城镇社区养老服务范文

导语：如何才能写好一篇城镇社区养老服务，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】社区养老服务;特点;问题;对策

本质上“社区养老服务”主要是由政府扶持、社会参与、市场运作，逐步建立以家庭养老为核心，社区服务为依托，专业化服务为支撑，为社区里生活的老年人供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等为主要内容的服务。社区养老模式是功能弱化的家庭养老模式和理想的机构养老模式之间的一个最佳结合点，既为老人提供了相应的照顾，又充分利用了老人家庭的资源，是一种适合中国国情的养老模式。

一、社区养老服务的特点

社区养老服务主要是在政府的支持下，由基层组织单位区、街道、居委会具体组织实施的社区养老服务计划，服务目标对象以社区老年居民为主，为其提供能够满足基本养老需求的社区服务。社区养老模式主要有以下几个特点：

（一）福利性与服务性并存。社区养老主要目的是向社区老年人提供养老服务，它是非营利机构组织。通常情况下是组织机构内部的工作人员无偿或低偿向社区老年人提供服务，以最小的成本运营，有很强的公益性。

（二）组织形式灵活，社会参与广泛。社区养老服务模式不是正式的政府社会保障机构，其组织形式较为灵活，可以根据服务对象的特点，调整结构，提供多层次、差异化的社区福利，可以根据老年人的具体经济情况、家庭结构及其身体素质等各方面考虑，提供差异化的服务。在其运营资金来源方面，社会资金来源广泛，社会参与程度较深。有政府资金补贴、商业捐赠、慈善组织捐赠、社会公益基金等。

（三）综合性。在社区养老服务具体运作过程中呈现出多种社会力量综合参与。其服务的内容也是在不同程度上弥补了我国社会保障体系的一些不足，为其提供了有益补充。同时也得到了社会各界力量的参与。这就使社区养老服务能够为居家老人提供全方位的支持，在不断完善中呈现出鲜明的文化性和综合性的特点。

二、城镇社区养老服务存在的问题

（一）相关法律法规不健全。现阶段，我国社区养老服务缺乏相应的扶持政策法规。目前我国关于城市社区养老的相关政策法规仍停留在建设层面上，而对于具体运作过程和扶持非营利组织、吸收民间资本投入的相关政策法规依据仍然缺失，阻碍了社区养老的发展。

（二）社区养老资金缺乏。社区养老服务的资金来源以国家和地方的财政拨款为主，社会资助和收费服务为辅。然而政府的财政资金有限，很难支撑社区养老建设发展;社区养老是一个长期的发展项目，庞大的资金数目也是社会公益组织不能长期支付的。资金上的短缺使社区养老的硬件设备和服务水平不能满足老年人养老需求，制约了社区养老的发展。

（三）社区养老服务专业人才缺乏。目前，社区提供的老年服务需要相当数量的专职服务人员和社会工作者。但是由于这一行业社会地位和经济收益都不高，对就业人群并不具有太大的吸引，尤其是专业人员。

三、完善城镇社区养老服务发展的对策

（一）发挥政府作用，健全法律政策体系。社区养老能够有效解决我国养老问题，政府应该充分认识到社区养老服务的重要性，并给予相应的法律法规和政策支持。政府要立法规范养老服务行业，维护老年人的权益，同时加大对社区养老服务的监管和管理力度，制定合理规章制度对其进行监管，保证社区养老服务的健康发展;同时需进一步完善老年人保护法，把一些道德规范上升为法律规范，使社区养老服务有法可依。

（二）建立多渠道资金筹措方式。构建社区养老模式最为关键的因素就是资金，资金是社区养老保障制度运行的最重要的物质基础。首先，以财政补贴为基础。一是继续发挥政府在建设社区养老的主导作用，加大政府的财政拨款，为养老服务提供资金支持。确保对社区养老服务工作人员的培训和基础设施建设等，能够为社区养老发展提供一个良好的环境。

（三）建立管理和服务人员的培养机制。做好社区养老工作需要有一支能够提供全方位高质量服务的专业化的社区服务队伍，而我国目前的社区养老服务恰好缺乏这样的专业队伍。所以政府应当建立完善社区养老管理以及服务人员的培养机制。首先应该加大专业队伍人员的招募，目前中国养老服务人员缺口高达1000万，人员招聘数量可根据老人的数量按一定比例配置。其次，应该在各大高校开设相应的专业，培养养老服务方面的高级服务与管理人才，为我国社区养老服务提供持续的智力支持。

四、结语

目前我国也正处于经济结构转型，社会人口年龄结构逐渐向老龄化社会过渡，社会养老负担越来越沉重，因此必须认清楚我国社会养老目前的现状，大胆创新新的养老模式。大力发展社区养老服务，是我国养老模式必须做出的改变，它是适应老龄化社会的，也符合养老模式转型的规律。从一定意义上来说，社区养老服务，也是我国社会保障体系的重要组成部分。

参考文献

[1] 王倩.城市社区养老服务问题及对策探究[J].成都纺织高等专科学校学报，2014（02）.

[2] 石德华，等.社会组织参与社区居家养老服务的模式构建研究[J].现代城市研究，2014（09）.

[3] 柳博会.推动社区养老服务设施规划建设的举措[J].城市开发，2014（14）.

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关键词：养老模式 社区养老 家庭养老 以老养老 以房养老

《四川省城乡养老模式研究》课题组通过对四川省城乡中老年群体及养老服务机构的调查，分析研究了影响四川城乡养老方式选择的因素、农村养老模式现状与对策等，在此进一步分析四川城镇居民的养老模式。

一、四川省城镇老年群体的总体特征

通过调查发现，四川省城镇老年群体的现状主要体现在以下几个方面：

一是老年人口数量上升，农村迁入人口增加。据四川省统计局四川省2015年全国1%人口抽样调查数据显示，全省60岁及以上人口为1672万人，占20.38%，较2010年上升4.08%，其中65岁及以上人口为1094万人，占13.33%，较2010年上升2.38个百分点。课题组在本次调查中发现，随着社会经济的不断发展，被调查者在问卷中表示自己的身份是农民，但其居住地为城镇，购买的保险也为城镇医疗保险，其原因主要是随着第二产业和第三产业的快速发展，以及城镇化进程的加快，大批农村老年人随子女迁入生活条件更好的城镇工作和生活。二是经济收入普遍不高。不论是城镇居民离退休职工，还是上述迁入的农村城镇化居民，收入来源普遍不高，按照目前城镇的居民收入水平及消费水平，大多数处于解决温饱的水平。三是城镇老年人养老意愿更倾向于居家养老。受传统观念的影响，老年人觉得非家庭养老有老无所依感，很没有面子，或认为老年服务机构的服务质量差。大多数子女也认为让父母入住养老院属于不孝的行为，不能够接受。四是现有养老服务业发展滞后。不论城镇养老机构的数量还是养老机构的服务质量均严重不足，不能够满足城镇养老生理及心理的需求。

二、四川省城镇老年人群体生活与需求状态

课题组通过对四川省老年人群以性别、年龄、月收入、健康状况、职业、参加医保等多维度的调查，基本有5（%以上的老年人愿意与子女共同生活，性别和年龄对养老意愿影响差别不大，而健康状况、经济条件和现有居住条件等对养老意愿的影响较大，具体而言，具有以下几个方面的特点。

（一）四川省城镇老年群体的健康状况

2013年四川省60岁以上的老年人口中，身体健康和基本健康的共占80.98%，说明绝大多数老年人口健康状况较好，生活能够自理；不健康但生活能自理占15.71%，生活不能自理占3.31%，男性老年人口健康状况普遍好于女性。即便是大多数年龄在70岁以上的老年人也表示自己身体健康、生活自理，需要靠他人照顾的较少；甚至90岁及以上的老年人中，健康和基本健康的比例占42.75%，不健康但生活能自理占32.00%，生活不能自理的较少。更多的老年人还承担着帮助子女照顾小孩、家庭等情况，说明老年人在社会家庭生活中依然发挥着重要的作用。

（二）四川省城镇老年群体经济状况

在收入来源方面，来源于家庭其他成员供养的老年人所占比例最高，达39.80%；其次为劳动收入，所占比例为36.04%，来源于离退休养老金的占比例为17.94%。老年群体因职业的差别存在较大的差异，城镇老年人有较稳定的退休金或养老金，而农村迁入的老年人收入来源主要是子女给予的赡养费和较低的农保收入，当然城镇老年人的开支一般也高于农村老年人的开支；在经济保障安全感方面，则绝大部分老年人均表示，自己的收入不高，感觉不够用，特别担心生病所带来的巨大开支。即没有经济保障方面的安全感，生活消费方面比较节俭。

