医疗健康扶贫主要内容范文

导语：如何才能写好一篇医疗健康扶贫主要内容，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：共享发展：实现途径

共享发展理念的提出既是对当前我国改革发展中的突出矛盾和问题的应对，又为中国在新的历史条件下实现新的奋斗目标提供了新的发展理念。共享发展，就是发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，其基本内涵是人人参与、人人尽力、人人享有。这是中国特色社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，也是我党坚持根本宗旨的必然选择。要实现共享发展主要有以下几个途径。

一、实施脱贫攻坚工程

目前我国还有为数不少的农村贫困人口，实现农村贫困人口脱贫是落实共享发展理念的重要任务，为此要完善脱贫工作的体制。按照精准到村到户的要求，精准摸底从而科学制定精准扶贫攻坚规划。按照精准帮扶的要求，进一步加大社会扶贫和专项扶贫的力度。还要加大行业扶贫工作力度，如大力实施交通、水利、医疗、教育、文化等各方面的扶贫，全面落实行业扶贫的职责。同时要落实精准扶贫攻坚责任，各级党委、政府特别是贫困地区党委、政府要切实履行好精准扶贫攻坚的主体责任。加大精准扶贫资金投入以及强化精准扶贫队伍建设。加强动态管理，建立年度脱贫攻坚报告和督察机制，努力做到真正实现精准扶贫、精准脱贫，确保责任到位、工作落实到位。落实全社会共同责任，凝心聚力推进精准扶贫攻坚。

二、提升公共服务的供给

随着经济社会发展水平的提高，人民群众也期待获得更高质量的公共服务。提升公共服务供给，可以从以下几个方面着力。

第一，明确政府提升公共服务供给的职责，不断完善公共服务体系。同时提升公共服务供给应与经济及社会的发展水平相适应，做到既能让全体人民受益于更多更公平的发展成果，又是可持续发展。第二，明确提升公共服务供给的主要内容。在公共教育服务、公共卫生服务、社会保障等方面提出明确的质量要求。第三，合理配置公共资源，在加大投入的同时改革创新公共资源配置的方式。第四，创新公共服务供给机制，改变以政府为主体的单一公共服务供给模式，引入市场化、社会化机制。同时建立系统规范的公共服务管理及评价体系。第五，提升公共服务的供给，要积极推进法治化。制定政府履行公共服务职能的具体规范来约束政府履行职责。依法保障人民群众获得普遍、公平的公共服务的权利，同时确保提供公共服务的公开透明。

三、加快有利于公平正义的具体制度的建构与完善

坚持共享发展，关键是作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多的获得感。这就需要逐步完善各项社会制度，以确保权利公平、机会公平、规则公平。公平正义的制度是共享发展坚实的根基。通过完善公平正义的制度体系，公平正义的社会秩序将进一步巩固，从而最终全面建成小康社会。

首先要完善领导体制和工作机制。党的各级领导机构要领导各级政府在制定各级各类规划时，要提出明确反映共享发展理念的指标及政府履行职责的约束性指标。同时各级政府要明确分工和责任，责任到人，确保工作落实到位。其次要完善监督机制。加强督促检查，通过自查、抽查、督查等方式，及时发现制度执行过程中的问题，严格抓好落实。强化党内、民主、法律及舆论监督。加强群众对贯彻落实共享发展理念的舆论监督，推动制度落实。最后还要完善评价机制，形成全方位的评价体系。规范党和政府主导的监测、评价机构建设，调动人民群众积极参与评价共享发展理念。

四、完善基本民生的保障制度

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【关键词】 精准扶贫 光伏发电 医疗 教育

2017年初，半个多月时间，我们参加河北地区精准扶贫评估工作。这次调研对我们无论是在以后学习还是工作中，都是一次不可多得的经验。我们这次评估工作，历经4市6县，平山、行唐、阳原、蔚县、易县、南皮。每个地区的都有自己特殊的情况，所以脱贫攻坚要因地制宜，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。但是相同的，对于一些好的地区发展的经验，我们可以有选择地借鉴、参考。

我们在半个月时间里，重点评估石家庄、张家口、保定、沧州这四个市，总体上说，位于河北省西北部的张家口地区的贫困比较典型，土地贫瘠、黄土地较多，风沙大，地域广阔，交通相对比较闭塞。但张家口地区风景优美，空气新鲜，张家口地区依据自己的优势，发展旅游业。而位于河北省南部的保定地区，采取“企业+”模式，引进厂子进村，提供就业机会，村民增加稳定收入不是难事。

