新农保的保险范围范文

导语：如何才能写好一篇新农保的保险范围，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：三农问题；养老保险；社会保障

中图分类号：F840 文献标识码： A 文章编号：1003－3890（2008）11－0074-04

农村养老保险是我国社会保障体系的重要内容，关系亿万农民现在以及将来的生活质量。随着农村低保制度、新农合等从无到有，扩展迅速，农村社会保障事业已进入发展的春天，如何进一步推进农村养老保险事业的发展，成为农民群众关注的新热点，也是各级政府必须解决的一道“难题”。

一、原有农村养老保险存在的问题

1992年，民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，迄今10多年，由于制度设计存在缺陷、农民保险意识差、运行管理不规范等原因，“老农保”实施后发展缓慢，一度陷于停滞状态，存在的主要问题有以下7个方面。

（一）统筹级别过低

我国农村养老保险基金实行县级统筹，以县为单位统一管理，这使得养老保险关系在省际甚至县际转移很困难甚至不可能，这实际上从制度层面上限制了参加社会养老保险的人数。如农民工群体，长年在外使得他们不能在户口所在地参加养老保险。他们的工作太不稳定，无法通过工作单位参加养老保险，或工作单位不愿意为他们办理养老保险；即使参加了养老保险，一旦有一天回到户口所在地或者转换了工作单位和工作地点，保险关系又不能带走，退保只是针对个人账户部分，养老保险社会统筹部分的权益将因为退保而完全丧失。因此，不参加保险是他们中多数人理性的选择。

（二）个人负担重

《基本方案》规定，农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅，国家予以政策扶持。但在绝大部分农村，集体要么没有经济实力要么不愿意为农民的养老保险出钱，而国家的政策扶持主要是通过乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。所以，对大多数农民来说，农村社会养老保险实际上就完全是靠投保人个人缴费，这致使农民养老保险的个人负担偏重，养老保险实际上仅仅是储蓄行为。

（三）制度缺乏灵活性

农村社会养老保险是建立在一定的经济基础之上的，经济发展水平决定着社会保障的发展水平，一个地区的经济发展状况决定着社会保障的发展状况。我国地域辽阔，各地区之间、农户之间经济水平差异很大，而现有农村社会养老保险制度忽略了农村地区差别、个体差别大这个最现实的问题。用一刀切、一个模式、一种制度来解决全国各地区、各层次农民的养老问题，显然是脱离中国实际的。这也是十几年来我国农村社会养老保险工作举步维艰的重要原因之一。

（四）保障水平低，对农民没有吸引力

《基本方案》中将缴费标准确定为最低2元，最高20元，每2元一个档次，共10个档次。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数农民的投保金额都集中在最低档次的投保水平上。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可领取4．7元，15年后每月可领取9．9元，这点钱对农民来说，很难保证基本生活。[1]这样的养老保险对农民缺乏吸引力也是情理之中的事。

（五）覆盖面狭窄

虽然养老保险制度在我国农村从出现发展到今天已经有20年左右，但是其覆盖面还很狭窄。从总人数上看，截至2005年底参保人数才5 442万人，这与我国7亿多的农村人口相比是一个非常小的数目，也就是说我国农村人口中只有相当小的一部分人参加了养老保险。从分布地域看，农村养老保险制度建立起来而且正常运作的地区主要还只是分布在经济较为发达的地区，如沿海一些地区、城乡结合部等。而真正很贫穷的地区，如中部的广大贫困地区还远没有引入社会养老保险制度。在一些不发达地区虽然存在农村社会养老保险制度，但是其覆盖对象大多限于村干部、镇干部，而普通农民却没有被纳入保障范围。另外，数量庞大的农民工群体也没有被真正纳入保障范围。

（六）被征地农民的养老问题急需解决

这些年，在我国城市化、工业化进程中，大量的城郊农业用地被征作非农用途，产生了一大批的失地农民。农民在失去土地的同时，也失去了土地给予他们的保障功能。虽然，在土地被征的同时他们得到了一笔安置补偿金，但是目前多数地区的补偿费偏低，而且是一次性补偿。更不用说，在一些地区由于村集体和政府的腐败行为，农民实际能够拿到手的征地补偿费又比应该得到的数量少了很多。所以，对于没有其他技能的被征地农民来讲，眼前的生存都成为问题，更不用说今后的养老问题了，对于已经进入老年阶段的人来说，把为数不多的征地补偿费用完后，他们的生活马上就会面临着很大的问题。显然，相对于其他农民而言，被征地农民的养老问题更具有急迫性。

（七）基金管理不规范，保值增值困难

按规定，农保基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。但各地对农保基金的管理和运作过程中，暴露出不少问题：一是基金管理不规范。县级农保机构集基金的收集、保管、运营和发放于一身。这种负全责的管理方式，既缺乏部门之间的横向监督，又没有上下之间的有效制约，很容易导致地方政府和经办机构失控。二是基金的增值问题。由于缺乏合适的投资渠道，各地农保基金一般采取存入银行的方式。但是，近年来，国家连续8次下调银行存款利息率，再加上通货膨胀的影响，基金要保值已相当困难，更不用说增值。基金收益无保证，给今后的发放工作留下了极大的隐患。三是基金的安全问题。农村社会养老保险基金由县级管理，资金分散、营运层次低，难以形成规模效益，最终导致农保基金的“缩水”，而且存在基金被挪用、挤占的风险，直接威胁到基金的安全。

二、新型农村养老保险的实践探索

在“老农保”成为“鸡肋”的情况下，构建新的农村养老保险制度就成为当务之急。这两年，越来越多的地方开始探索新型农村社会养老保险制度。

（一）加大财政补贴

加强政府补贴，改变由农民自己唱主角的局面，这是新型农保制度的首要要求，也是区别于“老农保”的最大创新。“新农保”的筹款原则是个人缴费、集体补助、政府补贴，有了政府公共财政的“阳光照耀”，“新农保”的保障力度大幅提升。山东省莱芜市自2007年建立起新型农村养老保险体系，市财政每年补助1 000多万元，每名农民只需一次性缴纳数百元，从65岁起就可以按月领取养老金。北京市2008年实行“新农保”，在建立个人账户的基础上，财政预计支出1.98亿元，为参保人员建起了每人每月280元的基础养老金。江苏省所有省辖市都开展了“新农保”，对参保者的财政补贴占缴费基数的10%~50%不等。陕西省宝鸡市建立的“新农保”，每人每年财政补贴30元；宁夏在试点农村养老保险时，同样由财政出资建起了统筹金。[2]

（二）保障范围大幅扩大

现在，随着“新农保”普惠性而来的“老农保”停摆、萎缩的局面在一些地方有了改观。莱芜市出台“新农保”制度后，仅几个月时间，全市1 070个村老年农民几乎全部参保。此前，莱芜市实行“老农保”，10年时间参保人数不到6万人。重庆大渡口区16周岁及以上农民全部纳入农村养老保险范围，实现了农村养老保险全覆盖。

（三）待遇水平大幅提高

“新农保”缴费渠道广、额度大，真正为广大农民建起了养老保障线。在2006年青岛市各区计发的农村养老金标准中，高的如崂山区每月447元、黄岛区每月340元，其他区每月标准低的也不少于100元。从2008年起，江苏昆山70周岁以上老人养老金，从每月160元提高到220元，70周岁以下老人的养老金，从每月130元提高到190元。从2008年1月1日起，北京市参加农村养老保险并达到制度规定的每人每月领280元的基础养老金，平均养老金水平将达到400元左右。[3]

（四）即征即保，失地不失保障

在国务院有关土地调控的文件中，对失地农民的社会保障作了刚性规定。社保不落实，不得批准征地；费用纳入征地补偿安置中，不足部分从当地国有土地有偿使用中解决。在“新农保”的探索中，失地农民的保障被各地放在了优先位置。除了按照国家规定执行“即征即保”，解决增量失地农民的社保外，一些地方还把存量失地农民纳入养老保障范围。在广东，政府从征地补偿款中拿出一部分为失地农民购买养老保险；在安徽六安市，失去全部土地或人均实际耕地不足0.02公顷（0.3亩）的被征地农民均纳入农民养老保险范围；在山东寿光市，2008年起，将年满45周岁的失地农民全部纳入失地农民养老保障。

（五）参保方式灵活多样

陕西宝鸡市创新方式对参保农民进行吸引、激励。新制度规定，只要家庭成员（儿子、儿媳、上门女婿及配偶）全部按规定参保缴费，这个家庭中年满60周岁的老人不缴费就可以领取每月至少60元的养老金。一些地区还创造性地运用国家政策，试点“粮食换社保”，推动新型农村养老保险工作。安徽霍邱县是粮食大县，参保农民可以从售粮收入、粮食直补资金和其他收入中，自主选择月缴费标准缴纳费用，县财政按上年养老保险基金累计总额的2.5%予以补贴。“粮食换社保”，在不增加财政新负担的情况下，为农村养老保险制度建设提供了新的思路。

（六）探索“新农保”的转移接续

北京的“新农保”首次实现了“城保”、“农保”的城乡互转。参加新型农村社会养老保险的农民转居后，其参加农保的缴费，可按照相应年度、比例转换成“城保”；同样，参加城镇居民基本养老保险的，也可转移到“新农保”。

（七）基金管理上的新探索

在基金管理方面，东部一些地市探索“政府主导下的市场运作”路子，政府主导保证了公益性，市场运作则可以保证效率。政府每年从财政拿出资金补贴农民养老保险，把包括农民筹资在内的所有资金均交给经严格考察的保险公司来运作。这种探索不需增加机构和人员，只需通过审计等监管方式，就可以解决政府部门的养老保障基金管理难题，为农村养老保险的运作提供了新的思路。

总体来讲，目前全国各地的新型农村社会养老保险制度仍处于探索阶段，即使实行“新农保”，政府补贴的资金也不十分“解渴”。另外，各地自行其是制定标准，一来会给将来国家整合农保模式造成沉重的成本负担；二来可能会使很多县、区盲目照搬别人的成功模式，但自己的条件、技术或财力又达不到相关的标准而令探索失败。另外，农保基金之所以在管理运行中存在隐患，主要还是当初制度设计存在缺陷，即规定农保基金要以县为单位统一管理。县里的经办机构缺乏投资经验、相关技术及人才，管理这么大一笔资金，投资风险很大。

三、完善新型农村养老保险的建议

进一步完善新型农村养老保险，依然是一道待解的“难题”。根据目前各地探索的实际效果，我们认为可以从以下方面采取措施，加以完善。

（一）尽快制定相应制度

在养老、医疗、最低生活保障三项重点保障中，医疗保险和低保已经有制度安排，养老保险的制度安排相对滞后，城镇职工养老保险正在改革之中，农村养老保险已经停滞多年，制度已经不适应当前经济社会发展的要求。城乡居民养老还没有制度安排。在各地探索的基础上，国家应尽快出台全国性的新型农村社会养老保险试点工作指导意见，在全国建立框架基本统一的制度，具体标准可以灵活，重点在于建立机制和平台。

（二）进一步加大财政投入

通过公共财政加大对农村社会养老保险的投入，提高农民养老金待遇水平，这是制度创新的核心。没有公共财政投入，新型农村社会养老保险就很难建立。市场经济较发达的国家农民参保都享有政府补贴。日本为了解决农民和个体工商业者的参保问题，20世纪50年代末立法，60年代初建立并推广国民年金，政府的投入占到了1/3，到2009年政府投入将达到50％。南美一些国家的农民养老保险也主要靠财政投入。[2]

完善“新农保”，必须落实政府责任，建立公共财政投入的保障机制。制定公共财政支持农村社会养老保险的办法或规定，建立各级财政补贴机制，落实责任，特别要建立农村养老保险基础养老金制度，同时建立中央财政和地方财政分级负担机制。中央财政建立这个制度的时候特别要在财政补贴上给予西部经济欠发达地区一定的政策倾斜。

（三）扩大统筹范围，实现灵活接转

随着我国城镇化进程的加快，农村人口向城市转移是一个不可回避的现实。除了各地农村养老保险制度的统筹、实现地区、省际的转移接续外，城乡之间的养老保险制度也需要统筹。农民变成市民后，农村养老保险如何转化为城镇居民的养老保险；外出打工农民，其养老保险如何转移，如何与农村养老保险相衔接，诸多问题都需要统筹解决。

（四）进一步规范基金运转

农保基金涉及亿万农民未来的生活来源问题，如何确保这笔资金安全运作、保值增值，是“新农保”面临的一大挑战。目前，农村养老保险基本由各市县自行管理，基金在保值增值和资金安全上存在着隐患。笔者建议，一方面将农保基金集中在省级管理，另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。基金投资范围以《全国社会保障基金投资管理暂行办法》为准，确保基金保值增值。各级财政和劳动保障部门都要建立健全农保基金管理办法，建立基金的内审稽核制度。各级社会保险基金监督部门要将农保基金纳入日常监督管理范围，对基金使用、投资运营进行规范和定期检查，同时加强财政监察、审计监督和社会监督。对于老农保基金，建议由劳动保障部门、财政部门、审计部门共同对老农保基金清理整改提出具体的指导意见。

（五）理顺管理体制，提高经办能力

落实农保机构人员编制是开展好农保工作的前提和保证。目前许多省都存在机构编制不落实，机构没有移交的问题，这是新农保下一步工作的重点。农保工作一开始就应该明确机构性质、人员编制等，否则只有任务，没有人干，特别是农保工作在乡镇一级同样需要一定工作人员。

（六）将“新农保”纳入金保工程

把农村社会养老保险信息管理系统纳入金保工程范围，落实金保工程资金，以保证这项工作很好开展。

参考文献：

［1］欢佩君.中国农村社会养老保险存在的问题与对策［J］.河北农业大学学报（农林教育版），2008，（3）.

