纳税评估的对象范文

导语：如何才能写好一篇纳税评估的对象，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

纳税评估，顾名思义就是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报等相关涉税情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。通过对往年评估案例的整理和收集发现，所得税纳税评估是评估工作中的难点和重点。原因有三点：一是所得税硬性指标较少，摸棱两可的情况较多；二是涉及的相关评估指标较多，也较为复杂；三是人为因素可能左右评估的结果。因此，所得税的纳税评估就成了纳税评估工作好差的基础。

__财务分析体系就是强调对所得税纳税评估涉及的资产类、收入类、成本类、费用类和收益类各项指标的层层分解和综合运用。这种财务分析方法从评价企业绩效最具综合性和代表性的指标——权益净利率出发，层层分解至企业最基本生产要素的使用、成本与费用的构成和企业风险，从而能够一针见血的寻找到可能带来问题的疑点，以便纳税评估人员以短、平、快的方法进行疑点排除，大大满足评估人员的需要。

__财务分析体系就是在销售收入变动率、成本费用变动率、收益变动率、资产周转率等单一会计要素的基础上，使用权益净利率对企业情况进行综合分析。权益净利率由三个因素决定——权益乘数、销售净利率和总资产周转率。权益乘数、销售净利率和总资产周转率三个比率间接反映了企业的财务费用发生情况、销售收入的实现和成本费用的扣除比例、资产管理能力和实现销售收入的潜力。这样分解之后，可以把权益净利率这样一项综合性指标和企业的纳税能力联系在一起，从而帮助评估人员审核纳税申报的真实性和准确性，较快地找到切入点。

任何理论只有联系实际才能发挥其作用，下面就举例说明：若一个企业当年应纳税额比上一年度明显减少，我们该如何进行纳税评估呢？根据__财务分析体系，首先可以计算出该企业当年的权益净利率，并与同期同行业企业进行横向比对以及与历史同期水平进行纵向比对，若明显低于行业平均水平和历史最低水平，则应引起评估人员重视——是否存在故意偷逃税行为？其次，对权益净利率进行层层分解，分别计算出当年的权益乘数、销售净利率和总资产周转率，为评估结果处理提供依据：

1、权益乘数偏小所致：权益乘数主要受资产负债率影响。负债比率越小，权益乘数越低，说明企业实行保守的负债经营，财务费用的发生在当期应该比较小。若该企业确实奉行偏低的财务杠杆政策，缩减负债，权益乘数与去年相比明显降低，但财务费用却大大增加，财务费用变动率与前期相差也较大，说明该企业很可能采用税前多列支财务费用的方法偷逃税款。

2、销售净利率偏低所致：销售净利率的分析需要从销售额和销售成本两个方面进行。这个指标可以分解为销售成本率、销售其它利润率和销售税金率。销售成本率还可进一步分解为毛利率和销售期间费用率。若企业销售净利率偏低主要受销售额影响，那么应进一步分析企业的应付账款等往来账户的数额变化，判断其是否把销售收入虚挂往来账户，从而达到隐匿销售收入、少缴税款的目的；若销售净利率偏低主要受销售成本影响，该期的成本大幅度上升，但主要原料的市场价格未发生显著变化，则应怀疑是否存在多列支成本的问题；若在毛利率变化不大时净利率异常降低，则应怀疑是否存在多列支期间费用的问题。

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一、关于建立纳税评估合理有效的组织形式问题

纳税评估工作组织形式，是指根据本地区、本部门征收管理实际，设置专职评估或兼职评估机构，确定适合本部门的纳税评估组织形式。专职评估机构是指设置专门从事纳税评估的机构，配备专职评估人员，其优点是评估开展有保证，评估工作专业化，评估重点突出，评估具有质量和深度，评估成效明显；其缺点是评估力量有限，评估范围和对象有所侧重，评估数量难以保证。兼职评估机构是指赋予税源管理部门和税收管理员纳税评估职责，其优点是评估范围宽泛，评估人员对具体评估对象的经营情况和涉税信息有一定程度的掌握，评估针对性强；其缺点是评估质量和深度不够，评估质效差，以评促管的有效作用没有充分发挥。

目前系统内评估工作的组织形式，一是设置专职纳税评估工作机构。专职纳税评估工作机构设在某部门（通常为计划统计科），配备评估管理人员和2—3名专职评估人员，专司本局纳税评估工作的组织开展和评估实施。二是专职评估与兼职评估并存。专职纳税评估工作机构设在某部门（通常为计划统计科），负责评估工作的组织开展、扎口管理和对重点户、重点行业的专职评估；兼职评估工作由税源管理科承担，评估职能和职责较单一，税收管理员为评估人员，主要负责评估分析和评估实施。三是评估扎口部门和税源管理部门分别设置专职评估岗，负责对本局和本部门重点评估对象的纳税评估；兼职评估人员由税收管理员承担，既保证重点纳税评估又兼顾面上纳税评估，将评估工作作为日管的重要手段，使评估工作更好的与税源管理工作相融合。

因机构和人员问题，目前除个别区局采取第三种评估组织形式外，大部分区局采取的是第一种或第二种评估组织形式。其存在的主要问题有：

一是评估组织机构职能难以正常发挥。目前评估组织机构均设置在计统科内，设一名专职或兼职纳税评估管理人员。由于计统科职能庞大，重点工作多，工作事项繁杂，纳税评估工作作为部门诸多工作中的一项，其中心地位和主导作用体现不明显，部门对评估工作的重视程度也不够，评估工作计划往往被其他突击性工作所冲消，使评估工作在组织落实上难以得到有效保证。

二是评估人员配备存在数量和质量问题。从数量上看，目前各区局专职评估人员配备大致在1—2名，由于人员配备较少，严重影响到对重点评估对象评估工作的开展；而税收管理员作为兼职评估人员，人数较多，但因为身兼数职，日常工作量大，往往将纳税评估当作一项弹性工作，作为日常税收管理的一项附带工作；加上现阶段纳税评估既没有软件支撑，造成体外循环，缺乏制约机制，致使评估工作受其他工作的干扰而难以按期保质完成。从质量上看，专职人员业务素质较好，有一定的评估工作经验积累，能够熟练掌握和运用评估方法，评估工作开展有质量有深度；而兼职评估人员业务素质则参差不齐，缺乏评估经验，评估方法和技巧运用程度差，不善于从已掌握的涉税信息中找出蛛丝马迹，挖掘深层次问题，易使评估工作流于形式，停留在看看表、翻翻账、对对数的浅层次上，评估工作的监督作用没有充分发挥。

建立纳税评估合理有效的组织形式，是提高增值税纳税评估工作实效，促使纳税评估工作走上良性循环轨道的重要保证。我们认为，在现有的机构模式下，应从以下几个方面入手：

一是建立分级管理机制。市局负责制定评估规程、建立指标体系、确立评估范围、评估绩效考核等事项，对跨区域经营的重点企业或关联企业，可牵头组织相关县（区）局共同组织和实施纳税评估。在目前的机构设置下，各县（区）局应在计划统计科设立纳税评估管理岗，负责本局评估工作的组织开展、扎口管理。

二是强化专业评估机构职能。纳税评估工作的深入开展，要以专业化组织机构设置为保证。鉴于纳税评估内容广泛、专业性强、人员素质要求高的工作特点，建议在各县（区）局设立专门的纳税评估科，负责评估工作扎口管理和对重（难）点对象的纳税评估实施工作。在目前机构设置未调整前，各县（区）局应在计划统计科成立评估小组，配备评估管理人员和2—3名专职评估人员。

三是评估实施岗的设置应采取专职评估和兼职评估相结合方式。各县（区）局基层分局、税源管理科应采取专职评估岗与片管纳税评估相结合的评估模式，各税源管理科应抽调业务骨干至少1人专人负责本科纳税评估的具体实施工作,专职评估实施岗负责重（难）点对象、集中专项、综合性评估工作的开展，片管员则结合日常税收管理中掌握的情况，配合专业评估岗实施评估工作，完成日常评估任务。

四是实施有效的评估协作体系。纳税评估作为税收监控的重要手段贯穿于税收征管的始终，需要各部门、各环节的共同参与和协作配合，因此有必要建立管理机制以明确各部门、各环节间的工作职责、工作分工、工作步骤及信息传递、信息反馈等工作要求，约束岗位间的工作衔接，促进部门间的协调配合，从而形成密切协作的循环系统，最大限度的发挥纳税评估的职能作用。

二、关于增值税纳税评估的软件开发问题

增值税纳税评估单靠手工操作无法满足实际工作需要。计算机软件的开发应用，不仅能提高纳税评估的工作效率和质量，而且能够最大限度地减少税收管理中的人为因素，使评估结论能够更加准确、全面地反映问题。从对省局纳税评估软件运用情况看，软件功能设置仍存在一些问题，对工作开展造成不同程度的影响。首先，目前省局纳税评估软件没有设置分析模块。无法对征管系统中多年来长期收集的各类涉税数据进行分析运用，对税源活动情况也无法进行动态跟踪分析。纳税评估还处于层次较浅的手工操作状况，主要依靠评估人员手工收集相关数据信息资料进行分析和判断，无法运用计算机将评估对象纳税动态和行业状态进行对照分析。同时，目前筛选评估对象运用的指标也比较简单，确定的对象范围较广，疑点单一，问题指向性差，往往经评估后，不能发现问题，从而浪费了大量的人力，影响了评估成效。

其次，税务机关信息来源渠道受限制，信息量不足且准确性差。从情况看，一是申报资料数据质量不高，基础资料信息来源不准确。其原因：一方面企业提供的资料有错填、漏填、不填的情况；另一方面目前税务机关对上门申报的资料采取手工录入方式，录入过程中往往有录入遗漏或错录的现象，使指标的可信度下降。以此计算的评估指标，参考价值不高，也使评估的质量难以提高。二是征管软件、稽查软件、金税软件等税务软件与评税软件的信息不兼容，资料不能共享，造成资源浪费。三是受条条影响较大，信息数据不能统一共享。国税、地税之间缺乏交流，税务部门与商业银行、海关、工商、质量技术监督等部门的横向联系不够，许多必要的相关资料没有得到收集和确认，信息不能充分共享，缺乏统一的“税务数据仓库”。因此，评估所需信息没有系统性和整体性。评估人员对报表和税负等面上问题有的虽有怀疑，但由于信息不完整或有可能错误，无法把问题完整地分析出来，不仅评估效率低，而且评估误差大。