一、扶贫工作的难点和成效

（一）医疗、教育仍是致贫的根本

看病、吃药仍然是贫困人口的主要花销，河北省评估的这些地区，年级大点的人，普遍有三高的身体问题，断不了吃药，老年人吃药是长期的，吃药成为每天的固定花费。身体不好的，偶尔闹个别的毛病，不仅要吃药还要去医院看病，一趟下来，花销可想而知。对于已经没有什么收入的他们来说，仅仅靠着国家的兜底政策维持是有些勉强。而且，入冬以来，为了减少生活成本，或者是多年积累的食用习惯，各种腌菜不断，说明摄入大量的盐分，亚硝酸盐等，而且腌菜可以吃一冬，干净卫生也是一个问题。这种不健康的生活习惯又导致三高。尤其是张家口地区比较明显，土地贫瘠，地广人稀，交通不便。到了冬天蔬菜很少见，一方面是吃腌菜方便，另一方面就是已经形成了入冬后的饮食习惯。这就是恶性循环，节省生活成本导致不良的生活习惯再导致身体疾病，最后靠吃药解决身体问题。

相比之下，教育问题相对来说不这么明显，在义务教育中，基本解决了大问题，走访的每户家庭里没有因为贫困而辍学的义务教育阶段的学生。随着农村教育意识的提高，接受高等教育的人口增多，一户农家往往是在同时供养两名及以上高等教育的学生时有些力不从心。这是因为，高等教育资源往往远离贫困地区，需要学生在外地上学，食宿花销都是一笔不小数目；高等教育的学费也是一笔花销，对贫困地区尤其是贫困家庭的带来的负担可想而知。但是，国家对建档立卡的家庭的学生提供减免学费等政策扶持。不过我们也在这次调研期间发现有个别家庭并不了解这些政策，政策的普及度没达目标。同时，贫困地区教育设施和资源欠缺，城市农村教育服务均等化难实现。像蔚县地区，贫困县村人口少，教育资源差，留不住学生，没有学生，老师也没办法留。听该地区的扶贫帮助人介绍，该地区几乎没有青年人和孩子了，因为孩子上学就只能到县城或者别的地区。家长往往也要跟着孩子去上学，要租房、照顾孩子。

（二）农村、农民抵抗市场经济风险的能力还较弱

核算农民收入也是一项检验扶贫工作的重要指标。在调研期间，发现农民收成好的时候，农作物往往面临滞销的问题。就像红薯，好种植，在大部分地区收成较好，但是往往都卖不出去，农户只能将红薯加工成粉条。这对地少或者收成少的农户家庭不会造成什么影响，但对大面积种植红薯的人来说，红薯不但没有成为收入，而且还要花一部分的钱加工成粉条，粉条也面临滞销。这种现象在农村很常见，而且也没有有效的市场流通环节。说明，农村、农民对市场的风险规避能力还是很低。对养牲畜的农户来说，这种弊端也常常出现。牲畜疾病或自然灾害和意外事故造成的死亡、伤残以及因流行病而强制屠宰、掩埋都会造成经济损失。而且现行的农业险还没有做到大面积的覆盖，无法做到对症下药。

（三）新能源技术变救济式扶贫为开发式扶贫

我们在走访石家庄行唐地区时，农家屋顶上一块块蓝色的光伏电池板在阳光下显得格外耀眼。这种光伏电池板就是在脱贫攻坚过程中大力实施的“光伏+电商”精准扶贫项目。 “光伏+电商”精准扶贫项目推进过程中，始终坚持“政府扶持、分类推进、多元投入、户村兼顾、群众自愿、有序铺开，效益优先、多方共赢”的原则，以农户增收、集体收益为目标，针对贫困户和贫困村，分别制定针对性措施，努力打造可复制、能推广、惠民生的精准扶贫模式。“村集体出场地、企业出资金”成为项目合作方式。引入光伏发电扶贫项目后，不仅贫困户能有稳定收入，也能为贫困村集体注入稳定的经济来源。这种光伏发电项目，前两年的盈利归企业所有，但在这期间还会有补助给村集体，这种新能源项目不仅贫困户能有稳定收入，也能为贫困村集体注入稳定的经济来源。

（四）引进产业作为脱贫根本

农民收入结构单调，收入不稳定。“企业+”模式增进农村收入，改善农民收入结构，引入企业到农村，不仅能提供给年轻人的就业机会，增加收入，而且一些农村年纪大的人也可以利用闲时挣点钱，减轻家里人负担。河北省贫困县都引入光伏发电、“企业+”等好模式。保定易县就是一个好的例子。我们走访的一户脱贫户家庭，该脱贫户是一位刚到60的大爷，家里没别的人了，女儿们都结婚了，老伴去世了，大爷身体挺健康。易县的配件厂特别多，大爷f自己一年里，能打10个月的工，一天工资能拿80左右，也没什么花销，一年能挣两万块钱，日子比以前好过多了。

（五）基层工作者是脱贫工作的主心骨

这半个多月的时间走了这么多县、村。真的体会到基层工作的不易，除了工作的环境不易，基层的工作难度也非常大。贫困村领导班子成员、党员、农业技术骨干、农村致富骨干等，这些人大多政治素质较高、市场经济意识较强，具有带领群众致富的能力[1]。从整体上，干部们要根据本地区的致贫原因，因地制宜地找出路。提高“造血”功能，从根本上解决收入问题。同时，干部们还要对每村每户的情况了解清楚，从所有的情况里，判断、选出贫困户、非贫困户、脱贫户。想要做到人人满意实在是不容易。而且有些家里确实有特殊情况，并不能简单从贫困的那个收入标准中判断，要大胆灵活。