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关键词：新型；农村养老保险；泰州

中图分类号：F842.6 文献标识码：A文章编号:1003－9031(2011)05－0060－05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.05.15

农村社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分,也是社会主义新农村建设的重要内容。随着我国工业化、城市化进程的加快，农村人口的老龄化现象日益严峻，而传统的家庭与土地保障的功能却在逐渐弱化，加之原有的农村社会保障制度设计存在面小、水平低、保障环节薄弱等缺陷，因此农村急需构建新的老年供养体系。

在此背景下，党的十七届三中全会明确提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”；2009年9月又出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作，并于2020年前基本实现全覆盖。可见，建立完善农村社会养老保险制度，对于统筹城乡发展、构建和谐社会、妥善解决农村居民的养老问题、促进农村经济的繁荣发展具有重要而深远的意义。

一、泰州市推行新型农村社会养老保险的经验和做法

2006年初，泰州作为江苏省13个省辖市之一，在江苏省委省政府的统一部署下，按照“一年出方案、两年抓试点、三年抓推进、五年全覆盖”的工作思路，全面启动了新型农村养老保险（以下简称新农保）的试点工作。截至2010年10月末，全市新农村保参保人数达138.89万人（其中领取养老金25.78万人），完成确定全覆盖120万指标的115.7%；全市养老金平均水平为153元/月（市区为219.4元/月）；60岁以上单独享受基础养老金人数31.38万人，发放率为99%，基本实现了参保全覆盖。

（一）政府的高度重视和支持

养老保险问题一直是我国农村地区民生的“短板”，解决不好将影响农村的发展。泰州市委、市政府多次召开专题会议研究农保工作，并将其列入改善民生"十大工程"之一。2007年初，泰州市政府成立专门领导小组，及时制订下发相关部门的目标任务，层层签订目标责任书，形成了乡镇包村、村包组、组包户的包保体系。同时，将新农保列入农村新“5+1”实事工程进行考核，并建立月督查、季通报、半年检查、年终评比的工作制度，从而保证新农保工作的顺利进行。

（二）新农保政策的制定立足泰州实际，因地制宜

1．加大财政策投入。新农保实行的是个人缴费、集体补助、国家补贴相结合的三方筹集方式。因此，财政补贴是新农保是否顺利实施的重要保证和基本前提，也是新农保与老农保的根本区别所在。根据泰州市财政的承受能力以及当地农民的收入和消费水平，出台了财政补贴不低于当地上年农村最低生活保障标准的10%。泰州市区、靖江按15%给予补贴，泰兴、姜堰、兴化按10%给予补贴。同时，明确规定各地财政按上年保费收入的1%安排基层经办机构工作费用，纳入财政预算，有效保证了各级经办工作的顺利开展。

2．扩大参保受益面。2006年泰州市新农保试行办法规定，凡具有本市户籍，男年龄不满60周岁、女年龄不满55周岁，从事农副业生产的农村居民均可参保。对于超过退休年龄和距退休年龄缴费不足15年的人员均可采用一次性补缴方式参保。同时，建立农村居民高龄补贴制度。在此基础上，新农保制度不断完善。2008年泰州市将城镇非企业职工纳入到新农保参保范围，将城镇无收入无养老的老年居民也纳入到了高龄补贴的范围，在江苏省率先实现了城乡一体化的居民养老保险制度，有效实现了社会保障的全覆盖。

3．制定养老保险金适时调整政策。新农保试行办法明确规定，养老待遇水平应根据经济增长、农村最低生活保障标准调整和农村居民基本生活费用价格指数的变动等情况适时进行调整。近年来，泰州市人均养老金水平逐年增长。2007年泰州市区基础养老金待遇标准每月为21元，2008年每月为24.3元，2009年每月为41.06元，2010年调高至70元。2007至2010年4年间，泰州市人均养老金发放水平分别为每月132.4元、143.14元、157.3元和219.42元。同时，从2009年开始，泰州市参保人员每超过一个缴费年限，基础养老金将在原基础上增加2至10元。除此之外，泰州市将高龄补贴年龄降至60周岁，并进一步加大对低保、残疾人等困难人群参保救助力度。

（三）加强政策的宣传引导

好的制度措施只有得到最为广泛的社会认知，才能得到应有的社会认同。为了让新农保政策家喻户晓，深入人心，泰州市运用了一切行之有效的方法，形成了全方位、立体式的宣传网络。一是充分利用电视、广播、报纸等媒体开辟专栏宣传讲解新型农保政策；二是印发通俗易懂的宣传画和宣传提纲，成立宣传动员组进村入户，把新型农保的意义讲透、政策讲准、内容讲清，引导农民自愿参保、主动参保；三是加强对村组干部、基层党员、村民代表的新制度知识培训，让他们率先了解熟悉政策内容，带头参保，从而调动更多人的参保积极性。

（四）农保机构的规范管理和优化服务

1．严格基金管理。新农保试行办法明确规定，所有征缴基金必须于当天存入银行专门账户，任何单位和个人不得以任何理由延迟缴纳；基金管理实行收支两条线管理，单独记账、核算；健全基金内控机制、审核审批以及跟踪督查督办制度，严防基金流失，确保基金专款专用；定期由财政部门组织经办机构和银行"三方"对帐，确保保费收缴基金的安全等。

2．优化服务水平。为方便参保农民，2008年泰州市整合社保管理服务资源，加快构建市、县、乡镇（街道）、村（居委会）4级经办网络，目前已建成江苏省唯一的全市联网、统一数据库、异地备份的新农保信息系统，形成了全市统一的业务经办流程和“乡镇有机构、村组有专人、覆盖无死角”的经办网络。泰州市还与有关金融机构合作，共同开发新农保缴费、发放软件，实现了“参保查询不出村、缴费领钱不出镇”。同时，针对部分行政村距离乡（镇）较远的实际，农保经办机构和银行工作人员还深入指定村，开展宣传、咨询、测算、缴费、开票、打印等一条龙服务。对残疾人、孤寡高龄老人等特殊群体，农保经办人员还提供上门服务等。

二、泰州市新型农村社会养老保险建设发展过程中存在的问题

（一）参保缴费水平偏低

为实现城乡养老保险制度的广覆盖，泰州市进一步降低参保门槛，将原先的最低参保标准由550元（市区1100元）降低至100元，并设置了100～6000元多个缴费基数档次，参保人可自主选择缴费，多缴多得。但在实际操作中却面临参保缴费水平偏低的矛盾。一是不少村组干部在推进过程中工作方法不到位，没有将政策讲清讲透，只满足于扩面任务的完成。二是财政补贴机制还不够完善。对于参保农民，泰州市给予30～50元/年的财政补贴（市区为30元）。如果农民参保缴费档次是100元，每年地方财政补贴30元，占个人参保的30%；如果按最高标准6000元算，补贴只占缴费金额的0.5%。从实际效果来看，最低30元的财政补贴可以吸引经济比较贫困的人群参保，但对于农民参加较高档次的缴费起不到应有的激励作用。三是泰州市享受高龄补贴的前提条件是直系亲属必须参保且正常缴费，因此许多农村居民仅仅是为了能使父母亲领取基础养老金而参保。种种原因使得泰州市约70%的农村居民选择最低标准缴费，导致社会整体保障水平偏低。

（二）城乡保险待遇水平差距仍然较大

我国采取的是优先发展工业政策，因此造成了第一、第二产业待遇的不平等，导致我国农村经济的发展远远落后于城市。建国初期，我国就开始探索建立城镇职工基本养老保险制度，至今已趋于完善，有效地保障了城市养老的需要。而我国的农村社会养老保险制度1986年虽已开展，但直到2003年才处于创新发展阶段。经过近年来的发展，养老保险待遇水平也在逐步提高，但其保障水平仍远远落后于城镇养老。近年来泰州市不断地提高农村居民养老保险的待遇，但城乡待遇水平的差距还需进一步缩小。2010年，泰州市农村社会养老保险金人均153元/月，市区达到219.42元/月；而企业职工养老保险人均1120元/月，市区达1260元/月。通过对比可见，泰州市城市社会养老保障水平是农村社会养老保障水平的7.32倍。

（三）投资渠道单一，不利于基金的保值增值

长期以来，我国农村社会养老保险基金是以县级统筹运营管理的，层次低、规模小，其保值增值的办法主要是购买国家财政发行的债券（国债）和存入银行。泰州市也不例外。新农保试行办法明确规定：“个人账户储存额根据人民银行公布的同期城乡居民1年期定期存款利率确定”。虽然相对安全，但在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以实现保值增值。近年来，一年期存款利率常常是低于物价上涨指数的。当前，我国CPI的上涨幅度是3.3%，而人民银行同期一年期储蓄利息是3%。可见，投资渠道的单一不利于基金的保值增值。

（四）与其他社会保险制度的衔接不够顺畅

虽然泰州市养老保险制度对老农保转新农保个人账户资金转移、缴费年限折算、待遇水平等作出了明确的规定，顺利实现了老转新转换制度的衔接。但对于其他社会保险制度比如城保、被征地农民保障、农村低保等之间的转移衔接并不明确。特别是城保转为新农保，两套体系间缺乏相互换算的基础，衔接相对复杂，需要进一步完善。

（五）经办力量还需进一步加强

农村养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作,要求有一支具有高度责任感、良好业务素质的稳定的农保专业队伍。5年来，泰州市不断健全服务平台，优化经办服务，但泰州市的经办力量仍还十分薄弱。农村群众居住分散、人口众多，而办理新农保业务工作量很大，因此组织农民参保缴费及养老金审核审批等许多基础性、经常性工作主要依靠镇村干部来落实和办理。就市区而言，平均两个行政村才有1名农保协管员。到目前为止，泰州市仅60%的行政村建立了专职化的养老保险服务平台。

三、完善新型农村社会养老保险制度的对策和建议

（一）加快农村社会养老保险的立法保障

长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策条例进行引导，实行农民自愿参加的原则，但由于这些法规、意见、方案从某种意义上说只是指导性文件，不具有法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。因此缺少制度上的稳定性，农民与政府之间并没有真正建立起稳定而持久的契约关系。1998年“老农保”的叫停正是由于经济形势的变化以及管理上的漏洞等原因造成的。因此，加快新型农村社会养老保险的立法进程,是关系到农村养老保险的可持续性和保险基金保值增值的根本性问题。而先立法后实施也是西方发达国家在推行养老保险制度时普遍遵循的一个原则，如1957年德国颁布的《农民年金救济法》和1961日本实施的《国民养老金法》等。纵观世界各国的农民养老保险可发现，国家都是以法律的形式明确规定了保险范围、保险费的筹集、养老保险的待遇、保险基金的管理和法律责任，规范了政府、管理机构和参保人的行为，避免人为的主观随意性，从而有力地保障了农村养老保险制度的顺利实施。

因此，建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》，以法律的形式明确规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构;规定保险基金的筹集管理、投资运营和监督管理办法;规定中央和地方政府在农保制度建设中的职责范围等。泰州市应根据农村经济发展的实际情况，在国家制定的相关法律基础上进一步完善泰州市养老保险制度，为新农保试行办法的顺利实施提供良好的法制环境。

（二）加大政府财政补贴力度

要想完善农村社会养老保险制度,必须加大政府的政策扶持力度和资金投入,逐步建立财政补贴农民参保的增长机制与养老金待遇和经济发展相适应的自然调整机制,让农民和其他社会成员共同分享社会进步的成果。

1．提高基础养老金给付水平。目前，我国新农保采取的是“基础养老金+个人账户”的模式，与城镇职工社会养老保险的“社会统筹+个人账户”有异曲同工之处，但二者在保障水平上还存在着较大的差异[1]。2010年，泰州市基础养老金标准为70元/月，全年可得840元，而2009年泰州市农村居民人均纯收入为8180元，因此新农保基础养老金的替代率仅有10.27%①，与城镇职工基础养老金20%的替代率相比明显偏低，养老保障水平有待进一步提高。

因此，在中央财政补贴的基础上应加大地方财政的投入，将新农保基础养老金的替代率提高至20%。一方面基础养老金的给付与当地农民人均纯收入挂钩,有效地保障了农民养老保障水平的不断提高；另一方面从某种程度上实现了社会养老保险制度的相对公平,缩小与城镇职工养老保障水平的差距,有利于政府提供基本公共服务均等化的实现。

2．实行梯度型财政补贴。针对泰州市18～44周岁农民参保积极性不高的情况，可适当加大参保激励力度。根据缴费档次的不同选择，实行梯度型的地方财政补贴，多缴多补。同时，在农民缴费满15年的基础上实行每多缴一年多增加财政补贴的办法，从而逐步建立起新农保养老金动态调整机制，改变参保不参保、多缴和少缴财政补贴一个样的现状，有效地提高了农民早参保、多缴费的积极性。

3．设置农保年金补贴。新农保制度待遇规定过于宽泛，建议对失地农民、村干部、计生户、烈军属等特殊群体，根据贡献大小设置农保年金补贴[2]。此外，农保年金类似于企业年金,是指农民在依法参加农村基本养老保险基础上,依据国家有关政策和各地农村实际情况针对农村特殊人群建立的补充养老金保险制度,是具有中国特色的农村补充养老保险制度。基础养老金体现公平性，个人帐户体现效率性，而农保年金则体现了贡献性。

（三）大力发展农村经济，增加农民收入

从我国已取得的成功经验来看，快速稳定的经济发展、农民收入的提高是新农保政策顺利实施的坚实基础。因此，壮大农村集体经济、提高农民收入是增强农村社会保障实力的关键。

1．积极推动城镇化建设。目前泰州市的城市化水平仍很低，城镇化率仅有47%，离全面小康52%的标准还有一定差距。近年来，泰州市农村劳务输出增长势头明显减弱，农村剩余劳动力滞留在农村，而农业生产活动单一、收入有限严重影响了农民收入水平的提高。因此，应积极推动泰州市的城镇化建设，制定相关政策促进农村剩余劳动力的转移，拓宽农民的生存发展空间,从而提高农民的收入水平。

2．加快乡镇企业发展。改革开放30多年，我国的乡镇企业得到了长足发展，在吸收农村剩余劳动力、逐步缩小城乡差别和工农差别、促进农村经济繁荣等方面发挥了巨大的作用。而近年来我国的乡镇企业发展明显缓慢，乡镇企业不能持续、健康的发展使得集体补助有名无实。一方面，政府要加大政策扶持力度，在税收、金融等方面给予优惠;另一方面，企业要加大与其他企业之间的合作与交流，鼓励企业的技术革新和体制创新。