（三）四川省城镇老年群体的居住现状及生活满意度

在养老方式上，四川省城镇老年人目前普遍采取的是居家养老的方式。在调查中，44%的老年人是和子女一起住，29%的老年人是和子女分居的，26%的老年人处于独居状态，城镇老年人与子女分居的比例要高于农村老年人；在生活满意度方面，老年人对医疗和基本生活设施基本满意，认为生活还是比较方便，没有遇到太大的困难，δ壳暗木幼肪郴本满意。当然也有一些被调查者提出，在娱乐健身方面。城镇老年人更多选择跳舞、舞剑、看电视等娱乐方式，而农村老年人则更多是做务工、家务等来实现收入与健身的目的。

（四）四川省城镇老年群体养老意愿

根据调查数据显示，2/3以上的老年人及其子女认可的理想养老方式是居家养老（包括与子女共同生活、自己料理或请保姆），考虑生活中的一些特殊因素，部分老年人也能够接受入住养老机构的养老方式。调查中，关于老年人能够认可的养老方式而言，40%的老年人选择与子女同住由子女照顾，48%的老年人赞成与子女分开居住，12%的老年人选择住养老机构。数据显示健康状况、经济收入、居住环境满意度等因素是影响老年人养老方式选择的重要因素，健康状况和居住环境越差的老年人越愿意住养老院，经济收入越高越愿意与子女同住。这种现象表明，老年人在选择养老方式时，主要考虑的还是能对子女有更多的帮助和照顾，尽量减少子女的负担等。

鉴于此，本文提出社区养老、家庭养老、以老养老、以房养老等几种城镇养老模式的思路。

三、四川省城镇养老模式探析

（一）社区养老模式及保障措施

“社区养老”是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主、托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。

“社区养老”使老年人能够养老不离家，符合城镇老年人的最真实心理需求。然而在目前随着生活水平的不断提高，依靠微薄的养老保险收入无法满足老年人的生活，社区养老模式的实施需建立个人养老保险预存金制度和多层次医疗保险制度，促进私人储蓄养老金的发展，完善养老保险制度，特另q是农村人群的养老保险，提高老年人的收入以保障老年群体的居家养老开支。

“社区养老”要求在现有居住的小区内，应配套相应的具有老年服务功能公共用房，能提供针对老年人的居家服务、上门服务、日g照料等，在社区附近的医疗、交通、金融服务、精神慰籍等方面也应针对老年人的需求特征进行完善，如提供老年就医绿色通道，在日益电子化的银行服务中为老年人保留一些传统服务，在社区开办老年兴趣培训班，培养老年人的各种文化娱乐兴趣爱好，陶冶情操，使老人们身心愉悦，提供老年人的健身设施和场地等。

（二）家庭养老模式及保障措施

家庭养老是就是中国传统的养老模式，父母养育子女，儿女赡养父母，这种下一代对上一代予以反馈的模式在每两代之间的取予是互惠均衡的，在家庭单位内形成一个天然的养老基金的缴纳、积累、增值以及给付过程，是调查采访中老年人最倾向的养老方式。依据城乡老年人养老需求意愿，家庭养老既满足老年人和子女的心理愿望，又能够使老年人发挥余热，为家庭及社会减轻负担。

当然，对于居家养老存在的种种困难，诸如老年人的交友活动，出行设施、两代人之间心理倾诉及工作、学习压力导致的生活习惯差异等问题有待进一步解决，重点是加强以居家养老为主要养老模式的政策与设施建设，比如增强社会福利保障措施、提高养老收入、增加社区服务功能等。

（三）以老养老模式及保障措施

“以老养老”，就是让身体健康的老人照顾生活不太方便的老人。从调查数据信息来看，大多数退休老年人身体健康，不论是工作能力或是生活经验都比较丰富，另一方面大部分社区都设有社区活动中心，每天在活动中心聚集活动的也都是老年人群体。这些健康老年人。可以为孤寡老人、失独老人、生活不便等老年人提供近距离的、针对性的生活帮助，发动有一技之长的低龄老人为高龄街坊邻居老人义务或适当补偿服务，都可以促进“以老养老”模式的实施。

“以老养老”模式的推广可以从地缘、血缘关系展开推广，便于老年群体的接受与推广，从目前老年群体的心理、生理需求角度来讲，这是一个可行性较强、效果较好的养老模式。但在起步阶段需要政府层面的大力宣传与推广，需要社区提供引导与必要的医疗、公共设施方面的保障。

（四）以房养老模式及保障措施

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【论文摘要】上海已进入老龄化社会，老年护理需求增加，如何保证“老有所养”成为一个急迫的问题。与此同时。家庭结构的变迁、人口流动性的加大，传统的家庭照顾模式又面临挑战。医疗护理与生活护理的边界不清，带来过度住院问题，造成医疗保险基金的严重压力。建立老年护理制度，成为探索解决这一系列问题的一种途径。

随着经济和社会发展，医疗卫生条件的不断进步，人口预期寿命不断提高，同时计划生育政策的实施使生育率大幅下降，导致中国从1999年末就进入老龄化社会。老年社会的护理需求日益紧迫。

1老年护理保险制度建立的必要性

家庭养老难以为继，而设施养老不仅不符合中国人“养儿防老”的传统观念，且严重不足。至2006年末，上海共有养老机构560家，床位6．98万张。设施养老供求之间存在较大矛盾，只能以社会化的居家养老方式应对未来更为严重的老龄化趋势。即使在发达国家，也以居家养老为主，90％以上的老人仍然生活在家庭之中，美国95％的老人过着家庭生活，英国只有占2％的老人住在养老院里，因此，我国探寻社会化的居家养老模式就成为一种必然。发达国家在以居家养老为主的同时，也建立相应的服务机构，提供老年人所需各种服务，进行社区照顾，这种家庭与社区结合的模式可以作为我国养老模式的借鉴。

目前我国社会化的居家养老存在两个主要问题：一是老年护理服务提供不足；二是护理费用负担沉重。据老龄办13前的《我国城市居家养老服务研究》显示，居家养老服务需求满足率却只有15．9％，其中家政服务满足率为22．61％，护理服务则仅为8．3％。居家护理不足，导致老年人及家人常以医院护理代替居家护理，符合出院指征但是拒绝出院的情况经常发生，理由就是出院后无人照料。仅以上海城镇职工医疗保险基金为例，其所负担的上海城镇在职职工和退休职工的医疗费用比为1：3．5，医改实施前为1：2。对2001年_2o07年医保支付范围内医疗费用分析可知，在职职工与退休职工的门诊次均费用无显著差别，而住院次均费用有显著差别。老年人医疗费用高，既是生命周期规律的必然，也有可能是由于缺少其他护理途径而过度住院，造成医保基金的浪费。由于医疗护理和生活护理往往并无明确的边界，导致监管困难，而过度监管又会造成社会矛盾，因此，为控制过度住院的费用必须另辟蹊径。

在老年护理保险推出以前，各国无论社会保险还是商业保险均不负担护理费用，参保人为转移护理费用而过度住院，出现制度缺陷下的投机行为。投保疾病保险或养老保险之类保险的老年人将医院当作护理场所，大量老年人长期的住院费用加剧了各国医疗保险支出。为规避道德风险，社会医疗保险和商业保险经营者也希望建立专门的老年护理保险。对此，美国、德国、日本等国家纷纷建立老年护理保险，通过护理保险将解决老年人的生活护理问题，既提高老年人的生活质量，同时也节约医疗保险基金。

相同的背景和需求，启示我国建立老年护理保险既有必要也很可行。护理保险是指借助国家或社会力量，对需要照顾的老年人提供相应的生活护理服务。与养老退休金从经济上保障老年人的生活不同，护理保险是集治疗、护理、生活于一体的一种保障方式，通过对老年人的身心护理，使其度过愉快的晚年。通过建立护理保险制度，把护理问题纳入社会保障制度体系，依靠全社会的力量来解决有护理需求的人员，特别是老年人的护理问题。由于国情和传统不同，各国实施的方法也各具特点，大致有以下四种类型：(1)单独作为法定的护理保险制度，这以德国、以色列等国为代表；(2)作为医疗保险制度的一部分，这以荷兰等国为代表；(3)实施基本以实物给付的护理服务制度，这以丹麦等国为代表；(4)实行以公费负担的护理津贴制度，这以英国、澳大利亚等国为代表。以上(1)、(2)都具法定地位；(3)是以法律作后盾(生活支援法等)，税收作财源(居民税)；(4)是以严格的给付条件为基础，属于老人社会福利的组成部分。有代表性的是美国、德国和日本。