二、对扶贫工作的发展建议

（一）加快城乡教育、医疗服务均等化

乡村学校布局要因地制宜。之前提到，教育资源较差，孩子去外地上学，父母跟着去；还有一种就是父母外出打工，孩子跟着出来，农村规模在萎缩，农村的学校也就跟着萎缩。应该根据自然村落的布局，以及农村孩子读书的路程合理布局，村里至少要有一个小学，中学要适当向乡镇集中，高中要适当向县城集中，总之要做到因地制宜、精准施策。同时也不能盲目的进行撤点并校，要充分考虑人口数量、人口结构、经济、地理条件、人口流动、产业结构等诸多问题，根据实际情况对农村中小学进行撤并，不搞 “一刀切”[2]。在推进教育服务均等化的进程中，首先要把硬件配备好，改善农村学校的基础设施条件，其次是软件设备，包括教师的配备，同时还可以采取信息化手段，通过远程教育让农村学校享受城市的优质教育。

农村往往留不住优秀的教师，这是农村中小学经常面临的问题。在制度上做好保障乡村教师待遇的工作。农村教师工资待遇低、职称评定难，工作压力也很大。应该根据农村教学点的乡土风俗和班级规模小的特点，增强教师培训的实用性。其次，加大教师交流力度，让优质学校的老师和农村学校的教师进行交流，来提升农村教师队伍的水平。同时，可以鼓励城市优秀退休教师来农村支教。最后在制度上作出保障，给予乡村教师培训、休假、学习的机会，在评定职称、荣誉称号方面，政策上向乡村教师适当地倾斜，既有利于农村学校老师素质的提高，也有利于教师队伍的稳定。

t疗方面，根据实际情况适当调整收费方式。贫困地区可效仿平山地区的“先诊疗后付费”服务模式。今年4月30日起，平山地区针对符合相关规定的特困供养人员（五保户）、农村最低生活保障家庭成员、建档立卡贫困人员，提供了可享受无需交纳住院押金，直接住院治疗，出院时只需交纳自付医疗费用部分的优惠政策。同时，对于确有困难的贫困户，在出院时无法一次性结费用的情况，该户还可申请“分期付款”。这种模式有效地缓解贫困人口在住院治疗期间先行垫付相关费用的压力，着实给贫困人口带来便利和实惠。

其次，针对河北地区，充分利用京津翼协同发展的战略部署带来的机遇，加速京津翼医疗一体化发展，整体提高河北医疗水平。以往看病，河北患者都倾向北京、天津的医院。花销可想而知，对普通家庭已经很有压力，对贫困地区的患者带来经济压力更是明显。3年多来，河北省积极承接京津医疗卫生功能疏解，不断提升自身医疗卫生发展水平，编制完成了京津冀医疗卫生协同发展“十三五”专项规划。抓住这一政策红利，京津优质医疗资源下沉，看病可以轻松在 “自家门口”。协同发展对河北医疗水平，服务均等化都有显著成效。 最新统计显示，2016年，北京市二级以上医疗机构出院的350余万患者中，河北患者人数占比从2013年的9.1%降至7.5%。

（二）加快信息进村入户步伐，农民手机应用技能培训

建立省级信息进村入户平台，与农业部平台实现互联互通，全面对接种植业、畜牧业、渔业等行业信息平台，集聚服务资源，提供数据资源和技术服务支撑。把“互联网+”纳入新型职业农民培育、农村实用人才培训课程，以智能手机和信息化基础理论、示范应用、典型案例为主要内容，组织开展农民手机应用技能培训。提高农民利用新技术手段及时获得市场信息，提高网络营销、在线支付、智能远程管理等能力。

（三）加速提高农业险创新能力

农业生产所面临的灾害风险是很多贫困地区脱贫所面临的一大“顽疾”。以农业险为例，针对不同地区的地域特征，“土豆险”“养驴险”等定制的险种争相出台，但这其中的大多数还处于试点阶段，无法做到大面积覆盖。此外，针对价格的价格指数险为代表的应对市场风险的险种也同样出现上述问题。发展特色的农业是很多地区脱贫的必选之路，而因地制宜地探索特色农业保险产品，是对农业保险创新能力的一次考验。在提高农业险创新的路上，我们还要继续加大前行的力度。

这次评估工作时间紧、任务重。在工作的每一天，我们都精神饱满，充满着激情。代表着国家去看望每一户贫困、脱贫户，把国家的关怀送到，我们不禁感叹自己正在从事着是一个多么有意义的工作。脱贫工作是我们打的一个持久战，我们要因户制宜制定帮扶措施，提高脱贫攻坚的精准度。同时抓好产业扶贫、教育扶贫，提升贫困地区乡村发展的内动力。及时地进行“回头看”，加大监管力度的同时还能适时地调整扶贫工作，一步一个脚印，最后这场战争的胜利肯定属于我们。

【参考文献】

[1] 李君安.加快推进农村精准扶贫工作的对策建议[J].新农业，2016（05）.