3．壮大农村专业合作组织的发展。农民专业合作组织作为农民进入市场的重要桥梁和纽带，有效地解决了分散经营与大市场的矛盾，在促进农民增收、推进农业产业化等方面发挥了巨大的作用。当前，发展农村专业合作组织应成为泰州市农村改革和新农村建设的一项重要工作。在发展机制上，要形成部门协同和专业协会积极参与的格局；在发展模式上，要提倡能人大户、龙头企业带动;在扶持力度上，要在税收、金融、土地、立项上给予优惠和照顾;在管理上，通过“典型示范、典型带动”，重点扶持，引导农村专业合作社的快速发展。除此之外，政府在促进农村经济发展、促进农村民收入等方面还需要给予强有力地支持，比如加大农村的公共项目和基础设施建设、对外出务工人员进行培训、保障农产品价格等等。

（四）创新基金运营模式，有效加强基金管理

农村社会养老保险基金是农民未来养老的保障，因此，基金的管理以及保值增值是农保事业成败的关键。

1．有效实现基金的保值增值。我国农村养老保险基金实行的是县级统筹，由于受人才、信息、投资能力等方面的限制，使得基金的保值增值能力不强。因此，创新基金运营模式，使之能在安全性、流动性和收益性之间保持大体平衡，从而提高基金的保值增值能力，有效地保障农村居民的养老需求。第一，建立分级运营机制。建议将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。一方面可以减少管理机构，降低成本；另一方面可以增大基金规模，形成规模效益；同时还能增强基金抗风险能力，确保基金的安全。第二，拓宽基金运营渠道。一是可参照保险公司与商业银行大额协议存款的优惠政策，制定新农保基金的银行储存优惠利率;二是国家发行国债时要明确一定的农村养老保险基金优惠量；三是放宽投资领域，特许农村养老保险基金投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目；四是委托专业的基金管理公司经营，按市场化原则运作。但要明确一点，当基金运作出现困难时，先以基金管理公司自身资产弥补，政府承担最终“兜底”担保。

2．完善基金监管机制。一是将新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算；二是继续加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。完善信息披露制度，并接受由农民代表、社会团体等第三方参与的社会监督等。

（五）完善制度衔接机制

我国社会保障的最终目标是建立起城乡一体、各制度之间可衔接、不同区域可转移的社会保障体系。针对泰州社保体系建设情况，除预留接口外，还要不断对养老保险金的计发方法进行改进。应将农村居民在各个不同时期形成的养老保险权益予以整合,在参保人员到可以领取养老金的年龄时,对养老保险权益进行分段累积计算,并在养老金待遇中予以体现[3]。另外，考虑到城保是省级统筹，为有效实现城保等其他社会保险制度与新农保制度转移的衔接，建议提高统筹层次，实现省级统筹。这样能有效避免因地区利益关系、相互之间标准不统一而造成的社保关系不能顺畅转移的问题。

另外，由于我国的新农保制度尚处于试点阶段，保障水平还不太高。因此，笔者建议与家庭养老、土地养老等其他模式相结合，形成以社会养老为核心、家庭养老和土地保障为补充的多层次养老模式，真正解决农村居民老有所养的问题。

参考文献：

[1]华黎，郑小明.完善新型农村社会养老保险财政资金供给的思路与对策[J].求实，2010(10).

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[关键词]农村；出国务工； 养老

[中图分类号]F32389[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2014）01-0140-02

[作者简介]金代志（1972-），男，黑龙江尚志人，副教授，博士研究生，研究方向：社会保障；张冉（1989-），男，辽宁朝阳人，硕士研究生，研究方向：社会保障与劳动就业；崔寅（1974-）女，黑龙江黑河人，副教授，研究方向：社会保障。随着黑龙江省农业科技水平和机械化水平不断提高以及工业化和城镇化的快速发展，农村剩余劳动力不断增加，出国务工成为黑龙江省转移农村剩余劳动力的一条有效途径。出国务工不仅有利于增加农民收入，而且在农民务工过程中还能学习到国外先进的经验和生产技术，回国后有利于带动地方经济发展。然而，随着老年人口的不断增加，出国务工人员养老问题备受社会关注。

一、黑龙江省农村劳动力出国务工人员现状

黑龙江省对外劳务输出具有很明显的地缘优势，地理位置上与俄罗斯毗邻、与韩日等国隔海相望。俄罗斯远东地区资源丰富，但劳动力资源严重匮乏，经济发展需要大量外籍劳动力，韩国和日本经济发展迅猛，尤其是第三产业比较发达，创造了大量的就业岗位。但是近年来两国纷纷步入老龄化社会，精壮劳动力匮乏成为制约其经济发展的瓶颈，为此两国均放宽了外籍劳务人员引入政策，这为黑龙江省扩大对外劳务输出创造了便利条件。黑龙江省对外劳务输出开始于20世纪五六十年代，经过半个世纪的发展，由以行政管理为主逐步向市场化转变，劳务输出的目的地由非洲、西亚等发展中国家和地区向周边日本、韩国、俄罗斯等发达国家拓展。目前，出国务工人员主要从事建筑业、林业、种植业、养殖业等简单体力劳动，从事管理和技术类工作的较少。2006年实施 “阳光工程”以来，黑龙江省通过加强境外输出劳务人员培训、组建境外省级农民工服务站等多种途径推动对外劳务输出工作发展，对外劳务输出规模不断扩大。2006年黑龙江省农村出国务工人员147万人，实现境外劳务收入53亿元；2008年为187万人，实现收入842亿元，境外劳务人均创收45万元，为境内劳务人均创收的82倍；2012年仅上半年境外农村劳务输出人数就达到了174万人（见表1）。

二、黑龙江省农村出国务工人员养老工作存在的问题

（一）“新农保”制度不健全

截至2011年末，黑龙江省“新农保”试点范围已覆盖全省86个县（市、区），占全省县（市、区）总数的6719%，覆盖农业人口1253万人，参保人数27902万人。新农保与社会保险不同，它筹资水平低，没有国家兜底，不能起到实质性保障作用，不符合社会保险的根本原则。同时，新农保的社会性较差，基本上就是基础养老金加上个人账户余额，与城镇职工和公务员养老保险相比差距悬殊。新农保还面临着制度不统一、统筹层次低、保障水平低、覆盖面小等诸多问题。目前，黑龙江省尚未出台具体政策对农村出国务工人员参加“新农保”问题进行规定，关于出国务工人员在外务工期间能否参加“新农保”、以何种方式参与、回国后养老保险关系如何处理等问题尚未可知，因此，出国务工人员的养老问题无法得到有效保障。

（二）传统家庭养老模式受到冲击

随着经济和社会发展，黑龙江省农村传统的家庭养老保障模式受到了巨大的冲击。首先，我国实施计划生育政策后“421家庭”逐渐增多，传统的家庭养老模式给子女造成了沉重的负担，养老保障水平也因此受到一定影响。其次，传统的家庭养老模式是建立在道德观念基础之上，而不受法律约束，其保障标准和水平不统一、不稳定，受文化水平和家庭收入等因素影响严重，农村出现了很多儿女不赡养老人的现象。第三，随着工业化、城镇化、农业现代化进程的不断加快，越来越多的农村剩余劳动力向城镇转移，农村老龄化程度进一步加深，农村留守老人的养老问题突出。2008年黑龙江省“家庭其他成员供养”的老年人口占比为3163%，其中农村占比达4295%。一旦子女出国务工，留守老人无人照顾成为影响黑龙江省农村出国务工的主要原因。

三、对策建议

（一）进一步健全农村社会养老保险制度

目前，黑龙江省农村社会保障的相关工作主要由乡镇一级的民政部门，工作人员大多缺乏社会保障方面的专业知识，严重降低了农民参保效率。因此，黑龙江省应该尽快建立农村社会养老保险专业机构，工作人员由社会保障专业人才担任，进一步提高办事效率，更好为广大农民服务。黑龙江省应进一步健全农村社会养老保险制度，将农村出国务工人员纳入“新农保”范畴，规定出国务工人员在国外工作期间可以继续参加新型农村养老保险，可采用委托他人代为缴费，在回国后一次性补齐出国务工期间应缴纳的费用或在出国前提前缴纳养老保险费用等方式参保，相应养老保险待遇的享受及累计缴纳养老保险年限不受影响。同时，应做好出国务工人员回国后的养老保险关系转移接续工作。出国务工人员回国后会有两种选择，一部分人会选择返回农村，另一部分收入较高或条件较好的务工人员会选择去城市工作、生活。回国后选择继续留在农村生活的出国务工人员可以继续参加“新农保”，其缴费和待遇不变；回国后选择去城市工作，与用人单位建立了较为稳定的劳动关系、并有意在城市长期定居的，在户籍变更上应该给予一定的制度优惠，将这部分人纳入到城市职工基本养老保险范围内，将新农保账户内的资金全部转移到个人账户当中，将新农保的缴费年限按一定的比例折合后算到城镇基本养老保险的缴费年限，等到这部分人年老之后，享受城镇职工养老保险待遇。适时提高“新农保”的保障水平，指导、鼓励农村出国务工人员建立多层次养老保障体系。根据经济发展水平和物价上涨程度，适时提高“新农保”的缴费档次。

（二）加强养老立法，规范家庭养老

家庭养老的规范化、法律化是强化家庭养老功能的重要保障。我国应专门出台农村老年人保障权益法，对子女须要承担的具体责任以及不承担责任的惩罚措施进行具体规定。鉴于黑龙江省农村人口文化水平低、法律意识淡薄的现实，应进一步加强农村普法教育，提高子女赡养父母的法律意识，把家庭养老纳入乡规民俗，通过法律的完善和法律意识的提高，不断规范农村家庭养老行为。

（三）强化土地养老保障功能

黑龙江省应进一步完善土地流转制度，构建土地流转服务平台，确保出国务工人员在外务工期间土地不会荒废，保证土地用途不发生改变，保障出国务工人员的合法权益。政府应加强普法宣传力度，使农民更好地了解土地流转相关的政策和法规，帮助其建立出国务工期间的土地使用规划，为出国务工人员的家庭生产、生活提供服务，使其在国外能够安心工作。

[参考文献]

[1] 金燕玲，王红姝黑龙江省农村养老面临的主要问题及对策研究[J]西南农业大学学报（社会科学版），2013（4）：54

[2] 黑龙江省人口老龄化现状简析[EB/OL]http：//wwwhljgovcn/gkml/system/2009/05/19/010051997shtml

[3] 吕洁，桂莉，邵丽农民工养老保险模式选择及制度设计 [J]河北大学学报（哲学社会科学版），2011，36（5）：64-65

[4]曲长祥，刘家旭黑龙江省农村劳动力转移与土地流转关联性探析 [J]北京农业大学学报（社会科学版）， 2013，11（2）：33-34

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目前新农合制度改革存在的问题

1.宣传不力，农村居民对改革缺乏了解。新型农村合作医疗作为一项涉及农民群众的惠民政策，各级政府都加大了宣传力度，取得了一定成效。但是，宣传不力的问题依然存在，从根本上影响了新农合保障制度的建设力度。具体表现为：第一，宣传过分重视农村医疗合作保障制度的优势讲解，对于具体适用范围却很少涉及。由于政府财力有限，目前，我国新农合制度起付标准、报销标准甚至具体到用药都有一套约束性规定。但是在具体的宣传中，有关宣传人员只重视宣传新农合给农村居民带来的好处，忽视了具体的适用范围讲解，其结果是很多农村居民“兴高采烈买保”，看病报销时却“一脸苦水”，不仅影响了农村居民的切实利益，而且给政府公信力带来了不小的影响。第二，宣传的覆盖范围依然较低。由于我国特殊的国情所限，除少数发达地区外，我国大多数农村的基础设施条件很差，出于各种原因，宣传人员没有深入到自然条件极差的乡村，导致宣传覆盖范围较低。第三，宣传的形式化倾向比较严重，导致宣传内容严重偏离政策本身。目前，很多地方的宣传采用层层培训的形式，即通过县到乡、乡到村，最后再到具体村民这样一个链条过程。由于在具体培训过程中的形式化，最终到村民中几乎被捧成了无所不能的政策，对村民产生了严重的误导。

2.监管不力，医疗费用过高。随着市场化进程的发展，医疗行业高昂的治疗费用已经成为民众反映的一个焦点问题[1]。由于新农合制度指定了具体的医疗机构，使得农村居民只能在指定的医疗机构接受医疗服务。这种指定在医疗领域制造了一种相对垄断。作为公益事业，对各种垄断必须强化监管，但是目前我国有关监管力量薄弱，难以实现医疗机构的全方位和全过程监管，部分医疗机构出于盈利最大化的目的，违规开药、不合理治疗，造成农村居民不必要的医疗费用浪费，在一定程度上加大了农村居民的经济负担，有违新农合制度建设的初衷。

3.报销水平低，手续繁琐。由于财政的制约，除少数发达地区外，新农合报销水平低也成为当前新农合制度进一步发展的一大制约。报销水平低主要表现在以下几个方面：第一，起付标准过高。设置起付标准的初衷是合理利用资源，将资源分配到更需要的群众中。但是，目前新农合制度的起付标准与城镇居民的起付标准几乎一样，以江苏淮安地区为例，2010年市级医疗机构不论城镇居民还是农村居民，起付标准都是500元。对于收入相对较高的城镇居民而言，这是一个可以接受的起付标准。但是2010年，我国农村居民人均收入还未超过6000元，江苏淮安的农民人均收入也才7100元，500元的起付标准对于农村居民的收入而言，明显是一个较高的门槛。第二，报销范围和病种太小。必须肯定，经过近几年的发展，新农合的报销范围和病种较之以前有了进一步扩大。但是，由于我国农村居民只有得了重病、大病才去医院就医，一场治疗通常会花掉几万甚至几十万的费用，目前普遍最高5-10万的报销数额明显不能帮助这部分群众更好的解决自身的经济问题。除了报销上的问题外，在报销程序上也异常繁琐。具体表现为：第一，异地就医难以及时报销。随着我国经济发展，很多农村居民选择外出打工。在打工期间，一般都是异地就医。但是由于我国目前现行的分割管理体制，新农合报销只能在户口所在地进行，这就导致异地就医难以及时报销。第二，报销手续过于繁琐，需要的凭证较多。按照现行的报销程序，农户要在有关机构完成报销手续，需要的凭证竟有十多种。当然，这样做的目的在于保证资金的安全，但是，十多种凭证无形中让农民增加了时间成本，这应该引起有关部门的重视。

