶贫贷款业务，群众贷款难的问题得到了有效缓解。二是放宽投放标准。按照“放得出，收得回，有效益”的原则，由县扶贫办审查把关，将全县到户贷款总额度的20%用于能人大户或者经济合作组织。但每个能人大户放贷不得超过10万元，经济合作组织不得超过30万元。三是严格考察审核。到户贴息贷款投放由农户申请，村委会签注意见（盖章）、乡镇扶贫办与金融部门考察、审核，上报县扶贫办审批,金融机构按照程序投放贷款，县财政给予贴息。项目贷款由项目单位提出申请，编写项目可行性研究报告，市、县逐级审查上报，省扶贫办审查审批并推荐给金融部门，金融部门按照有关程序审查放贷，每年底由扶贫、财政、有关金融部门逐级审核确认后，将贴息资金兑付给项目单位。

四是着重把好“四关”。（1）严把扶持对象关。扶贫贴息贷款的对象是贫困群众，因此各级各部门始终紧紧围绕贫困农户来开展工作，对享受贴息的贫困户由村组和乡镇层层审核确定，保证贫困农户能够真正享受到扶贫贴息贷款的有效扶持；（2）严把资金投向关。在扶贫贷款贴息工作中，严格按照扶贫贷款贴息资金使用性质，把贷款贴息资金集中用于能够促进农民增收的种植业、养殖业、农产品加工业等发展项目上，确保农户发展生产得到有效扶持；（3）严把贴息兑付关。在扶贫贴息贷款范围和对象确认上，坚持扶贫办、财政局对贫困户贷款名单进行严格把关、严格审核，无异议并经过双方签章后，再通过金融部门把贷款贴息直接补贴到户，既确保了贷款农户真正享受到国家的扶持政策，又保证了资金安全；（4）严把目标考核关。省上要求市、县每月上报一次扶贫贴息贷款投放进度及工作落实情况，并适时进行通报。各级政府将扶贫贷款任务完成情况列入对部门和下级政府年度目标责任考核内容，奖优罚劣，确保了扶贫贷款管理体制改革工作的顺利推进。

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关键词:信贷扶贫;调查思考

中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1007-4392(2009)增-0012-03

一、兴安盟农村牧区贫困现状

兴安盟位于的东北部,境内居住着蒙古、汉、满、朝鲜、回、达斡尔等22个民族,是以蒙古族为主体,汉族人占多数的半农半牧区。总人口168万人,其中农牧业人口有113万人,占全盟总人口的67.3%;蒙古族人口有70.3万人,占全盟总人口的41.8% ,其他少数民族人口为8.6万人,占5.1%。兴安盟6个旗县市中,国家扶贫开发工作重点县有2个,即扎赉特旗和科右中旗;自治区扶贫开发工作重点县有2个,即科右前旗和突泉县。贫困人口主要集中在扎赉特旗北部、科右中旗南部少数民族聚居地区和科右前旗北部。目前全盟的870个行政村有贫困嘎查村418个,占总数的48%;农村牧区贫困人口33.48万人,占全盟农牧业人口的30%(其中绝对贫困人口23.48万人,低收入人口l0万人);仍有不通公路的村115个,尚有未改造的危草房22800户、土坯房12000户,无畜户26万户,无水浇地人口14.64万人。在全盟贫困人口中,少数民族人口就占了81.9%。兴安盟集老、少、边、穷等特点为一身,贫困面比较大,贫困程度比较深,贫困发生率比较高,因灾致贫返贫人口比较多。

(一)经济发展水平较低

2008年,兴安盟人均地区生产总值只有1.1万元,人均财政收入922元,农牧民人均纯收入3029元,这些指标均居自治区12个盟市末位。

(二)基础设施建设相对落后

全盟目前尚有不通油路的苏木镇41个,不通标准路的嘎查村115个,广播电视盲点村1059处,30%以上的乡镇卫生院条件简陋,无标准卫生室的嘎查村有833个,44万人的饮水不安全。

(三)农牧民文化素质低下、思想观念陈旧、生产方式落后

兴安盟农村牧区劳动力初中及以下文化程度的占绝大多数,其中:文盲占4.3%,小学及初中占78%,个别区域贫困乡镇文盲占近8.5%。贫困人口文化素质低,思想观念落后,自我积累、自我发展的能力还很差。多数农村牧区贫困嘎查村仍然采取靠天吃饭、靠天养畜,自然传统的生产经营方式,牧民饲养的牛、羊仍以当地土种为主。

(四)自然灾害多发

兴安盟无霜期短,干旱少雨,土地退化、沙化,水土流失严重,冰雹、霜冻等自然灾害多发,病虫害的发生种类、面积及程度也日益加重,连年遭受重灾,使农牧民大幅度减产欠收,因灾返贫现象严重。尤以干旱最为突出,素有“十年九早”之称。

(五)农牧业经济结构不合理,产业结构单一

兴安盟农村牧区经济仍是农户一家一户分散经营为主体,农产品加工转化能力弱,农业产业链条短,龙头企业覆盖面小,导致经营管理粗放,农业比较效益低。农村牧区主要以农牧业生产为主,非农产业只占1%;在农业内部农牧业经济结构性矛盾比较突出,种植业经济所占的比重大大高于畜牧业经济的比重。

二、信贷扶贫政策落实情况及存在的问题

(一)陈年贷款死滞多,新增贷款投放量少

据统计,2001～2009年3月末近9年间,只有2005和2006两个年度有新增贷款投放,分别投放1000万元和500万元,其余年度均无新增投放。从贷款年末(期末)余额走势看,总体呈波动下降之势。2007年末,全盟余额为7887万元的扶贫贴息贷款因全部形成死滞而从农行剥离,因此2008年至今,兴安盟无扶贫贴息贷款发放余额。

(二)新增贷款投向不合规

按照有关政策规定,扶贫贴息贷款应主要用于国家和省市区扶贫开发工作重点县及非重点县的贫困村。而农业银行2001～2009年3月末间发放的1500万元扶贫贴息贷款全部投向厂址在盟行署所在地―乌兰浩特市(乌兰浩特市既非国贫旗县也非区贫旗县)的蒙牛公司兴安盟分公司1家企业。同时,蒙牛公司带动的奶农户大多数也并非是扶贫贴息贷款应扶持区域范围的贫困户。这与扶贫贴息贷款的“扶贫贷款发放要与解决贫困户温饱、增加收入密切相关,以确保贫困户受益为优先条件”的“贫困户受益的原则”相悖。

(三)金融市场条件不完善

目前,兴安盟共有6个旗县市,中国银行在县级及以下始终未设立分支机构,建行从5个旗县市全部撤出,只在阿尔山市设有1家支行级分支机构(办事处),工行只在4个旗县市设有分支机构,现只有农行和农发行在6个旗县市均设有分支机构,但均只设到县城,农信社在农村牧区垄断经营。由于县域及农村牧区金融机构体系不完善,金融市场竞争不充分,致使鼓励各金融机构自愿竞争参与扶贫贷款工作的改革政策最终无法真正落到实处。

(四)政策性贷款与商业化运作之间存在矛盾

信贷扶贫工作既是一项经济工作,又是一项政治任务。扶贫贴息贷款作为二者的载体,欲使两方面完善结合,在实际运作中难免会出现顾此失彼的现象。扶贫贴息贷款具有政策倾向性、优惠扶持性的特点,而商业化运作是以经济利益为条件,获取商业回报为目的的。因而涉农项目和贫困农牧民所从事的种养加等产业具有的高风险性和低效益性往往很难调动起商业性金融机构参与信贷扶贫的热情和积极性。在追逐经济利益和承担社会责任之间,商业性金融机构一般优先考虑前者而不会是后者。