美国以商业性的老年护理保险为主，一般采用现金直接给付护理费用。目前美国老年护理保险与医疗保险一样，有向“管理式看护”方向发展的趋势，许多保险公司介入护理服务市场，将保险服务与护理服务结合起来使得实物护理服务的给付增加。德国建立了单独的老年护理保险制度，实行护理保险跟随医疗保险的原则，所有参加法定医疗保险的人员都必须参加护理保险。护理保险提供在宅和住院两类护理，并承担一些相关的其它费用。日本实施强制性的护理保险，65岁以上人员保险费从养老金中直接扣除，4O～64岁人员在缴纳医疗保险费时缴纳护理保险费。护理保险采取实物给付为主，现金给付为辅，按照专门机构认定的等级提供相应的护理服务…。

2上海建立老年护理保险试点的设想

上海进入老龄化社会比全国平均水平更为提前，且呈现出高龄化、发展迅速等特点。根据市统计局2005年1％人口抽样调查，常住人口中0～14岁的人口为158万人，占总人口的8．9％；15～64岁的人口为1408万人，占79．1％；65岁及以上的人口为212万人，占11．9％。据上海市老年人口和老龄事业检测统计信息的数据，至2006年末，全市15～59岁劳动年龄人口的老年抚养系数为28．1％。虽然尚处于社会经济可承受的范围之内，但对未来的挑战不容忽视。

为解决高龄老人的养老问题，上海打造“9073”服务格局，即90％家庭养老、7％居家养老、3％机构养老。2008年起居家养老的对象从主要面对6O岁以上、生活自理困难并有低保的老人，放宽到8O周岁以上、独居或纯老家庭的本市城镇户籍、月养老金低于全市城镇企业月平均养老金的老人，经过评估给与养老服务补贴和养老服务专项护理补贴。但相比城镇职工医疗保险退休参保人员，符合目前居家养老申请的老人只占相当小比例，且有相当大部分人群并不重叠。因此，为从根本上解决目前退休职工普遍存在的居家养老问题，有必要进行老年护理保险试点，探索符合上海情况的老年护理保险制度。

2．1制度设计原则

上海从2001年起实行城镇职工基本医疗保险制度改革，已形成城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三大制度，实现了对户籍人口的制度全覆盖。医疗保险基本覆盖户籍人口，可以实行护理保险跟随医疗保险制度，使护理保险成为继医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、生育保险后的第六大险种。护理保险可以先从城镇职工医疗保险参保人员开始试行，首先覆盖6O岁以上人员，同时服务有特殊需要的60岁以下。护理保险试点成熟后，向城镇居民医疗保险和农村合作医疗保险的参保人群扩展，逐步将全部医疗保险参保人群纳入护理保险中。

2．2主管部门

老年护理保险制度涉及到医疗、卫生、社会保障、民政等部门，在试行时可以由医疗保险机构主管，以城镇职工医疗保险参保人员为原始参保数据。条件成熟后由社会保障机构统一管理，参保人员由城镇职工医疗保险参保人员、城镇居民医疗保险参保人员和新型农村合作医疗参保人员构成。

2．3资金筹集模式

参加护理保险暂不增加目前医疗保险缴费比例，而从个人医疗保险帐户资金中划拨，并从目前结余的工伤保险中划拨一定比例资金，以增加基金利用率。目前上海城镇职工医保基金结构不合理．个人帐户沉淀，严重削弱了基金统筹能力。个人账户由两部分组成，个人按工资水平2％缴纳部分和单位缴费部分。为了改变个人账户资金沉淀的结构，可以从个人账户资金中划拨一部分，如1．5％作为护理保险基金，则有17．5亿。以2007年末城镇职工参保人员为基数，按照12％的退休人员需要护理、月平均护理费用800元、护理保险平均支付比例50％计算，护理保险基金年支出需17．6亿。从职工医疗保险个人账户中划拨的资金基本与护理保险的支出资金相等，而工伤保险中划拨的资金可以作为风险保障资金。

2．4服务范围

初步考虑护理保险提供的服务范围包括为设施养老和居家养老的老人提供的医疗护理、生活护理服务项目。为了鼓励居家养老，应把家庭护理，设施养老中的生活护理、医疗护理全部纳入护理保险中。倡导社会化的居家养老模式，以社区为依托为有需要的老人提供保险服务。

2．5保险支付

护理保险的支付可以采用目前医疗保险的支付形式，确立由医院、养老院、护理机构、社区等组成的定点机构，由护理保险按照一定比例支付向定点机构比例购买护理服务。其中生活护理可以借鉴目前社区提供的居家养老服务形式，以社区为依托，由助老服务人员上门进行护理服务，护理保险通过社区向助老人员支付费用。同时为鼓励家庭成员照顾，向家庭成员和义工购买护理服务。为防止道德风险，鼓励义工服务，向家庭成员和义工购买的服务不直接支付现金，而是以“时间储蓄”的形式，为将来个人及直系亲属接受护理时抵冲护理时间。

2．1制度设计原则

上海从2001年起实行城镇职工基本医疗保险制度改革，已形成城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三大制度，实现了对户籍人口的制度全覆盖。医疗保险基本覆盖户籍人口，可以实行护理保险跟随医疗保险制度，使护理保险成为继医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、生育保险后的第六大险种。护理保险可以先从城镇职工医疗保险参保人员开始试行，首先覆盖6O岁以上人员，同时服务有特殊需要的60岁以下。护理保险试点成熟后，向城镇居民医疗保险和农村合作医疗保险的参保人群扩展，逐步将全部医疗保险参保人群纳入护理保险中。 　2．2主管部门

老年护理保险制度涉及到医疗、卫生、社会保障、民政等部门，在试行时可以由医疗保险机构主管，以城镇职工医疗保险参保人员为原始参保数据。条件成熟后由社会保障机构统一管理，参保人员由城镇职工医疗保险参保人员、城镇居民医疗保险参保人员和新型农村合作医疗参保人员构成。

2．3资金筹集模式

参加护理保险暂不增加目前医疗保险缴费比例，而从个人医疗保险帐户资金中划拨，并从目前结余的工伤保险中划拨一定比例资金，以增加基金利用率。目前上海城镇职工医保基金结构不合理．个人帐户沉淀，严重削弱了基金统筹能力。个人账户由两部分组成，个人按工资水平2％缴纳部分和单位缴费部分。为了改变个人账户资金沉淀的结构，可以从个人账户资金中划拨一部分，如1．5％作为护理保险基金，则有17．5亿。以2007年末城镇职工参保人员为基数，按照12％的退休人员需要护理、月平均护理费用800元、护理保险平均支付比例50％计算，护理保险基金年支出需17．6亿。从职工医疗保险个人账户中划拨的资金基本与护理保险的支出资金相等，而工伤保险中划拨的资金可以作为风险保障资金。

2．4服务范围

初步考虑护理保险提供的服务范围包括为设施养老和居家养老的老人提供的医疗护理、生活护理服务项目。为了鼓励居家养老，应把家庭护理，设施养老中的生活护理、医疗护理全部纳入护理保险中。倡导社会化的居家养老模式，以社区为依托为有需要的老人提供保险服务。

2．5保险支付

护理保险的支付可以采用目前医疗保险的支付形式，确立由医院、养老院、护理机构、社区等组成的定点机构，由护理保险按照一定比例支付向定点机构比例购买护理服务。其中生活护理可以借鉴目前社区提供的居家养老服务形式，以社区为依托，由助老服务人员上门进行护理服务，护理保险通过社区向助老人员支付费用。同时为鼓励家庭成员照顾，向家庭成员和义工购买护理服务。为防止道德风险，鼓励义工服务，向家庭成员和义工购买的服务不直接支付现金，而是以“时间储蓄”的形式，为将来个人及直系亲属接受护理时抵冲护理时间。

2．6给付条件

为了合理利用有限的资源，需要按照对参保对象的评估情况设立不同等级的给付比例和时限。评估必须坚持公平、公开，可以由医疗保险机构牵头在医院设立专门评估部门，并有一定的社区工作者参加。每～年或两年重新进行一次评估，以使护理等级适应实际情况。可以参照日本模式，65岁申请护理的参保人必须在限定的情况种类中。65岁以上参保人申请护理时，经过专业机构评估护理等级。可以探讨将ADL作为确定护理级别主要依据的可行性，制定科学合理的护理等级评估标准。护理保险按评估等级支付相应护理费用，并确定一定的自负比例。