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一、强化基础设施，改善贫困群众的生产生活条件

吉安大多数贫困村分布在边远山区、库区，农户居住十分分散，路途遥远，路面状况差，交通不畅；水利设施落后，农田得不到有效灌溉；自然灾害易发多发，抵御自然灾害能力弱。针对这些情况，在实施整村推进扶贫开发的过程中，吉安市突出重点，集中人力、物力、财力，狠抓贫困村基础设施建设。2012年，全市投入财政扶贫资金6338.8万元，修建乡村公路603公里，架设桥梁72座；架设输电线路25条，327公里，解决了1434户群众用电问题；修建电灌站19座，兴修小山塘水库57座，修建其它水利设施252处，增加有效灌溉农田面积近3万亩；兴修饮水工程266处，解决了2.3万人的安全饮水问题；扶持兴建和改造乡村中、小学9所，兴建村卫生室48所，方便了3.2万人就近看病。

二、整治村庄环境，改善贫困村村容村貌

基础设施薄弱严重制约着贫困村经济发展，而贫困村的“脏、乱、差”严重影响了贫困村的村容村貌和贫困群众的生活质量。吉安市在贫困村整村推进扶贫开发工作中，大力开展了村庄环境整治。一是切实抓好以清垃圾、清污沟、清路障、改厕、改水、改路为主要内容的“三清三改”工作。2012年，661个贫困村共改水906处，改厕1349个，修排水沟26.72公里。二是拆除残墙断壁，硬化道路，整治村容村貌。2012年，硬化通贫困村的主干道114.48公里，硬化村内巷道228.42公里，修建村民休闲广场23个，农村文化活动室122个，种植绿化树木1.8万株。在贫困村环境整治工作中，注重调动群众的积极性，坚持贫困群众自力更生为主，政府扶持为辅，使群众树立“自己的家园自己建”的思想，发挥农民在村庄环境整治中的主体作用。

三、培育扶贫产业，拓宽贫困群众增收渠道

吉安市在实施整村推进扶贫开发的工作中，不仅注重贫困村的基础设施，努力改善贫困群众的生产生活条件，还十分重视培育和壮大扶贫产业，不断拓宽贫困群众的增收渠道。重点扶持了井冈蜜柚、花卉苗木、高产油茶、绿色蔬菜、珍贵楠木、有机茶叶等特色农业产业。2012年，扶持发展了井冈蜜柚14205亩，花卉苗木200亩，高产油茶26347亩，绿色蔬菜8495亩，有机茶叶6815亩，种植药材3340亩，其它作物37707亩，养猪70570头，养牛5710头，养家禽240万羽，覆盖农户2.3万户。在扶贫产业选择上，充分尊重群众意愿，按照因地制宜，“一村一品”，突出地方特色的原则。在发展方式上，重点是示范引路，通过扶持示范户、示范基地的方式带动扶贫产业发展。在资金投入上，整合资源，加大扶持力度。一是充分发挥省级财政支持中央苏区和特困片区扶贫攻坚产业化专项资金的扶贫作用，吉安市有11个县（市、区）列入了中央苏区的支持范围，省财政投入吉安市的产业扶贫资金1.1亿元，有效缓解了扶贫产业发展的资金难题。二是在贫困村整村推进资金中，专项安排20%左右资金用于产业扶贫。三是对银行贷款发展扶贫产业的贫困群众给予贴息支持。四是互助资金拓宽了扶贫产业的投资渠道。在101个贫困村建立了产业发展互助社101个，入社农户达5626户，其中贫困户2944户，互助社资金总额达1888.5万元。

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关键词：石漠化；治理；问题；对策；乐业县

中图分类号：P942 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）06-0097-03

1 引言

随着人类对土地、植被等的破坏，造成了水土流失和土地生产能力急剧衰退甚至是丧失，地表呈现出荒漠景观的岩石现象，即石漠化。国家发展和改革委员会确定乐业县为石漠化综合治理重点县后，通过林业植被恢复工程、草食畜牧业发展工程和小型水利水保措施等进行了系列综合治理，取得了一定的成效，治理区的石漠化得到了有效控制，生态恶化的形势也得到了一定的遏制，不断恢复和重建当地林草植被生态体系，当地的生态功能得到了急剧提高。经过5年来对石漠化综合治理的监测调查，发现了一些问题并提出相应对策与建议，以期为乐业县石漠化的科学治理提供一定的参考。