为保证纳税评估成为具有高科技含量的集约型管理方式，必须坚持以计算机网络为依托，发挥计算机系统计算数值快，精密度高，以及逻辑分析能力、判断能力方面的优势，尤其是重点发挥网络资源的威力，为纳税评估的监控、决策提供优越的技术支持和保障。一是以多元化电子申报为切入点，提高信息的加工能力和利用效率，减少人工输入信息量，提高工作效率和质量；二是引入国际上先进的数据仓库技术，构建税务数据仓库。通过运用计算机网络技术，将纳税人分散于CTAIS税收征管系统、金税工程系统、外贸进出口退税系统、生产企业免抵退系统和工商、海关、质量技术监督局、经贸局、商业银行等内部、外部系统的纳税人涉税信息进行共享、抽取和多角度的对比分析，实现对纳税人的经营情况、纳税情况、资金运用情况等各类涉税信息的全面掌握。保证评估人员在海量数据中筛选出有用的信息，用以实施有效评估管理。三是要不断优化完善纳税评估软件，增加评析指标分析功能。纳税评估工作的性质决定了其必须借助于科学的技术手段和方法。对涉税信息的采集、加工、分析和处理，要以计算机现代化手段为依托，智能化分析为手段，才能有效发挥纳税评估的特有功能。根据评估工作主要是在内部进行数据信息处理和系统指标分析对比这一特点，对现已设立的评估分析指标和拟开发的评估分析软件进行有效整合，使之与目前运行的税收征管系统配套对接，计算机通过预先设定的计算公式、预先设定的预警值计算、判断确定企业的疑点。另外，在分析软件的功能设置上应尽量设置一些贴进实际、简便易行的共性指标和分行业、分类别的个性指标分析功能，同时要便于数据信息的采集，避免过份的繁琐与深奥。

三、关于建立科学实用的增值税纳税评估基础指标和分析模型问题

目前我市增值税纳税评估工作存在的评税深度不够、分析方法单一、待查对象准确率较差的问题，很大程度上与没有建立一套科学有效的评估指标体系和分析模型有关，这已成为制约评估工作深入开展的瓶颈。虽然总局、省局已陆续下发了一些评估分析指标和模型，但从其科学性、实用性、操作性来看，还显得不够完善。

一是纳税评估指标存在一定局限性。设置的分析公式不能直观、准确反映企业具体的涉税问题，尤其是一些变动率计算公式，评估人员往往知道有点问题，但问题具体出在何处不得而知。现行的纳税评估指标体系是确定行业内平均值，实际上是企业真实纳税标准的一种假设，一般这种评估指标的测算结果都直接与行业正常值进行比较，也就是说该企业被测算的指标只要处于正常值的合理变动幅度内，就被认为已真实申报，实际上，评估对象的规模大小，企业产品类似多少等因素都对“行业峰值”产生较大影响。另外，单凭评估指标测算和评价很难合理确定申报的合法性和真实性，企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素的影响。纳税评估指标体系的局限性，制约着纳税评估工作的效果和开展方向。

二是评估工作方法规范化程度比较差。评估方法单一，资料分析和数据核算停留在表面上。客观上是评估人员还仅习惯于就表核表的思维方式，只能机械地套用公式核算数据的逻辑关系和勾稽关系，不善于利用信息资料各指标参数显露的关联，去作深入剖析，鲜能透过现象看本质。评估人员在评估操作中大多存在方法简单的问题，评估中目标单一唯税负而评的现象比较普遍。主要原因是，评估人员在分析中取数的多少，分析的方法、路径没有必不可少的程式要求，各部门和相关人员在评估方法上各行其是，致使评估的质量难以提高。

为了保证增值税纳税评估工作的正常运转，我们从工作实际出发，对建立科学实用的增值税纳税评估指标体系提出以下设想：

（一）建立科学的选案指标，提高待评对象的准确率。税务部门可借助信息化技术，采用数学模型等先进计算方法，测算有关指标（如行业税负率指标、零负申报指标、财务比率指标、财务项目分析指标等）峰值，建立指标警戒体系，并运用复合条件进行筛选，实施系统自动跟踪，自动预警。根据事先确定的计分标准，由电脑公正地评分，然后根据评分高低加以确定待评对象。

（二）建立科学的基础指标和分析模型，提高评估效益。纳税评估是税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断。因此，科学实用地建立增值税纳税评估基础指标和分析模型是目前亟待解决的问题。首先，在设置指标体系后，应当合理确定峰值和警戒值，及同一指标的区间上下限数值。其次设置层级递进分析指标。当某类指标出现异常时，应选择相关联的层级递进分析指标。以生产企业为例，当一类指标出现异常时，可选择相关联的二类指标进行审核分析，当二类指标出现异常时，则再选择相关联的三类指标并结合其生产能力，原材料、燃料、动力等耗用情况等进行原因分析，从而对企业整个生产和经营状况做指标的递进分析。第三，对历年评估中涉案企业有关数据进行定量分析，为评估提供数据支撑。可采集所有涉案企业，尤其是关联企业相关财务数据，分析各类指标异常度。评估人员需及时对稽查结果与评估报告反映的涉税疑点和涉税金额进行对比分析，总结评估疏漏点，从而改进评估方法，优化评估指标，提高评估准确性。第四，设计电子图表，提高评估指标的易操作性。为了提高评估人员对增值税纳税评估指标的直观化、可操作化，可将分析指标作成电子图表格式，以曲线图的形式表现出来，简单明了，便于评估人员操作。电子表格分为两部分，一部分设计出必须采集的基本数据信息和行业特征的数据信息，另一部分则是根据采集的基本数据信息和行业特征的数据信息自动生成该个体样本的基础性分析指标和行业特征分析指标。对图表中波动幅度大的月份重点突破，发现疑点。

另外评估分析模型所采用的方法较为多样，对不同指标可以采取不同的分析方法，如比较法、趋势分析法、结构分析法、比率分析法、因素分析法等，有时也可以对以上方法加以综合运用。具体可以运用3种评估分析方法：

（1）关键物件测算法：是指根据企业生产产品耗用的关键性外购半成品及主要零部件数量来测算产量的一种方法，主要适用于主要原材料容易控制，且原材料投入与产品产量有固定关系的行业。如车辆改装厂，购进的每台发动机对应一辆车，发动机的耗用数量与车辆的产量是一对一的直线关系。又如纺织配件行业产品多达上千种，单位产品的电费和工资很难核定，但通过分析发现，企业投入生铁与产出铸铁，铸铁加工成纺织配件两环节中除正常损耗外，投入产出的重量比例与生产的产成品量存在着固定关系，因此选择投入的生铁和铸铁作为计算产成品的参数，可以计算出企业实际生产量。此外，化工行业、塑料生产行业也适用此法。

（2）单位产品耗能测算法：是指根据企业生产过程中耗用的燃油、煤炭、水电等的数量和单位产品能源耗用标准，来计算产品产量的一种方法。如：产品耗电量与产品的数量之间存在固定关系。

（3）计件工资测算法：是指根据企业职工人数、计件工资标准、工资发放数额等指标来测算产品产量的一种方法。主要适用于采用计件工资方法发放工资的企业，如服装加工等行业。

四、关于实施增值税行业纳税评估的有效方法问题

行业评估是以行业异常户为评估对象而实施的纳税评估。当前企业偷漏税收行为呈现出明显的行业性特征。开展行业性评估，从个案延伸到全行业，由点及面，通过行业性纳税评估进行数据的横向比较分析，认真研究并掌握行业税收违法规律，发现行业存在的整体性问题，并找出行业税收管理上出现的漏洞，对症下药，强化征管。因此，加强行业评估是提升评估实效的重要手段。

开展行业纳税评估，必须在深入调查和了解行业特性的基础上，确立有效的评估方法，辅以行业性的评估分析指标和分析模型，抓住行业的关键环节和关键要素，才能够取得较为理想的行业评估成效。首先，要开展典型性调查。对同行业企业进行典型性调查，收集整理与企业生产经营相关的信息，综合分析，总结行业规律，形成行业信息档案，找准行业评估的切入点。只有掌握了行业经营特点，才能把握行业违法规律，开展有方向的评估。其次，建立和运用分行业的税收评估指标体系和分析模型。第三，注重“两个结合”。一是将重点评估与全面评估相结合。通过个案评估，能够发现各评估对象存在的具体问题和了解相关的指标值，对行业评估则能掌握共性指标，利于对个性问题作出合理分析判断，起到参考作用。通过行业评估，发现的问题和了解的相关指标值又反过来验证了个案评估的准确度。二是将共性分析与具体评估相结合。找出企业可能存在或容易产生问题的环节，并对以往征管过程中掌握的动态信息、数据加以考虑，带着问题评估，从而提高了工作效率。第四，发现行业征管漏洞，提高征管质量。通过行业评估，不仅暴露出企业带行业共性的税收违法问题，也暴露出税务机关对各行业税收管理存在的薄弱环节。在行业评估中，针对行业税收执法存在的种种问题，在行业评估完成之后，剖析问题，举一反三，认真整改，有效提高行业税收征管质量和水平。

五、关于做好增值税纳税评估与其他税种纳税评估的结合问题

所谓多税种联评，就是对同一纳税评估对象一定时期内，就其涉及的有关应在国税申报缴纳的所有税种进行评估。

税收评估工作从严格意义上来讲是一项业务性、技术性较强的细致性工作，而且各税种之间也具有较强的关联性，例如：主营业务毛利率与增值税负率之间、应税销售额与应税所得额之间、存货变动率与资金周转率之间、增值税税款增长率与应税所得率之间、实行核定征收方式下增值税应税销售额的增减与应补征所得税额之间等都存在着紧密的联系，增值税上面出现了问题必然涉及到所得税问题。

从纳税评估开展情况看，一旦对某纳税人实施了增值税纳税评估，就需要纳税人提供许多方面的与纳税相关资料信息，评估人员对其也进行了多项涉税指标的分析对比和归纳，征纳双方都化费了很大的精力和时间，如不加以充分利用实际上也是一种资源浪费，也影响纳税评估作用的充分发挥和税收征管工作效率的提高。就其工作方式而言，可以减少对同一纳税人的评估次数，并且由于进行多税种联评，有关税种其所运用的评估指标存在着一定的联系，可以相互辅正，提高纳税评估的效能，发挥税收管理的合力，实现对纳税人纳税情况的全面监控。