2．7相关措施

护理保险不仅涉及到保险费用给付，更重要的是护理水平的提高和护理服务质量的提升，这就需要增加护理人员包括专业和非专业、增加护理培训，以满足护理需求。护理保险所筹措的资金使用分为三部分：一是支付专业护理机构护理费用；二是支付以社区服务为代表的非专业护理机构服务费用；三是购买其他护理服务。通过资金使用的导向作用，增加社会对护理服务的投入。

卫生和民政部门需要联合制定护理事业发展计划表：首先理清上海目前专业设施护理总量、建立专业护理人员名册。兴办一批专业护理机构，为生活严重不能自理或有特殊需求的老人提供服务。鼓励民间资本投入护理产业，开办民营护理机构，提升护理总量。其次增加专业护理人员，与卫生院校联合培养专业护理人员，为居家养老的老人提供护理服务。第三，鼓励家庭护理，发展和培训非专业护理人员，推广“时间储蓄”概念，增加社会对护理事业的关注度和参与度。发展NGO组织和公益性社会团体，提供多种护理渠道。第四，增加社区老年护理服务设施，5年之内，做到2．5公里半径内都设有一所老年人日间服务中心和助老服务社。

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为了有效缓解养老服务供需矛盾，上海市市政府近日出台了《关于全面落实2005年市政府养老服务事实项目，进一步推进本市养老服务工作的意见》，提出了“未来几年，上海养老床位将努力发展到10万张，居家养老服务人数将扩大到10万人”的目标，推出了包括加强养老服务设施建设与管理、养老财政补贴、支持养老机构、鼓励到养老机构就业及医疗政策等五个方面的18条优惠政策和措施，鼓励和扶持非公有资本进入养老服务领域，大力推动养老服务事业的发展。

措施规定，政府今后将对新增的按标准建设、依照规定运营的养老床位给予补贴5000元。补贴的资金主要来自上海市建设财力和市福利彩票公益金。对于吸纳“双困”（经济困难、自理能力困难）人员占70％以上的社区公益性养老机构，参照“万人就业项目”优惠扶持政策，由市、区县促进就业专项资金酌情给予一次性开业补贴。今后上海的养老机构还将获得更多政策支持。例如，新建养老机构可以设立20至49张床位的“外设服务区”，将养老机构向社区延伸。公益性养老机构除继续享受免征税收、养路费，以及水、电、电信资费、有线电视等优惠外，还将增加煤气的优惠价格。

社区养老机构需要贷款的，可以按有关规定申请由上海市促进就业专项资金担保的开业贷款，担保的开业贷款金额最高50万元，贷款期限最长可以放宽到5年。社区养老机构吸纳劳动力符合规定条件并按期还本付息的，劳动保障部门可按时给予贴息支持，每人每年补贴额最高不超过2000元。享受社区助老服务补贴的对象入住社区公益性养老机构后，仍享受社区助老服务补贴。对行政区域内符合补贴的对象多、管理工作量大且区县财政困难的，市财政按照转移支付的规定酌情予以补助。

另外，近日上海市还出台了《关于超过法定退休年龄的本市城镇户籍人员社会保险若干问题的通知》，超龄无保障人员在参保、续保、补保后，可以按规定享受相应的养老和医疗保障。

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[关键词]农村；养老保障；社会养老保险

[中图分类号]F320.2；F842.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)02-0034-02

健全农村社会保障体系是建设社会主义新农村的一项重要工作。老有所养一直是广大农村群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的重要问题。然而，长期以来，受我国城乡二元社会经济结构的影响，农民利益没有得到充分的保障，他们的生、老、病、死基本上由个人或家庭来承担。近年来，由于农村家庭小型化、大量青壮年流向城市、老年农民地位下降等原因，造成了家庭养老功能逐渐淡化、弱化，而农村社会养老保险制度又存在着缺陷，使得农村养老这个隐性问题逐步显性化，解决农村人口养老问题已成为我们不得不面对的重要挑战。

一、农村养老保障的主要形式

1.家庭养老。家庭养老是我国农村最传统的养老方式，就是以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻的子女或孙子女赡养年老的家庭成员的养老方式。养老内容主要是经济上供养、生活上照顾、精神上慰藉三个方面。家庭养老在我国有着悠久的历史，也是我国的传统美德。建国以来，伴随着农村经济的发展，经济结构与社会结构发生了很大的变化，社会保障的形式也呈现出多元化，这种养老方式正面临着严峻的挑战。

2.土地养老。土地养老也是我国农民养老的一个重要保障方式，然而，进入老年后，农民退出生产领域，并不意味着放弃对生产资料的占有权，要从子女这种“积累”中提取养老支出，而子女要获得土地的使用权，必须以赡养父母为前提。直至今日，土地养老在农村养老中还在发挥一定作用，拥有土地的农民还可以依靠土地的产出作物或有偿让渡给他人使用获得收益来维持生活。

3.社区养老保障。随着农村家庭结构的变化，独居老人增加，针对老年人在就医、购物、出行等方面的不便，社区助老服务逐步建立起来，服务人员集中料理、帮助老年人，为老年人排忧解难，以补充家庭结构变化带来的家庭养老功能不足。社会助老服务机构，一般以农村养老协会为依托或以敬老院为主体增设及扩建的。服务方式多样化，既有采用纯福利的、半义务及邻里互助的，也有收费方式的。老年人在熟悉的环境中生活，即使子女不在身边，也能安度晚年。

4.商业养老保险。随着农村部分居民生活日渐富裕和保险业的较快发展，一些富裕农民参加各种形式的农村养老保险。这可以成为将来社会养老保险的补充，也缓解了进入老龄化社会后社会所承受的巨大压力。这种养老方式需要农民有较强的经济实力，适合经济比较发达的农村地区。

5.农村社会养老保险。现行的农村社会养老保险的主要形式是，从农村和农民的实际出发，政府组织引导，农民自愿参加，保险资金以农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金账户。它具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。为了切合农村实际经济状况，农村社会养老保险在缴纳方式上采取按月、季、半年、全年以及补缴、预缴等多样化形式，在缴纳标准和支付标准上实行多档次。

二、农村养老保障存在的主要问题

1.农村人口老龄化日趋严重。2004年《中国统计年鉴》的数据表明，中国2003年的乡村人口为76851万人，占全国总人口的59.47%，乡村人口中，年龄在65岁及以上的人口占到7.35%，远大于同期城镇人口中65岁及以上人口6.3%的比重。按照人口老龄化衡量标准，65岁及以上人口占总人口的比重达到7%的标准，农村已进入老龄化社会，且老龄化速度高于城镇。

2.家庭养老功能弱化。据1991年中国老龄科研中心老年人供养调查资料表明，我国农村60岁以上的老年人完全依靠家庭养老的比例为73%，而据2004年国家生育计划委员会农村家庭变化课题组调查，这一比例已下降为60%左右，可见，传统的家庭养老功能正在逐渐削弱。

3.土地养老保障功能低。我国农村普遍实行土地承包责任制之后，作为独立生产单位的家庭，依靠土地这种生产资料，自行解决家庭老年人的赡养问题。然而随着经济的发展，家庭承包经营土地的产出难以满足农民养老需要，农村土地保障力度远远低于具有农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。

4.农村社区服务几乎是空白。在社区养老服务方面，我国许多大城市已建立了网络化、系统化、社会化的老年服务社区，而在农村社区服务几乎是空白。据2002年城乡老年人口状况一次性抽样调查分析，农村老年人所在的社区，有“上门护理”的仅为4.4%，上门做家务的仅为4.1%，老年人依靠养老机构以及保姆照料的比例仅为0.4%。

5.农村社会养老保险存在诸多问题。一是农民参加养老保险覆盖面窄，投保率低，保障水平有限。由于农民可支配收入有限，集体没有资金承担农村老龄人口养老的责任，国家主要制定法律和政策，未提供资金支持，这些因素导致农村社会养老保障及农村养老水平有限。二是现行的农村社会养老保险制度建立、运行以及保险金的发放，都不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门的一些规章制度来执行的。三是农村养老保险基金保值增值的渠道单一，只限于存银行、买国债，投资面窄，收益水平低。

三、完善农村养老保障的对策

1.大力发展农村经济。农村经济的发展是解决农村养老问题的经济基础，家庭、社区和社会养老都不同程度地受制于农村经济发展水平。在家庭养老方面，家庭对老年人的赡养程度取决于子女的经济支付能力；在社区养老方面农村经济的好坏直接影响到社区养老的实现程度；在社会养老保险方面，经济发展水平是社会保障制度建立和发展的基础。