(五)信贷扶贫政策指导性过强,强制力不足

如:2001年中国人民银行、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室、中国农业银行联合制定出台的《关于印发的通知》第三条规定:扶贫贴息贷款的发放主体为中国农业银行,实行指导性计划管理,由中国农业银行按照放得出、收得回的原则自主发放。2008年国务院扶贫开发领导小组办公室、中国人民银行、财政部联合制定出台的《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》中规定改革的原则之一:即按照自愿和公开公平的原则,尊重银行业金融机构的自主经营地位,鼓励自愿按商业原则参与扶贫贷款工作,通过发挥各自经营特点和业务优势,公开公平开展竞争,提高服务水平。上述两个文件中均使用“指导性计划”、“自主原则”、“自愿参与”等强制力和约束力不强的措辞,致使金融机构对于落实信贷扶贫政策“肩无压力”,完全可以“置之不理、我行我素”。

(六)政策实施环境不理想

一是政府对信贷扶贫政策重视不够。国家扶贫政策包括财政扶贫政策和信贷扶贫政策。对两种扶贫政策,政府倾向于青睐前者,而忽视或者忽略后者。这是因为,财政扶贫政策对于政府来说具有可操纵性和易操作性,但是对于信贷扶贫政策感觉主要是协调争取难度大,而且从资金投入量上信贷扶贫政策资金相比财政扶贫资金往往少之又少,而且条件较为苛刻,易得性差,因此地方政府对于信贷扶贫政策往往“望贷却步”,或者“敬而远之”。二是政府职能部门存在沟通协调和组织落实不力的问题。据调查了解,近两年,地方扶贫职能部门,从未就信贷扶贫政策相关事宜主动找金融部门协调商量,争取支持。三是金融部门能够认可并可介入的贷款储备项目几无或者少之又少。四是农村牧区信用环境差。对早些年发放的到户贷款,绝大多数农户使用效益低,还贷意识差,造成大量死滞。

三、对策建议

(一)提高对落实好新时期信贷扶贫政策重要性的认识

在新的历史条件下,落实好信贷扶贫政策是促进贫困地区农牧民增收、经济发展、加快社会主义新农村建设步伐的重要扶贫举措。各级党委、政府及主管部门要高度重视信贷扶贫工作,加强政策引导,搞好部门协调,抓好前期调研,完善项目储备,为顺利落实信贷扶贫政策创造良好的环境条件。金融部门要树立政治意识、大局意识、责任意识,在注重讲求自身经济效益的同时,也要充分考虑履行应尽的社会责任。尤其要正确把握和妥善处理政策性业务与商业化运作之间的结合点与矛盾和问题,积极而为,主动作为,创造性地开展信贷扶贫工作。

(二)调整理顺扶贫贴息贷款的管理体制

从长远看,在贫困落后地区,必须重视加快建立覆盖县域及农村牧区的、政策性与商业性共存的有序竞争的金融机构体系建设,为未来确保信贷扶贫政策顺利落实创造良好的基础载体条件。届时可以考虑,扶贫贴息贷款指定由政策性金融机构独家承担。从目前看,尽管国家开发办[2008]28号文件《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》提出鼓励各家金融机构自愿按商业化原则参与扶贫贷款工作,但是涉农产业、项目的高风险性和低盈利性甚至亏损性使得商业性金融机构、特别是大型商业性金融机构不愿轻易涉足扶贫贷款领域。有鉴于此,特别是鉴于农业银行当前的改革实际及未来发展趋势,建议国家重新调整扶贫贴息贷款项目贷款和到户贷款投放主体。暂应指定农业发展银行(因无县级以下分支机构)承担扶贫贴息项目贷款,农村信用社(因在农村牧区机构较多、点多面广辐射力强)承担扶贫贴息到户贷款。为了鼓励和引导信贷扶贫政策的落实,对两家金融机构贷款本金暂应由人民银行增加专项再贷款解决。

(三)充分发挥人民银行的作用

一是人民银行要充分运用再贷款、利率等货币政策工具,为扩大落实信贷扶贫政策创造条件。比如,可以考虑对落实信贷扶贫政策较好的金融机构给予增加专项再贷款、更灵活的利率制定及补息等优惠政策。二是人民银行要充分发挥在社会信用体系建设中的主导作用,加快涉农企业征信和农村牧区个人征信系统的建设和完善,利用银行信贷登记咨询系统企业和个人信用信息数据库信息,帮助金融机构防范和化解信贷风险。要让发放扶贫贴息贷款尽量做到“放得出、收得回、有效益”,让扶贫贴息信贷政策真正成为“地方政府满意,金融机构受益,贫困群众得惠”的民心工程。

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我县今年的扶贫开发工作有如下特点：一是扶贫工作力度最大的一年。今年我县有10个贫困村享受全省面上插花贫困村的扶持政策，每个村享受省市财政扶贫资金50万元的扶持标准，此项扶贫资金达500万元；扶贫龙头企业贴息资金20万元；市里确定我县西部六个重点贫困乡镇今年有24个富民经济小区的计划指标，如果通过有关部门验收合格后，除享受市政府正常的奖励性补贴政策外，每个小区还可以多享受到3万元的补贴，此项扶贫资金达72万元；今年我县有1500万元的小额贴息贷款指标，此项市财政将拿出100余万元的贴息资金；市里派驻我县的27支党政机关帮扶工作队、76家企业帮扶工作队帮扶我县的75个贫困村。由此可以看出，今年我县的扶贫工作力度之大是历年所没有的，仅财政扶贫资金的投入将达到600余万元。二是扶贫项目最多。今年我县通过面上插花贫困村整村推进扶持、扶贫龙头企业贷款贴息、贫困户小额贴息贷款、沈阳市党政机关定点帮扶、贫困乡镇扶贫富民小区加大补贴标准等措施扶持的增收项目达到200余项。三是扶贫开发工作中出现的新情况、新问题最多。由于我们缺乏扶贫开发管理工作经验，在落实政策中遇到了镇村领导重视不够，项目规划未经科学论证，执行计划的随意性，也有未按规划操作的现象，扶贫项目实施中未按要求进行民主讨论，公告公示等。四是扶贫效益最好。虽然今年遭受比较严重的旱灾，但是在扶贫政策的推动下，我县扶贫开发重点乡镇开展的加大种植业结构调整力度、大力发展设施农业、发展畜牧养殖项目等增收措施，发挥了效益，实现了大灾之年我县六个扶贫开发重点乡镇人均收入增长的好势头。

我们主要做了以下几方面工作：

1、面上贫困村整村推进扶贫开发工作

按照20__年辽宁省扶贫开发领导小组办公室《关于抓好20__年扶贫开发项目实施工作的通知》辽扶贫办发[20__]14号文件精神，今年我县享受省市扶持的面上贫困村的数目为10个，这10个村农户总户数为4279户，人口数为16019人。结合贫困村的实际，我们计划实施项目总数为33个，参与项目户数3469户，受益人口11917人，项目的参与率为81。项目总计投入资金1415.5万元,其中省财政补助资金总计250万元，市财政配套资金总计250万元，信贷资金总计310万元，农民自筹资金总计580.5万元，社会帮扶资金25万元，预计效益达1665万元，预计参与项目的农户人均增加收入可以达到1300元以上。计划实施的项目分别为：双台子乡转山子村养牛及万寿菊种植项目、双台子乡胡家烧锅村养牛、家禽饲养及万寿菊种植项目、秀水河子镇长岗子村的辣椒生产项目、秀水河子镇三家子村的辣椒及万寿菊生产项目、叶茂台镇四官堡村的棚菜项目、叶茂台镇榛子街村养鹅项目、包家屯乡大三家子村养猪及万寿菊种植项目、卧牛石乡李家卜村棚菜及万寿菊种植项目、卧牛石乡邢家屯村养牛项目及万寿菊种植项目、四家子蒙古族乡四家子村棚菜项目等。

截止目前，此项目稳步推进，各村正在开展计划及项目的落实工作。其中，7个特色产业项目的万寿菊栽植、辣椒生产、菜籽生产项目均已经完成；8个养殖业项目已经启动并运行良好；3个棚菜生产项目均正在施工；5个贫困劳力培训项目进展顺利；10个基础设施建设项目也是正在进行或已经完成。总之，据目前统计情况，计划实施的33个项目中，均处于完成或正在运行中。近期我们将进行验收，并下拨扶贫资金。