因此，将单税种的纳税评估改革为多税种的综合评估显得尤为重要，应作为纳税评估改革的方向。我们认为，应建立多税种联评制度，以提高工作效率。首先，市局要有一个部门负责协调处理好各业务处室的筛选评估对象的业务需求，保持各税种纳税评估工作开展布置的同步性、衔接性（如评估所属期、评估案源的选取下发、信息数据的口经一致性等），而不是简单的转置、合并报表资料。其次在开展某税种专项纳税评估时，应强调以该税种为主、其他税种兼顾的全面纳税评估（应是国税部门征管的税种），尤其是在进行增值税纳税评估过程时，对该企业所得税要一并评估，评估过程中发现有应税收入或视同销售增减调整的纳税人，其必定涉及到所得税的问题，从税收执法的角度来讲，也应当一并处理。第三，在各税种纳税评估指标体系的运用上，可分别设计出评估分析软件和特定的分析表，但纳税评估的分析数据采集、评估文书制作、评估问题处理和业务工作规程应保持共享性、整体性和一致性，实际上可以借鉴综合稽查模式。

六、关于加强增值税纳税评估与税务稽查工作的衔接问题

纳税评估与税务稽查虽然在征管工作中属于不同的系列，发挥着不同的作用，但是它们又是相互联系、相互影响、相互支撑的。但从我市目前实际情况看，由于种种原因，导致纳税评估与税务稽查两张皮的现象还非常严重。一是纳税评估环节形成的案源在实际工作中得不到应有的重视。现在稽查部门对人民来信等举报线索很重视，件件落实，但对纳税评估发现的疑点线索重视不够。据统计，2006年1-10月，全市对纳税评估移送户批准列入稽查计划户数仅为75户。二是评估有问题户转税务稽查的界限模糊。文件规定都为粗线条的，操作性不强，不利于基层评估人员对涉税问题处理的把握，加上在运作过程中与稽查部门的观点也缺乏一致，双方对问题的理解不同，造成在工作衔接、资料传递等环节的不畅。三是纳税评估与税务稽查之间未建立起有效的信息沟通渠道和机制。往往是，纳税评估部门将有问题户移送稽查后就算完事，不向稽查介绍评估环节所掌握的纳税人情况；而稽查也是在接到纳税评估所移送的户后，不向纳税评估部门了解任何情况就直接下户检查。这种互不通气、信息不共享的做法，造成征管资源的极大浪费，导致工作效率低下。四是评估部门按时移送的案源得不到及时检查。《纳税评估工作规程》规定：市、区县局稽查局均应在90日内，填写《纳税评估转办反馈单》，向移送单位反馈“立案”案件检查处理情况以及“暂时不予立案”案件的原因。但实际工作中，由于案件检查中的诸多情况，稽查结果反馈往往显得滞后，弱化了对评估成果的有效使用，使纳税评估人员的工作积极性受到挫伤。五是稽查和评估相互“碰车”，目前评估对象的确定与稽查案源的选定是相分离的，评估选案往往与稽查选案撞车，加上稽查外分，易造成多头布置，出现已评估对象又派发检查、或已检查户又作为评估对象的现象，造成税务机关多头进户的现象。

我们认为，应建立纳税评估和税务稽查互动机制，构建信息共享、良性互动、有机统一的工作格局和运行机制。一是市局应尽快出台纳税评估与税务稽查工作衔接制度。明确两个环节的问题处理权限、处罚原则、移送标准及程序，明确稽查环节对评估移送案源处置期限和查处情况反馈期限。纳税评估部门在确定评估对象时，要与稽查部门联系，在检查的时间跨度、前次检查结果、纳税人执行结果等内容上逐一甄别，防止出现部分纳税人长期不查、部分纳税人检查次数过多的问题。同时也有效避免稽查和评估相互“碰车”，避免税务机关多头进户的矛盾。纳税评估部门移交案件必须有详细的数据分析步骤，并明确提出需解决的问题疑点。稽查结案后，稽查部门要通过剖析案例，提出强化征管的建议，征管部门再根据稽查建议完善管理制度和流程，从而实现征、管、查各个部门的互动协作，使税收征管成为一个完整的过程。

二是建立稽查与评估的内部网络平台，将纳税评估与税务稽查信息共享制度化。定期评估对象、稽查案源信息；将评估和稽查中发现的违法事实整理归纳，通报案例分析情况，进行案例交流，提出管理建议，以有效提高税收征管质量与效率。

七、关于建立科学的纳税评估考核机制问题

纳税评估作为税收征管体系的一个重要组成部分，与征管各个环节有着密不可分的联系，但其本身又是一个相对独立的工作环节，因此建立一套健全、有效的评估考核机制是促进纳税评估协调运行的客观要求。

如何对纳税评估工作进行评价，直接取决于纳税评估工作的总体目标。评估工作的考核应以促进税收征管质量提高为目的，使考核真正成为检验日常评估工作的有效手段。因此，应量化考核指标，力求考核内容全面，考核方法易于操作。我们认为，纳税评估业绩体系考核机制的建立，应遵循以下几个原则：（1）规范为先的原则。应对纳税评估的规范运行方面进行考核，以防止运行中的不规范行为；（2）数量与质量相统一的原则。纳税评估在构建业绩评价体系时，应当引导评估工作向广度与深度相结合、点与面相结合的方向发展。对评估的考核分数量和质量两方面，评估数量考核主要看作为必评户的预警信息评估和市局、分局的评估任务的完成面；对评估质量考核主要通过复评方式，按照一定比例定期对已评估企业进行复评，通过差错率的考核来进一步提升评估的质量；（3）效率与效果相统一的原则。在纳税评估工作中如何以最小的投入，最少的时间花费取得最好的效果，是评估工作面临的一个问题，因此在考核中，在注重效果的同时也要关注效率，促使纳税评估工作在有效率的运行中赢得效果。（4）突出重点，兼顾一般的原则。应分清主次，讲究层次，对重点环节实行重点考核。所以，纳税评估业绩评价体系应当建立以规范运作为前提，以评估数量为基础，以评估效果为中心，内部绩效为主，兼顾外部的业绩评价体系。

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一、纳税评估中存在的问题

（一）《纳税评估办法》和《税收管理员制度》未形成互补关系。

纳税评估办法的实施对于强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，提高税收征管的质量和效率发挥了重要作用；税收管理员制度的推行对于落实科学发展观，贯彻科学化、精细化管理理念，加强税源管理，优化纳税服务，提高纳税遵从度，使税收管理由浅层向深层发展，提高征管绩效发挥了积极作用。两者在指导思想、主要原则上都是比较完善的，也是切实可行的。但在实际工作中，二者仍存在以下矛盾：

1.纳税评估的专业要求和税收管理员职责设置的矛盾。税收管理员制度对税收管理员的职能、工作要求、管理监督作了明确规定，主要负责税法宣传、日常税务管理、调查核实、纳税评估、纳税服务等涉税事宜，换言之就是集纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监督员于一身，造成“一人多职”现象。而纳税评估要求评估人员对分管纳税人，通过采集、综合运用各类信息资料和评估指标，对照其预警值查找异常，对纳税人纳税申报的真实性、准确性做出初步判断。看似简单的要求，在实际评估中，要求税管员必须具备较高的评估理论水平，会用、会计算各项评估指标，懂财务知识、懂税收业务，才能结合企业经营实际，对企业的纳税申报作出判断。而现实是，太多的要求、太多的职责使税管员疲于应付各项事宜，根本无暇将评估的精细化、科学化落到实处，更无从谈起将评估用于管理，提高管理绩效了。

2.纳税评估自由裁量权过大和税管员后续监督不规范的矛盾。纳税评估主要是通过对相关数据的分析和比较，找出疑点，对纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺乏而造成的非故意偷税现象，通过评估，给纳税人一次自纠和免责的机会，也就是说，纳税评估不需要确凿的证据，只要企业认可，作自查申报即可。这样评估人员的自由裁量度就过大。而纳税评估办法和税收管理员制度对纳税评估的各环节均未提出具体的客观评判标准，从搜集整理评估资料、确定评估对象、审核分析、举证确认、认定处理、成果反映等阶段，均缺乏相应的工作标准和规范，模糊区域多，主观随意性较大。以举证环节为例，举证确认是纳税评估的关键环节，举证确认是否科学、合理、公正、公平，不但直接关系纳税评估的效果，而且事关国税机关的形象。目前，对纳税人的举证是否认可缺乏客观的定性、定量标准，由评估人员自由裁定。一是对纳税人的举证是否应予认可没有评判标准，由评估人员说了算；二是纳税人的举证的数量金额是否贴近实际、是否合理没有衡量标准；三是对纳税人的举证，评估人员予以认可或不予认可没有相应的说法；四是对列入评估疑点的内容，疑点未排除就作结案处理。如对某线材厂20__年的纳税情况进行评估，评估疑点是企业税负偏低、连续三年亏损，要求纳税人举证，企业自查发现少计收入60000元未申报纳税，企业补缴税款后评估人员作了结案处理。事实上企业税负偏低的问题并未解决，亏损问题未解决。这些问题评！估人员也没有相应的说明。

3.人为将纳税评估和税收管理员制度割裂。纳税评估是税收管理员的一项重要职责，而在实际工作中，税管员只把评估作为一项工作、一件事去办理。在对纳税人进行纳税评估时，对存在的问题进行了梳理分析之后，就认为没有事了，或者是督促企业将评估出的税款一补了之的现象大有存在，对于评估存在问题的原因不追根求源，没有把纳税评估和税收管理员制度结合起来，而是把二者割裂开来，评归评，管归管，将评估的目的简单归结为补交税款，而不能从管理的角度评估，也不能通过评估发现管理的问题，更缺乏评估的后续管理。