2 区域概况

乐业县被誉为“世界天坑之都”，位于我国广西西北部，是贵州、重庆经龙邦口岸往东盟国家最为便捷的通道之一。全县石漠化土地主要分布在花坪镇、甘田镇、同乐镇、逻沙乡，合计面积19793.2hm2，占监测区石漠化土地总面积的75.8%。乐业县有石漠化、潜在石漠化和非石漠化三大类土地，全县石漠化土地状况如表1所示。

3 石漠化科学治理的现状

2001年以来，乐业县委、县政府高度重视石漠化和水土保持综合治理工作，投入大量人力、物力和财力进行退耕还林、石漠化综合治理、坡改梯等建设工作，其中在45个石漠化村实施退耕还林面积2541.0hm2，全县石漠化工作取得了较好的成效。2011年，国家进一步加大了岩溶地区石漠化综合治理的力度，乐业县被列入全国200个岩溶地区石漠化综合治理重点县之一，县政府完成了2011～2013年乐业县岩溶地区石漠化综合治理工程实施方案的编制。2012年开始进行第一期生态治理，治理流域岩溶土地总面积2360hm2，治理石漠化土地面积1272hm2（林业建设内容包括植被管护810.0hm2，封山育林267.0hm2，人工造林195.0hm2）。流域治理度达到51%，植被覆盖度提高15%，减少水土流失0.42万t。到2013年底，全县已完成珠治项目龙门小流域、拉耐小流域、百眉小流域和新增江河治理工程者乐小流域、夏福小流域、花岩小流域、刷把小流域和达存小流域等8条小流域综合治理工程建设，累计完成投资990万元（其中国家投资695万元，地方配套295万元），完成水土保持治理面积42.88km2，占水土流失总面积的25%。目前，小流域综合治理工程已全部发挥效益，累计增加农田59hm2，恢复农田0.8hm2，保护农田166.7hm2，减少石漠化面积4200hm2，改善农田灌溉面积800hm2，解决饮水困难人口400人。加强小型水利水保措施建设，提高粮食单产，改善农村生产、生活条件，使土地利用结构和农业生产结构不断优化，耕地生产力显著上升，农业综合生产能力明显提高，使治理区耕地平均单产接近全县平均水平；逐渐完善小流域内养殖产业基础设施建设，配套相应的牧草种植、切草机购置，扩大牛、羊养殖规模，不断提高流域内农民收入、促进养殖业产业结构调整。经过实施综合措施后，群众收入有较大增长，民众生活水平持续稳步提高，生态文明建设初见成效；同时也为石漠化全面综合治理总结探索成功治理模式，为加快建设乐业生态文化旅游强县打下了坚实的基础。

4 石漠化治理过程中存在的主要问题

4.1 经济基础薄弱

主要是经济困难，基础条件差，石漠化区域群众无收入来源，治理补助少，植被恢复投入大，在不断提升治理的同时面临新石漠化面积的增加。

4.2 自然条件恶劣。发展难度大

当地自然气候环境比较恶劣，山多地少，土地贫瘠，石漠化对耕地和环境威胁巨大，人均耕地面积少，有的每年缺粮达半年以上，部分群众长期需要政府救济才能维持基本生活。由于自然条件恶劣，产业发展空间非常有限，主要农作物为玉米、红薯，没有形成一定规模的经济作物。按照这些片区的自然条件，在今后也很难形成支撑区域发展和农民小康的支柱产业。

4.3 生态破坏较严重

乐业县石漠化石漠化面积24254.4hm2，未采取治理措施石漠化土地面积达3381.9hm2，占石漠化面积的13%。当地生态环境比较恶劣，荒山的可再生资源很少，同时还承载着众多的人口资源，长期以来，当地居民的生活都依靠森林资源，加上过度开荒和放牧，造成了森林资源的急剧减少和水土大量流失，水资源也逐渐枯竭，生态环境岌岌可危。

4.4 火灾和地质灾害现象严重

在石漠化片区中，存在着地质灾害安全隐患，对于群众的生命财产安全很大的威胁，有的片区时有火灾发生，给乐业县旅游景区造成极大的负面影响，急需加大人手和投入进行安全隐患的排除，有的村落就居住在旅游景区内，需要整个村落进行整体搬迁。

4.5 政策保障力度不足

政策上包括产业扶持不够，基础设施投入不足，社会保障不足，生态建设扶持力度弱，地方财政配套压力大等。

5 对策和建议

5.1 加强组织领导

把握2013年5月18日区党委政府在天等县召开的全区岩溶地区石漠化综合治理工程现场会和2013年6月28日滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚启动会精神，把乐业县的石漠化综合治理纳入重要议事日程。石漠化治理项目应该由林业部门牵头组织实施。完善领导机构和督查机制，实行县领导挂点联系，部门定点帮扶，充分发挥新农村建设指导员和农村基层组织的作用。

5.2 完善治理规划

进一步作深入细致的调查摸底工作，依据滇桂黔石漠化片区总规划，抓紧编制或完善本县的规划编制，明确全县石漠化片区规划的目标和任务，确保项目落地实施。同时注意结合近年来国家或自治区曾出台的如《西部大开发“十二五”规划》、《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》等，努力做好上级规划与该县规划的衔接。