2、认真落实好市里确定的24个扶贫富民经济小区，40个增收项目工作

按照市里扶贫开发工作会议精神，我县西部六个重点贫困乡镇今年有24个富民经济小区的计划指标，如果通过有关部门验收合格后，除享受市政府正常的奖励性补贴政策外，每个小区还可以多享受到3万元的补贴，据不完全统计，截止目前，我县扶贫开发重点乡镇的富民小区今年达到43个，其中种植业22个，畜牧业21个，目前已经竣工23个，其中种植业完成5个，畜牧业完成18个，其他的都是正在建设中。计划开发的40个增收项目，截止目前，通过面上插花贫困村整村推进扶持、扶贫龙头企业贷款贴息、贫困户小额贴息贷款、沈阳市党政机关定点帮扶、贫困乡镇扶贫富民小区加大补贴标准等措施扶持的增收万寿菊种植、辣椒种植、地膜花生、菜籽等项目达到17大项，196小项，其中种植业项目9个，总规模达113042亩；养殖业项目8项，牛、羊、生猪等养殖规模达135507头，禽类鹅、蛋鸡等养殖规模 达190742只。经过一年的扶贫开发工作，预计到20__年底，各贫困乡镇人均收入达到3000元以上，75个贫困村村人均收入增加400元以上。

3、定点帮扶工作队情况

20__年驻我县的市党政机关定点帮扶工作队由原来的26个调整到27个，帮扶我县31个贫困村，有利的推动了我县扶贫开发工作的顺利开展，截止目前20__年救济性投入资金总计21.53万元，公益性投入28.26万元，开发性投入135万元，协调资金93万元。今年市里又增派沈阳商业局系统的76家企业定点帮扶我县的75个贫困村现已有47家企业同村对接，为贫困村脱贫致富注入了新的活力。

4、做好产业化扶贫和劳动力转移培训工作，增加农民收入。

根据辽扶贫办发[20__]9号文件精神，20__年我县申报拟认定第二批省级扶贫龙头企业一个——辽宁红树莓产业发展有限公司；申报拟享受扶贫贷款贴息企业七家分别为：沈阳清宇鹅业屠宰厂、沈阳中迪色素科技有限公司、沈阳华奥牧业有限公司、法库县八虎山酒厂、沈阳巴尔虎山酒业酿造有限公司、法库县宏润肉禽加工厂、辽宁红树莓产业发展有限公司。我县深入贯彻实施新阶段扶贫开发战略部署，用信贷扶贫资金扶持龙头企业，进而带动贫困户的发展，促进农民增收。

劳动力转移培训工作，截止目前，六个扶贫开发重点乡镇劳动力转移达2.9万人次，劳务输出实现人均增收占农民增收的三分之一。

5、扶贫小额贴息贷款发放情况

我县的扶贫小额贷款贴息工作以前由信用社独家操作，县级扶贫部门基本没有发挥作用，运行中出现了钱贷出去了，真正需要贷款的贫困户发展项目却很难得到，也就没能发挥扶贫的效益，贫困乡村发展扶贫项目时，由于缺乏沟通，也会出现贷款困难的情况，由于缺乏一定的制度保障，信用社对扶贫贴息贷款的运作由于贷款补贴标准很难把握等因素也不十分满意。我县今年有1500万元的扶贫贴息贷款指标，市里出台了“贷贴两条线，暗补变明补”的扶贫贷款贴息政策，并制定了管理办法及审核办法，使可操作性更强，极大地调动了各方的积极性，我县的扶贫贷款真正发放到贫困户发展项目，截止目前我们围绕富民小区、富民增收项目、面上贫困村整村推进扶贫开发等项目的参与农户发放贷款，达801.58万元，，据不完全统计，计划需要发放金额达2400余万元，现在正在稳步推进，计划将在十二月末完成全年的任务。虽然在运作中存在贫困户贷款难、贷款周期过短等问题，但是，采用这种运作方式，还是能够真正发挥扶贫贴息贷款的作用，推动贫困户脱贫的。

20__年扶贫开发工作计划

1、认真学习、深入贯彻国家、省、市有关扶贫开发的政策、法规及文件精神，进一步提高认识，加强指导，落实责任，紧紧围绕新农村建设，全力推进扶贫攻坚工作。

2、坚持因地制宜、分类指导，在充分调查的基础上，根据贫困户致贫原因，制定相应的措施，采取有针对性的帮扶政策和办法，拿真招、见实效。

3、做好扶贫项目的申报工作。加强项目库的建设，不断提高扶贫项目管理水平。

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（一）继续加大对扶贫开发资金的争取力度。一是加大以工代赈项目资金争取力度。计划争取2015年度以工代赈项目资金2500万元；二是加大连片特困地区专项扶贫攻坚项目资金争取力度，计划争取资金额度力争突破1500万元；三是要积极争取企业及到户扶贫贷款贴息规模，力争突破200万元（农户贷款贴息资金160万元，企业贷款贴息资金40万元）；四是积极与省、市、县各级帮扶部门搞好协调配合和沟通,争取定点扶贫单位支持，并帮助协调和引进项目资金。

（二）瞄准贫困群体，精心组织实施整村推进。整村推进是搞好扶贫开发的关键性措施，2015年要继续加大工作力度。一是加大争取整村推进村个数，计划争取整村推进村12个。并且要求财政扶贫资金、以工代赈资金要确保70%以上投放到列入整村推进规划的贫困村。二是与社会主义新农村建设搞好衔接。把整村推进与新农村建设有机结合起来，提高工作标准，通过实施整村推进，努力做到扶持一个村、脱贫一个村、致富一个村，进而推动社会主义新农村建设。三是加大资金整合力度。协调发改、财政、民政、交通、农业、畜牧、林业、水利、人社、教育、卫生、科技、广播电视、银信等扶贫开发领导小组成员单位，按照“集中使用、渠道不乱、用途不变、各尽其能、各记其功”的原则，以整村推进和片区规划为平台，加强部门之间的沟通和协作，整合各类涉农资金，通过集中投入逐村解决问题，实现整村整屯推进，整合各类资金力争突破1亿元。

（三）拓宽增收渠道，切实抓好产业化扶贫。发展农业产业化，拓宽农民增收渠道。一要积极协调财政扶贫资金用于扶持发展贫困乡村的农牧业特色产业。二要紧紧依托国家级和省级扶贫龙头企业，采取“公司+农户”等方式，引导龙头企业通过合同订购、技术指导、提供服务等方式，带动贫困农户发展特色产业。扶贫贴息贷款的投放重点向国家级和省级扶贫龙头企业倾斜，加大扶持力度。三是把对农户的贴息贷款和“互助资金”项目，重点放在对美国杂交葵花、辣椒、棉花、花生、蓖麻等高效农作物和小尾寒羊、肉驴等优质高效牧业的支持上。

总之，我们要立足本职，积极与省发改委以工代赈处、省扶贫办和各乡镇搞好对接，摸准信息，主动向上争取项目、争取资金、争取政策支持，使全县的扶贫开发工作迈上一个崭新的台阶。

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（一）扶贫贴息贷款存在期限额度错配。通常情?r下，金融机构发放贷款的期限为一年期限，特别是针对农业、养殖业、加工业等行业，贷款期限都比较短。由于农业的生产周期基本不会超过一年，需要经过长期的生产经营才会取得明显的收益，所以仅仅一年的扶贫贴息贷款会给农业等相关项目的生产和建设带来的困难，难以实现农业的可持续发展，也就在很大程度上限制了农村人口的脱贫。另外，针对经营个体而言，金融机构发放的扶贫贴息贷款资金数量较少，与实际的需求存在很大差距，使实际的生产建设在规模和运行等方面受到资金的限制，难以进行科学的规划和建设，只能根据实际的资金额度情况开展后期的工作，这种“扶而不到位”的现象普遍存在，给扶贫工作直接造成了负面影响。