4.基层医疗结构不合理，制约了质量提升。由于历史欠账等原因，目前，我国农村基层医疗机构的业务水平和服务质量与人民群众的需要还存在很大差距[2]，这种差距表现在以下几方面：第一，业务人员缺乏。由于农村生活条件艰苦，很多医务人员不愿意到农村基层医疗机构工作，导致农村医疗机构尤其是偏远农村的医疗机构业务人员极度缺乏。就笔者的调查，淮安涟水县一个偏远乡镇卫生院定编20名，目前在编人员仅有7人，缺编近70%。第二，业务人员技术水平相对较低。除了业务人员的缺乏，业务人员较低的技术水平也制约了新农合制度的建设。笔者对淮安涟水县3个乡镇共计52名医务人员的学历情况进行调查后发现，大学本科学历的只有1人，专科15人，中专34人，初中及以下2人。缺乏高学历、高素质的人才已经成为制约农村医疗卫生事业发展的瓶颈和制约因素。

5.筹资渠道单一。目前，新农合制度的主要筹资渠道依然是政府出资，政府出资的额度按照不同地方的财力至少40元。在很多地方，尤其是中西部不发达地区，很多县市是多方筹资，才能实现这一标准。其次，按照农户自筹的原则，农户或按户或按人每户（人）自筹资金不低于10元。这是我国当前新农合制度的两个主要筹资渠道。随着参保群众的增多和未来报销范围扩大，如果要继续依靠政府财政维持新农合制度建设，无疑会给财政带来极大的压力，甚至成为许多财政穷县的巨大财政包袱。对于农民群众而言，虽然新农合制度符合自身的利益诉求，但由于传统观念的制约，农民自我出资的意愿较小。针对这两个问题，唯有进一步扩大筹资渠道，吸引更多的投资主体参与到新农合基金的建设中，才能进一步促进新农合制度建设。

强化科学发展，促进农村医疗条件改善

1.农村医疗改革必须坚持的原则。作为我国社会主义现代化建设和实现全面小康社会目标的关键群体，必须要高度重视农村公共卫生服务建设。新农合制度有助于为农村居民提供更好的医疗服务，减轻农村居民的经济压力[3]。未来新农合制度建设必须坚持这样几个原则：第一，非营利性原则。对于农村医疗改革而言，各级政府应该承担更多的责任和义务。在农村医疗改革中，不能完全采取市场化的路子，要坚持农村医疗改革的非营利性，切实保证农村居民享受到医疗改革的成果。第二，多渠道筹资原则。农村医疗改革必须坚持多渠道筹资，广泛动员社会力量参与到农村医疗改革的进程中来。第三，统筹协调原则。要切实推动农村医疗改革的发展，必须坚持统筹协调原则，实现不同区域的医疗服务的和谐、整体发展。第四，坚持实事求是原则。实事求是是我党的基本路线，也是我党得以不断发展的“三大法宝”之一。由于我国广大农村经济社会发展之间的差异，要在全国范围内确定一个统一的标准显然是不可能的。只有各地从自己的实际情况出发，才能更好地推动农村医疗改革，促进农村医疗卫生事业健康发展。

2.将“以人为本”理念贯穿于整个改革过程中。将以人为本这一新时期党的执政理念深入到新农合制度的建设中来，从思想上高度重视新农合制度建设。一要强化服务理念，增强为农民群众服务的积极性和主动性。新农合建设要服务于农民群众的切身利益，为此，在具体的建设过程中，必须增强服务意识，不断提升为农民群众服务的积极性和主动性。二要尊重农民群众，关心农民群众，切实聆听群众的心声和意见。这应该是我们未来新农合建设的核心，只有不断收集农民群众的意见，发现存在的各种问题并给予解决，才能为新农合制度的完善提供可靠的实践基础。

3.加大宣传力度，促进农村居民对医疗改革的理解。宣传，从某种意义上讲，就是一种沟通。虽然这种沟通更多的是一种单方面的沟通，但是，无数的事实和实践已经证明，宣传对于一项事业具有重要作用。基于宣传在新农合制度建设中的重要作用，未来我们的宣传必须重视以下几方面的建设：第一，信息的完整性和真实性。目前的宣传，由于各种原因的制约，在适用条件上宣传力度不够，引起了群众的质疑。为此，未来在宣传新农合制度好处的同时，还要如实的向农民群众告知各类适用条件，说明医疗报销的条件和报销水平，更好地保护人民群众的利益，以赢得农民群众的理解和信任。第二，强化宣传的有效性。针对宣传中存在的形式主义，必须要采取有力措施，增强宣传的有效性。由于目前各种现实条件的制约，未来的宣传活动可能还是要依靠县到乡、乡到村、再到村民这一模式，为了保证各级培训的效果，可以采取考试的形式保证培训效果，避免培训的形式化和过程化，从而保证宣传活动的有效性。

4.强化监管，控制医疗费用。目前，医疗费用过高的问题已经成为民众舆论的焦点[4]。新农合资金作为农村居民的“救命钱”、“保命钱”，各级政府和有关监管部门必须切实履行监管职能，强化监管，努力保证这笔资金真正用到实处。为了保障农村居民这一“救命钱”的使用效果，有关部门必须努力加强监管，有效控制医疗费用。第一，在药品来源渠道上，实行统一采购，既避免了各种药品的中间环节，同时通过集中采购，减低进价成本，从而促进药品价格的下降。第二，完善治疗过程的监控。可以通过引入专家评审机制，对医生施治过程的合理性进行评价，对不合理的治疗行为，要求有关医生和医院自行承担各类费用。第三，强化医生职业道德建设，通过教育、培训等措施，增强医生自身的从业素质。对于违规操作的医生，要严格按照有关规定取消执业资格，并在一定范围内进行通报，以严肃医生队伍。第四，加强基础医疗知识普及教育，鼓励人民群众举报各种违规行为，通过一张强大的社会监督网络，有效规避各种违规行为，从而保障新农合资金的合理使用。

5.积极调研，进一步扩大保险范围，简化报销程序。随着农村卫生改革的深入，新农合制度不断发展，保险范围不断扩大，报销程序不断简化，但是这些成绩与农村居民对医疗服务的现实需要还存在一定差距。为此，有关机构必须要加强调研，简化报销程序，让广大农民群众享受到新农合制度带来的更多优惠和益处。要实现这一目标：第一，要紧密结合本地实际，认真分析当地群众的医疗费用使用情况，确定更为合理的起付标准，降低起付门槛。第二，在病种覆盖范围上，由于目前财力的限制，可以考虑将一些花费相对不大的病种纳入到新农合制度范围；对于那些花费较大、发生概率低的疾病，引入社会救助体系参与到这类疾病保障中，从而缓解新农合制度的资金压力。第三，在最高限额上，随着经济的发展，各级政府的财力将会逐步增长。为此，可以考虑最高限额的浮动制，以一定的期限，适度上调。第四，鼓励甚至要求还没有设立报销窗口的医院设立窗口。对于异地就医的报销，建议国家建立一个全国统一的报销系统。可以考虑引入委托人制度，通过委托实现办理，避免群众往返的路费开销和误工损失。

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一、指导思想

开展渔业保险工作是落实中央和省委、省政府关于做好农业农村工作、扎实推进社会主义新农村建设精神的一项重要举措，是提高渔业风险保障能力，保证渔区社会安定稳定和促进渔业经济和谐发展的重要手段。我区开展的渔工、渔船政策性保险要以服务“三农”为宗旨，深入贯彻农业部和省委、省政府的部署，按照“政府引导、市场运作”的原则，结合我区渔船渔工的实际情况，扎实开展政策性渔业保险试点的各项工作。

二、政策性渔业保险的具体办法

政策性渔业保险是通过政府出台各种优惠政策和行政措施来鼓励、引导和促进渔民投保渔工责任险和渔船全损险。保险的范围、责任、保险金额、保险费率、赔偿标准如下：

（一）渔工责任险

1、保险范围：区沿海所有的捕捞作业渔船、渔业辅助船的渔工人员，其中60马力以下无驾驶室的小型渔船渔工投保人数每船不少于2人，有驾驶室的小型渔船渔工投保人数每船不少于3人，60马力以上的大中型渔船渔工投保人数标准由市海洋与渔业局根据渔船作业类型和从业人员情况进行核定。

2、投保方式：渔工保险采取无记名以渔船船名号登记投保，保险公司对船上作业渔工因意外事故承当赔偿责任，发生保险事故时，投保的渔工人数少于船上实际作业人数时，保险公司按投保人数与实际人数的比例赔偿。

3、保险责任：从被保险的渔工人员登上渔船就岗出海捕捞作业时起，由于下列原因发生的意外事故，致使伤亡，保险公司按规定负责赔偿：（1）洪水、海啸、雷击以及航行证书上规定风力范围内的大风；火灾、爆炸；碰撞、触碰；搁浅、触礁。（2）船上人员操作、作业时发生的意外事故。

4、保险金额、保险费率：

保险金额：每人保额10万元，其中，意外伤害医疗费限额15000元。保险费率：2.7‰，即每人年保费270元。

5、政府扶持政策

试点期间政府保费补贴30%，其中：省级承担20%，市级承担10%，船东承担70%的保险费，即渔工每人每年实际交纳保费189元。

6、赔偿标准

（1）死亡者：按保险金额全数扣除免赔额赔付。

（2）双目永久失明，或两肢永久完全残废者，或一目完全失明和一肢永久完全残废者，按保险金额全数扣除免赔额赔付。

（3）一目永久失明，或一肢永久完全残废者，按保险金额半数扣除免赔额赔付。

（4）丧失一部分身体机能永久不能复原，影响工作能力者，经县区以上医院证明，视其丧失机能程度，按保险金额的一定比例扣除免赔额赔付。

（5）失踪者自发生事故之日起，期满30天，按保险金额全数扣除免赔额赔付，但若失踪者重新出现或者确知没有死亡，则必须全额退还所赔款金额。

（6）渔船渔工人员受伤必须就医者，保险公司根据医院发票按公费医疗待遇赔偿医疗费用及扣除免赔额，但最高赔偿金额以不超过意外伤害医疗费限额及扣除免赔额为限。

（7）免赔额：每次事故绝对免赔额400元。

（二）渔船保险

1、保险标的：区管辖的合法登记注册并具有合法有效的渔业船舶检验证书和捕捞许可证的60马力以上渔业船舶，包括：船体、机器、设备、仪器。

渔网、保险渔船上所装载的货物、燃料、零星工具、用具、备用机件、渔获物、给养品、渔需物资及船上人员的私人财物不在保险承保范围之内。

保险期限：一年一保。

2、保险责任：被保险的渔船在航行中失踪六个月以上，或由于洪水、海啸、雷击以及航行证书上规定风力范围内的大风、火灾、爆炸、碰撞、触碰、搁浅、触礁以及由上述灾害或事故导致的倾覆、沉没所造成的保险渔船全损，保险公司按规定负责赔偿。

3、保险金额：按照每艘渔船保险价值及船龄（折旧）确定其实际价值后的50-70%以内估算保额。

4、保险费率：（1）钢（铁）质渔船标准费率；船龄5年（含5年）以下1.08%，船龄5-10年（含10年），1.35%，船龄10年以上1.62%；（2）木质渔船标准费率：船龄5年（含5年）以下1.62%，船龄5-10年（含10年）1.8%，船龄10年以上1.98%。

5、赔偿标准：保险渔船发生保险责任范围的全损时，钢（铁）质渔船按保险金额的95%赔付，木质渔船按保险金额的90%赔付。

6、政府扶持政策：试点期间投保人按标准保费的70%交纳保费，省级政府按照标准保费总额的20%建立赔偿准备金，市级政府为投保人补贴10%保费。

三、实施步骤

（一）宣传发动阶段（月日-月30日）

区政府召开专题会议，全面部署我区政策性渔业保险试点工作。在广电定期开展渔船渔工保险宣传，各乡镇也要利用广播、电视、宣传标语进行广泛宣传，要组织人员深入沿海重点渔业村，与渔民座谈，重点宣传讲解渔业保险形式、赔偿标准、责任范围等相关政策和搞好渔业安全生产宣传、普及安全知识、保险知识，要通过宣传教育把渔工渔船保险能分散渔民生产生活中的风险，提高灾后自救、恢复生产能力的道理讲深讲透，让广大渔民认识到保险是花小钱、保大安的最科学、最有效的风险规避方式，以增强投保、参保的自觉性和积极性。

（二）具体实施阶段（月日-11月30日）

各乡镇人民政府负责渔工、渔船保险工作的宣传动员工作，海洋与渔业部门要协助提供渔船、渔工信息数据，人保财险公司是政策性渔业保险工作的承保单位，要全力以赴深入渔区广泛深入动员发动，做过细的引导工作，办理承保、理赔业务。有关乡镇、村及海洋与渔业部门要抽派业务骨干组成专项联合工作组进驻相关乡镇、村配合人保财险公司逐船办理保险手续，全力支持和促进渔业工作开展。渔船保险由市海洋与渔业执法支队结合临船检验，由人保财险公司现场对渔船价值进行基本估算，公平、公正、合理地对应保渔船办理投保。区信用联社、农行要大力支持渔船发展生产，在贷款发放上，对渔船给予适当倾斜，盘活承保渔船的固定资本。在这阶段各单位部门要将渔业保险与伏季休渔、渔业许可证件管理、安全生产监督和燃油补贴发放和渔业海事处理等工作结合起来，采取各种切实可行的办法，最大限度将应保对象纳入政策性渔业保险范围，实现所有的证件齐全的应保渔船、渔工参保率达到100%。