（二）纳税评估和稽查难以严格界定的执法矛盾关系。

纳税评估从提出伊始，就其法律地位引发了太多的争议。尽管纳税评估办法赋予其一定的法律权限，但在实际工作中，一方面纳税评估的实施有利于提高稽查的整体绩效。纳税评估作为税收管理的手段，在征收和稽查之间增加了一道“滤网”，通过纳税评估分离了部分案件，缩小了税务稽查面，有利于税务稽查集中精力办大案要案，严厉打击涉税犯罪行为，提高税务稽查的威慑力。另一方面，纳税评估工作是评估人员在审核评析各项涉税信息的基础上，找出疑点，经与企业约谈，由纳税人自行申报缴纳税款，因此对证据的要求较低。这就使得纳税评估在对企业存在的问题是否属于偷税有了个模糊的区域，而一些评估人员也有意将一些应移交稽查的问题，也不移交稽查部门作进步的深挖，由纳税评估自行解决，从而不能严格区分纳税评估、税务检查和税务稽查的本质区别。再者，评估对象与稽查对象时常发生“撞车”现象，有的企业正在进行纳税评估，稽查局又对其实施日常税务检查，一家企业同时接受纳税评估和税务稽查，势必给双方带来不便，但由于纳税评估享受自纠和免责优待，如对已进入评估的企业移交稽查纳税人意见很大。最后，稽查环节在查处稽查案件时，对企业经纳税评估自行补缴的税款不予认可，造成纳税人对纳税评估的不信任，也使整体执法刚性大打折扣。由此引发的矛盾，成了执法的隐性风险。

（三）纳税评估管理过于分散，部门之间协调性不强，造成评估管理的不规范。

尽管纳税评估管理办法对各级税务机关、各部门之间如何开展纳税评估有了很明确的规定，但由于各个部门都有下达和制定分税种评估办法的管理权限，对基层税务机关开展纳税评估工作都负有指导职责，在实际工作中，由于涉及业务衔接、受软件设计等条件的限制，在一些方面运作不是很顺畅。一是评估对象多头下达。各部门由于缺乏有效的规范，多头下达纳税评估任务，形成了同一企业多次评估，造成了评估和纳税服务的矛盾。二是对同一企业不同税种重复评估，由于不同税种的评估对象由不同部门下达，同一企业时常发生不同税种重复评估现象，重复评估既加重了纳税人的负担，又浪费了 人力资源，降低了评估效率。三是评估结果反馈机制不健全，造成评估信息不能共享，重复劳动多。特别是评估各环节表证单一，主要工作没有得到反映，表单内容填写过于简单，只有结果，缺少必要的过程分析和说明了，又不要求制作完整的纳税评估报告，纳税评估案卷资料不能完整反映纳税评估过程及结果。

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关键词：蓬莱市；地方政府；税源管理

中图分类号： F299.27 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）29-55-2

1 加强税源监控

1.1 从理念上树立正确的税源管理的思路，体现精细化

工作中，也要树立精细化管理的理念，首先要摈弃以往的“收上税来就完事”或者“完成任务就了事”，把征收管理和税源基础放在无关紧要的位置的错误观念。应当想到税收情况与税源基础一样重要，涉及税收的长足发展，要有税收的远见，做到大小税种一起抓，大企业小企业一样管，不但抱西瓜，还得捡芝麻，如果芝麻成为产业了，也是很好的税源途径。在工作中，我们不但要强化对大中型企业和重点税源户的管控，应该多下基层，多看看小微企业和个体工商户，为税源基础进行量的积累，充分挖掘企业的增收潜力。

1.2 以创新的思维开展工作，在税源监控上下功夫

蓬莱市早已经实行税收管理员制度，一个好的税收管理员对于所管辖企业每月应纳税的期限、数量、税种以及一些个别的税务问题，应该了若指掌，拓宽税源管理的深度，把一个个税管员系统起来，将一个个小资料库系统起来，建立一个大的，全局化的大资料库，通过对申报数据评估、监控发现企业运营过程中存在的问题，建立行业、产业数据库。这样即便换了税管员，也不影响后面的税管员了解企业的情况。同时多邀请重点税源监业定期开展培训、座谈会，对税务工作中比较出色的企业请来做经验回报，既教会了小企业的会计，又掌握了税源管理的第一手资料。

1.3 税源管理的信息化方面采取先进的方法

随着电脑征收系统的普及，很多税务操作流程越来越科学。因此在强化税源管理的信息化方面：充分利用现在电脑税务系统的便利条件，对于征管工作中的具体问题，采取相对应的办法解决。首先，严格控制税务登记关口，对于税务登记的企业必须对要保证录入数据的完整和真实，对于注销的用户，核实过没有不良欠税和垃圾数据的情况下才准予核销。严格按照区片，税管员负责制度，保证资料真实与相关部门积极沟通；其次对于数据采集工作的人员必须既懂业务又懂计算机的人员来进行，明确规定数据的内容，如何去做，且数据的真实性等。

2 加强纳税评估的切入，事前评估掐住瓶颈

纳税评估是一个相对比较新颖的名词，国家税务总局出台的《纳税评估管理办法》的有关规定，纳税评估即税务机关通过数据信息比对，考核纳税人和扣缴义务人的申报数据，是否合理合规，是否少保漏报在稽查之前发现问题，从而通知纳税人或者去企业调查等方法，进行核实，从而对纳税人的行为进行判断，定性、定量，并是否采取下一步征管手段的管理方法。

纳税评估是通过数据，对纳税人申报的税源进行税务评估，根据纳税人申报的税源，通过税务知识进行计算核实，看纳税人申报的是否合理，是否合乎规程，是否真实准确。因此可以看出纳税评估的关键并不是税收的多少，而是对纳税人的税源进行计算。通过计算得出纳税人申报的是否合理是否真实，是对纳税人取得生产经营收入以及利润的评估。

税评估的对象是在税务机关有税务登记的所有企业和个人，以及所有企业应该缴纳的税种。但是如果对全部企业进行评估，税务机关的征管力量可能跟不上，现在一般是有重点选择一部分纳税人进行评估核算。现在选择正确的企业作为评估对象，是做好纳税评估的第一步。确定好评估目标，才能进行下面的分析计算。

税评估的对象是在税务机关有税务登记的所有企业和个人，以及所有企业应该缴纳的税种。但是如果对全部企业进行评估，税务机关的征管力量做不到，因此在实际工作中如何选择合适的评估对象，是纳税评估工作最关键的一步。

首先应该制定《纳税评估管理办法》以明确各部门的职责，滤清顺序，在纳税评估流程黄总各个环节的注意事项，以及实际工作中的实施情况。纳税评估机构应尽可能地完善纳税评估的信息系统，以方便工作人员得到真实准确的申报情况。其次税务评估部门应对企业按照生产情况、纳税情况、企业信用等情况分门别类，逐类进行纳税评估。对于大中型企业、重点税源户、来蓬施工的报验登记户找专业的税管员进行监督管理，对企业的各项税收指标进行分析，与同行业税收情况，税负情况，进行比对，找出没特殊因素却税收量变化较大，或者税负率偏低的企业，与征管部门进行联系，对申报不合理的企业，以及重点税源企业、信用差的企业，或者在稽查中常出问题的企业都可以选择为纳税评估的对象二是中小税源户也应该分类，通过分类，将各个同行业集中进行评估控管，从评估结果中找另类的，异常的情况，这样不但加快了工作的速度，也使评估人员对各类别企业有个明确的认知。三是组织税管员对所辖企业进行约谈督促，让企业尽量真实的提交申报数据，减少偷税漏税的源头，加大对违规企业的处罚力度等，从源头减少纳税评估的工作量，从而更精细的评估主要评估对象。

3 加强税源管理的专业化，以管理促增收

3.1 何为税源管理

我所理解的税源管理就是保证税收收入入库的一种针对税收的管理活动，前提是税务机关依据国家相关的法律法规，采取的一些先进的科学的方式，对税收来源进行信息采集和纳税管控。税源管理是税务部门征收管理工作的核心。税源管理工作的中心是企业，是税源管理的基础。

3.2 何为专业化管理

专业化管理是指在税源管理的工作中更为专业，总体来说应该满足四个方面的要求，首先应该有专门的税源管理机构，其次税源管理机构的岗位设置和税源管理业务流程都有专业化的设定。第三机构内对税源的分类专业化。第四就是税源管理部门的纳税服务专业化。这四个条件缺一不可，缺少一个都称不上是税源管理的专业化。因此，税源专业化管理就是税源管理和管理专业化的高度结合，使税源管理的效率更高，企业的纳税更规范，更具有竞争力。

3.3 税源专业化何用

税源属于税收的涵盖，税收包含税源。税源管理是税收管理的基础，是税收管理的核心。由此可见，税源专业化管理是税收专业化管理的基础，也是税收专业化管理的核心。做好税源专业化，税收管理会更流畅，更有持续性，发掘出更多地税收潜力。

3.4 税源专业化管理的特点

税源管理的专业化，将会带动税收管理专业化，实现税收的提升，税源专业化管理具有以下几个特点：一是理念方面，从以往的组织收入为核心转变为监督管理纳税人自行缴纳税款，提升征纳双方的缴纳理念。二是管理方面，从以往的简单的税管员管理的方法转变为预防风险为主的导向式的专业分工与协调管理。三是机制方面，从以往的管理员和稽查局管理的属地管理模式，转变为信息化管理的事项推送程序管理。四是资源配置方面从以往税管员平均分配管理精力的方式转变为有侧重的分配管理资源。

3.5 企业和税务管理部门应如何应对专业化管理

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关键词：纳税评估税源管理必要性

纳税评估是国际通行的一种税收征收管理方式和手段。我国纳税评估概念是从国外的“Assessment”和“Au—dit转译而来，最早译为“审核评税”和“稽核评税”，总局正式启用纳税评估概念是在2001年l2月印发的《关于加速税收征管信息化建设推行征管改革的试点工作方案》中。2005年3月，国家税务总局出台了《纳税评估管理办法(试行)》，对纳税评估工作做出了全面、具体的规定，纳税评估工作在全国开始全面推行。如何有效地开展纳税评估工作，已成为各级税务部门关注和研究的重要课题。

一开展纳税评估工作的必要性及其意义

随着网络信息技术的迅速发展，美国、日本、德国、新加坡、中国香港等发达国家和地区开始致力于征管体制和方式的改革，它们虽然在税制方面存在较大差异，但是，在税收征收管理方法和手段上，却有着共同的特点，即以“评税”、“计算机核查”等不同形式实施着这一相同性质的管理方式一一纳税评估，并且都取得了较大的成功。由于实行纳税评估与税务审计密切配合这一管理制度，国外发达国家或地区的税收征管效率得到令人信服的很大提高，同时也给我国的纳税评估工作提供了借鉴经验和启示。