（二）扶贫信息共享不充分。扶贫信息的共享程度影响着影响金融扶贫对象的精准识别程度，通过对实际的运行情况的分析，可以发现，目前在扶贫信息方面仍然存在问题。一方面，相关的金融机构、监管部门的等对信息没有进行统一的汇总和分析，在信息资源的共享体系建设方面也存在漏洞，导致各个部门在扶贫信息方面难以进行有效的沟通，限制了扶贫工作开展的进度和识别程度的提高；另一方面，则主要体现在各个贫困地区的自身差距上，由于贫困地区所处的地域、环境等普遍不同，在扶贫需求、扶持对象等方面也就存在较大的差异，在具体的金融扶贫工作中，相关部门没有对这些信息进行有效的分类管理，对各层次的贫苦原因、贫困对象以及贫困的程度等都缺乏足够的认识。

（三）扶贫金融生态环境有待进一步优化。目前的金融扶贫环境存在一定的不足，主要表现在区总体经济发展水平、家庭人均收入以及社会教育程度三个方面。首先，在区域经济发展水平方面，通常贫困地区的区域经济水平与该区域内的经济水平高的区域存在明显的差别，这就影响了扶贫工作的针对性，由于贫困人口的占比有限，在总体扶贫工作中造成的经济压力有限，就使得相关的地方政府扶贫小额贷款贴息政策难以针对性的、有效的落实下去，相关的风险补偿金或担保基金也就难以进行切实的完善。其次，目前贫困地区的家庭人均收入在该区县或市内的占比较小，分布缺乏规律性并且较分散，尤其是边远的深山区、高寒区、少数民族集中区等，生存环境较差，大多老弱病残且就业创业能力差，文化水平普遍较低，金融机构近很难参与到他们的扶贫建设工作中去。最后，扶贫区的社会发育程度落后、交通不便、信息闭塞、基础设施脆弱，生产力发展滞后，扶贫开发成本高，脱贫难度较大。加上地方财政的不富裕，难以拿出足够资金支持农业产业化发展。

二、加大金融精准扶贫的相关建议

（一）搭建平台，构建金融精准扶贫工作长效机制。1、积极创建“金融支持扶贫开发示范区”，支持片区加快推进农村金融改革创新，人民银行、扶贫办、财政局、金融办、银监分局共同制定专项工作方案，明确重点领域和具体措施，加快推动工作开展，切实发挥示范带动效应。建立定期或不定期会商机制，共同研究区域金融支持扶贫开发政策，并督促、引导金融机构贯彻实施。2、将扶贫开发工作与农村金融产品和服务方式创新工作、农村金融创新示范县（市）创建和培育工作相结合，突出扶贫开发重点领域，加强扶贫、财政、金融政策协调配合，大力推动金融产品和服务模式创新，探索建立符合贫困地区特点的金融支持扶贫开发工作新机制、新模式，为金融支持扶贫开发工作创造经验。

（二）银监部门实施差异化监管措施。1、放宽网点设立条件：各级金融监管部门对在贫困地区设立银行分支机构和服务网点，实行更为宽松的准入政策；2、强化利率监管：各级金融监管部门应强化对金融机构的监管，不允许上浮扶贫小额信贷利率，切实减轻贫困户负担；3、强化基础设施监管：银监部门应进一步要求各地进一步规范、提升正在实施的农村基础金融服务“村村通”工程，逐步充实查询、银行卡、小额贷款申请受理、基础信用信息收集和多种业务等服务功能。

（三）整合扶贫信息资源。1、探索实现扶贫部门、金融机构、金融监管部门扶贫信息系统的对接和共享，完善贫困对象的基本信息、信用信息和金融信息，实施信息动态维护和管理，实现金融扶贫对象“有进有出”。2、探索建立金融支持精准扶贫的统计监测制度，对金融扶贫开展情况进行统计监测，有效识别并动态掌握贫困农户和产业的金融需求及发展变化情况，使金融精准扶贫可识别、可统计、可跟踪、可监测。

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一、乌蒙昭通片区基本情况

（一）扶贫开发规划及贫困人口概况

昭通位于云贵高原与四川盆地结合部，是典型的高原山地构造地形，这里山大沟深，交通闭塞，生态脆弱，洪涝、泥石流等灾害时常发生。辖内纳入乌蒙山片区扶贫开发规划的10县区为：昭阳区、鲁甸、巧家、盐津、大关、永善、绥江、镇雄、彝良、威信县（占片区38个县的26.32%），国土总面积22585平方公里，是乌蒙山片区的腹心地带。2011年末，总人口515.54万人，按2009年农民人均纯收入1196元的扶贫统计标准，辖内还有贫困人口174.94万人，贫困发生率38.57%，比全国高33个百分点；依据2011年新10年《纲要》2300元的新标准，贫困人口有309.99万人。10县区还有5.2万户贫困群众居住茅草房，近30余万人生活在丧失基本生存条件的地方，有工程移民需异地搬迁人口近20万人，剩余贫困人口大多居住在革命老区、高寒边远的深山区石山区等。片区内公路、水利、电力、通讯等基础设施严重滞后，条件性贫困十分突出，是扶贫攻坚的硬骨头，解决此类问题困难大、成本高。

（二）经济金融发展简况

2010年，10县区生产总值完成350.09亿元，财政总收入为71.26亿元，财政一般预算收入达到16.88亿元，分别比2001年增长了2.76倍、4.75倍和4.26倍。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达12093元和2745元，比2001年分别增长0.97倍和1.93倍，城镇化率由11.5%增长到20.7%。10县（区）共有银行业金融机构44家，小贷公司20家，金融机构网点110个，从业人员2890人，金融空白乡镇3个，2010年金融机构存、贷款余额为520.35亿元和286.34亿元，比2001年分别增长5.6倍和3.1倍。几年来，昭通片区经济金融发展取得了可喜的成绩，但贫困人口多，底子薄，欠发达地区的现状突出，片区内经济金融发展仍然缓慢，困难重重，农业、工业等仍停留在传统的自然半自然状态，产业化程度低，城镇化水平不高，自我发展和抵御自然灾害的能力弱，增收步伐缓慢，可持续发展面临严峻考验。

二、乌蒙昭通片区的金融扶贫工作现状

在新一轮西部大开发战略中，国家把包括昭通在内的乌蒙山片区列入新一轮扶贫开发的重点区域之一，加之云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的规划为昭通提供了改革创新的新机遇，乌蒙昭通片区的金融扶贫工作也得到积极推进。一是成功推出农村农户小额信用贷款“公司+农户”的组合贷款模式，积极开办了适合贫困区需求的巾帼创业贷款、返乡农民工贷款、小额农户构建房贷款、农业科技贷款、农业产业化农头企业贷款，从资金供给层面上满足扶贫开发的需要。二是推广金融扶贫服务新方式。如：建立惠农支付服务点，缓解贫困片区群众的金融服务需求及金融机构的发展瓶颈。农行、农信社在抵押足值的情况下，让有信誉能力的贷款人办理生产经营贷款，最高可突破100万元，贷款人可在核定的授信额度内循环使用。举办了小微企业融资超市“无缝”对接活动，促进辖内9家金融机构与28家小微企业现场签约，融资额达2.04亿元。推出“补1奖2贷3”政策（即根据贫困户发展需求，先由地方政府补助资金，发展情况较好的政府再以奖代补给予支持，如还存在资金缺口就由银行提供贷款支持，地方财政给予贴息），成功将“农户、金融、财政”三方资金聚集，调动了各方参与扶贫建设的积极性。三是推动信用体系建设工作。目前已为贫困地区80多万农户建立了信用档案，向50多万农户颁发了信用证，评定信用农户近32万户，建立了454个信用组和60个信用村镇，进一步提高了农村贫困人口贷款的可获性。四是推出扶贫互助资金试点工作。辖内永善县务基乡组建扶贫互助社，在互助资金发放过程中，逐步探索出“一户担保，一户贷”担保模式，即以2户联保的方式进行放贷，一户农户提出贷款，提供财产抵押证明，另一户农户为其担保，从而降低金融机构面对千家万户的市场交易成本，架起大银行与小农户的信用桥梁。