（三）巩固提高阶段（12月1日-12月31日）

各乡镇和海洋与渔业部门要组织对本辖区的渔业保险工作进度、参保比例及完成参保任务等方面的检查、督促，及时补缺补漏，确保100%完成本辖区的任务，并按省分解的目标和任务开展自查，做好工作经验总结，研究制订渔业保险长效管理机制，巩固工作成果，迎接省渔业保险工作领导小组对政策性渔业保险试点市县（区）工作验收。

四、加强领导，落实责任

为加强对政策性渔业保险试点工作的领导，区政府成立区渔业保险工作领导小组，具体名单如下：

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关键词政策性农业保险;发展现状;存在问题;建议;

近2年来,省政策性农业保险业务拓展和风险保障成效显著,银保合作支农业务发展较快。由于现行制度安排的过渡性和阶段性特征较强,农业保险需求不足和供给短缺并存的市场失灵问题突出。要实现“治理农业保险市场失灵,支持农业产业化和农业制度变迁”的战略目标,需在建设社会主义新农村的宏观视野下,确立财税、风险规划、风险分担等一系列制度,推动政策性农业保险的改革突破。

1省政策性农业保险发展现状

1.1政策性农业保险试点工作加快

2007年8月,省启动能繁母猪保费补贴工作,政策性农业保险试点正式开始。2009年2月,省农险办印发《2009年政策性农业保险工作要点》,试点工作全面推开。目前,全省17个市全部参与试点,保险对象以农户为主,龙头企业及专业合作经济组织占近10%。试点品种包括水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母猪和奶牛。

1.2政策性农业保险制度框架基本确立

保险模式上,种植业为保险公司与地方政府联办、风险共担,养殖业为保险公司在政府保费补贴基础上自主经营、自负盈亏;机构选择上,省政府组织公开招标,确定由国元农业保险股份有限公司和中国人民财产保险股份有限公司省分公司经办,各市地选择一家机构协商签订承保协议;保费负担上,由中央、省、市、县财政分险种按一定比例提供财政补贴;工作推动上,省、市、县成立农险办公室实施督导组,建立财政、农业、保监、宣传、水利、气象、民政等部门参与承保、理赔工作机制;考核措施上,将农业保险试点工作目标责任制和激励机制相结合,充分调动地方政府、保险公司和农户参与的积极性;保险资金管理上,养殖业保险按照《金融企业财务规则》,种植业保险实行市级统筹、专户储存、封闭运作、财政监督的管理机制。

1.3农业保险的社会稳定器和经济助推器作用显现

主要表现在以下几个方面:第一,利益受损的农民基本生活水平保持稳定。第二,放大财政补贴资金效应。第三,银保合作带动信贷资金支持“三农”发展,多数地区开发了小额贷款保险产品。第四,试点工作推进程度适应区域经济发展水平。

2农业保险市场失灵存在的问题

2.1经办机构承保能力有限,试点品种和保险责任范围较窄,难以满足农户的保险需求

(1)保险机构组织体系尚未健全,受灾认定和理赔效率较低。人保省分公司仅在部分地市设立了农业保险部,国元农业保险公司也只在少数重点乡镇设立农业保险服务部,与业务拓展需求差距较大。养殖业理赔受人员和经费限制较大。平均每个县业务人员仅3~5人,很难及时赶赴现场查勘定损;业务费用核定较低,每头能繁母猪平均出险费用核定不足40元。种植业理赔方面,农作物受灾程度短时间内难以确定,理赔速度较慢[1-3]。

(2)试点品种较少,保险责任范围和保障金额有限。政策性险种主要集中于种养业,具有地方特色的优势产业如蔬菜、水果、鸡养殖等尚未列入试点;部分险种保险范围较小,保险金额较低。

2.2农民收入水平较低,农业保险有效需求不足,农业保险宣传推广效果与预期目标差距较大

(1)农户保险购买力有限,政府保费补贴未能解决保费支付难题。农业灾害频繁、风险大,保险费率高,投保农业保险的预期收益有限,农户参保积极性不高。

(2)农业保险专业性强,需多部门配合持久深入地宣传推广。当前,农业保险宣传推广效果与预期目标存在较大差距,农户保险认识深度亟待提高。

3农业保险市场失灵的原因

3.1缺乏有效的法律支撑,社会预期不明确导致改革推进难度较大

目前,政策性农业保险制度仅列入各级政府的工作报告和规范性文件,尚未出台法律法规对其进行规范。政策性农业保险的组织体系、业务范围、经营管理、费率厘定、赔付标准、优惠政策等缺乏法律依据,不利于其业务的持续健康发展。

3.2高成本约束,政策性农业保险推广进展缓慢

(1)地方财政对现行制度安排感到压力较大,地方财力不足成为制约农业保险发展的主要因素。政策性农业保险试点推进过程中,地方政府财政提供部分保费补贴(种植业补贴45%,养殖业补贴30%);保险超赔资金(扣除种植业保险巨灾风险准备金历年结余)由市、县政府和保险经办机构按协议规定承担。中央财政对种植业和奶牛、能繁母猪养殖分别提供35%和50%的保费补贴,但保费补贴政策尚未实现制度化。实际运作中,财政补贴资金按季到位率较低,保险公司垫资现象普遍[4-5]。

(2)农业保险经营成本较高,保险公司持续运营压力增加。省内2家保险公司按政策性农业保险保费收入的15%提

取展业费用,政府未给予资金支持;税收方面,对种植业和养殖业保险业务免征营业税,暂无其他税种的减免政策。

3.3巨灾风险准备不足和再保险机制缺失,系统性风险难以得到有效分散

(1)巨灾风险准备金制度初步建立,但资金积累较慢,难以覆盖全部风险。保险机构按当年种植业保费收入的25%提取种植业保险巨灾风险准备金,其中40%上划省级保险机构开设的种植业保险巨灾调剂资金专用账户,由省级保险机构和省财政厅共同管理。

(2)区域性灾害气候易形成系统性风险,无法在投保人或保险标的间分散风险,需要再保险机制分散风险和弥补损失。

3.4制度供给的时滞较长,使政策性农业保险制度变迁进程延缓

部分地方政府尚未制订政策性农业保险的长期规划,相关部门尚未给予政策性农业保险足够支持和配合。同时,农业保险制度涉及政府相关部门、农业生产经营者、保险机构和信贷机构等各方利益,涉及立法、税收制度变革和财政补贴问题,需在实施中协调相互关系,而制度设计到具体实施阶段又需经历较长时间。

3.5农业风险区域规划缺陷及农业保险专业人才缺乏,信息不对称问题较为突出

(1)农业风险区划工作尚未启动,农业保险费率厘定和调整难以充分体现农业保险的风险差异性。省不同地区间农业自然风险级数相差数10倍,而农作物保险费率相差很小。风险较小区域的农户投保积极性较低,影响农业保险基金积累;高风险区域,在业务开展过程中,有可能产生逆向选择问题。

(2)农业保险涉及农业生产各阶段,风险判断、核保、定损和理赔难度较大,对农业保险专业人才要求较高。目前,各地承保机构人员普遍较少,多数乡镇未设置营业服务站,使正常的业务开展存在困难。国元保险和人保公司承担政策性农业保险的员工多为其他岗位转来或新参加工作者,单一型从业人员多、复合型人才缺乏,已成为制约农业保险快速发展的重要因素。

3.6现行的资金管理方式不利于政策性农业保险的可持续发展

保费资金市级统筹,不利于农业灾害风险在更大范围内分散,降低了综合赔付能力;监管难度和管理成本增加,易出现道德风险;再保险公司不接受以市为单位购买再保险,通过再保险分散巨灾风险难度加大。同时,农业保险保费资金只能存放在银行专户,资金收益相对较低[6]。

4建议

4.1加快农业保险立法进程,形成可预期的农业保险商业化运行环境

明确农业保险的性质、范围、经营方式、政府职能作用、经营主体资格、会计核算制度、财政补贴、税收优惠、业务监管等,实现政府支持农业保险发展制度化、规范化、长期化。

4.2完善巨灾风险保障机制和再保险体系,探索农业巨灾风险证券化途径,运用市场手段化解农业系统性风险

各级财政建立巨灾风险准备金,中央、省、市、县级财政每年按一定比例安排巨灾风险准备金,逐步拓宽资金筹集渠道;探索建立再保险体系,对政策性农业保险的再保险经营主体给予相关支持,实行税收优惠和经营管理费用补贴政策等;开发区域产量期权合同,实现风险的有效定价,在竞争性市场上全面分散农业巨灾风险。

4.3推动农村保险经营主体发展,加大农业保险展业和产品创新力度,规避道德风险和逆向选择

(1)通过市场化手段合理选择农业保险经营机构,形成农业保险经营主体多元化的格局。加快农村保险中介机构发展,依托农村基层组织和农技人员,通过信用社、农技站、邮局、畜牧站等中介农业保险,扩大、延伸农业保险的营销网络。

(2)依据动态调整机制,不断扩大政策性农业保险产品体系。按照不同的补贴标准,逐步将蔬菜、鱼、水果、鸡养殖等纳入政策性农业保险范围。研究实施农村保险方案,将农机险、农村机关事业综合财产险、农村建房险等逐步纳入以险养险范畴。

(3)合理设计保险合同,增加合同的多样性,并通过规定免赔款条款、共保条款和无赔款优待条款,降低道德风险和逆向选择程度[7]。

4.4建立财政金融等多部门协作支持机制,充分调动保险机构和农户的参与积极性,解决农业保险生产和消费的双重外部性问题

(1)逐步建立健全农业风险区域规划和评估机制,通过建立相关数据资料库,较为科学地把握、评估农业生产的风险程度。

(2)实现财政补贴的制度化和差异化[8]。在补贴方式上,根据不同地区、不同险种采取弹性灵活的标准,以体现风险级差;优化财政补贴机制,减少补贴环节,提高时效性;加强资金使用监督,提高资金使用收益。

(3)对保险公司开办农业保险业务予以管理费用补贴和免税等优惠政策[9]。

(4)与农村金融机构合作,开展“政策性保险+信贷”、“政策性保险+利率优惠”、“政策性保险+农民合作组织+贷款”、“政策性保险+龙头企业+农户”等银保新品种。对投保农户所需贷款在同等条件下实行贷款优先和利率优惠,通过业务创新拓展农业保险市场。

参考文献

[1]刘江林.对加快农业保险发展的思考与建议[J].金融与经济,2008(9):87-88.

[2]杨新华.省农业保险萎缩的原因分析[J].特区经济,2008(12):79.

[3]陈璐,宗国富,任碧云.中国农业保险风险管理与控制研究[M].北京:中国财政经济出版社,2008.

[4]冯文丽.中国农业保险制度变迁研究[M].北京:中国金融出版社,2004.

[5]周道许.我国政策性农业保险发展模式及政策建议[J].中国金融,2007(19):65-67.

[6]孙访竹.发展我国政策性农业保险的问题及对策微探[J].商场现代化,2010(18):171.

[7]刘艳芳.兴城市政策性农业保险工作实践[J].农业经济,2010(6):40-41.

篇7

首先,从两个层面为信息产业培育新的市场空间。在实施好“家电下乡”、“宽带下乡”和“信息下乡”措施,开发农村信息技术应用市场的同时,第一次明确提出了要加强“信息消费”这一新型消费领域的拓展,拉响了3G进一步拉动信息消费的号角。

其次,在新兴战略性产业培育发展中,突出了信息网络产业的引擎作用。这样明确的指令,必将推动信息网络产业包括3G、LTE、4G、宽带、下一代网络等迎来一轮高速发展的黄金期。其实,应对金融危机,推动经济发展方式转变,两化融合等,必然需要培育新兴战略性产业。基于三网融合的众多产品技术已经开发完成,相关新兴业务模式也已经成熟,只要体制机制真正突破,最近3年必将实现井喷式发展。物联网的发展则需要走出概念炒作和过多的务虚讨论,应该尽快开发出适用的技术方案,探索形成良好的商业模式。

第三,向服务转型是经济发展方式转变的重要目标之一。报告中强调了信息产业对于拓展新型服务领域的重要意义。《政府工作报告》明确提出: “大力发展金融、物流、信息、研发、工业设计、商务、节能环保服务等面向生产的服务业,促进服务业与现代制造业有机融合。”并特别指出,加快中小企业公共服务平台、信息服务网络建设,可见中小企业也是信息产业的重要服务领域之一。

第四,推动电子商务发展升温。《政府工作报告》中提到:“加强商贸流通体系等基础设施建设,积极发展电子商务。”这意味着,电子商务将迎来新的发展契机。数据显示,2009年中国电子商务市场规模超过3.5万亿元,保持了高速增长的态势。不过,在中国,网购目前仅占全社会消费品零售总额的1%～2%,更巨大的增长潜力有待开发。

第五,两化融合等将促使信息技术产业发展迈上新的层次。在推动工业化、城镇化、市场化、国际化等背景下,促进工业化和信息化的融合,信息产业的技术开发、应用拓展以及营销模式都将出现新的跨越。此外,在推进节能减排、加强生态保护和环境治理方面,在教育、文化、医疗、卫生方面,在家庭服务、社区服务方面,在支撑国内企业“走出去”方面,以及建设服务型政府等方面,信息产业都将更广泛地渗透和融合。

“两会”凸显E时代特色

■ 宁波市信息产业局局长 吴胜武

今年“两会”体现出了鲜明的E时代特色,这是跟往年不一样的。

报纸、电视等传统媒体,以及手机、互联网等多媒体传播方式在会场内外的广泛应用,使全国两会更加开放透明; 人大代表和政协委员们行使职权、参政议政,凭借电子技术的发展更为便利; 新科技的应用也拉近了代表委员和人民群众的距离,拓宽了代表委员收集民意的途径,不仅总理在“两会”召开前在线与网民交流,甚至一些网上的讨论也都能够通过两会反映出来。这些都传递出网络问政的新风尚。信息化的发展已经给会议本身,以及中国的政治协商特色带来了很大变化。这次两会民众的参与度越来越高,这种提高有很大的功劳是来自于互联网,取决于信息化技术的发展。