开展纳税评估工作是我国新时期强化税源监控管理的重要内容和手段，其作用可以概括为以下几点。

(一)纳税评估是一项具有开拓性的税收征管改革，赋予征管工作新的内容

纳税评估作为一种税收管理和服务手段，贯穿税收征管的各个环节。纳税评估不仅是税款征收和税务检查的衔接点，而且是税收管理工作的重点和核心。随着纳税评估工作的开展和不断完善，将引发税务机关的机构设置、人员编制以及工作内容和工作方法发生重大变革，并对税收征管产生深远影响。

(二)纳税评估有助于税务机关加强对税源的控管，堵塞管理漏洞，减少漏征漏管，增加税收收入

建立在纳税申报基础上的纳税评估，是税务部门实施税收管理的“雷达检测站”，通过设置科学的评估指标体系，借助信息化手段，对税源进行动态监控，发现异常，及时进行处理，将纳税人目前大量存在的非主观性偷逃税款的错误及问题及时处理在未发或萌芽状态，从而提高税源监控能力和水平，促进税收征管质量和效率的提高。同时又能有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成本，达到强化管理和优化服务双赢的目的。

(三)纳税评估可以为税务稽查提供案源

由于目前稽查部门获取信息的渠道不够畅通，对纳税人、扣缴义务人日管信息掌握了解得不够全面。因此，无论是人工选案还是计算机选案，都带有一定的盲目性。纳税评估经过评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，减少了稽查部门对打击偷逃骗抗税款行为的盲目性，也有利于提高准确性和时效性，重点更突出，针对性更强。

(四)纳税评估有利改善税收环境，促进诚信纳税

开展纳税评估的前提和依据是纳税人的申报、纳税和经营等相关信息。因而，采集的信息必须具有全面性、时效性，并能形成可利用的数据库。这些可为纳税信用等级评定提供基础信息和充分依据，对于建设纳税信用体系乃至诚信社会都有着重要推动作用。

二当前纳税评估工作中存在的问题

在国家税务总局的政策指导下，我国的一些基层税务机关开展了以增值税和企业所得税为主的纳税评估工作，取得了明显的效果。但由于纳税评估工作在我国税收征管中是一项全新的工作，还需要不断完善。目前纳税评估工作中存在的问题主要有以下几方面。

(一)纳税评估的定位不够准确，内部协调机制没有建立起来。

纳税评估对内是强化管理的手段，对外是优化服务的措施。因为目前缺乏有力的法律支撑体系，所以纳税评估不是法定程序，也就不带有强制性。但在实际执行中当纳税人拒绝约谈或提供有关资料时，有的评估人员采取了罚款或停供发票等措施，这些都是没有法律依据的、不规范的做法。同时由于机构和人员配备上的相对独立，税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间的良性互动机制尚未形成，这不仅制约了税源管理信息的共享与税收征管质量和效率的提高，而且也是制约税源管理工作深度的一个重要因素。

(二)基础信息资料不够完整、真实、有效。

纳税评估工作离不开数据资料的搜索、采集、积累和掌握，纳税评估过程中要进行大量的指标测算、资料比对等定量、定性分析，没有数据资料，纳税评估就成为无源之水、无本之木。目前，我国税务机关收集的评估资料存在不全面和不充分性，相关的财务、会计资料，包括纳税人生产经营状况，以及外部相关部门信息等收集不全，同时还缺乏对纳税人的申报资料具有佐证作用的相关资料，从而使我国的纳税评估结果与客观实际有较大差异。同时税务机关取得的评估资料几乎都是纳税人向税务机关提供的资料，而目前会计信息不对称现象较为普遍、会计信息质量不容乐观，有些纳税人提供的资料难以真实反映其财务状况和经营成果，信息可靠性和可用性不高。由于资料的不真实，评估结果误差大。

(三)纳税评估缺乏细致准确的指标体系。

科学的指标体系是纳税评估系统评估筛选疑点纳税人的依据。目前纳税评估指标体系还很不系统，有的指标实际操作性不强。行业税负和预警值设置不合理，因此现阶段评估人员主要凭借管户经验对企业进行历史时期纵向比较和同行业横向比较，局限性很大。

(四)多税种评估分别进行，增大成本，加重纳税人负担。

根据《办法》的规定，纳税评估工作的对象为主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳所有税种。纳税评估工作按照属地管理原则和管户责任开展。对同一纳税人申报缴纳的各个税种的纳税评估要相互结合、统一进行。因此，开展纳税评估工作时要特别注意避免对同一纳税人进行不同税种的重复评估，避免评估人员多头多次下户，以降低税收成本，减轻纳税人负担。

(五)纳税评估人员综合业务素质亟待提高。

纳税评估是一项复杂而又具有综合性的工作，它涉及税收、会计、财务管理、计算机技术等方面的知识，同时还需掌握各行业经营情况和特点。目前，从事评估的人员素质参差不齐。相当一部分评估人员知识面窄，掌握评估的方法不够，不善于从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深层次问题，使评估工作流于形式，评估效率不高。

三深化纳税评估的思考

在目前各级税务部门强化税收征收管理的工作中，纳税评估作为深化管理的方法和手段成为征管工作中必不可少的环节和内容，随着纳税评估工作的不断实践，其实效性已凸现无疑，但现阶段纳税评估开展工作中出现的问题还有待进一步的完善，笔者对此有以下几点思考：

(一)解决好纳税评估的法律地位问题。

当前，我国开展的纳税评估实质上缺乏有力的法律支撑体系，这使得税务人员和纳税人对纳税评估工作不理解、不重视。因此应努力寻求纳税评估的立法支持，给纳税评估一个法律上的身份。

(二)建立起税收分析、纳税评估和税务稽查的良性互动机制。

建立良性互动机制，就是要将税源管理的分析、评估和实施三个不同环节统筹考虑，优化管理流程，在内部相关职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的工作格局。其核心就是要在税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间建立起有效的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收分析指导评估和稽查，评估为稽查提供有效案源，稽查保证评估疑案的有效落实，评估与稽查反馈结果改进评估分析和税收分析工作的机制，以及时发现征管中存在的问题，找出薄弱环节，正确把握征管关键点，不断加以改进和提高。

(三)要注意大力拓宽评估信息的来源和采集渠道。

纳税评估效果好坏与否，很大程度上取决于评估信息的占有程度。目前来看，缺乏全面、准确、有效的评估信息已经成为评估工作的瓶颈，必须花大力气解决。办法是积极取得当地政府及其行业管理部门的支持，拓宽评估信息的来源和采集渠道，通过相关管理部门广泛搜集各类与税收相关的信息，如工商、银行、公安等政府部门管理信息；煤炭、燃油、水、电、汽、房屋、土地、车辆等行业管理部门信息等，为纳税评估提供充分准确信息。这在地方各税的评估工作中尤显必要。依靠地方政府部门实行综合治税的做法，是一个很好的拓宽信息来源、有效开展纳税评估办法。

(四)创新纳税评估方法。

目前普遍采用的评估方法是指标分析方法，即用税收或财务分析指标，确定指标预警值，将被评估企业各指标值逐一比对，就某方面问题提出警示，同时利用一定数量的税收和财务分析指标，建立综合评估分析指标集，从多方面对企业申报数据的合理性做出评析。其优点是能够指明纳税人某个财务指标处于非正常状态，能够指出纳税人财务指标的不均衡性和处于非正常状态的项目。这对于科学分析纳税人的纳税状况和负税能力，明确加强管理和稽查目标发挥了积极作用。但是它们也存在一定的局限性：一是无法准确定位纳税人财务指标不正常的原因；二是无法有效测量疑点纳税人存在问题的轻重程度。因此各地要在完善指标分析评估体系的基础上，积极引入数量经济模型深化纳税评估。这种方法是在总结指标分析定性评估优点的同时，针对其量化不足的弱点，基于经济学原理，利用数学模型技术来模拟企业经济运行实际情况，估算企业税基和企业应纳税额的总量，根据估算税额和企业实际缴纳税额的差值及差异率来筛选疑点对象。今后的评估工作应逐步实现指标分析与模型分析的有机结合，以提高评估结果的准确性，进一步促进税源管理。

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一、以税务日常检查为突破口,按照 “从宏观上找问题,微观上查原因”的思想寻找纳税评估对象

在日常检查中新左旗国税局不断加强行业管理,对所辖区纳税户进行分行业分类别,对同行业纳税户进行横向比较,对单户企业进行纵向不同历史时期比较,从宏观寻找切入点,缩小排查范围,通过运用多项指标进行综合分析,确定疑点评估对象,纳入拟评估清册,启动纳税评估工作规程,从而大大提高税源管理工作的质量与效率。打牢“分析、评估、稽查、管理”一体化联动机制中间的一环,为整体工作迈上一个新台阶打好基础。

二、纳税评估工作开展情况及探索出的经验开展情况

近年来新左旗国税局主要对6户企业开展了纳税评估工作。这项工作开展的主要前提是以通过综合征管软件、个体纳税评估系统、数据利用系统等渠道收集的内部信息为基础,同时比照企业的纳税申报资料、财务报表以及税源管理部门日常所掌握的企业经营情况进行认真细致的分析。对不同企业制订不同的纳税评估方案。

1.对新巴尔虎左旗蒙运加油站有限责任公司的纳税评估案例中我们首先研究了成品油销售企业的行业特点,确定了以中油新左旗经营部为参照物,制定了中油新左旗经营部的全年按月销售曲线图,找出销售淡旺季规划合理差距,同时根据新左旗蒙运加油站的自身特点,着重检查了该企业在辅导期期间的进项税抵扣情况。因此我们找到了这两个切入点,通过第一个切入点我们从申报表中发现了该企业2006年9月与11月成品油销售额与其他月份存在较大的差异,超过了合理的界限。我们初步判定这两个月可能存在隐匿销售收入的行为,再进一步根据第二个切入点,我们进一步进行了约谈与核查后证实了我们的当初的设想:该企业2006年9月份企业应计未计销售收入74693.12元,11月份应计未计销售收入11781.29,共未计提增值税14,700.65元欠缴滞纳金1459.09元。经税务机关约谈后企业非常认可,补缴了相应税款和滞纳金。