但金融扶贫工作中也还存在诸多问题。一是金融支持扶贫工作缺乏与《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》配套的长远规划。目前，各金融机构的扶贫措施还比较分散、步调不一、进度不同，未统一制定长远的扶贫规划。从调查了解看目前的金融扶贫工作只是改善贫困群体最起码的生活生存问题，而解决贫困群体的发展及小康建设问题仍需要更多有关金融领域的制度安排和政策设计。二是金融机构扶贫开发存在局限。一方面贫困地区金融机构在体制改革中，纷纷从贫困县市撤并，目前昭通辖内纳入扶贫开发规划的10县区中就有7个县没有工行，5个县没有建行和农发行，9个县没有中行，一定程度上弱化了金融服务；另一方面受上级行信贷规模的控制，有限的承贷能力难以满足众多贫困农村中小企业和贫困户的资金需求。再者扶贫贴息贷款金额小、时间短、涉及面广、贷款农户居住分散，金融机构在办理过程中需投入大量人力、财力和物力，缺少相应的担保机制，扶贫贴息贷款缺乏可持续扶贫的活力，且目前辖内只有农信社一家机构开展扶贫贴息贷款业务，缺乏竞争和激励约束机制。2011年末全市各项贷款余额355.6亿元，扶贫贴息贷款3.83亿元，仅占贷款比重的1.08%，扶贫贷款总量也远不能满足昭通数百万计贫困人口发展生产和项目建设的需求。三是金融生态环境和农村信用环境脆弱。贫困片区群众信用意识淡薄，加之金融知识、法律、法规普及力度不够，金融债权维护难，逃废银行债务情况时有发生，加之信用中介体系建设不完善，信用担保机制不健全，资本金不足，没有有效发挥担保作用。四是贫困地区金融网络建设滞后，支付结算工具单一，服务效率不高。贫困片区仍以支票、电子汇兑和个人账户转账结算为主，商业票据、网上银行结算等未开通使用。自动存取款机、POS刷卡机等产品农村推广使用较难，银行卡业务发展较慢。有关投资理财、政策法规咨询、市场经济信息提供等服务少，此类相关业务在片区开展明显滞后。

三、深化金融扶贫工作的思考

（一）探索建立可持续的金融扶贫机制，科学编制金融帮扶长远规划

金融机构应制定符合《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的金融支持扶贫工作相关配套政策措施和实施细则。同时加强与“十二五”国民经济和社会发展规划的政策衔接，探索出一套适合片区长远发展的扶贫开发新模式，抓紧制定片区优惠信贷政策，构建多元化金融扶贫供给体系，要把支持扶贫开发与加快金融自身发展结合起来，通过扶贫开发和金融区域发展互促共进、相得益彰，最大限度地提高金融支持扶贫开发的效果。

（二）不断深化片区金融服务发展的能力，夯实农村金融服务基础

片区金融机构应转变观念，练好内功，提升资本资产质量，努力提高经营管理水平和服务能力。要完善片区金融机构网点布局，尽快实现金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖；要鼓励各类金融机构来片区设立机构，大力发展村镇银行，积极推动农村资金互助社试点，完善片区新型农村金融体系；要加强支付结算环境建设，加大对农村地区POS机、ATM机具的布放力度，扩大银行卡在农村的使用范围，积极推广网上银行、手机支付等新型电子支付方式在片区的应用，提高资金汇划速度和资金周转效率；要加快片区信用担保体系建设，各金融机构应根据农村经济特点，进一步扩大贷款担保抵押的财产范围，探索发展林权使用权、土地承包经营权、大型农用设备等担保方式，切实解决贫困片区融资抵押难的瓶颈；要重视和鼓励片区保险机构设立基层服务网点，发展特色农业保险和小额扶贫保险，增加农业保险保费补贴范围，建立小额保险保费补贴扶贫机制。同时，要发挥惠农支付服务点贴近农户的优势，将惠农支付服务点作为非现金支付结算知识宣传、反假知识宣传和农村信用体系建设阵地，不断拓展助农惠农功能。

（三）建立金融扶贫的正向激励机制

应鼓励和支持片区法人金融机构将新增可贷资金留在当地使用，督促涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策的落实。鼓励片区金融机构增加投放当地的信贷比例，引导更多信贷资金和社会资金投向贫困片区。要降低门槛，提高贴息贷款额度和使用范围，真正让贫困农户都能享受到国家扶贫政策的优惠。同时金融管理部门要加强对片区金融机构支持和落实扶贫政策的情况监督，做好综合评价，并纳入人民银行对金融机构的“两管理、两综合”考评。

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同样是扶贫活动，一家是扶贫走过场、走形式，欺上瞒下；一家是扶贫先扶己，置广大农民的利益于不顾而中饱私囊；还有一家则把“扶贫工程”当儿戏，搞出“问题奶牛”愚弄群众，如此扶贫不仅越扶越贫，而且令政府威信扫地，人们有理由怀疑类似扶贫组织存在和扶贫活动开展的价值，纵观这几年的扶贫舞弊案，其中有一个惊人之处，即很多扶贫活动均与企业联姻，或与失信企业同流合污，或为不良企业扛旗打伞，或给“心肝”企业包打天下。这样的扶贫已不是扶民，而是在辅佐企业赚农民的信任钱。这一性质的变化，不禁使人想为所涉扶贫组织或地方改一改名，叫“企业之家”，或叫“企业扶贫办”，或干脆叫“企业权益扶贫保护协会”。

为什么专为贫困农民服务的扶贫组织或扶贫项目，却俨然成了企业的“护花使者”?

东方网特约评论员周稀银认为原因有三：一是扶贫组织是清水衙门，或曰“名誉机构”，无论是办公经费和人员设置都难敌其他部门，如果与企业“共舞”，也许能换回自己的“一桶金”。二是贫困农民孤独无助，最好糊弄，让企业打着扶贫的旗号，既显示了自己的工作业绩，又给企业一展身手的机会，何乐而不为?三是扶贫本身就是个软指标，即使精力和经济上有较大投入，见效也不快，而帮一两家企业，发达”，不仅会留下个增加地方税收的美名，而且说不定还会为自己捞一点“辛苦费”。实乃“双赢”的上等好事!

其实，在农村扶贫过程中，“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”和“扶强不扶弱”现象曾经屡屡出现，少量的、宝贵的扶贫贷很难到达贫困农户手里。

云南省社会科学院经济研究所所长赵俊臣对扶贫工作深有研究，据他了解，在扶贫的初期阶段，一些贫困县把中央政府下拨的扶贫贴息贷款，用来大办各类工业企业。其初衷，一是增加贫困县的经济总量和财政收入，使贫困县脱贫；二是期望新办的工业企业能够提供较多的就业岗位，吸收贫困县的人员就业，这一模式实施的结果，却令人大失所望，扶贫贴患贷款办起来的工业企业几乎全军覆没，不但没有成为贫困县脱贫致富的平台、动力和机会，反而成为贫困县的包袱，这种“扶工不扶农”的偏向不久便被发现与纠正，人们很快认识到，贫困地区的优势并不在于工业，更不在于脱离当地资源的加工业，而在于相对富集的自然资源和众多的劳动力资源，即适应当地实际的农业开发。于是，以农产品开发为重点的开发式扶贫便应运而生，成为扶贫的主要方式。在此过程中，相继出现过“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”和“扶强不扶弱”的偏向，例如，一些地方曾经屡屡出现过扶贫贴息贷款被乡村里的干部户、富裕户、强势户使用，而真正的贫困户使用不着、甚至于见都见不着的现象。

后来人们推崇的“公司+农户”的扶贫模式，在不少地方被异化成了“扶富不扶贫”，按照中国人民大学农业与农村发展学院院长，著名“三农专家”温铁军的说法，农村的“公司+农户”80％的企业违约。本来，接受了扶持、使用了扶贫贴息贷款的“扶贫公司”，理应按协议吸收贫困户就业，从而实现“双赢”。但是，这些“扶贫公司，要么招收的不是贫困户，而是富裕户，弄虚作假；要么干脆就不招收新的员工，使主观上“公司+农户”的扶贫模式名不副实。