在“两会”以及《政府工作报告》中,也有很多内容涉及到了信息化与信息产业的发展。总理在报告中,多次提及“信息”这个词,一共有10个地方。例如发展物联网,推进“三网融合”、进一步用好网络、利用电子政务来提高行政效率、接受群众监督等,这都反映出在政府工作和思考的过程中,信息化与信息产业都被提到越来越重要的位置上。特别是目前一些新技术的发展,以及在新技术发展条件下一些社会形态的变化,都使得我们的高层和各级政府非常重视,怎么样在这种泛在网络的条件下、更好地加强自身能力的建设和服务群众的体系建设。

此外,温总理在《政府工作报告》别提到了新能源、新材料、网络信息等新兴战略性产业; 工业和信息化部部长李毅中提出,“两化融合”要所有为,有所不为,要找准切入口。这个切入口,就是“需求拉动、技术保障”。一方面,随着整个经济社会的发展,民众信息素质的提高,人们的信息化需求也会越来越广; 另一方面,因为信息技术的发展为信息化的应用提升提供了保障,像两化融合、三网融合、缩小城乡数字鸿沟等都反映了这样的主题。

很多新技术从实验室走向应用,都是结合着经济社会的发展程度而取得实质性的进展。我认为下一步,首先要加大信息消费; 其次是在产业结构调整的过程中加强信息化手段的支撑; 第三是随着网民数量的增加,将信息化从城市渗透到农村; 第四是打造我们自己的产业链,为将来进一步发展提供强有力的保证。

随着信息化的深入人心,“E时代,U社会”的愿景已经不远了。

“公平正义”考验政府责任

■ 国家行政学院教授、电子政务专家 汪玉凯

此次《政府工作报告》将“努力建设人民满意的服务型政府”列为2010年的重点工作之一,这是前所未有的,它显示了政府推进自身改革的勇气和决心。

在我看来,报告的亮点有4个: 一是强调公平正义。收入分配不公已经在社会引起越来越强烈的反应,强调公平正义彰显了政府责任; 二是创造条件让人民批评政府。随着网络的崛起,民意表达已经形成一股汹涌的民主力量,政府正在从被动接受向主动接受转变; 三是加大反腐败力度。报告中提到执行中央关于报告个人经济和财产等措施,显示了中央反腐倡廉的决心; 四是强调重视公共服务和社会管理。报告明确提出“加快健全全民的公共服务体系,全面增强基本公共服务能力”,保障和改善民生,最终将落脚到政府本身。

总理在闭幕式后的答记者问中提到:“公平正义比太阳还要有光辉。”如何做到“公平正义”,则将直接考验政府责任。从电子政务角度,政府将面临两个转型。

一是建立服务型政府。10年间我国电子政务建设成绩显著,电子政务工作的重心转为“应用”,进入到一个以“互联互通”、“资源共享”为特征的应用深化期。因此,以建设服务型政府为目标,重点发展以公众为中心的服务型电子政务将成为“十二五”期间电子政务发展的主要趋势。

服务导向型电子政务可以扩大公共服务的覆盖面,而服务导向型电子政务模式可以利用网络,为更多的社会成员提供服务,扩大公共服务的范围。此外,服务导向型电子政务还可以提高公共服务的透明度,并通过有效的手段,对公共服务管理的提供过程进行监控,而对过程的监控也就是对行使公共权力的监控。

二是网络民主考验政府公开。网络的出现打破了传统民主体制中等级森严的金字塔式架构,尽管网络使网民的自由表达与公众参与成为可能,也使得以网络为媒介的“政府-民间”互动模式成为中国政治文明的新元素,但是,真正打通网络民主“最后一公里”,仍然要靠制度的建立。这种制度建立正考验着政府对信息公开的责任。从容、理性地面对网络民主,加强信息公开,成为每一级政府不可逃避的责任。

社保服务到乡村 农民“老有所养”

■ 原劳动和社会保障部信息中心主任,社保信息化专家 王东岩

2009年,我国继续加快完善社会保障体系步伐,普遍建立养老保险省级统筹制度,出台了包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移接续办法。养老保险关系转移接续在技术层面的支撑不存在问题。未来,只要原则确定了,各地就具体的步骤和流程进行协商就可以解决。

新型农村社会养老保险将“老有所养”的梦想变为现实。去年,全国320个县开展了新型农村社会养老保险试点,推动我国社会保障制度建设迈出历史性步伐,“靠天吃饭”的中国农民将开始和城里人一样享受社会养老保险。

“金保工程”一期7年,最大的成就之一是将数据集中贯彻始终。在此基础上,新农保信息管理系统虽然是“平地起高楼”,却有着统一的标准和规划参照实行,数据向省级集中,最低也可以实现市级数据集中。

相较于“数据向上集中”的齐步走,“服务向下延伸”则个性化色彩浓厚。如何真正实现农民“老有所养”,是对新农保的最大考验。首先是将服务延伸到乡、镇,甚至是村。在资源有限的情况下,最科学地设立服务网点,实现《国务院关于建设新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出的“整合现有农村社会服务资源,加强新农保经办能力建设”,是需要首先考虑的问题。

《政府工作报告》提出,2010年新型农村社会养老保险的试点范围,将从去年的10%的县扩大到23%的县。新农保最主要的投入不在数据中心,而在信息“入口”,硬件上需要终端和网络,技术上需要人员。这一点应该充分发挥各地的“劳动保障工作站”、“就业工作站”等已建服务机构的作用,这些“工作站”当初主要的功能,是农民工在跨地区流动中的信息支持,现在应该发挥更大的作用。

今年的《政府工作报告》还提出,加快解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题,以及将全国130万“老工伤”人员全部纳入工伤保险范围。前者属于历史遗留问题,由于政策缺失,这些集体企业的退休职工很长一段时间只能领城镇低保; 后者指未纳入工伤保险统筹的工伤人员。积极将其纳入工伤保险统筹,使社会保障荫蔽到“老工伤”人员,有助于解决他们的切实困难,推动社会和谐。

这两个问题都是存在多年的老大难,如今政府主动买单,这也是注重民生、关怀弱势群体的一种体现。同养老金的转移接续一样,这些问题的在技术层面的支撑早就没有问题了,只要按照规定的步骤和流程,应该很快就可以解决。

卫生信息共享 医疗费用下降

■ 原301医院信息中心主任、医疗信息化专家 任连仲

2010年的《政府工作报告》,对医疗卫生做出了更为积极和具体的政策指导,重点是进行医疗机构的公益性改革和扩大医疗卫生制度的覆盖率,惠及于民,这与正在进行的医改相呼应。要将政策落实,信息技术是实现医疗资源均衡、监控财政投入是否到位的必要支持手段。

《政府工作报告》中,关于医疗卫生的政策有两方面:

第一,加大政府投入。今年,财政支持会在两方面下功夫: 一方面,直接投钱给新农合与医保。政府工作报告中明确提到,要把城镇居民基本医保和新农合的财政补助标准提高到120元,比上年增长50%,并适当提高个人缴费标准。可见,政府是要花真功夫来扩大医疗卫生的覆盖面; 另一方面,则是加大对医疗机构的财政支出,报告明确提出开展公立医院改革试点,坚持基本医疗的公益性方向,创新体制机制,充分调动医务人员积极性。医院的公益性改革也是医改的重要目标,要实现这一目标,就要改变以药养医的现状,这只能由政府加大补偿。

第二,医疗资源的均衡化。首先,报告提出,2010年,在政府举办的60%的基层医疗卫生机构实施基本药物制度,推进基本药物集中采购和统一配送――就是要减少流通环节,让药价保持在合理的水平上; 其次,报告里提出开展社区首诊试点,推动形成基层医疗卫生机构和医院功能区分合理、协作配合、互相转诊的服务体系,实质就是将医疗资源均衡化,使得病历、检查检验结果能够在不同级别的医院间流转。

在政策指导下,信息化是实施过程中的中坚力量,在医改方案中已经提出,信息化是支柱之一。我认为,重点是要建立覆盖城乡的网络系统,实现卫生信息系统的共享。一旦共享系统建立,医疗档案就能够在不同医院间相互调阅,而这也是医改方案中的重点。共享系统能带来三大好处:

首先,减少重复检查检验。我调查过很多医院,发现在中高层医院进行检验检查的费用,占个人就医费用的26%～28%,如果有了共享系统,医疗费用就能减免8%,这是相当可观的数据。

其次,有了共享系统,可进行网上挂号、互相转诊,不仅降低医疗费用,也方便了老百姓。

最后,实现监控。在医改方案中,“监控”两字出现了28次,可见其重要地位。通过共享网络,可辅助落实基本医药制度和药品的统一采购。此外,监控更大的作用在于管理巨大财政的投入――国家8500亿元的财政投入是否到位,是否有效利用――在实用共享的网络系统里,数据可以直接通往高层,数据质量和真实性都得到保证。

物联网在农村的发展空间更大

■ 中国农业大学教授 李道亮

我看了《政府工作报告》之后,有点“失望”。因为报告中,除了加大基础设施建设外,连一句“农村信息化”都没提到。

其实,在《政府工作报告》中,涉及“三农”的环节并不少,从财政支出、改善农民生活条件、加大农村基础设施建设、发展农村服务业、继续加大落实“家电下乡”政策,到统筹城乡发展等均有涉及。在这些环节中,处处都离不开信息技术和信息化手段在农村的作用和服务,例如疾病防控、农产品质量安全的监管监控、农业科技的推广以及农民培训,信息化都起到了很重要的作用――但惟独没有提到这些应用所需要的手段,这说明农村信息化还是没有破题!即使是“家电下乡”,也不是纯粹为了农村信息化而来,而更多是从振兴民族工业的出发点来考虑。

信息化相当于空气一样,它并不值钱,但一旦人离开空气就无法生存。信息化在农村的作用也是如此,从最初的信息服务站、村村通、到“电脑下乡”,虽然农村信息化已经轰轰烈烈进行了好几年,但是目前很多人都没有理解到这一层次。

面对这样的局势,今年的农村信息化工作面临的任务更加艰巨。今年农村信息化要从两方面入手: 一是呼吁政府和社会对农村信息化加强重视,二是改变人们对信息化的认识。

篇8

一、贵阳市城镇化过程中农民工社会保障现状及存在的问题

城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。

贵阳市的城镇化率到2010年末已达68.13%，但较发达地区还有差距，且分布不均衡。城镇化率的提高有利于吸纳农民工就业，但大城市的快速发展和中小城镇发展不足又制约农民工融入城市社会，贵阳市两城区人口密度已达3998人/平方公里，而三县一市城镇化率偏低，最低的息烽县只有12.9%，因此。必须加快金阳新区建设和卫星城镇建设，使农民工融入城镇成为可实现的目标。

目前农民工参加社会保障的情况大体分3种：（1）参加城镇职工社会保障体系；（2）参加农村社会保障体系；（3）都没有参加，处于“真空”地带。存在的问题集中体现在：

1.参保率低。如目前贵阳市农民工养老、失业、医疗、工伤保险参保率分别为17%、9%、14%和20%，生育保险目前仍与绝大多数农民工无缘，而在参保者中保险关系中断和退保者又占很大比例。

2.保障项目残缺不全。目前只有很少部分农民工非均衡地享有1～2项水平极低的社会保障，如养老保险和工伤保险，而且不是完全意义上的社会保障。

3.保障水平较低。按照现有的保障水平，即使农民工能够在转入地享受到养老金或老年生活补贴，其生活水平也较低。

4.保障制度实施效果不佳。农民工在贵阳市范围内社保关系接续还算比较顺畅，但跨地区、特别是回乡就不得不中断，除养老尚可接续外，其他险种都受影响，其他保障效果更差。另外，尽管2011年贵阳市将农民工纳入廉租房和经济适用房享受范围，但也相当有限。

二、贵阳市农民工社会保障缺失的原因分析

1.社会保障制度的碎片化现象十分严重。以养老保险、医疗保险为例。养老保险主要由城镇职工、城镇居民和农村居民三大类组成，医疗保险主要由城镇职工（含机关事业单位）基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三大类组成。贵阳市在推进社会保险制度的建立完善过程中，分别在不同阶段制定了一系列分别针对集体企业、国有企业家属工等群体的政策措施。医疗保险针对机关事业单位职工、企业职工、困难企业职工、城镇居民、农村居民实行的是各不相同的缴费比例和待遇享受政策。这些不仅影响制度的整合和社会公平的实现，而且影响介于这些政策之间移动的农民工，限制了农民工在工作变动时社会保险关系的接续和待遇享受，大大降低了农民工参加社保的积极性，也影响了农民工的社会保障水平。

2.社会保障制度的资金投入缺乏制度保障。我国的社会保障资金投入在财政预算中未形成制度性保障机制，虽然在投入上逐年增加，但占GDP的比重还很低，如2008年中国社会保障和就业支出占GDP的比重是2.02%，贵阳市仅为1.88%，而同期日本为1375%，美国为16.8%，瑞典为32.14%。（王先忠：“一项最重要的扩大内需的举措”，《中国劳动保障报》，2009年5月5日）关键问题是我国的财政预算制度对社会保障的投入没有一项制度性规定，这是影响社会保障水平提高的关键因素。在贵阳市，针对农民工的参保没有强制性的措施，农民工的参保率不到30%。农民工连低水平的保障都享受不到，更不用说提高保障水平。