2.巩固和完善家庭养老。现阶段农村社会养老保障体系并不排斥家庭养老模式的基础地位，要继续巩固和完善家庭养老模式。一是加强社会引导，切实维护农村老年人依法养老的权益，要宣传敬老养老的传统美德，形成浓厚的尊老爱老的社会氛围。强化社会舆论功能，从道义上和制度上规范人们尊老敬老的行为。二是从法律上完善赡养协议书制度，巩固家庭养老功能。从近几年一些农村地区的实践看，签订赡养协议书是目前强化欠发达地区家庭养老功能最有效的手段。通过签订赡养协议，使老年人的合法权益和子女应尽的义务公开化，使国家的老有所养政策便于监督、执行。

3.发挥土地的保障功能。发挥土地保障功能，一是政府要规范征地制度，严格保护征地面积，遏制失地农民群体的扩大。二是切实保护失地农民的利益。征地补偿要以土地的市场价格为依据，实行公正价格补偿，严禁在征地中采取以牺牲农民利益为代价的倾斜政策。三是加大农村产业结构调整的力度，提高土地收益，增加农民的收入，制定切实可行的土地使用权转让制度，当农民遇到困难和养老的时候，可以及时长期有效地出租或转让土地使用权，将土地收益用于农民养老。四是加快城镇化的速度。城镇化是解决农村养老问题的关键。通过城镇化，可以带动城镇周边农村经济发展，加快农村居民向城镇居民的转变，加快农业产业化进程。这样，不仅增强了家庭养老功能，保障老年人生活水平的提高，而且提高了劳动者缴纳养老保险费的能力和集体经济补助支持社会养老保险的能力，有利于提高农村劳动者参加农村社会养老保险的积极性，从而有助于社会养老保险制度的建立。

4.加强社区养老文化建设。加大力度发展农村社会事业，逐渐扩大社区养老服务范围，培训社区养老服务人员的技能和服务理念，加大对贫困地区社区养老机构的财政投入，增强社区养老文化建设和人员素质的培养，提高农村老年人的生活水平。一是做好群居老人的集体服务。增加老年福利机构的数目，争取每个乡镇至少有一个福利机构，为了减轻集体的经济负担，在经济发达地区可将老年福利机构，如养老院等产业化，将个人或企业投资引导到这方面来，这样既可提高服务质量，又可带动第三产业的发展。应通过大力发展慈善事业，鼓励一部分先富起来的人为孤寡老人们提供捐赠。二是搞好散居老人的社会服务。搞好居家老人的社会服务是今后社区养老发展的重点。要搞好社区医疗保健服务，可以通过增加农村社会福利服务机构，争取每个地方至少有一个医疗点，以便更好地保障老年人的身体健康。要大力发展老年服务组织。一方面扩大老年协会的覆盖面，另一方面，充分发挥协会的职能，在生活、娱乐、法制宣传、医疗保健等方面提供完善的服务。

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【关键词】城镇化改革 城乡一体化

一、当前河南省城镇化发展的现状

（一）城镇化水平稳步上升

1978～2013年河南省城镇化率及人均GDP情况

随着河南省经济与社会的高速发展，常住人口及城镇人口迅速增加，预计到2020年，城镇化率将达到80%。

（二）城市环境、基础设施和配套设施得到改善

2011年河南城镇基础设施完成投资3080.58亿元，比上年增长17.28%，居民生活条件大大改善，城市整体功能不断提升。

（三）新型农村社区建设成效显著，城乡差异在不断缩小

截至2012年7月底，河南省农村社区建设完成投资631.5亿元，初步建成新型农村社区试点350个。

（四）中原城市群格局基本形成

河南省充分发挥中心区域和交通中心优势，加快中原经济区和郑州航空港区建设，城镇化发展空间得到进一步拓展，城镇之间的联系不断加强。

二、河南省城镇化过程中存在的主要问题

（一）城镇化发展总体水平偏低

河南省2011年经济总量26931.03亿元，城镇化率为 40.57%，全国排名第27位。2011年河南省一、二、三产业的比重为13∶57.3∶29.7，城镇化率比工业化率低了16.73个百分点。

（二）城镇化发展不平衡，地区差异明显

河南省城镇化在空间上呈现出“东慢西快”严重失衡的格局，各地经济实力不同，城镇化水平有很大差异。影响河南整体的经济发展，不利于“十二五”城镇化的整体推进。

（三）城镇化质量不高，制约河南省城镇化的进程

由于市政基础设施和文化、教育、医疗、社会保障等公共服务资源长期投入不足，不能满足社会发展的需要，城镇综合服务功能差。交通拥挤、生活质量下降、社会保障供给不足、失业率提高等城市病凸显。

（四）城乡居民收入和生活水平差距依然较大

2010～2013年河南省城乡收入差距

单位：元

城乡居民的基本物质生活、基础设施和基本公共服务水平存在着较大差距，农村上学难、看病难等问题仍然十分突出。

（五）产业结构不合理，制约河南省城镇化的发展

2011年一、二、三产业在国民经济中的比重为13∶57.3∶29.7，仍然存在二、三产业不够发达，第一产业比重过大的问题。

三、构建统筹城乡一体化社会保障体系就加快河南省城镇化建设的根本路径

统筹城乡社会保障的终期目标是：建立与经济社会发展水平相适应、城乡统筹、项目齐全、覆盖全面、机制健全、公平公正和可持续的城乡一体化社会保障制度，达成社会保障普惠和公平之目标。

（一）改善农村经济条件和社会环境，为城乡社会保障体系统筹奠定经济和社会基础

第一，通过农村内驱模式，增强农村经济社会发展的内生动力。第二，通过工业反哺农业模式，公共财政适当向农村倾斜，促进农业现代化、特色化、规模化和产业化。第三，通过政府外推型模式，促进农业经济转型和合理布局。第四，创新城镇化的方式和内涵，以城镇化带动农业人口的合理流动，平衡城乡人口结构。

（二）强化政府责任，提高管理水平，为城乡统筹社会保障提供制度基础

一是完善多渠道筹资机制，加大对农村社会保障的财力支持。二是加强法制化建设，实现农村社会保障政策的连贯性和稳定性。三是健全农村社会保障管理体制，加强政府的监管职能。四是加强农村社会保障组织建设，提高农村社会保障机构的执行能力。五是通过构建农民退出农业、农村的新型机制、深化财政制度改革、加强农民工进城的有关综合配套改革。

（三）以农村养老保险工作为重点，加大力度推进城乡一体化的居民养老保险制度，全面实现城乡居民的全覆盖

一是加大政府支持力度，建立城乡居民养老保险待遇与经济发展和通货膨胀挂钩的机制。二是做好城乡基本养老保险制度的衔接工作。要严格控制城市养老金水平的增长，提高农村养老金给付水平。三是实现养老金个人账户的全国联网机制。

（四）逐步统一城镇居民医保和新型农村医疗保险制度

一是探索建立统一的城乡居民医疗保险制度，二是提高城乡居民医疗保险统筹层次，逐步做到全省城乡医疗保险政策统一、标准统一、基金统一以及管理统一。三是优化城乡医疗保险关系转移续接办法。

（五）建立城乡一体化的社会救助体系

通过实现社会保险、新农合、医疗就诊、社会福利、城乡低保、优抚安置、社会救助和住房保障等民生保障业务的城乡一卡通服务，最终实现河南省城乡最低生活保障、城乡医疗救助、农村五保供养、临时社会救助、生活无着落流浪乞讨人员救助等各类社会救助业务的一体化经办。

（六）完善城乡社会福利体系，不断提高社会保障的社会化程度

一是明确政府责任，加大各级财政投入力度。成立专门的农村社会福利事业管理委员会，负责拟定政策法规、制定服务标准、审批执业资格以及开展执法监督工作。二是大力发展社区福利服务。在地方政府的组织和指导下，以街道或乡镇社区服务中心为主体，以社区志愿服务为基础，为城乡居民提供多种形式的社会福利服务。

（七）完善农业转移人口工伤保险制度，建立城乡平等的户籍制度，解决农业转移人口最需要的职业教育培训、子女教育、住房改善、社会保障、户籍改革和城市公共服务中心建设等问题，加强公共服务体制改革，让农业转移人口享受公共服务

逐步实现城镇基本公共服务全覆盖。推进土地制度和财政制度改革，提高全省社会保障信息化程度，启动河南社保“一卡通”工程。

参考文献

[1]耿小茜.浅析构建城乡一体化的社会养老保险体系.经营管理者.2010.16.

[2]董克用，孙光德.社会保障概论.北京：中国人民大学出版社2013.

[3]穆怀中，社会保障国际比较.北京： 中国劳动社会保障出版社2007.

[4]河南省统计年鉴.