2.在对新巴尔虎左旗莫达木吉乳品厂开展纳税评估之前我局已经制订了《新巴尔虎左旗乳制品行业税负预警值》和《新巴尔虎左旗乳制品行业税源监控管理办法》,目前在我旗境内共有四个乳制品行业,新左旗莫达木吉乳品厂宏观税负在其间较低,因此被列入了纳税评估对象。在评估前我们同样先理顺了思想确定了拟调查项目,主要排查目标:(1)查看该企业销售的产成品与同类市场价格有无较大偏差,由于这个企业产成品生产的是干酪素和奶油我旗境内无同类乳品厂生产,因此我们调出了其它旗县局所辖乳品企业的数据参数和呼伦贝尔市统计局提供的参考价格。(2)查看有无虚开农产品收购发票行为,调查我旗境内不同苏木鲜奶收购价与莫达木吉苏木当地实际发票收购价进行比较,询问农牧民实际支付奶资情况,是否存在较大偏差。(3)调查企业是否按照《呼伦贝尔市农产品收购管理办法》规定的内容全部从农牧民初级生产者手中收购奶源。(4)与企业人员一起再重新核定该企业的产成品能耗比是否存在其他增大进项的行为。五是查看有无其他重大违规现象。

在确定了这五个约谈指标之后,我局启动了纳税评估程序,税务人员有针对性的与企业法人及财务人员进行了约谈,经过耐心细致的说服并告知了相应的法律责任后,企业自查举证在2006年8月份收购鲜奶的过程中,有一部分鲜奶是从二道贩子手里收购的,但没有为税务机关代扣4%的销售税金,此部分鲜奶收购金额共计72086.25元,企业计提进项税9371.21元。经该企业同意后补缴了这笔税款并上缴滞纳金1129.23元。税负也从评估前的2.77%升为评估后的5.08%。

通过税负调查开展纳税评估工作,截止目前共补缴税款104099.79元,滞纳金12222.91元,其中已组织入库税款65188.39元,滞纳金4973.08元。

3.经验。通过纳税评估使我们税收管理员对纳税评估工作有了更进一步的理解和认识,提高了税收服务水平对尝试运用多种指标综合分析开展此项工作,进行了积极的探索和实践。税收管理员有力地加强了对纳税人财务核算的辅导,在征纳双方之间建立了沟通的桥梁;帮助纳税人及时发现和纠正因政策理解、计算错误等导致的申报错误问题,为部分非主观故意少缴税款的纳税人提供了改正的机会,融洽了征纳关系。

税收征管工作得到全面提升。通过开展纳税评估,及时发现了日常税收征管工作中存在的问题和薄弱环节,为完善征管措施提供了依据。纳税评估工作是新征管机制有效的补充,是构建和谐社会不可或缺的因素,今后或者在相当长的一段时间必将长期存在起到不可估量的作用。

三、结束语

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1、纳税评估岗位设置体系不规范，缺乏统一性。基层管理分局目前内部设置一般为综合管理股、管理一股、管理二股三个职能股，根据扬州市国税局增值税纳税评估工作暂行办法，共有4种评估岗位设置模式，适用于县（市、区）局的有两种模式。目前县（市、区）局大多选用第二种模式，基层管理分局或将纳税评估管理岗位设在局长室或在综合业务部门或在管理二股，分析岗位设立于管理二股，工作联系、业务指导不协调，缺乏统一性。

2、人员配备不到位，内部制约体系脱节，评估工作流程不畅通。根据扬州市国家税务局增值税纳税评估暂行办法，纳税评估共分为6个岗位，分别是评估管理岗位、对象确定岗位、评估分析岗位、评估复核岗位、异常企业评估资料受理岗位、基础资料受理传递岗位，其中评估对象确定岗位和评估分析岗位、评估复核岗位与评估分析岗位不得同岗，评估分析岗位一般由1-2人完成，而实际情况是基层管理分局大多在10人左右，一人多岗比比皆是，由于工作头绪众多，配合人员仅仅签名了事，复核岗位等内部制约机制也形同虚设，而形成了事实上的一人或几人的操作，未能发挥其系统工程作用。

3、计算机配备不足，人机相争时有发生。目前，基层分局计算机配备不足，只能保证发票发售、报税认证、开票等窗口作业，有的纳税评估岗位未配备计算机或配备不全，根据扬州市国家税务局增值税纳税评估工作暂行办法规定，申报期满5日即可开展纳税评估工作，评估岗位未配备计算机或配备不全的，势必与其他岗位争机用，工作条件限制了纳税评估工作的开展。

4、评估流之于形式，缺乏深度。纳税评估面原为10%，后调低为5%，调低的目的就是要改变以往只要数量不抓质量的现象。自开展纳税评估工作以来，被评估企业不下数拾、数佰，但评估出有问题户极少，是纳税依法纳税意识提高了吗？事实并非如此，评估后被查出存在偷漏税行为的也不在少数，其原因更重要的是在于纳税评估岗位人员责任心差，缺乏学习，不能熟练操作计算机，未能实现人机的最佳结合。

二、做好现阶段纳税评估工作的几点对策

1、建议上级局修订纳税评估工作暂行办法有关内容，明确评估工作的具体职能部门，统一岗位设置标准，便于制定岗位操作管理标准标准，有利于建立统一的工作考核体系。上级局在修订过程中，同时要考虑基层各岗位人员职责分工，做到岗位明确，责任到位，职责清楚，合理负担，尽量避免岗位工作畸轻畸重。

2、发扬与时俱进的时代精神，深入学习市局关于深化增值税纳税评估工作的意见精神，在评估的深度、广度和规范性上求突破。选调业务精通人员充实评估分析岗位，加强评估岗位操作人员责任心、事业心及业务知识的教育、培训力度，特别是专业知识要知其然，更要知其所以然。这是提高评估工作水平的关键，上级局业务管理部门及基层管理分局要切实承担起这一责任。

3、研究分局内部评估工作运行机制，既相互制约又相互联系，使之形成有机整体，健全基层分局内部岗职考核体系，将纳税评估各环节列入月度、季度、年度考核范围，以考核推行评估工作。

4、积极争取上级局增拨计算机处理系统。在上级局未解决困难之前，基层管理分局也要积极处理好这一矛盾，比如利用别的岗位空余时间，利用八小时以外时间都可以有效解决这一难题，这样可以培养基层管理分局的奉献意识、敬业意识和大局意识。

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自2003年起，我国物业税的开征正式提上日程。目前，我国已有十个城市进入试点"空转"阶段，到全国统一实施物业税应该还有一段相当长的路要走，许多问题还有待研究，"是否在农村开征物业税"就是论点之一，近期已成为公众关注的焦点。许多学者考虑到我国农村生活水平低、城乡差距巨大的现状，认为开征物业税会给农民增加新的负担，故不应在农村开征物业税。笔者认为，物业税本身不会加重农民负担，为了与国际接轨，统一城乡税制，克服现有房地产税制征税范围过窄，并充分体现税收公平原则，在城乡统一征收物业税是十分有必要的。

1物业税种总体设计

物业税的课税对象为不动产--土地和建筑物，故应在物业税下分设土地税和房产税两个税种，将耕地占用税和城镇土地使用税合并，转化为在房地产开发阶段征收的土地税，将房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金合并，转化为房地产保有阶段统一收取的房产税，税收管辖权归地方。

2土地税的设计

2.1课税对象

对于农村土地税的课税对象，应对土地类型、土地使用者的身份及土地使用的用途综合考虑，以确定是否征税。根据税法的一般原理，对属于生存保障手段的财产是不征税的。因此，不能对属于集体经济组织内部成员所承包经营的农地、林地、宅基地征收物业税。另一方面，为了保护耕地，耕地占用税的征税对象应从用于种植农作物(包括菜地、园地)的土地，扩张到全部农业用途的土地，即林地、草地、养殖等非耕地的农业用地。

对于土地使用权的征税，鉴于我国农村土地制度的特殊性和复杂性，应对农村土地的不同类型加以区分，具体分析如下表：

2.2纳税人

土地税的纳税人为土地的使用者，对于农村土地税的征收应实行征税对象一体化，除具有公益用地性质的土地之外，将城市和农村土地作为统一客体设计土地税种。例如，对房产占用土地，不分房产权利人的国籍，不分地域，统一征收土地税。对不当利用土地的行为征收物业税。对于占用农用地进行非农生产的应实行重税，以保护耕地。对闲置全民所有土地的，对荒芜农民集体所有土地的，应实行重税，以示其惩罚性。

3房产税设计

3.1课税对象

对房屋所有权征税应当依据房屋价值规定相应的起征额，房屋价值高于起征额者纳税。这样物业税在农村的征税范围就局限于部分富裕地区的居民，既保证了公平又实现了效率。同时这种设计能够适应形势的变化，当部分地区经济发展，房屋价值达到了征收物业税的标准，就可以直接按照相应的税率进行纳税，保证了税收法律制度的稳定。

3.2纳税人

应是在农村拥有房屋产权、土地使用权的企业、事业单位和个人。产权属于全民所有的，以经营管理单位为纳税人；产权为共有的，以共有人为纳税人；产权关系不明确的，以代管人或使用人为纳税人。

3.3计税依据

我国现行房地产税制以土地面积或房产原值为计税依据，这两种计税依据既不科学又无弹性，根据国际的通行做法，以评估价值而不是房产原值作为计税依据最为可取，评估周期一般为两至三年。借鉴国际上较流行的方法：市场比较法，将应税房地产与近期已发生交易的类似房地产比较，并以后者的交易价格为基础，通过价格影响因素修正得出评估价值。⑦这一方法适用于房产交易频繁的城镇，但不适合农村的现状。对于农村房产价值的评估，笔者建议：

第一，在经济发达的省份，农村应税房屋数量多，可根据各地实际情况对农村住房分门别类，对有代表性的房屋进行价值评估，同类型房屋借鉴使用，可允许有较小的浮动范围。

第二，在经济不发达的省份，绝大多数农村住房属于免税范围，政府的评估压力小，只针对少数富裕农村进行评估即可。

3.4税率

物业税税率水平的设置是物业税制度设计的关键，关系到纳税人的纳税负担和政府的财政收入，必须综合各方面因素谨慎选择。笔者认为，税率水平的设置应遵循以下原则：

第一，支持农业发展。为了鼓励农业生产和保证农业的再生产能力，应对农村物业税与非农村物业税加以区分，对农村物业税征收较低的税率。同时为了保护耕地，对占用耕地用于非农业生产的物业税应确定较高的税率。