篇9

3月中旬，群山环抱的永建镇已山花吐芽，春意盎然。坐落在当地的滇西大牲畜批发中心颇有名气的老板马国贤忙着到全国各地选买肉牛去了，记者只见到老板娘马红梅。30岁的她已经是两个女儿的母亲。她领着我们来到家里的牛栏前，记者见到100多头油光水滑、高大肥壮的肉牛，它们站的站、躺的躺，十分悠闲自在。马红梅介绍说，她家以前就一直得到巍山农信社信贷资金的支持，2010年，又通过阳光富民信贷工程向巍山农信社贷了15万元，以前家里只有七八十头牛，贷款后增加到一百多头，还请了三四个小工。

主人把记者引进客厅，只见正面墙上贴满了她女儿的各种奖状，紧挨着的是“先进贩运户”、“先进个体私营企业”等奖状。马红梅指着女儿的奖状自豪地说：“以前我们这里大家都只忙农活、做生意，不太注重教育，现在生活好过了，总想让小孩多读点书。”

在永建镇，像马红梅一样享受阳光富民信贷工程的农户很普遍。马增敏家2012年底贷款200多万元，用于修建黑山羊窝棚、买山放羊，进行规模化养殖，羊群从以前的几十只增加到现在的290只，请了2个牧羊工，黑山羊养殖场办得很红火。回族妇女马某丈夫因贩毒现在还在服刑中，两个女儿都在上学，生活压力较大，她学习刺绣，获得了信用社5万元贷款支持，通过几年的发展，生产的刺绣产品远销海外，加工作坊现有工人4人。她感慨说：“要不是信用社在资金上支持我，不是政府和乡亲们的帮助，单靠我一人苦，怎么支撑得下这个家。真是感恩不尽啊！”

据介绍，巍山县永建镇地处红河发源地，是滇西回族聚居区。上世纪80年代，巍山县大仓镇、永建镇出现了一些犯罪案件，省、州、县多次开展了禁毒综合治理工作。巍山农信社贯彻落实各级党委政府“一手抓集中整治，一手抓地区经济发展”的政策，结合永建地区的实际情况，及时推出了“农户小额信用贷款”、“永建整治地区信贷扶持畜牧养殖贴息项目贷款”、小额扶贫贴息贷款、贷免扶补创业贷款、林权抵押贷款等阳光富民信贷工程，帮助当地群众远离，走上合法致富坦途。现在，永建地区金融服务的水平和质量逐年提高，社会信用环境日益优化，农业经济快速增长，社会环境日益稳定。2012年被确定为第一批全国建设“民族团结进步繁荣稳定幸福示范区”试点。

巍山县农信社理事长陈家文告诉记者，该社按照“建立农户经济档案、评定农户信用等级、确定最高用信额度、核发农户贷款证”的操作流程和“一次核定、余额限制、随用随贷、周转使用”的原则，首先对农户进行评级授信。通过评级授信取得贷款证的农户，在需要资金时确保做到随用随贷，并同“金碧惠农卡”绑定，农户可以在云南省内任何一个农信营业网点办理贷款业务，真正实现了高效、便捷服务。截至去年末，大仓、永建地区共建立农户经济档案17073户，评定“信用户”14609户，核发“信用贷款证”13984本，授信金额达18018万元；阳光富民贷款余额达6975万元，受益农户4654户，有效地解决了大仓、永建重点整治地区农民群众发展生产碰到的资金困难。

篇10

  一、资金转移是城乡居民收入差距拉大的重要因素

农业资金非农化已是一个十分普遍的现象。受市场经济规律的作用，我国农村资金从种植业向非种植业、从农业向非农业部门转移的数量越来越大。据统计，改革20年来农业资金年均净流出量（按1995年不变价计算）达458亿元，1978—1996年间，农业资金共流出8709亿元。90年代年均流出量比80年代增加了近100亿元。资金流动和收入转移既影响农民的生产积极性和扩大生产的能力，又影响农业部门的生产潜力，更影响农村居民的收入。而资金转移包括通过价格形式的收入转移、通过政府预算的收入转移、通过金融系统的资金转移，以及对农业的投资减少等。

  （一）通过价格的收入转移

我国一些经济学家使用“剪刀差”的概念来描述国家收购价格和农产品“实际价值”之间的差距，并以此为基础来估计相应的收入转移数量。

根据新古典经济理论，用国家收购价格和自由市场价格之间的差距计算这种收入转移更合理。20世纪70年代末农产品自由市场部分地重新开放，但在随后若干年里并没有很好地发挥其价格功能，在30年代前半期尤是如此。此外，棉花等少数几种农产品一直不能在自由市场上进行交易。因此，现有的资料无法用来准确、全面地衡量农产品收购中因价格扭曲而转移的收入数量。不过，粮食的价格和数量资料相对完整，所以我们用粮食收购中的收入转移为代表，近似地估算全部收入转移的重要程度。

一般认为，20世纪70年代后期的粮食市场价格大约比国家收购价格高20％到30％。经过连续几年的丰收以后，自由市场的粮价相对下降。1984年市场价格已经与国家收购价格大体持平，有的地方甚至低于国家收购价。但是，这一差距在80年代后半期又重新扩大。以小麦和水稻的平均价格为例，1985年市场价格比国家收购价格高大约10.3％，而4年后这一差距猛增到105.3％。1990年粮食大丰收，总产比1989年高大约10％，而且通货膨胀率因宏观经济的治理整顿而大幅度降低，自由市场粮价因而也相对下降，仅仅比国家收购价高66.4％。

在90年代前半期，特别是1993—1994年的两位数通货膨胀之后，可以断定国家收购价格和市场价格之间的差距又再次扩大。

根据计算，由于强制收购制度，仅粮食一项，国家在1985年就少付给农民27.6亿元。以后随着价格差距的扩大和收购数量的增加，1989年通过粮食收购转移的收入高达304.3亿元，相当于当年粮食总产值的13.9％。结果表明80年代后期这种收入转移的数量增长很快。

据估计，在改革前的1950—1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府通过征收制度提取农业剩余净额4500亿元（农业投入课题组，1996）。改革前平均每年从农业部门流出的资金净额在155亿元。

但在这一时期，却几乎没有人提出农民负担过重的问题。除了意识形态方面的原因外，主要在于政府当时主要以暗税的形式（暗税是明税的5倍）提取农业剩余。但这一时期农民收入水平低下，生活贫困，则从另一个侧面反映了负担过重问题。据1978年统计，当年农户只拥有很少的财产，折合现款户均不超过550元。其中户均拥有生产资料不足10元，消费资料只有不超过500元的住房、32.09元的货币存款、不超过60斤的余粮。农村居民消费的恩格尔系数高达0.67，比1957年的0.65还高近两个百分点，处于国际公认的绝对贫困线之下。全国农村绝对贫困人口约为2.5亿，占农村人口1/3。改革前农民生活如此困苦，一个重要原因是政府通过农村征收制度过度提取农业剩余，使有限的农业资源大量流出农村。

改革以后，农村征收制度并无实质性变化。政府虽然在1985年取消了农产品统购派购制度，实行粮食定购合同制度和市场收购，但出现了“比价复归”现象，这在一定程度上抵消了农产品涨价给农民带来的收益。在1989年至1992年间，农产品收购价格提高了5.3％，而同期农业生产资料却上涨了33.5％，其他农用产品也跟着涨价。特别是政府在增加对农业生产资料的补贴、减免一部分农业税的同时，却减少了财政支农支出的比例。据统计，在1979—1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入，（注：参见农业投入课题组文[J]，1996。）同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元。改革后平均每年从农业部门流向城市工业部门的资金高达811亿元。