5.3 改善当地民生

继续坚持整村推进，坚决扶贫到户，建立和健全相应的扶贫机制，按照扶贫标准将工作落实下去。建立扶贫档案和网络备案，实行动态监督管理，切实保障扶贫的效果。一是实施草地畜牧业工程。在轻、中度石漠化和部分重度石漠化地区，农户通过种植优质牧草，大量饲养杂交牛、羊，林下养鸡，使大批农民从传统养畜方式中解放出来。二是实施水利水保与基本农田建设工程。主要内容为“三小”工程、人畜饮水管网建设、谷坊（拦沙坝）、防洪提、坡改梯、拦山沟、引水渠、作业便道、灌溉管网化等工程。三是实施农村新能源建设工程。要以沼气池建设、节能灶推广等作为主要内容，从而来从根本上解决当地农村能源问题，最大限度地减少砍伐薪柴，破坏植被现象。四是实施危房或茅草房建设工程。石漠化片区自然条件恶劣，群众经济收入低，应倾斜危房或茅草房改造政策，多留指标给他们建房。

5.4 加强水利建设和生态保护

把生态建设作为一个重要内容列入石漠化片区区域发展规划。在发展规划过程中，要结合现有耕地进行治理，加强退耕还林工作，将工作落实到相关责任人身上，不断在石漠化地区增加林草植被，治理当地水土流失问题，调整当地产业结构发展，促进当地经济的健康向上发展。提高石漠化片区区域发展与扶贫攻坚等工程国家投资标准。要提高人工造林、封山育林国家补助标准，人工造林应由现在的300元/亩增加到1000元/亩，封山育林管护应由现在的70元/亩增加到500元/亩。将坡耕地还林的补助标准提高到每亩补助1000元/年（或补助粮食400kg/年），生活补助费提高到100元/年，补助年限为16年，到期后视当地经济收入情况决定是否延长补助。将沼气池建设的补助标准提高到4500元/座，并配备相关的服务网点，服务网点采取托方式，投资15万元/个。

做好林下种养文章，将金银花种植和种桑养蚕项目纳入退耕补粮政策，以提高农民参与的积极性。扩大和提高石漠化片区生态公益林的补助标准。国家应按每年每亩30～40元的标准，对石漠化区的林地给予生态补偿。补偿对象包括现有生态公益林、造林满3年以上的人工造林以及封育成林的封山育林地等。

5.5 发展壮大特色优势产业

（1）选择适合当地条件的产业。乐业县是个典型的喀斯特地貌，石漠化片区土层浅薄，保水能力差，天旱无水，下雨易涝，气候多变，生态环境恶劣。可以积极主动的在那些轻度石漠化地区种植水果、吊丝竹等，在重度石漠化地区，种植金银花、花椒和竹子等。

（2）改变传统农业为主的观念。针对石漠化片区生态环境的多样化特点，大力开发具有地方特色的产品种类，要发展农业相关的加工业，提高其附加值。

（3）加大发展第三产业。要将当地的劣势转变为优势，要积极主动的发展当地的旅游业和服务业，不断改善当地脆弱的生态环境，增加当地居民的收入。

（4）为当地居民提供更多就业机会。要大力发展工业和第三产业，将更多的人从农业中解放出来，将多余的人口转移到城镇中去，最大限度的缓解人口对于当地石漠化地区造成的巨大压力。

5.6 强化政策扶持，加大投入力度

（1）要用好用活上级政策。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》和《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020）》对特困地区和石漠化片区均已明确了相关优惠政策，要紧紧抓住这个千载难逢的机遇，努力去争取国家的各种优惠政策，包括投资倾斜、配套资金、生态补偿、资源开发等。

（2）强化信贷资金支持。通过小额贷款和信贷到户，鼓励和支持更多的农户通过资金支持来发展养殖业、手工也和各种商贸业等，不断增加收入，改变以土地和农业为主的方式。

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一、阳光服务活动

㈠保障和改善民生

在进农村、进企业、进社区、进市场活动中，我院组织机关后勤人员和各科专家从相毗邻的马头和北张庄开始，辐射面远至老区涉县的各个乡镇卫生院及农村，共开展较大的义诊活动20余次，义诊小分队驱车深入乡村进一步搞宣传活动上百次，使义诊活动真正深入到了千家万户，有利解决了老百姓看病难的问题；我院还派专家走进如凯普威医疗器械有限公司等企业给干部职工讲课；进社区宣传、义诊，搞健康咨询活动，并到陵西小学和浴新南小学利用学生课余时间进行麻疹疫苗接种，保证了学生上课学习不受影响；特别是十月份以来，在杨院长的亲自部署安排下，下乡活动走向了长期化和正规化，党员带头，机关后勤干部职工认真落实，临床一线主任、专家和医生密切配合，使下乡工作达到了新的高峰，解决了关系群众和企业的切身利益问题，密切了党群关系，为促进城乡经济发展提供了健康咨询保障。