第二，因地制宜。我国地域辽阔，各地经济发展水平差距明显，农民的纳税能力也有很大差距。因此，在确定我国物业税税率水平时，应当充分考虑到我国经济发展不平衡的现状，设置幅度税率。由中央政府决定物业税税率的幅度，而具体税率由地方政府根据本地农村的发展状况决定，因地制宜，充分体现公平与效率。

第三，对房屋、土地设置不同的税率。物业税的征税对象包括土地和建筑物，两者具有不同的自然属性和经济属性。土地为稀缺资源，以长期看价格将会不断上涨，且波动不大，较稳定。而房屋价格受供求关系的影响，波动较大，并且我国农村土地制度产权复杂，故宜将土地和房屋分别征税，根据各自的特性确定相应税率。

3.5优惠政策

根据税法的一般原理，对属于生存保障手段的财产是不征税的，因此对价值不超过起征额的房产以及集体经济组织内部成员承包自用或流转给他人的农地、林地应免征物业税。税收优惠也可起到政策引导的作用，为了鼓励贫困农村脱贫致富，可对贫困农村的经营性用途的不动产及外来投资给予减免优惠。也可对西部农村的初始投资给予税收优惠，以支持西部地区的经济发展。另外，为了体现税收公平原则，对于老弱病残应该根据个人境况给予适当的减免。

3.6评估机制

房地产评估机制的建立是房地产课税的基础，开征物业税的各国无一不重视房地产评估制度的建设。由于我国还不具备完善的物业税评估机制，所以建立一套完整、科学、公平的房地产评估机制迫在眉睫。那么评估机构由谁来担任才最合理呢？对此，理论界大体有三种观点：一种观点认为，随着市场化改革的深入，原来由政府部门负责对房地产进行评估，应逐渐由社会中介机构来承担，并相应明确其应担负的法律责任。⑧笔者不同意这种观点。首先，我国从事物业评估的社会中介机构还没有能力承担起全国物业评估的重任，由于社会中介机构的发展只能随着市场的发展而发展，不能依赖政府的力量短时间内聚集人力、物力来组建完善评估体系，所以，依靠社会中介机构来形成完善的物业评估体系需要相当长的时间。其次，由社会中介机构负责对房地产进行评估，能否保证公平还有待商榷。从现实来看，许多市场经济发达的国家，如：美国、新加坡等都是由政府来组建房地产评估部门。另一种观点认为，在税务机构内部设置房地产评估管理机构最为合适。原因是对物业价值的评估主要是为了征收物业税，对物业价值的评估是税款征收过程中派生出来的一项工作，所以由税务机关担当物业评估的重任最为合适。⑨这种评估机制将税款的征、评工作合为一体，提高了工作效率。但是这种管理模式欠缺监督机制，税务部门集征收和评估的权力于一身，易导致暗箱操作和腐败的产生。另外，评估价值的高低直接影响税务部门所征税款额的高低，税务部门能否做到公正评估呢？还有一种观点认为，应当由房屋国土部门负责评估。因为物业税评估所需的土地、房屋登记资料均在房屋国土部门，由该部门担任评估工作，大大降低评估成本。⑩同时，房屋国土部门具有比税务部门更加专业的评估水平和丰富的评估经验，因此就我国现状来看，由房屋国土部门负责房地产的评估工作比较妥当。笔者同意这种观点，建议在中央建立一个主管评估工作的机构，负责对地方评估工作的监督和指导。由地方房屋国土部门设置专门的物业税评估机构。

3.7纳税期限

在纳税期限上，国外的财产税大多采取的是分次缴纳的方式，例如澳大利亚的新威尔州、智利、丹麦、日本等允许纳税人分四次支付税款；以色列分六次征收；英国分十次征收。我国的物业税可实行按年计税、分次缴纳的方法。但考虑到我国农村地广人多，纳税征管体系还不够健全，缴纳次数过多会增加相应的征收费用且不易管理，可以考虑采取按年计税、半年缴纳一次的方案。

【参考文献】

［1］高世星、何杨.物业税构建的难点剖析[J].涉外税务,2006,(2):16-20.

［2］刘江.政府和谐治理与“土地财政”的根治[J].农村经济,2007,(10):91.

［3］刘剑文.税法学[M].北京:人民出版社,2003:103.

［4］戴海平、张志军主编.另一个角度解税法[M].北京:中国财政经济出版社

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[关键词] 房地产税收 评估 征收

我国现有房产税、土地使用税等税种,已不能适应城镇房地产发展新形势的需要。税收收入增长与相关产业发展极不相称,调控功能未得到有效发挥,财产税在城市政府财政收入中所占比重较低,尚未成为地方财政的主体税种,亟需改革。而房地产税的改革涉及诸多方面,其中,开展房地产税评估征税活动是房地产税制度改革的重要内容。国内外税收征管实践表明,按房地产评估值征税。有利于发挥税收调控功能,调节级差收入,合理配置资源,提高地方政府运用税收政策工具的灵活性。但现阶段,我国推行这一征管措施还需要一定的制度和环境条件。

一、税制改革:整合现有房地产税制,及时开征新的房地产税或物业税

在税制改革方面,除统一内外税制已有广泛共识外,还需要重点突破的有:1.全面提升财产税在城镇地方税体系中的地位。通过对现行房产税、土地使用税、城市房地产税、土地增值税等税种进行整合,及时开征新的房地产税或物业税,扩大财产税的征收范围,扩展税基。个人拥有的房产,无论自住还是出租,都应逐步依法纳税。2.取消部分减免税,适当提高房地产税等税率,增加政府收入,合理分配公共服务成本。3.贯彻公平原则,通过减免税、设置不同税率等手段,调节社会财富分配差距。4.健全财产税征收网络,在财产购置、持有、交换、继承和赠予等环节及时组织收入,防范收入流失。同时,不断改进征收技术手段,加强税收征管,充分体现主体税种功能。

二、社会条件:开展房地产税评估征税适宜的政治经济环境

房地产是人们生产、生活的重要物质基础,房地产税收政策不仅关系到政府财政收入,而且涉及经济发展环境和人们的生存条件,特别是对住宅投资。建设、销售、持有和转让等环节的税收政策,涉及成千上万家庭和个人生活,属重要公共事务和服务,政府决策需要兼顾国家、企业和个人等各方利益,力争取得广泛共识。因而开展房地产税评估征税,需要一个较好的政治经济环境。1.评估征税要得到广大纳税人的普遍理解、认可。评估征税不能仅在理论界和税务部门取得共识,关键还在于能否得到城乡居民认可,广大居民的态度是决定因素。如果现阶段城乡居民对评估征税认识有较大的分歧,政府就不宜贸然推行这一征管措施。2.房地产评估征税的对象、范围和评估技术等。与我国经济发展阶段和财富的积累程度要相适应。如果错误地估计了城乡居民的富裕程度、财产状况,评估征税的结果就可能事与愿违。3.经济运行状况较为稳定,政府宏观经济监管有力。

三、房地产税收评估征税需要突破的技术问题

房地产税评税,就是运用一定科学方法,准确评估房地产的市场价值。反映房地产市场供求关系和价格波动。一方面,使房地产税收能够体现纳税人的收益与能力,公平税负:另一方面,保证政府财政收入随经济增长而增长,达到税收收入与政府公共服务支出之间的均衡。围绕这一问题,需要进一步研究以下几方面的内容:

确立房地产税评估征税的基本准则。房地产税评估征税,和一般资产评估既有相似、相同之处,也有严格区分,需要建立相应的评估准则。以指导房地产评估征税工作的顺利开展。

1.公平准则。公平是世界各国税收制度追求的共同目标,房地产评估征税也不例外。公平准则首先是对评估对象的公平,要求在评估征税中对性能相同或相似、地段相近的房地产采用相同的评估方法评估其价值,作为计征税收的依据。其次是对纳税人的公平,对性能相同或相似、地段相近的房地产价值的评估,如纳税人是自然人,无论其民族、年龄、性别、国籍、文化程度等,都采用同样的方法评估征税:如纳税人是法人,评估征税不因其所有制性质。规模大小、技术先进与否等不同而有所区别。

2.合法准则。经过几十年的努力,我国在房地产管理、资产评估领域已初步形成了一套较为完整的法律、法规和规章,如《城市房地产管理法》、《城市规划法》、《注册会计师法》等。这些法律、法规和规章是评估征税的依据。合法准则要求税务人员和税收评估机构遵守现行房地产管理、资产评估的法律、法规和规章,依法评税,以维护国家税法的严肃性、权威性,保护政府财政利益,同时维护纳税人合法权益。

3.科学准则。在房地产评税工作中,评估人员所面临的经济社会情况较为复杂。如房地产按其用途可分为居住、商业、办公、旅馆、餐饮。娱乐、工业和仓储、农业和综合房地产等,种类繁多,且房地产市场供求关系受多种因素影响波动较大,房地产价格被认为是观察一个国家和地区经济运行状况的“晴雨表”。因此,在评税活动中,评估机构和人员采用的评估方法、技术和程序等,要能科学、准确地反映房地产真实市场价值。使房地产税的征收既保证政府税收收入随房地产经济的发展而增长,又不增加纳税人的负担。

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一调研内容

此次调查主要是以80户列名大企业集团为主，涉及具体493户纳税人。首先是对涉及纳税户纳税评估前后的申报数据进行统计分析，了解纳税评估后纳税人申报数据的变化，以验证纳税评估在税收管理中的作用;其次是对纳税人及办税人员进行调查，主要是通过电话访问、电子邮件问询等方式，以了解纳税人和办税人对纳税评估后的心理变化;最后是对所涉及到基层主管税务机关对纳税评估后税收管理情况的直观感受，主要是通过个别访问、实地回访进行了解。从数据统计分析、纳税人(办税人)、基层税务人员三个视角，分析这一特定范围纳税人在履行其纳税义务中的情况，通过数据统计分析说明纳税人的纳税行为变化，用纳税人(办税人)自己语言来说明纳税评估的影响，再者基层一线管理人员的感受也是说明问题的一种方式。

二调研方式

(一)抽取数据进行统计分析

纳税人所有的税收数据都在省集中的征管系统中，是可靠真实的。主要抽取的是纳税人各时期的申报数据、纳税评估数据、税务稽查数据。由于纳税人税收政策都是统一的，特别是对同行业同类企业数据更具有可比性。纳税人在纳税评估后，其纳税申报数据的变化真实地反映其纳税态度的变化