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在城市化发展与国家人口自由迁移政策双重推动下，陕西城镇化水平快速提高。据统计，2011年年底，陕西城镇人口达到1770.2万人，占总人口的47.3%，城镇化率达到47%，到2012年城镇化率达到49.9%。在陕西快速城镇化过程中，由于与城镇化相适应的一系列社会政策未能及时跟进，引发出了一系列社会问题，其中农村养老问题就是一个较为突出的问题。近10年，陕西省城镇化进程处于加速期。“十一五”时期，陕西城镇化率提升幅度超过全国平均水平，城镇化率与全国的差距由2005年的5.3%缩小到4.3%。城镇化率年均提高1.55%，比全国高0.17%。

陕西省的城镇化主要是以农村青壮年劳动力人口流入城市打工就业为基本特征，绝大多数老年人被留在农村，农村“空心化”、“老年人家庭空巢化”已成为农村一种普遍现象。经调查，2010年陕西省本省流动人口492万，占到常住人口的13.18%。在本省流动人口中，流动到外省市的161.2万，占本省流动人口的32.76%，其中50%以上的人口流向了东南沿海经济发达地区及北京等大城市；省内跨市流动的101.52万，占20.6%。以上数据表明，随着城镇化进程的加快以及城乡壁垒的消除，农村青壮年人口的大量外流，“空巢老人”大幅增加，加剧了农村人口老龄化趋势，也使养老服务的需求大大增加，并且陕西农村老龄化程度明显高于城镇老龄化水平，这使农村养老问题更加突出。

二、新型城镇进程中陕西农村社会养老保险存在的问题

（一）农村的社会养老保障法制监管体系不健全

目前，我国有关农村的社会养老保障法律体系不健全，致使各个地方政府在设立本地区的养老保障项目时，无法可依，无章可循，降低了地方政府实施养老保障制度的规范性和有效性。同时，农村养老保障管理部门各自为政，多头管理，养老保险金的筹集和运用根据地方政府部门的意愿执行，导致基金的使用缺乏有效的监督和约束，基金的保值增值面临更大的风险，不利于农村养老保障工作的推动。

（二）农村社会养老保障资金缺乏，来源单一

近年来，政府财政用于社会保障的支出基本保持在10%-11%之间，其中很大一部分给了城镇居民，而农村居民只享受小部分份额。而且农民增收缓慢，当收入较少时，在维持正常的生产生活条件下，很难为养老支出一部分储蓄资金，农村经济发展速度的缓慢，导致资金来源减少。在新农保制度实施过程中，一些经济欠发达、财力不足的地区，县、区、乡镇和村集体对承担的财政补贴普遍感到力不从心。且很多地区的财政投入实际上大部分没有到位，统筹账户处于空账运行状态。

（三）城乡老龄化倒置现象加剧了农村养老负担

近年来，陕西老年人口比重逐渐增加，而且速度逐渐加快。2010年第六次人口普查数据，陕西总人口规模约为3732.74万人，0-14岁人口占14.71%，60岁及以上人口占12.85%，其中65岁及以上人口占8.53%；与第五次人口普查相比，陕西0-14岁人口的比重下降了9.31个百分点，陕西60岁及以上人口上升了3.38个百分点，陕西65岁及以上人口上升了3.4个百分点，陕西已进入老龄化社会。这种人口老龄化以及我国特殊的老龄化城乡倒置现象必然导致老年人口增多。特别是农村老年人口绝对和相对的增长，城乡老龄化倒置的现象将更趋严重，农村养老负担日益加重。

三、完善陕西社会养老保险的建议

（一）健全农村养老保险的法制监管体系

目前我国农村养老保障制度法律体系还不健全，对于已经出台的养老保障法律、法规，立法层次普遍较低，缺乏权威性和必要的法律责任制度，且实际监管中政出多门。因此，陕西省政府应以法律规定为依据，在地方行政法规和农村社会养老保险条例中，对政府、企业和个人在养老保障中所享有的权利与承担的义务做出明确的规定。将政府责任、参保农民权利与义务、养老保险、养老保险给付、养老保险基金管理办法以及养老保险管理与监督等内容以法律方式明确规定。依照本省社会经济发展的情况制定农村社会养老保险办法，形成一个完整的农村养老保险法律体系，保障农村养老保险制度的良性运行。

（二）建立农村养老服务供给的多元化体系

首先，改变重城轻乡的投入体制，加大对农村及贫困地区基本公共服务的财政投入，加大对农村地区财政转移支付，将资源更多投入到农村养老服务基础设施中去，减少农村养老服务产业的税收等。同时建立省、市县三级财政对经济欠发达地区的配套投入机制，逐步提高农村居民养老保险水平。其次，在发展农村养老服务体系的过程中， 政府要综合运用金融、土地的、税收等手段来引导社会资金投向农村养老产业，实现农村养老服务供给主体的多元化，要消除体制性障碍，构建政府与企业、政府与社会的合作伙伴关系，加速农村养老服务业的发展。

（三）建立陕西农村特色的服务型居家养老模式

农村服务型居家养老模式是以农村家庭为载体，以子女履行法定赡养和照料义务为前提，由政府主导并依托农村社区和社会力量，向农村老年人口提供生活照料、医疗卫生保健、家政服务和精神慰藉的社会化养老服务。这种模式介于家庭养老和社会机构养老之间，较好地兼容了传统养老模式和现代化养老模式的优势。因此，陕西在发展农村服务型居家养老模式，应开展多元化的居家养老形式探索，将个人、家庭、农村集体社区和政府有机的结合起来，根据不同需求层次的老年提供多样化的服务，形成适合当地农村居家养老体系。针对陕西省经济状况比较好居住集中地区农村社区，可设立的居家养老服务中心或站点，农村家庭经济条件比较好，有较高层次的精神生活或物质生活需求的老人，可以采取自己付费的形式丰富自己的老年生活。

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【关键词】城镇职工；养老；社会养老保险

一、引言

对于各国政府来说，国民养老问题是政府面对的头等问题。在国外，每次政府换届各竞选党都会公布自己上台后将会实行的养老改革方案，以获取选民的支持。在我国，政府也在一直努力提高退休人员养老金，一直在进行着养老保险方面的改革。尽管养老金一直在提高，但养老金提高的速度却远远赶不上物价上涨的速度。名义养老金增加而实际养老金减少，是我国退休人员面临的最大现实。

二、我国社会养老保险制度的基本现状

（1）社会基本养老保险现状。从参保人数来看，我国社会养老保险的参保人数一直保持良好的增长势头，参保人数越来越多，覆盖面越来越广；从养老基金收入来看，我国的社会养老基金收入基本上以较快的速度递增，远远超过同年的GDP增长水平。这一方面反映我国的社会养老保险制度发展较快，基金积累量增长后劲较足，另一方面也反映出我国社会养老保险体系不健全，发展水平较低，具有惊人的后发优势；从养老基金支出来看，我国的社会养老保险基金支出快速逐年递增，除享受养老金的退休人员越来越多外，我国的养老金水平逐年提高也是导致我国社会养老保险支出快速增长的原因。（2）补充养老保险的现状。一是我国企业年金的现状。从企业年金规模来看，尽管我国企业年金规模增速比较快，但仍改变不了我国企业年金规模总量小的事实。据报道，我国企业年金规模只有我国社会养老保险金规模的10%，而我国社会养老保险参保人数占城镇人口比例本来就不高，基金规模本来就不大。从企业年金覆盖面来看，我国参加企业年金的企业数和人数都很少，覆盖面极窄；参加单位数虽然逐年在增加，但增加数度缓慢；参加人数增长速度也远远落后于社会养老保险参保人数增长速度。二是个人储蓄保险的现状。受资本市场、银行利率、银保渠道等因素的影响，2011年来我国寿险市场退保率出现历史新高，寿险保费收入增速放缓。在股市持续低迷，资本市场收益率低，分红保险收益不及银行利率的艰苦大环境下，我国寿险市场尽管保费收入增速放缓，但没出现保费规模下降的情况，这说明我国居民的保险意识越来越强，越来越重视保险的本质功能——保障作用，而不再仅仅看重保险的收益；同时也说明寿险作为我国社会保障体系的补充，在我国国计民生方面起到的作用也越来越大。（3）民间养老组织的养老现状。一是我国社区养老的现状。民间养老最早于20世纪50年代起源于英国，已经成为国外相当普遍的一种养老方式。我国虽自1986年就开展社区服务，1991年开展社区建设，但社区养老在我国的发展速度一直较慢，难以承担养老重任。二是我国机构养老的现状。目前，我国的机构养老主要有敬老院、福利养老院及老年公寓等形式，虽然机构养老近些年在我国有很大的发展，但还并不能缓解我国传统的家庭养老方式的压力。据调查，截至2009年底，我国各类老年福利机构3.81万个，床位266.2万张，养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，供给远远小于需求。我国机构养老的现状是：数量少，公办少、民办多；公办养老机构床位紧张无法入住，民办养老机构条件好但收费太贵无法承受。（4）家庭养老的现状。“百善孝为先”，孝敬老人一直是我国的的传统美德。加之“养儿防老”的传统观念，导致家庭养老一直是我国最主要的养老方式，不光农村如此，城市也是如此。