3.多种因素造成农民工未加人城镇职工社会保险范围。社会保险扩面正成为社会保险事业健康发展的一个主要矛盾，社会保险的“大数法则”决定着社会保险互济的发挥。制约社会保险扩面的主要原因，一是用人单位参保意识不强，法律观念淡薄，社会责任缺失，特别是非公有制企业在追求利润最大化的过程中往往以牺牲员工的利益为代价，恶意规避为职工参保。作为社会保险的核心险种，贵阳市2011年年末养老保险参保人数104.05万人（其中，在职职工85.67万人，离退休人，员18.38万人），参保率达到85.7%。二是少数地方选择性执法，执行劳动保障法律法规时监督不力，执法不严。三是部分流动性大的员工，特别是农民工，认为目前离享受养老待遇还早，只追求眼前利益，不愿意或拒绝参保。贵阳市外来劳动力约60万人，而实际参保人数却非常少。四是目前的社会保险政策缺位，不能有效实现社会保险关系跨制度间转移接续，挫伤了农民工群体的参保积极性。

4.保障待遇失衡挫伤农民工对公平原则的信心。一是企业职工养老待遇与机关事业单位职工退休待遇差异很大，农民工的差异就更大。二是城乡差异过大，贵阳市城镇职工基本养老保险待遇是农村居民养老保险待遇的7.47倍，城镇职工养老保险待遇已达1418.56元从，月，而农村养老保险待遇最高档仅为190元，人/月。三是医疗保险待遇差异大，如贵阳市医疗，保险大病报销，城镇职工最高为30万元从/年，而新农合仅为10.5万元/人/年。四是最低生活保障标准差异大，贵阳市城镇低保标准高的已达到340元/人/月，而农村居民低保最低的只有125元从/月。因此，农民工担心现在交得多。今后回农村享受得少，对参保后的社会保障公平原则产生信任危机。

5.管理服务缺位影响农民工社会保障水平。目前贵阳市的社会保障管理服务工作存在以下几个方面的问题。一是体制不顺、多头管理、条块分割，劳动保障、民政、卫生、残联和房管等部门共同承担着社会保障工作，政出多门，行政资源分散，基层队伍不能有效整合，行政成本过高。二是随着全市社会保障事业的发展，经办工作量加大，社会保险经办能力明显不足。例如，2008年贵阳市社保经办人员只有470人，与综合参保人数之比达1：1014，而同处西部的云南、广西、甘肃、内蒙古分别为1：605、1：873、1：670、1：514。（数据来源：贵州省劳动和社会保障厅）三是信息系统各自为政，信息资源无法共享，且重复建设。四是离退休人员社会化管理服务水平低，绝大多数企业离退休人员的社会化管理服务仅做到基本养老金的社会化发放。受托管成本的制约，把企业离退休人员由企业管理转变为社区管理，目前已实现社会管理率达90%以上，集中托管的离退休人员约2，2万人。但这些社会保障服务资源80%以上集中在城市，农民工融入城市的是极少数，绝大多数在年老后仍要回到农村，而农村所能提供的社会保险目前仅有新农保和新农合两种。截至目前，还没有专门针对并适合于农民工的社会保障政策。

三、贵阳市完善农民工社会保障的具体实践

目前，要完善农民工社会保障体系，应当循序渐进，先急后缓，先易后难，分类分层保障，逐步完善。贵阳市在这方面进行了大胆的探索。

1.以“直通车”方式将农民工纳入城镇社会保险。贵阳市早在上世纪末就打破户籍和区域限制，只要在贵阳市统筹范围内参加城镇职工养老保险，缴费满15年，达到国家规定的退休条件，即可在贵阳市享受城镇职工养老保险待遇。这一方面提升了城镇职工养老保险扩面征缴的吸引力；另一方面也客观保护了农民工的切身利益，同时也为贵阳市缓解了农民转为城镇居民后的社会保障压方。

2.以封存保管形式解决城乡养老保险不同制度问的衔接。在国发[2006]5号文件出台后，贵阳市于2009年在全市范围内启动了新型农村社会养老保险，在国家尚未建立两种养老保险制度之间转移续接办法的情况下，制定了农民工在新启动某一种养老保险参保手续时，暂时将参加前一种养老保险的缴费记录进行封存，待日后养老保险续接制度完善时再行处理，这样极大地调动了农民工的参保积极性。最大限度的保障了农民工的切身权益。鉴于农民工的流动性大，有时在农村，有时在城市，或亦工亦农，为确保其社会保障权益，建议在完善农民工参加养老保险关系接续和退休待遇计发政策时，可采取分段计算、同类叠加的方式，以适应其身份不断变化的特殊性。

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为贯彻中、省金融政策，切实做好金融工作，促进经济又好又快发展，现结合实际，提出以下意见：

一、保持信贷总量平稳增长

认真落实中省金融政策措施，围绕我市“三个过千亿和一个增加”的预期目标，抓住实施《关中—天水经济区发展规划》和西咸一体化的机遇，把保持信贷总量平稳增长作为首要任务，力保年全市金融机构新增贷款继续保持100亿元的增长目标。今年，市政府决定在年奖励金融机构资金总额的基础上，加大奖励力度，将奖励总额提高到500万元。金融机构每新增贷款1亿元，市政府直接奖励3万元，金融机构可用其奖励个人或作为贷款费用支出。同时按咸政发〔〕21号文件评选年度综合奖和单项奖。

各银行要积极争取上级行在信贷和授信规模、产品准入、业务试点等方面的政策倾斜，创新方式，优化信贷结构，把握好投放节奏，扩大信贷有效投放。各银行要确保年新增贷款规模比上年新增基数不减少，对于新增贷款较上年增加较多的银行，市政府在年终考核时将加大奖励力度。

同时，企业和项目主体单位要顺应银行实施《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理办法》和《项目融资业务指引》（三个办法一个指引）、实行“实贷实付”的新要求，加强与经办银行的沟通，促进信贷资金尽快进入实体经济。

二、多渠道筹措新区建设资金

各金融机构要全力支持新区建设，创新金融服务，努力满足新区开发建设的资金需求。加快推进政银合作，市发改委要积极协助新区做好项目前期策划、包装，及时组织召开项目会、融资需求招标会，以便银行及时了解项目信息和开展融资对接工作。发挥市城司和新区投资公司在新区融资及开发建设中的作用。年，市城司要通过发行中期票据、贷款、BT、融资租赁、项目融资等多种方式为新区开发建设融资50亿元。赋予市城司在新区相关片区整体建设开发权、土地开发收益权。市城司可以入股方式进入新区投资公司，在开发初期，使其作为市城司控股子公司，得到扶植壮大。市城司要根据新区桥梁、道路等基础设施项目成立具体项目运营公司，拟定项目融资方案，通过发债、贷款、BT、BOT等方式开发建设。项目建设可与周边土地开发捆绑，以未来土地收益作为项目还款来源，不断完善运作模式。新区管委会要积极引进战略投资者进行合作开发建设。吸引产业投资基金和股权投资者进入新区建设领域，或参股投资各类项目。要加快引进一批金融类专业人才，尽快组建新区专业化的项目融资策划团队。支持银行业各金融机构在新区增设新的分支机构，拓展各项金融服务。鼓励民间资本优先在新区设立民营担保机构。

三、促进重点项目融资

继续整合分散的城市资源和特许经营权资产，做大做实市城司，完善政府融资平台，扩大市城司融资规模。推进高新区融资平台建设，增强融资能力。深化开发性金融合作机制，创新城市建设融资模式。加强与保险、信托等投资机构联动合作，探索银团贷款、融资租赁、集合信托、保险公司直投等园区开发融资模式。探索设立西咸一体化产业投资基金的可行性，投资园区开发和支柱产业。

各金融机构要围绕全市100个重点项目和招商引资项目，跟踪联系，主动做好融资对接。对于投资规模较大的项目，可采取银团贷款、联合贷款、同业合作等模式，保证项目资金需求。对于重大基础设施项目，要及时跟进，加快贷款审批步伐，积极落实信贷资金。

围绕市十大产业调整振兴规划，促进我市经济结构调整。对于电子信息、装备制造、纺织、食品医药等支柱产业，要创新贷款方式，探索开展核定货值质押融资、贸易融资、买方付息票据贴现等业务，规范发展供应链融资，重点保证企业合理的资金需求。对于航空、太阳能光伏、环保等新兴战略性产业和在设立基地扩大生产的中、省企业，要完善金融服务，推进产业集群和百亿元企业集团建设。同时要加大对商贸、旅游、物流等第三产业的信贷支持力度，拓展信贷服务，优化产业结构。

四、加大对县域经济和“三农”支持力度

鼓励银行、保险机构延伸县域金融服务网络。加快彬县农信社在新堡子乡和韩家乡设立银行网点步伐，消除金融服务空白点。创新农村信贷产品，改善支农方式，重点在简化手续、扩大额度、延长期限、降低利率上下功夫，更好地满足大多数农户基本生产生活所需的小额资金需求。县域银行业金融机构新增存款主要用于县域发放贷款，农村信用社投向农业的贷款比例不低于70%，全市农业和小企业信贷投放增速要高于全部贷款增速，信贷投放增量要高于上年；大型银行“三农”信贷增幅应比全部贷款增幅高出1—2个百分点，其中农业银行应高出2—3个百分点。

加大对农业产业化、县域工业化和城镇化的支持力度。各金融机构要优先保证农业项目资金需求，支持重点产业化龙头企业，推动绿色无公害的果、蔬、肉、蛋、奶生产基地建设。发挥农发行政策性信贷作用，积极拓展支农领域，大力开展中长期政策性信贷业务，支持农村公路、灌区改造、河道治理、电力、饮水、危房改造、清洁能源、农产品批发配送仓储、城镇土地储备整理、水热电气、垃圾污水处理、农村环境综合整治、省级重点镇等项目建设。着力推动26个县域工业园区建设，形成城镇特色产业集群。

规范和引导民间金融。年内各县市区均要推动设立1家小额贷款公司，并将此项工作纳入政府专项考核。争取设立村镇银行和农村资金互助社。对于设立村镇银行的县市区和参与的商业银行，市政府给予专项奖励。

积极为实施“百万农村劳动力转移就业计划”提供金融支持。落实汽车下乡、家电下乡、建材下乡的信贷措施，拓展消费信贷业务。增加小额担保贷款、个人创业贷款规模。银监局、共青团等有关部门要总结经验，继续推动农行、邮储银行和农信社等金融机构，积极探索在信贷利率、信贷额度、担保方式及财政贴息等方面扶持农村青年自主创业。引导各保险机构健全保险体系，为农村青年提供就业岗位。

加强县域金融改革试点。继续推进彬县林权、武功农机具产权和乾县、旬邑农民房产权贷款抵押试点工作，扩大贷款抵押品的范围。采用“一次核定、分次发放、额度内循环使用”方式，逐步扩大林农贷款覆盖面。积极开办第三方介入的林权抵押担保贷款，规范涉林贷款管理制度。鼓励市内各类担保机构开办林业融资担保业务，支持彬县建立林业贷款风险保证金制度。

五、破解中小企业融资难题

创新中小企业金融服务方式。银监部门要推动商业银行把中小企业服务专营机构做实，落实单列信贷计划、单独配置人力资源与财务资源、单独客户认定与信贷评审、单独会计核算等“四单”原则，将支持中小企业与银行机构行政许可事项和高管人员履职考核挂钩。各银行每年要创新一个金融产品，并按季通报为中小企业服务情况。适时召开中小企业金融服务现场交流推介会。认真搞好泾阳、三原县小企业扩大贷款抵押品范围试点工作。推广法人代表个人财产担保贷款、联保协议贷款、企业联保贷款等担保模式。研究建立以税收优惠和风险补偿为重点的政府外部支持和激励体系。积极探索仓储金融模式，为中小企业利用存货抵质押贷款创造新途径。市政府将进一步加大对中小企业贷款的奖励力度，引导更多的信贷资金支持中小企业发展，力争今年中小企业贷款增幅高于各项贷款增幅。

加强担保体系建设。进一步完善政策性担保、商业性担保和互担保相结合的信用担保体系。研究出台市中小企业信用担保资金管理办法，加大政策扶持力度，加强规范与监管。成立信用担保行业协会。办好市信用担保公司，增加1亿元注册资本金，提高担保放大倍数。各县市区要加快政策性担保机构的组建步伐。推动西咸担保机构跨市区开展业务。支持社会中小信用担保机构发展，加强监管和服务工作。开展中小信用担保机构信用评级，推动担保机构与银行的互信合作。开展再担保和分保合作。

鼓励扶持中小企业改制上市。建立中小企业改制上市培育机制，形成“培训一批，改制一批，辅导一批，择机上市”的上市梯次推进格局。探索企业集合债券融资、集合票据融资。发展创业投资，设立政策性创业投资引导基金和创司，吸引省创业投资引导基金和境内外私募股权基金投资我市有潜力的中小企业。

六、完善保险市场体系

推进保险业健康发展，充分发挥保险的保障功能。发展农村养老保险、农民工养老保险、失地农民养老、计划生育系列保险和健康意外伤害保险。继续扩大外出务工人员意外伤害保险承保面。积极开展城镇居民、新型农村合作医疗补充医疗保险和小额人身保险试点及推广工作。

发展面向“三农”的各类保险，继续做好奶牛政策性保险，完善能繁母猪保险工作机制，扩大苹果保险范围，推进林业保险、设施蔬菜“银保富”保险试点工作，积极探索各种种养殖业保险。大力发展农村家庭财产和大型农机具保险。积极开办农房保险，努力扩大安贷险，确保农村借款人意外伤害保险落实到位，促进农村小额信贷保险业务的全面开展，发挥保险在构建现代农村金融体系中的作用。

七、全面提升我市金融业发展水平

着眼于建设国际化大都市的目标，提升我市金融业服务水平。推进西咸金融一体化，优化银行卡用卡环境，实现西咸银行卡同城使用。不断创新金融产品，延伸服务链条，为企业提供覆盖生产、销售各环节的“一站式”金融服务。加强对中小企业的融资指导培训，帮助其深入了解和熟练运用各类金融产品。继续引进各类金融机构在咸设立分支机构。丰富金融机构门类，构建多层次、多元化的金融服务组织体系。