  （二）预算转移

农业公共支出，特别是基础设施、研究和推广方面的农业预算支出，对于农业部门的长期增长具有关键的使用。由于小农特别依赖政府在这些类似公共物品方面的预算支出，农场规模越小，公共支出就越重要。然而，当80年代我国农业生产的规模从平均每个生产队17.7公顷急剧下降到平均每户0.5公顷时，扣除通货膨胀因素后的农业公共支出却反而减少了。

根据《中国统计年鉴》提供的数据，1979年中国政府的农业预算支出为174亿元（当年阶），1981年减少到110亿元。尽管1990年农业预算支出增加到308亿元，但是，这一增长实际上是80年代通货膨胀的结果。如果用零售物价指数折算，1990年的农业预算支出总额仅仅相当于1979年的151亿元，比该年农业预算支出低大约13％。在农业实际预算支出减少的同时，它在国家预算支出总额里所占比重也大幅度下降：1979年农业预算支出占国家预算总支出的13.7％，而1990年这一比重下降到8.9％；1986年和1988年更低，大约只有7.9％。另一方面，同一时期政府从农业部门获得的预算收入，包括农业税和其他收入，却从1979年的32亿元上升到1990年的126亿元，11年里增加了几乎三倍。政府农业收支相抵就可以得到预算净转移的数额，政府预算中农业收入净转移的数额每年都是明显减少。

对有关资料进行深入研究的结果表明，1979年农业预算支出中用于基础设施的部分为62亿元（当年价）、1981年减少到24亿元；在以后的7年里，这方面的支出一直在30到40亿元的范围内徘徊。尽管1990年基础设施建设支出增加到67亿元，但实际购买力仅相当于1979年同类支出的一半左右。

此外，农业科技和推广方面的预算支出虽然有所增长，但其增长只能用来弥补工资支出增长造成的预算缺口，实际能够用于研究或推广工作的经费并没有增长，如果受通货膨胀因素问题就更严重。我国的农业技术推广与发达国家相比有很大差距。根据国家统计局的抽样调查表明，我国的农民中，初中文化程度以下的比重高达90％，农村迫切需要农业技术的推广。但由于种种原因，我国农业推广队伍在近年来却出现萎缩。全国农业技术推广人员总数曾经高峰时期的150万人到流失一半，近年来虽有所恢复，也只有100万人左右。农业技术推广的投入逐年减少。农业技术推广人员的人均年活动经费从1986年的1167元减少到1995年的894元。农业技术推广经费在农业国内生产总值中的比重，也由1987年的0.33％下降到1995年的0.23％，比世界平均水平低3至4倍。发达国家的农业技术推广人员与农业人口之比为1∶100，而我国为1∶1200。（注：经济日报[N].2000-10-10.）

如果我们把乡镇企业上缴的税收也考虑在内，即在更大范围内计算城乡收入转移，农村的情况将更加糟糕。当乡镇企业的税收计算在内时，80年代初期政府预算对农村地区的净转移数额大大减少，而1985年以后则成为负数（1988年和1989年分别为-143.8亿元和-148亿元）。集体经营的乡镇企业通常为当地的农业部门提供财务上的援助。因此，乡镇企业税收的增长将直接减少农户的净收入和农业投资。

农村地区1979年从政府预算获得120亿元。但是10年后，农村地区却净上缴国家财政150亿元。如果以人均水平计算，1979年农村人均收入的10％来自于国家预算，而1989年每人却要将相当于3％的净收入上缴国家财政。1990年略有好转，但1991年以后这一情况再次恶化。

  （三）诱发的资金外流

上述分析表明，相当大一部分农村收入通过价格机制和国家财政预算转入公共部门和城市工业部门。这种隐含的税收降低了农业生产的净收入和农业投资的收益，从而导致农业资金进一步外流。

从1979年到1993年，农村累计资金外流总额从168亿元增加到1153亿元。1984年农村信用合作社的存贷差额曾一度缩小，其原因在于当年农业大丰收，农副产品收购贷款大幅度增长。1986—1989年期间，由于国家宏观调控和治理整顿对乡镇企业的影响，农业生产的相对收益略有回升，年度资金外流数额因而增长不显著。此后，每年流出农村的资金总额又迅速增加。

在农村经济内部，资金也不断从农业部门流向乡镇企业。到1993年，农户在农村信用合作社的存款余额总数达到3576亿元。但是，他们得到的贷款余额总数仅仅为881亿元，相当于只使用了本身存款的1/4。农户存贷款的差额总数高达2695亿元，其中1639亿元转入乡镇企业（即被农村信用合作社用来填补乡镇企业的存贷款额），剩下的1056亿元则转入其他部门，主要是城市工商部门由于农副产品国家收购价格和市场价格的差距不断扩大，农户的储蓄和资金也加速流向乡镇企业和其他部门。政府的价格政策降低了农业生产特别是种植业生产的收益，资源当然会流向其他生产部门，如乡镇企业和城市工商业部门，甚至流向证券市场和房地产业。这种诱发的资金外流无疑将进一步削弱农业部门扩大生产的能力。

  （四）对农业投资的减少

若总投资额一定，则对农业投资的减少就表明对其他方面投资的增加，也就意味着投资从农业转移出去。

1.农户农业投资的减少

对于小型农业投资项目，例如建设小型水利工程和购买农业机械、设备等等，过去曾经是人民公社集体组织的职责，改革以后成为农户自己的决策对象。从农民投资行为的变化可以看出他们对投资收益的预期。随着农业生产收益的下降，农户生产性固定资产的投资数量从30年代中期开始减少。

20世纪80年代初期改革刚刚开始的几年里农业生产性投资的总额曾经大幅度上升，是因为当时的经济环境对发展农业生产有利。从1982年到1985年，不仅扣除通货膨胀以后的实际投资额增加了，就是生产性投资占农户总投资的比重也增加了。然而，随着以后农业生产收益的下降，农业生产性投资的数额也开始减少。到1992年，生产性固定资产投资仅占农户总投资的7％，其余投资几乎全部用于住房。

农户家庭对农业的投入力度主要取决于收入状况。近几年，由于农产品市场需求疲软，农民收入增加受阻。1997年农民收入增长4.6％，增速比上年下降4.4个百分点，1998年增长4.3％，增速又下降了0.3个百分点，1999年增长4.8％，增幅再次下降，2000年增长2.1％，跌到历史最低点。农业比较效益下降，农民收入增长缓慢，加上各种过重的负担，从而使农户家庭对农业的投入信心不足。我国农户处于半自给半商业化阶段，其生产投入既受自身生活需求及资源限制，又受社会经济、市场环境及政府政策的影响。农业是农户生活需求的主要来源，但随着市场经济的发展，农户家庭资源的配置在满足生活消费和国家任务之后，受经济利益的驱动而出现投资非农化的变化趋势。1993年、1994年和1995年，农户家庭用于农业生产费用支出，下年比上年分别增长15.2％、38％和35.6％，但1997年却比1996年下降了0.9％，出现90年代以来的第一次负增长，1998年再次出现投入减少。目前，农民无能力或不愿投资已成为一个十分突出的问题。

2.政府对农业的投资减少

如同大多数国家一样，我国政府也是大规模基础设施的主要投资者，其投资项目包括改善农业生产潜力的大型农业基础设施。1976—1980年期间，农业在政府基本建设支出总额中的比重平均为10.5％。1981年以后，该比重开始下降，但直到1985年以前仍保持在5％以上。然而，从1985年起，这个比重进一步下降，从1985年的3％降低到1992年的4％。不仅农业在政府总投资中的比重下降了，第二个时期（1985—1992年）某些年份农业投资的绝对额也低于第一个时期（1978—1984年）。例如，1985年和1986年政府对农业的总投资大约为35亿元，按名义数额算也低于1976—1980年49亿元的年平均水平，较低的政府投资和极少的个人投资，导致像道路、灌溉渠道这样的农村基础设施不能很好地得到维护，甚至条件日益恶化。个人投资十分有限，因为不存在农地的私人所有。大多数农民于80年代初与乡村社区组织签订了为期15年的承包合同，而如此短暂的承包期几乎不能提供如何激励，使农民对土地设施进行改善。从1994年9月开始，土地承包期被允许进一步延长30年。另有统计资料显示，1998年国有企业得到全部固定资产投资的54％，国有企业人均总资本投资为16923元，农村集体企业为2584元。同年，农业的基本建设花费的比例为1.9％。（注：中华工商时报[N].2001-08-16.）