三、当前我国城镇养老体系存在的问题

（1）基本养老不足。目前，我国企业社会养老保险缴费占职工工资比例是28%，其中单位缴20%，个人缴8%，这缴费比例在全世界居首位。然而，如此高的缴费率却没有换来高水平的退休金。据人力资源和社会保障部公布的数字显示，2009年全国企业退休人员月人均养老金仅1200元。很显然，在当今通货不断、物价持续上涨的今天，每月1200元的养老金是远远不够的，基本养老明显不足。（2）企业年金覆盖面窄、替代率低。我国企业年金覆盖面窄，基本上除了一些垄断行业的大型国有企业为职工办理企业年金外，其他的中小民营企业根本没有条件为职工缴纳企业年金。在替代率方面，我国企业年金的替代率约为5%，而在OECD国家，企业年金的目标替代率一般达到20%～30%。同时，经验数据显示，一国养老保险体系中“三个支柱”的替代率较为合理的比例是4：3：2。（3）民间养老组织缺乏。家庭养老、社区养老和机构养老是我国目前主要的养老方式，但家庭养老以成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，成为目前最主要的养老方式。这除了跟传统观念有关外，还跟我国民间养老组织缺乏，社区养老服务机构缺乏专业知识和专业技能的服务人员，养老机构数量少，床位紧张，收费高都有关。（4）家庭养老功能减弱。首先，机器大生产的发展和我国特有的计划生育政策导致家庭结构小型化，各家庭子女数越来越少，子女赡养父母的负担越来越重。其次，随着市场经济快速发展，我国劳动力流动性增加，很多子女远离家乡到外地工作，无法留在老人身边。最后，随着人们观念的改变，很多年轻人不愿与父母同住，甚至有些父母也不愿跟子女同住。

四、当前城镇职工养老保障体系难以养老的原因分析

（1）缴费基数低。在我国，职工的工资一般由多部分组成，有岗位工资、薪级工资、岗位津贴、补贴等，此外，还有奖金、绩效工资或其他福利收入。而我国大部分单位在给员工缴纳社会保险费时都只是以工资收入的某几项作为基数进行计算缴纳。（2）财政投入少。早在2004年，当时的劳动和社会保障部部长郑斯林就表示：我国将积极调整政府财政支出结构，特别是加大地方政府对社会保障的财政投入，逐步把社会保障支出占财政支出的比例提高到15%～20%。近年来，我国财政支出结构虽然得到进一步调整和优化，支出效率虽然得到提高，但在社会保障方面的投入还是不够，社会保障支出占财政支出比例一直在7%～8%左右徘徊。（3）养老保险基金收益低。按照现行国家政策规定，地方养老金必须存入银行和购买国家债券。这就导致了多年以来我国地方养老金收益极度偏低的局面。10年来，我国地方养老金年均投资收益率还不足2%，而2001年至2010年的通货膨胀率为2.14%，养老基金资产实际处于不断缩水中。（4）企业经济实力弱小。除少数国有垄断型企业经济实力比较雄厚外，大部分中小民营企业经济实力弱小；它们面临着技术装备水平不高，创新能力弱，产品质量差，附加产值不高，缺乏市场竞争力等困境，没有能力为职工缴纳社会养老保险费和企业年金。（5）历史文化习惯不重视民间养老。延续了几千年的家庭养老观念在我国根深蒂固，老人无法割舍自己曾多年生活的环境，不愿到养老机构度过晚年，他们认为在养老院度过晚年就意味着被子女和家庭所抛弃，渴望能够不离开家就能养老，能够在家享受天伦之乐。这在一定程度上也使我国民间养老的发展受到了一定的阻力。

五、如何完善城镇职工多层次的养老保障体系

（1）扩大缴费基数。在我国很多单位，其他奖金、绩效工资加起来往往是基本工资收入的数倍，把奖金、绩效工资这些目前没算入社会保险费缴费基数内的收入统统计算进来，而缴费比例保持不变，这可以在很到程度上提高我国城镇职工养老缴费水平，更加强化个人、企业在养老中的责任。（2）加大养老保险的财政支持力度。众所周知，目前我国机关公务员采用的是福利退休制度，他们的退休金由财政全额拨款，不用每个月缴纳养老保险费，退休后的退休金可以达到在岗时的90%左右。这一制度是一很大的社会不公，近年来社会对此的批判声也是越来愈大，政府废除双轨制养老制度迫在眉睫。将机关公务员的养老制度跟城镇职工养老金制度并轨，实行统一的城镇社会养老制度，这样必然会减少国家财政对机关公务员养老的投入，把这部分资金增加到统一的城镇职工养老体系中去。此外，随着我国历年的财政收入不断增长，政府可以在财政增加的部分划拨一笔资金增加到社会养老保险的投入中，让百姓更多的享受到经济发展的成果，让我国的税收制度真正做到“取之于民，用之于民”，加大财政返还于民的力度。（3）提高养老保险基金投资收益。为了解决这一问题，近两年来，国内很多专家建议养老金入市，股市虽然可以带来很高的收益，但同时也存在很高的风险，养老金投资股市一旦亏损，这亏损的都是老百姓的养命钱，最终受害的还是老百姓。正因为如此，养老金入市的提议暂时被搁浅。寻求到一种提高养老金收益的好方法迫在眉睫。（4）政府积极改善民营企业生存环境。民营企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分。加强为中小民营企业科技服务的工作，使其得到技术支撑和资金支持；加强中小民营企业科技创新人才培养，提高创新能力，最终把科技创新转化为生产力。（5）政府积极鼓励民间养老组织发展壮大。一方面，我国政府可以在加强社区卫生服务机构建设的同时，加强社区养老建设，将社区卫生服务机构建设跟社区养老机构建设结合起来，资源共享；另一面，不少地方政府为了支持当地养老机构的发展，鼓励养老机构降低服务收费，对其进行财政补贴。（6）丰富家庭养老的内涵，加强子女养老责任。当今社会，尽管家庭养老功能不断减弱已是一种趋势，但家庭养老的内涵却在不断扩大和延伸。父母子女虽然已经不在居住同一屋檐下，但交通和信息通讯的发展可以让父母子女虽然身处异地，但却能经常见面和天天通话，通过这种方式也可以加强子女对父母的情感关怀，避免老年人情感上的孤独。此外，据调查，在我国，女儿要比儿子更孝顺。养育女儿的老年人所得到的回报要优于儿子。所以，我国应该继续加强男女平等观念的宣传和普及，消除重男轻女的观念，扭转出生性别比升高的危险趋势。

六、结论

在我国快速进入老龄化社会的今天，养老已不再仅仅是个人、家庭或国家的责任，而是整个社会的责任。解决其最根本的途径是发展经济。只有经济发展了，国家才有更多的财政投入到养老事业中，各中小企业发展才能发展，才有经济能力为员工缴纳社会养老费和办理企业年金业务；也只有经济发展了，个人收入提高了，员工缴纳社会养老保险费的基数才会扩大，缴费金额才会提高，才有能力进行个人储蓄养老。

参 考 文 献

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论文摘要：我国是农业大国，随着人口老龄化的加深，农民养老是我国现代化过程中不可避免的问题，虽然我国农村社会养老保障建设已经初步取得了一定成效，但是仍有很多问题，要解决广大农民老有所养、老有所靠的问题，就需要加快建立和完善农村社会养老保障制度。

    改革开放以来，我国社会主义建设取得了重大成就，广大人民群众生活水平不断提高，人口老龄化日益加重，养老问题也日益凸显。赡养老人是中华民族的传统美德，也是法律赋予各级政府、社会团体和每个公民的责任和义务。农村养老保障问题关系到广大农民的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到我国可持续发展战略。农村养老保障问题的基本问题就是养老保障方式，农村家庭养老保障、农民社区养老保障和新型农村社会养老保险制度是我国目前己有的主要农村养老保障方式。下文将对这三种方式进行分析研究。