(二)反馈调研

主要是针对笔者参与的几户集团企业的纳税评估工作，对纳税评估后向纳税人进行反馈调研，以期获得纳税人真实想法和采取的措施。一是询问对纳税评估方式的看法;二是收集纳税人反馈的后续税务应对措施;三是调研没有被纳税评估的集团成员单位纳税人的纳税情况，以及整改问题类型。本次调研28户集团企业，涉及纳税人191户。

(三)访谈调查

由于税收管理是一个层级性、综合性很强的工作。纳税评估仅仅是涉及层级不同，但面对纳税人是相同的，同时纳税人主管税务机关并没有改变，日常税收管理及事务仍由基层税务机关承担，纳税评估后的后续管理情况，基层一线管理人员是非常有发言权的。同样是依据笔者参与的纳税评估户，对其主管税务机关个别基层税务干部进行了访谈调查。主要调查是:纳税人纳税评估后纳税遵从度的变化;基层税务人员对纳税评估的看法;同行业同类型纳税人的纳税申报变化情况;被纳税评估过的集团企业整体税收遵从变化情况。本次访谈3个基层税务机关，涉及5位基层税务干部，其中基层领导3人。

三调查结果

(一)数据说明，纳税评估后纳税人纳税遵从度显著提高

对全省80户集团共计493户开展省局直接纳税评估是从2012年开展的，统计2012年和2013年数据①，比较发现2013年对纳税人的评估调整申报数据明显下降，有问题户数占比增值税下降11．83个百分点，企业所得税下降9．56个百分点，消费税下降7．41个百分点，总体下降16个百分点，可以说评估效应是显著的。评估税款也呈大幅度下降，而自行申报税款呈微幅上升，考虑经济经济增长因素，可以认为是持平的。说明纳税人对评估是有敏感的，能够主动提高纳税遵从度。再从全省评估税款来看，除企业所得税下降外，其余两税种评估税款基本持平。由于80户企业集团总体税收占全省税收的60%以上，我们可以看出，纳税评估影响是明显的，特别是对集团企业有扩散效应，而对中小企业来说，评估税款是呈上升，一是说明基层税务机关承担的评估任务也发挥了作用，二是说明中小企业对纳税评估是接受的。

(二)纳税人对纳税评估辅导与执法并重的方式较为欢迎

在纳税评估工作实践中，我们对28户集团企业涉及191户纳税人进行问卷调研②，同时重点访谈了个别集团财务老总，询问了一些个性化的问题。本次访谈对象主要是全省的重点纳税企业，纳税意识和纳税水平较高，在代表性上具有偏向性，对中小企业可能不具有代表性。在调查的集团企业中，多数为国有控股集团、民营企业(上市)集团以及部分上市公司，纳税意识及纳税遵从度高。对税收政策及征管程序比较熟悉，有较强的法制观念。一致认为作为企业必须依法纳税，依法接受税务机关监管，依法配合检查评估。认为纳税评估是一种柔性执法行为，能有效解决企业在执行税收法律法规中的一些模糊问题，对以政策辅导，自查自纠，自行缴库，只加滞纳金不加处罚款比较认同，能减少对企业的震动，维护企业的信誉。在调查中，这些企业集团对加收滞纳金比较敏感，因为这是营业外支出，特别是上市公司，这部分是要向股东说明的。再者，企业集团对评估一户而由集团统一对成员单位自查，统一政策口径纠正税收差错也是认可的。从统计比例来看，对纳税评估的认同度达到90%以上，对处理结果在集团成员单位中的整改或者是申报修正几乎达到100%，但由于纳税评估目前的法律框架未构成，对其复杂还是存在疑虑的。总体看来，集团企业对纳税评估这一管理检查模式是基本认可的。对其执法与辅导并重，自纠与自查相结合，由点及面的整改政策效应是实现了税企双赢。

(三)基层税务机关认为纳税评估能有效促进税收管理水平的提高

全省国税系统属垂直管理，各种情况基本一致，故选取具有典型的5位基层税务干部进行了访谈③，其中三位是不同单位的基层领导。访谈设计了5个问题，分别涉及机构设置、税收管理手段异同、存在问题、评估成效比较和规范完善建议等方面。通过访谈，基层同志基本认同纳税评估这种形式，在实践中也取得了一定成效。一是认为纳税评估一定程度上解决了取消专管员后的事务性问题;二是纳税评估能有效连接日常管理和税务稽查间的管理脱节问题;三是纳税评估集检查与辅导一身能最大地取得纳税人的认同，特别是补税不罚款减轻纳税人的负担;四是纳税评估在实践中能“评一示百”的效果，提高了纳税人整体税收遵从度。当然由于身份不同，专管员更多地认为纳税评估实践中问题处理有难度，而基层领导认为纳税评估存在执法风险和程序规范问题，但一致认为纳税评估能有效促进税收管理水平的提高。

四情况分析

综合数据分析及访谈反馈情况，纳税评估在税收管理实践中具有较高的认同和较好的管理效果。基于当前税收征管现实，纳税人遵从度普遍不高，征收成本高于世界平均水平，税收绩效管理建设刚起步，征纳双方互信不够等情况，纳税评估作为一种介于专管员管理和税务重点稽查之间的一种管理手段，具有较好优势。

(一)纳税评估存在法律地位支撑问题

1、现有纳税评估规定立法层级不高。当前实施的《税收征收管理法》中并无纳税评估的相关表述，作为日常税收征管工作的重要一环，我们必须明确纳税评估的法律地位，也就是要将其写入征管法，赋予其应有的法律地位，以免出现目前税务实践中的尴尬情况。目前可以运用的法律也就是2005年国家税务总局出台的《纳税评估管理办法(试行)》。从立法角来看，立法层级、立法依据等方面都不是十分充分。纳税评估作为对纳税人申报缴税行为的“真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为”，在法律地位上是不明确也是不合理的。一个完整的法律规范是由法律事实构成，以及对其法律后果进行处理的过程，纳税评估中的“进一步管理措施”并不能成为纳税评估的法律后果。现行纳税评估结果只能是与纳税人协商，由纳税人自行纠正不实的申报缴税行为，纳税评估没有任何的行政或法律的强制处理，否则就只能移交稽查。从这点来说，当前纳税评估在法律上是不成立的，必须进行法律地位的设计与重构。

2、纳税评估在实际执行中存在执法风险问题。由于前述纳税评估立法方面存在的问题，直接影响在实际工作中的执法风险问题。主要表现一是纳税评估程序上的风险，税收管理是依程序进行的，纳税评估采集纳税人的涉税信息、要求纳税人说明反馈问题、约谈纳税人作为证据或判断依据、向纳税人下达税务处理意见都不是规范的程序，若纳税人复议或是诉讼在程序上是立足不稳的;再者对纳税人涉税问题的处理存在实体上的风险，税收是依法征收的，对其处理应当是确认、确定的，不能存在模糊，纳税评估实践中往往多是辅导纳税人自查，对涉税疑点对照税法规定自行纠正、自行申报缴税、自行调整账务，税务机关予以默认，并不予处罚(仅加收滞纳金)。这将导致税务执法人员行政不作为或者渎职的可能性，导致纳税人未来存在查处并加处罚款的风险，同时税务执法人员有执法犯法的风险。

(二)纳税评估在实践执行中存在随意性问题

通过访谈，基层领导主要担心的就是纳税评估工作中的随意性问题。主要表现就是没有制约和监督机制，往往是由评估人员说了算，与纳税人谈妥了，由纳税人自查，评估人员反而撇清了所有责任，甚至个别人还会权力寻租，捞好处。对一些无法定性问题的，不深入检查;对纳税人不认同的问题，不追究;对模棱两可的问题，甚至不是问题的问题，刁难纳税人或是索要好处。这些随意性，更加大了基层税务机关管理的难度，加大了税务人员渎职失职的可能，更加大了纳税人税收不遵从的可能性。

五建议分析

(一)用法律形式明确纳税评估的地位

十提出要提高国家治理的现代化水平，税收征管的现代化也不例外。治理水平的提高是以法律为保证的，国家征税是依法进行的，不仅表现在实体上，程序上的法律固定也是必不可少的。在当前实施的《税收征收管理法》中并无纳税评估的相关表述，可以说税收实践中程序上存在缺陷，我们必须明确纳税评估的法律地位，也就是要将其写入征管法，赋予其应有的法律地位，以免出现目前税务实践中的尴尬情况。纳税评估作为对纳税人申报缴税行为的“真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为”，在法律地位上是不明确也是不合理的。一个完整的法律规范是由法律事实构成，以及对其法律后果进行处理的过程，纳税评估中的“进一步管理措施”并不能成为纳税评估的法律后果。现行纳税评估结果只能是与纳税人协商，由纳税人自行纠正不实的申报缴税行为，纳税评估没有任何的行政或法律的强制处理，否则就只能移交稽查。从这点来说，当前纳税评估在法律上是不成立的，必须进行法律地位的设计与重构。

(二)制定严密规范的纳税评估操作体系

纳税评估的效用体现，是征纳双方在税收成本、税收法律遵从以及整个社会税收意识提高等方面的显现。仅仅有法律地位的确立，没有严密规范的纳税评估操作体系，在实践中仍然存在征纳双方的博弈，也即存在本次实践调查中征纳双方陈述的情况，特别是基层税务干部的担心。首先，确定纳税评估的完整操作程序。即确定在达成征纳双方认可的、具有法律效用的评估结论时，需要经过的哪些程序是必定程序，哪些是条件选择程序，哪些是建议性程序。在纳税评估实践中，让评估人员和纳税人共同遵守。其次，确定风险防范规则，即在纳税评估实践中，如何确认评估结果，使得评估人员不能因纳税人的恶意而使得他们陷入渎职或者失职的境地，也不得让纳税人反复出现整改或者被动接受评估人员的刁难。再者，确定税收征管环节中纳税评估承上启下的作用，是征管中必经环节，还是选择性环节，是普遍运用，还是筛选使用都必须明确，以防止滥用或者选择性地寻租使用这一措施。由此做到程序规范和过程的全监控，让征纳双方，或者说是评估方和被评估方都会难越雷池，会使评估的效应及其后续效应最大化。

(三)完善纳税评估绩效考核机制