20多年农业的发展表明，投入出现反复，农业的发展就会出现徘徊。改革开放后，农业发展出现了两次比较大的波动：1981年国家财政支农资金比上年减少49.74亿元，下降26.5％，是改革开放后国家农业投入最少的一年；1985年农业发展出现波折，全国粮食产量比上年减少2820万吨，下降了6.9％，农业增加值增长速度由上年的2.9％下降到1.8％，成为80年代增长速度最低的一年。1987年国家财政支农资金的增长速度由上年的19.9％下降为6.3％，1991年全国农业发展又出现波折，粮食减产1095万吨，下降2.5％，农业增加值增长速度由上年的7.3％降为2.4％，下降了近5个百分点，成为90年代增长速度最低的一年。两次投入的变化对农业的发展产生了重要影响。另据农业部有关专家测算，1980—1997年，我国农业基本建设资金投入与粮食总产量的相关系数达到0.79，与农业增加值的相关系数为0.95。

农业投入积聚的物质能量所增加的农业生产能力是长期形成的过程，农业获取日益增多的各种农产品，是以不断地投入活劳动和以资金转化形态的物化劳动为前提的。农业的发展决定于投入，但目前我国农业的投入面临着比较严峻的形势。国家农业基本建设投资占社会基本建设投资总额的比重，“六五”时期为6.3％，“七五”时期下降为3.6％，“八五”时期则不到3％。金融机构农业贷款余额占总贷款余额的比重也由1978年的6.1％降到1997年的4.4％。

实行分税制后，由于价格机制和现行农产品管理体制的影响，一些地方政府投入农业的积极性也降低了。1978年以来地方财政占国家财政总支出的比重提高了20个百分点，但地方财政支农资金占地方财政支出的比重则下降了16个百分点。有的地方不仅自身财力投入少，配套资金到位率低，而且上级拨付的专款和农副产品收购资金也被截留、挤占或挪用。

另外，乡村集体组织投入也呈趋减态势。乡村组织对农业的投放主要来自乡村工商企业收入对农业的补贴和转移。近些年，乡镇企业发展速度下降，效益下滑，以工补农的能力减弱，1993年乡镇企业支农建农支出总额为130亿元，1998年则降到70亿元。

  （五）扶贫资金的转移

1994年以前，扶贫贴息贷款瞄准的主要是贫困地区的生产性企业，只有很小的一部分瞄准的是贫困农户。《国家八七扶贫攻坚计划》出台后，要求扶贫贴息贷款主要应该瞄准贫困户，帮助贫困人口发展生产、提高收入。但是，实践中这项要求的执行并不彻底，贫困地区的企业甚至农业基础设施建设仍然属于扶贫贴息贷款的扶持范围，而且占有较高的比例。

1986—1998年，扶贫贴息贷款累计投入578.5亿元，重点支持有助于直接解决农村贫困人口温饱的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工工业中效益好、有还贷能力的项目。然而，扶贫贴息贷款政策由于制度安排本身的缺陷，在实施过程中出现了很多问题，其中最为突出的两个问题是：第一，扶贫贴息贷款政策产生的经济利益相当多一部分流向了非贫困人口；第二，扶贫贴息贷款的到期还款率很低。国家审计署对1994～1996年中央扶贫贴息贷款的审计结果表明：（1）扶贫贴息贷款投入严重偏离扶贫目标。592个国定贫困县扶贫贴息贷款用于种养业的平均比例为37％，有些地方只有10％左右。还有一些地方更加明显地偏离了扶贫目标。如河南省桐柏县3个特困乡的贫困人口占全县贫困人口的80％以上，3年投放到这3个乡的扶贫贴息贷款共200万元，仅占全县的7％；抽查山西省大宁县100户种养业贷款户，结果20户是村干部，80户是国家公职人员及其家属。（2）扶贫贴息贷款逾期未收回比例大。据对部分贫困县的统计，1994年至1996年到期应收回贷款15.2亿元，实际收回贷款3.9亿元，资金到期回收率仅为26％。审计抽查4632个扶贫贴息贷款项目，其中未达到或基本未达到预期目标的项目有459个，造成的损失占投产总额的24％。

国家审计署公布的审计结果表明，全国扶贫资金1/5被挪用。据新华社北京2000年7月15日报道，审计署从1999年开始对近几年扶贫资金管理使用情况进行了认真审计，发现一些地方在扶贫资金管理使用上存在极为严重的问题。

1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府共向全国592个国家重点扶持贫困县投入扶贫资金488亿元。经审计，查出扶贫资金被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”达43.43亿元，占被审计扶贫资金总额的20.43％。也就是说，用于扶持那些生活最艰难、最需要帮助之人群的扶贫资金，竟有五分之一多被挤占挪用！其中挪用于建房、买车、弥补经费以及出借、投资企业经营等13.18亿元；用于财政抵扣占用、平衡预算等12.6亿元；违规有偿使用、擅自计提费用、改变资金投入等12.66亿元；虚列支出、转移资金、公款私存、私设“小金库”、白条抵账等4.78亿元。另外，扶贫资金的滞留、欠拨现象也比较普遍，地方配套资金严重不足。扶贫贷款的投放、使用也存在严重问题，例如此次查出违规抵扣贷款、改变投向、擅自提高贷款利率等金额达27.37亿元，占所审计的扶贫贷款总额的10.7％。

  （六）农村居民其他资金的转移

农村居民其他资金的转移也较多，这里仅提及农民负担问题。

中央减轻农民负担的方针政策是一贯的，也是十分明确的，并且三令五申的强调坚持“一项制度”、做到“八个禁止”。“一项制度”是指实行农民合理负担一定三年不变的制度，农民上缴的提留统筹费不得超过上年人均纯收入的5％；“八个禁止”是指禁止平摊农业特产税、屠宰税、禁止一切要农民出钱出物出工的达标升级活动、禁止一切没有法律法规依据的行政事业性收费、禁止向农民的集资、禁止各种摊派行为、禁止强行以资代劳、禁止在村里招待下乡干部，取消村级招待费、禁止用非法手段向农民收款收物。但是，事实上落实得不够好。

首先表现在实际上农业税超过5％。5％是“高压线”，为了避免触及，往往是高估农民收入，甚至弄虚作假，虚报农民收入。

其次表现在农税特别是农业特产税增长过快。据国家统计局统计，1991—1993年国家农牧业税收入占全国各项税收的比重分别为3.0％、2.9％、2.3％，呈下降趋势；到1996年，这一比重已达5.3％，1997年仍为5.1％；根据农村住户调查资料计算，1994—1998年年均农民人均纯收入是1993年的1.85倍，而1994—1997年年均农民人均“三项”中的税金负担却是1994年的2.02倍；另据农业部农村合作经济统计资料计算，1994—1997年的年均农民人均纯收入是1993年的1.91倍，而农民直接负担的国家税金1994—1997年的年均却是1994年的2.41倍，其中农业特产税同比是2.99倍。尤其是一些传统农区，农业特产税的增长速度更快。据调查，安徽省太和县、涡阳县1993年的农业特产税收入分别是270万元、329万元，到了1997年却分别达到2400万元和2303万元，分别是1993年的8.9倍和7倍，分别年均递增72.7％和62.7％。

另一方面，农业税额实际值逐渐变大。如果单纯计算从各部门直接征收的税收额，农业对国家财政收入的贡献很小。1991年农业税的总额只有90亿元，大约为当年税收总额的3％。但是，这一数字严重地低估了农业对国家财政的贡献。为了将农业部门的剩余转化为工业部门的利润和再投资，国家有意识地规定了较低的农产品收购价格，以便在城市地区和工业部门维持较低的工资水平。