    一、农村家庭养老保障

    1.农村家庭养老保障

    家庭养老是我国社会的传统养老习惯，无论我国社会制度如何变迁，_传统的“父母养育子女，子女赡养父母”的观点是始终不变的。家庭养老保障作为一种非正式的制度安排，它的存在具有一定的合理性。首先，家庭养老保障能够弥补社会养老的不足。虽然社会养老和家庭养老在经济上有一定的替代性，但是就中国的养老保障事业的发展程度来看，城乡和供养标准都存在差别，并且按照普惠制养老保障模式的选择，社会的养老保障体系只能满足老年人的基本生活，目前还达不到满足老年人的全面要求，所以家庭养老对于老年人经济方面的支撑是十分重要的。其次，家庭养老所带给老年人的更多的是精神上的慰藉和关怀，这点是农村社会养老所无能为力的。也就是说，单纯的物质保障并不能完全满足老年人的养老需求，所以许多国家都曾经将养老方式定为:以家庭养老保障为主，以社会养老保障为辅。

    2.农村家庭养老保障方式的衰退及问题

    农村家庭养老保障的衰退主要源自全球人口老龄化的趋势，家庭养老在养老的内容和力度上都有明显的衰落趋势。从国家统计局的数据来看，农村老年人的抚养比例从1982年的7. 97%上升到2009年的11. 3%，专家预测到2013年，总体抚养比占劳动年龄人口的比例会达到最低点38. 8%，随后将因老年抚养比大幅度提高而使社会总体养老负担迅速加重。

    这说明养老保障的代际支撑己经出现问题，况且我国目前还未达到人口老龄化的高发期。农民选择家庭养老保险具有必然性。政府在引导和保证家庭养老保障的主要职责有强化家庭养老的道德教育力度，以法律法规来约束家庭成员的行为，对有老年人的家庭提供所需的帮助，建立农村养老服务机构，同时建立家庭养老的激励机制，在社会舆论层面给予大力的宣传，弘扬中华民族传统美德。所以说我国应当探索出多元化、服务性强、普惠与个性化需求相结合的农村养老保障模式。

    二、农民社区型养老保障

    1.农民社区型养老保障

    农村社区型养老保障模式是一种灵活性强以集体经济为依托的集体养老保障方式，是对家庭养老保障弱化的有力补充。农村社区是农村老年人生活的村庄，根据农村社区的条件为农村社区内的老人提供必需的养老保障和社区公共服务，社区的组织者主要是村民委员会及群众团体组织。

   2.农村社区型养老保障的作用

    (1)有利于降低养老成本，社区服务居家养老把经济责任分散到每一个家庭，减少了养老对国家的过多依赖。而且，家庭收入和养老水平有机的结合到了一起。另外，社区型养老便于各村庄、各社区结合自身的实际情况灵活多变的进行养老服务项目的开展，便于在广大的农村开展。

    (2)农村社区型养老保障适应农村管理改革的形势，有利于农村社区管理水平的提高。社区是老年人社会活动的主要场所。作为社会管理的基层单位社区，努力提高拓展社区内服务范围和管理范围是其应尽的责任。通过社区管理的努力和建设，能以最小的成本完成农村老人的精神文化建设。

    三、新型农村社会养老保险制度

    1.新型农村养老保险概况

    从2009年起开展新型农村社会养老保险试点开始实行。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。我国新农保建设的主要目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村养老保障的资金来源主要有三个部分:个人缴费、集体补助和政府补贴。

    2.新型农村养老保险试点工作评述

    我国部分经济发达地区在探索建立新型的农村社会养老保险制度的过程中创新了许多可以借鉴的模式，虽然各地做法不完全相同，但是其核心内容、基本的制度框架还是基本和国务院对我国新型农村养老保险试点工作的方案一致。新型的农村社会养老保险模式的特征主要有以下几个方面:

    (1)建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。这是新型的农村社会养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农保的一个根本的区别。

    (2)对象的明确和细化。新型的农村社会养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保险。

    (3)新型农村养老保险与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村社会养老保险与城镇社会养老保险主要区别在于缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡养老保险制度的衔接。

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一、保基本，广覆盖，建立全民医保制度

2000年8月，焦作市建立城镇职工基本医疗保险制度；2008年，建立城镇居民基本医疗保险制度；2011年10月，实现城镇基本医疗保险市级统筹；2017年1月，统筹城乡，建立城乡居民基本医疗保险制度。经过不断努力，基本医疗保险覆盖范围不断扩大，截至目前，全市城乡基本医疗保险参保人数338万人，参保率达到97%，基本实现人人享有基本医疗保障。特别是城乡居民制度整合后优势明显：一是制度覆盖范围更广；二是诊疗用药范围更宽；三是乡村医生多劳多得，待遇得到保障；四是参保病人待遇大幅提升。

二、多层次，惠民生，健全医疗保障体系

通过构建“以基本医疗保险为主体，大病保险为补充，困难群众大病补充医疗保险为托底”的三个层次的医疗保障体系，满足不同人群的医疗保障需求。1.城镇职工大额医疗费用补充保险实行上不封顶制度。2014年5月，焦作市印发了《关于实施焦作市城镇医疗保险按比例报销上不封顶制度的通知》，实施城镇医疗保险按比例报销上不封顶制度。城镇职工大额医疗费用补充保险的参保人员其医疗费用在一个年度内的报销额度超过基本医疗保险规定的标准，进入大额补充医疗保险报销范围后，不再设立最高支付限额，对符合医疗保险政策规定的费用，报销比例为90%。焦作市成为全省首家实现医疗保险按比例报销上不封顶的城市，走在了全国的前列。2.城乡居民大病保险政策全省统一。城乡居民大病保险实行全省统一政策，大病保险资金从城乡居民医保基金中划拨，不再额外向城乡居民收取费用。参保居民一个保险年度内发生的住院医疗费用经城乡居民医保基金按规定支付后，个人累计负担的合规医疗费用超过大病保险起付线（1.5万元）的部分，由大病保险资金按比例分段支付，费用越多报销比例越高，年度最高支付限额为40万元。3.在全省率先启动困难群众大病补充医疗保险工作。2014年以来，焦作市在全省率先启动困难群众大病补充医疗保险试点，通过精准识别保障对象、科学设置阶梯式比例、报销额度上不封顶、全面推行一站式结算服务等办法，有效缓解了因病致贫、因病返贫问题。目前，焦作市困难群众大病补充医疗保险运行平稳，并取得了较好成效。2017年1~5月，享受待遇困难群众3985人次，报销金额765万元。河南省在总结焦作市近年经验的基础上全面展开困难群众大病补充医疗保险工作，作为精准扶贫的重要手段，对减轻困难群众大病医疗费用负担，进一步发挥医疗保障托底保障功能具有重要意义。

三、调比例，优服务，实现分级诊疗格局

1.打造医疗与医保一体化运行载体。焦作市自城镇居民基本医疗保险制度建立以来，以社区卫生服务中心为载体，创新居民参保和社区首诊一肩挑的焦作模式，充分发挥社区卫生服务中心“守门人”作用，实现“小病在社区，大病进医院”的分级诊疗格局。2.通过政策倾斜，引导社区首诊和双向转诊。一是降低起付标准和自付比例。城镇职工住院医疗费用医保基金起付标准为：一级（含社区卫生服务中心）、二级、三级定点医疗机构分别为200元、600元、800元。城镇职工基本医疗保险起付标准以上、最高支付限额以下的部分，医保基金支付比例为：一级（含社区卫生服务中心）、二级、三级定点医疗机构分别为90%、85%、80%。二是政策明确提出“参保居民应首先就近在基层定点医疗机构就医”，强调首诊制的是基于为居民提供可及性、快捷性的医疗服务，并充分尊重患者的选择权，形成首诊在社区、双向转诊的良性互动局面。三是建立门诊慢性病分级诊疗制度。坚持患者自选、政策引导，以慢性病、常见病、多发病为突破口，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度。

四、倾政策，强基层，推动医疗联合体建设

2014年5月，焦作市人社局印发《关于转发<焦作市深化医药卫生体制改革领导小组关于在全市全面推行医疗联合体工作的意见（试行）>的通知》（焦人社〔2016〕146号）文件，通过对参加医联体的试点医疗机构，适当提高总额预付（预算）额度，提高医疗机构构建医联体的积极性，推动焦作市医联体建设。近期，焦作市人社局拟出台《关于建立焦作市门诊重症慢性病分级诊疗制度的实施意见（试行）》文件，明确规定基层医疗机构要和上级医疗机构建立医疗联合体，确保上级医院资深专家定期到基层医疗机构坐诊。基层医疗机构为签约患者提供优先转诊服务，帮助预约上级医院专家诊疗。上级医疗机构对基层签约患者开设绿色通道。

五、促合作，便结算，发展健康养老服务