发挥金融在构建“平安”中的促进作用。要加强监测预警，严厉打击非法集资，做到配合有力，打早打小。做好农村信用社不良贷款清收工作。加强金融领域维稳工作，维护金融秩序和社会稳定。加强政府、社会、保险等方面配合，进一步发展煤炭、建筑等高危行业雇主责任险，推动承运人责任险、校方责任险、医疗责任险、公众聚集场所火灾责任险、环境污染责任险、境内外旅游责任险等直接关系人民群众生产、生活安全的责任保险，发挥保险的防损减灾和灾害事故处理中的重要作用。

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关键词：农业保险；保险立法；经营目标；有效需求

我国自古以来是一个农业大国，农业是国民经济的基础。党的“十六大”报告中明确指出：要把“三农”问题当作国家经济生活中的头等大事来抓。而农业问题又是解决“三农”问题的关键。农业是一个外部性很强的产业，它的稳步发展不仅可以促进本部门的发展，而且还可以促进其他产业的发展。《中国统计年鉴》资料显示，我国农作物每年受灾面积为4600万公顷，占总播种面积的30%左右。大力发展农业保险以规避农业风险，是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业可持续发展的重要保障。但同时，农业也是一个弱质产业，常常遭受各种自然灾害的风险，如何转移农业生产中的巨大风险就显得尤为重要。然而，农业保险在我国的发展却不尽如人意。从目前情况看，我国农业保险的经营模式，缺少政府行为和财政补贴，商业保险公司无力也不愿承担风险较大的农业保险责任。基于此，本文将从我国农业保险的现状入手，分析阻碍我国农业保险发展的深层次问题，并借鉴国外农业保险的发展模式来探讨如何完善我国的农业保险机制，使其成为解决我国“三农”问题的利器，推动国民经济持续发展。

一、我国农业保险的现状

我国于建国初期即开设了农业保险，20世纪70年代停止了该项业务。1982年，恢复办理农业保险业务以来，这一险种长期就处于不景气状态。有关资料显示，2002年中国各类保险公司保费收入达3000多亿元，农业保险总收入只有4.8亿元左右，仅占到全年保费收入的0.16%，比上一年下降20%，是20年来下滑幅度最大的一年。按全国2.3亿农户计算，户均投保费用不足2元。另外，在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种数目也在不断减少，由最多时的60多个险种，下降到目前的不足30个，农业保险制度严重落后于农业生产发展的实际需要。

（一）农业保险立法的现状

从1995年10月1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定是很笼统的，其中的149条规定，“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险有法律、行政法规另行规定”。而农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。以美国为例，其农业保险能得以稳步发展，首先是美国政府制定了专门法律。早在1938年，美国就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为农作物保险业务的开展提供了法律依据。

（二）农业保险经营主体的现状

1996年，各保险公司开始商业化转型，对属于政策性险种的农业保险，国家不再有补贴。农业保险的商业化运营，使经营农业保险业务的保险公司业务风险集中，再加上农业保险的综合赔付率较高，形成了保险公司“小保小赔，大保大赔，不保不赔”的现象。由此，农业保险经营主体不断减少，农业保险的有效供给出现不足。目前，国内开办农业保险并有一定规模的，只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司(原新疆兵团财产保险公司)两家国有保险公司，其他股份制保险公司基本未予涉及。目前还在开办农业保险业务的保险公司也是将农业保险与其他商业保险公司等同对待的，在逐利心理的作用下，这些保险公司也在压缩承保的范围、数量和险种，这样就造成在自然灾害发生较少的地区和年份，保险公司热衷于开办农业保险这一业务，而在灾害多发的地区和年份则相应地进行战略性的收缩。

（三）农业保险范围的现状

农业保险责任范围的大小及险种的设置是判断一国农业保险事业发展水平的重要标准，一般而言，农业保险的范围越大，一国的农业保险水平就越高。目前，中国的农业保险主要集中在农作物保险和养殖业保险。农作物保险主要是承保自然灾害险，而自然灾害外的社会政治经济风险则属于保险责任以外的，如农药污染、有毒化学物质泄漏等所造成的损失未列入保险责任之内。养殖业保险的责任确定也有类似的情况。从理论角度讲，凡是农业生产中所遭受的各种自然灾害和意外事故均应被保险，可见，现行的农业保险制度所设定的保险险种与中国农业生产不相适应。因此，从严格经济意义上讲，我国尚未真正建立起农业保险机制。农业保险经营者已无法顾及农业保险对农业发展和农村经济的社会保障作用。

二、农业保险存在的突出问题

（一）自然需求不断增加，而有效需求严重不足

在我国现阶段，人寿保险和财产保险业务竞争相当激烈，而各保险公司对农业保险业务的开发很少有人问津，至于去经营更是缺乏积极性。这也使得农业保险在我国大部分地区仍是一片空白。但这些却不能表明农业生产不需要风险保障。事实上，从改革初期到现今，各种自然灾害给农业生产带来的损失逐年增加并且渐成几何倍数增长。农民承担的风险越来越大，急需相应的农业保险来转移风险，为农民提供经济补偿。但恰恰是在农业风险日益增大的背景下，20世纪90年代中期以来，我国的农业保险业务不断萎缩，保费收入也从1992年最高峰的8.6亿元下降到2004年的3.37亿元，2004年的保费收入与2003年同期相比下降了15%，与1992年的最高峰相比竟然下降了56%。如果按照2.3亿农户计算，户均投保额尚不足2元。与此同时在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种也在不断的减少，由最初的60多个下降到了目前的不足30个。农业保险的急剧下降与农业成灾损失的急剧上升以及农业生产发展对其的需要形成鲜明的反差。农民对商业化的农业保险缺乏有效的需求，首先是因为作为投保主体的农民收入水平较低，而农业生产成本居高不下，农民真正的可支配收入较少。全国农民的人均收入与同期城镇的居民相比少得可怜。因此相对于农民而言，按照商业化原则确定的保险费率较高，抑制了农民的有效需求。此外，农民多半以家庭为单位的超小规模，农业生产的预期收益较低，也使农民不愿意付出高额的保险成本。农业保险的有效需求严重不足，必然导致农业保险的保险范围更加窄，规模更加小，很难满足保险经营所依赖的大数法则。经营农业保险的公司风险过于集中，赔付率过高，一般的商业保险公司无法获得直接的经济效益。这势必导致农业保险萎缩。大部分的农业风险无法转嫁，从而严重影响了农业生产的稳定与发展。

（二）农业保险的费率很高，而农业风险保障严重不足

农业保险的保险费率远远高于一般财险和人寿险的费率。如中华联合财产保险公司的农业保险费率约为5%～12%，其中玉米、小麦为5%，棉花为6%，甜菜和蔬菜达到10%，而一般财产保险的保费率仅为0.2％～2%。农业保险保费之所以居高不下的原因是农作物损失率和养殖业死亡率很高。如我国西部一些地区粮食作物的灾害至损率通常在7%～13%，棉花的灾损率在9%～18%。农作物损失率和养殖业死亡率高必然导致农业保险的净保费率也很高，只有这样保险经营者才能弥补成本并盈利。而与一般大多数农民的年收入水平相比，这样的收费标准是绝大多数农民无法承受的。于是，就出现了这种矛盾境地：一方面是农业保险的费率高居不下，另一方面是农业风险保障严重不足。他们之间的矛盾愈发尖锐起来。据有关资料显示，目前全国粮食作物的承保比重只有0.01%，棉花仅为0.02%，大牲畜1.1%，家禽为1.3%，水产养殖1.3%.而在一些发达国家，如加拿大，它的农保面积占总耕地面积的65%，日本这一比例更是高达90%左右。相比之下，我国农村绝大多数的种植业和养殖业并没有投入相应的农业保险，因此由此所造成的损失也就无法得到有效的补偿。即使出现了一些巨大的灾害事故，农民通过投保农业保险获得的补偿也十分有限。举一个最明显的例子就是在1998年，我国遭受了百年不遇的大洪水灾害，而农业为此付出了惨重的损失，然而灾后农业保险的赔付金额却不足几亿元，这根本就无法达到补偿农业经济，恢复农业发展的目的。

（三）农业损失的高赔付率与商业保险经营目标的违背

由于我国农业保险承保的风险不仅发生概率高，而且损失集中、覆盖面大，因此其赔付率也远远高于一般的财险。1982－2004年，全国农业保险保费的收入为80.98亿元，累计赔付支出为70.65亿元，赔付率高达87.24%，大大高于一般财产保险赔付率53.15%的平均水平，也超出了保险界公认的70%的临界点；如果再加上其他费用，农业保险的平均综合赔付费率就已经超过了120%，农业保险经营长期处于亏损状态，这也是许多商业保险公司所不愿看到的。农业风险在时间和空间上分散不够充分，并且很容易形成巨灾损失，导致保险公司的实际赔付率高于预期的赔付率。此外，农业保险中还存在着严重的逆向选择和道德风险，同样也是农业保险赔付率居高不下的一个重要原因。保险商品的费率是根据风险单位集合的平均损失率来确定的，而高风险单位倾向于购买保险，或原来低风险的单位参保后从事高风险的农业项目，从而使保险公司的赔付率上升。由于农业风险的地域差异性和个体的差异性比较大，使得农业保险的逆向选择更为严重。而且受农业生产的经营属性及小农意识的影响，农业保险的道德风险难以有效的控制。就拿前几年的禽流感疫情来说，某个村子只有几个养鸡户投保了养殖险，可是一旦出现了疫情村里其他的养鸡户就都将死鸡放到投保户那里来寻求赔偿，直接导致了赔付率的直线上升。

三、国外农业保险的成功模式

（一）美国统一完善的保险模式

美国作为世界上最发达的国家，它的农业保险走的是国家和私营、民间和政府相互联系的双轨制模式。

它的农业保险模式具有如下的特点：

政府给予大力的财政支持。美国将农业保险计划作为农业灾害保障的主要形式，使其成为社会福利制度的一部分，政府对农业保险给予了高度的重视和大力支持。政府每年为农业保险的财政补贴和农民因灾损失获得的经济补偿对保证农业的顺利开展发挥了很大的作用。

实行国营公司与私营公司双轨制经营。对于雹灾险等单一险种，由私营保险公司承保。对于多重险，则由联邦农作物保险公司承保或由私营保险公司承保，联邦农作物保险公司提供再保险。与此同时，联邦农作物保险公司等一些政策性机构为投保人支付一部分保费以减轻他们的负担。

农业保险实行法制化。美国很早就颁布了《联邦农作物保险法》，明确规定了农业保险的相关条款，使得农业保险主体有法可依，有章可循。同时也为农业保险的发展提供了法律依据。

（二）日本健全稳定的农业保险模式

日本作为当今世界第二经济强国，其农业特点也是经营分散、个体农户规模较小，与我国的经营现状极为相似。但日本政府为应付自然灾害给农业带来的不良后果，早在上世纪20年代就推出了农业保险，经过近一个世纪的发展，逐步形成了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持模式。

它的农业保险模式具有如下的特点：

日本的农业保险组织形式采用“三级”制村民共济制度，即市、町、村直接承办各种农业保险业务的共济组合、承担农业共济组合分险业务的都府县共济联合会、承担各共济联合会再保险的全国农业保险协会，三重风险保障机制，将农业风险在全国范围内分散。

政府对农业保险给予大力支持，法律规定对农业保险实行分保，对投保人实行保险费率的补贴，规定了水稻、小麦等农作物补贴费率。县以上农业联合会的全部经费和农业共济组合部分费用由政府负担。政府作为农业保险的后盾，它接受农业共济组合联合会的再保险，这样就保证了各共济组合的经营稳定性。

实行强制保险与自愿保险相结合。对于一些关于国计民生的农、林、鱼等实行强制性保险，而实行自愿保险的有农户的建筑物、农机、农房及家财等。

四、结合我国国情完善农业保险制度的方案

美国、日本的农业保险模式为我国农业保险制度的完善提供了有益的经验，现归结如下：

（一）在国家给予相应的政策性扶持下，建立农业保险政策性业务、商业化运行模式

由于农业保险具有很强的外部性，一般商业保险公司不愿意承保。所以国家和政府应承担起保障农业保险健康发展的责任，加大对农业保险的政策扶持。一方面对经营农业保险的保险公司进行费用补贴和税收减免，鼓励其经营农业保险，增加农业保险供给。另一方面对投保农业保险的农民给予保费补贴，使他们能买得起农业保险，以增加其对农业保险的需求。

（二）尽快建立多层次的农业保险体系

像日本等发达国家那样通过建立组织严密而有序的多层次保险体系。基于我国农业以家庭生产为单位，种植规模较分散的现实状况，我们应在国家的积极引导下成立民间的农业保险互助组织，以区域划分为主，让其自身参与管理。这样农业保险互助组织的参与者既是保险人又是被保险人，他们之间的关系既是合作的关系又是相互监督的关系，从而可以较好的防范农业保险中的道德风险发生。对于关乎国计民生的主要农作物、牲畜等由国家成立专门的保险公司采取强制入保的方式承保。当发生较为严重的风险时由农业再保险公司给予补贴，政府通过特殊的救灾政策给予扶持。这样就形成了一个多层次的农业保险体系，既保证了农业保险的深度，又保证了农业保险的安全性。

（三）建立健全我国的农业保险相关法规，把我国的农业保险纳入法制化轨道

我国农业保险落后的原因之一是由于至今还没有一部健全的《农业保险法》，使得农业保险的主体无法可依，无章可循，在具体运营时带有很大的随意性。而美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、性质、经办机构等都作了明确规定，为农作物保险业务的开展提供了法律依据。因此我国农业保险制度的建立急需健全的法规体系予以保障。为此我们应加快农业保险的立法，以法律的形式规范农业保险的经营主体、参与主体、收益主体的权利与义务关系，明确政府在开展农业保险中应发挥的作用和职能。从法律和法规制度上，保障农业保险制度的建立与健全。

综上所述，健全我国农业保险制度我们还有很长一段路要走，我们应该正视我国目前农业保险的现状，正确认识其存在的矛盾和问题，通过政策性力量的引导，凭借立法、行政等手段来健全我国农业保险制度，扫除其发展道路上的羁绊，以解决我国农业生产的后顾之忧，提高农民从事农业生产的积极性，从而推动我国农业健康稳定的发展。

参考文献：

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