㈡加强内部管理，把创先争优活动落实在实处

深入推进“创先争优”活动和“阳光服务”活动以来，我院严格落实“四项专项治理”和“十个严禁”，采取有效措施治理“乱收费乱罚款”、“吃拿卡要”、“治庸治懒”、“亮化医疗窗口”、“铺张浪费”，先后开展了“三进二送”创先争优活动，一是进军营开展科技拥军活动；二是进社区到乡村开展义诊活动；三是到老干部家进行慰问活动。为群众送去了温暖，送去了健康。

医疗惠民是我院创先争优活动中一项重要内容，我院向社会做出了“十项承诺”，365天天天应诊、门诊免挂号费、免停车费、免费为病人提供早餐、提供开水、洗衣、理发、开设扶贫病房、对无主病人先实行人道主义救治并负责联系相关部门、对流浪乞讨人员负责医疗救助，向中西医结合医院及传染病医院联系护送相应流乞患者，协助救助站遣返流乞人员，维护了社会形象，体现出了和谐社会的温暖。仅免费为住院患者提供早餐一项，自今年1月至9月就供应早餐95057份，金额达142585余元。扶贫病房1~10月共为195人次减免费用111750元，惠民优惠卡发放1.6万张，优惠金额65700余元，为患者洗衣420余件，理发34人次，救治社会流乞人员11人，转诊1人，遣返2人。救治无主病人2人，耗资4万余元。病人满意度保持98%以上。

我院在开展“创先争优”、“阳光服务”活动中，深入学习实践科学发展观，不断加强党的建设，把党员先进性教育和职工素质教育相结合、亮牌上岗和文明上岗相结合、职工技能培训竞赛与争当“五个模范”相结合，坚决纠正损害群众利益的不正之风，为全院深入开展“创先争优”、“阳光服务”活动夯实了坚实基础。

二、“医疗窗口亮起来”活动

为深入开展干部作风建设年活动，切实加强医德医风建设，提高医疗服务质量，提升患者满意率，根据卫生局“医疗窗口亮起来”活动实施方案的要求，我院实际制定了以下实施办法：

㈠指导思想

以三个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从提高医务人员素质、提升医疗服务质量入手，加强医德医风建设，使我院的窗口科室，进一步改善服务态度、规范服务行为、优化服务环境，树立良好的行业风气，构建和谐的医患关系，不断提高广大患者对医疗服务的满意率，促使我院又好又快发展。

㈡主要内容

1、强化服务意识，改善服务态度。要求医务人员对患者满腔热忱，高度负责。推行文明用语和服务礼仪，落实首问和首诊负责制，杜绝服务忌语和服务态度“生、冷、硬、顶、推”现象，患者对医务人员服务态度满意率力争达到100%。

2、规范服务行为，提升服务质量。以深入开展“医院管理年”活动为抓手，强化医务人员“三基、三严”训练和工作纪律，坚持合理检查、合理用药、合理治疗，严格执行卫生法律法规、诊疗技术操作规范和医疗服务价格政策，认真落实临床检查结果互认、药品集中采购、费用清单制等各项规章制度，进一步规范处方管理，推行院务公开和药品用量动态监控，强化对超常处方预警和抗菌药物临床合理应用检测，控制医药费用增长，努力做到服务零距离、诊疗零缺陷、患者零投诉、差错零发生、违纪零记录，确保医疗服务及时、安全、优质、价廉。

3、改善服务流程，提高工作效率。按照“程序最简、效率最快、时间最短、服务最优”的要求，简化就医环节，缩短医疗流程，提升工作效率，使就医流程井然有序、顺达通畅；开设急诊病人绿色通道，实行24小时急诊服务和检验检查结果限时报告制，门诊实行义务导医导诊服务，确保患者就医方便、快捷。

4、大力便民惠民，促进医患和谐。认真落实省卫生厅“医疗惠民工程”和市卫生局“一免四减”优惠政策，努力缓解贫困患者“看病难、看病贵”问题，进一步密切医患关系。

5、优化服务环境，塑造良好形象。利用横幅、标语、电子屏幕等宣传“医疗窗口亮起来”活动，营造争先创优氛围；在显着位置设立就医标识并搞好环境卫生，消除“脏、乱、差”现象，为患者创造安静、宽敞、明亮、洁净、温馨的就环境；要求工作人员挂牌上岗服务、设立投诉台、明确24小时投诉电话，接受患者监督，规范文明服务窗口言行。

㈢方法步骤

第一阶段：宣传动员（八月二十八日~九月二十日）。

根据实际情况，制定具体实施方案。召开活动动员大会，通过媒体、院报、宣传栏、张贴标语等形式，进行广泛宣传，营造良好氛围，使每个职工充分认识开展“医疗窗口亮起来”活动的重大意义和目标要求，积极主动地参与到活动中来，为实现医疗窗口亮起来献策出力。

第二阶段：组织实施（九月二十一日~十二月二十日）。

各科室要认真对照活动内容和检查评估标准要求，查找问题和不足，进行整改；要结合各自工作特点，进行文明服务礼仪训练、岗位练兵、技术比武等，广泛开展月评服务明星、季评十佳好事活动，树立先进典型，召开先进事迹报告会，在全院营造争先创优的浓厚氛围，不断推动活动深入开展。

第三阶段：总结评比（十二月二十一日~一一年一月十日）院“医疗窗口亮起来”活动领导小组根据对活动的检查评估、满意度调查、患者举报投诉等具体情况，评选全院“最佳窗口、服务明星”，树立一批先进典型，带动医院工作全面健康发展。

㈣工作要求

1、加强领导，落实责任。“医疗窗口亮起来”活动列入医院领导班子重要议事日程，成立以杨献忠任组长、马增祥、尹彦宏、刘晓军、苏光、高寒琦、罗玲、王体坤任副组长的“服务窗口亮起来”活动领导小组，成员：李凤芹、李建军、康艳新、王保英、李丽、智红、张涛、王勇、李洪伟、王铁人、王晓霞、王慧霞、张亚黎、李桂元、王金科、蔺继平、侯现刚、陈彦春。办公室设在院监察室。根据分工，领导班子成员负责分管科室的督促检查等各项工作，各科室主任是本科室“医疗窗口亮起来”活动的第一责任人。各科室要对照本方案和检查评估标准，将“医疗窗口亮起来”活动目标任务细化、量化，分解到每个窗口的每个岗位，切实使责任制落到实处。

2、加强检查督导。院“医疗窗口亮起来”活动领导小组定期对医院的服务窗口进行检查，定期对医德医风满意率进行测评。邀请社会监督员上门座谈，帮助医院查找问题，制定措施，扎实整改。对存在问题的服务窗口，限期整改；对医德医风综合满意率低于90%的，取消评先评优资格。

三、评议中层干部活动

今年我院完成了中层干部岗位调整工作，明确了每个中层干部的职责和目标，要求每个党员干部写出对标定位报告，并每个季度评选出十佳好事，医生学主任卫青祥，护士学柴丽护士长，对照先进查找不足，形成了比、学、赶、帮、超的良好氛围。年底又针对作风慵懒、吃拿卡要、不守纪律、不讲效率、不作为乱作为等敏感问题制定民主评议中层干部调查表，结合“三项制度”和“卫生纠风”工作实施方案，对我院中层干部进行了无记名民主评议活动，有利促进了每个中层干部的办事效率和服务水平。

四、评议代表质询活动

我院上半年针对群众关注的热点难点问题，组织民主评议员代表、参评系统和参评行业协会召开了质询会议。让民主评议员代表面对面的了解情况，指出问题，提出改进意见，并在十月份广泛征求广大职工意见，汇总出建设性意见44条，其中“防疫站装修投入使用”、“医院大门口路面硬化”、“分配来的学生签合同”等最敏感问题已得到解决，“手术室改造”等问题也在陆续解决中，并践诺公示制度。

五、我院基本情况介绍和展望

我院始建于*年，*年增名*市创伤医院，是一所集医疗、教学、急救、预防、保健、科研为一体的国家二级甲等大型综合医院，也是我市首批城镇职工医保、城镇居民医保、新型农村合作医疗及生育保险定点医院。

医院占地面积42亩，床位近400张，现有职工总数628人，主任医师、副主任医师等高年资医师60余人，年门、急诊量达10万余人次，年出院病人1.2万余人次，年手术量2600余例。

医院科室设置齐全，设有36个临床、医技科室。其中，骨科技术市内一流；普外、胸外、泌外、妇外等外科专业技术精湛，介入血管外科全市领先；心脏、神经、呼吸、内分泌等内科系统功底深厚，专家荟萃；妇科、产科、儿科、传染科、中医科、疼痛科、针灸等科室各具特色，久负盛名；急诊科开辟了绿色急救通道24小时畅通无阻。医院经常联合或邀请北京、上海等大医院着名教授会诊讲课。

医院设备先进，拥有CT-C3000螺旋CT机、美国GE三维立体彩色超声仪、德国西门子B超、大型数字减影x光线机、CR高清晰成像系统、DBB-26血液透析仪、电子直线加速器、日产电子胃镜、电子结肠镜、支气管镜、C-臂X线机、体外碎石机等大型设备。

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一、强化医德医风教育，全面提高医务人员的整体素质

一是坚持正面教育为主,将近来来先进人物的事迹汇编成册,将近来来先进人物的事迹汇编成册,印发给系统内全体职工,使广大医务人员学有榜样、干有目标，扩大宣传教育成果。二是组织开展卫生法律法规知识考试活动，增强医务人员法制意识。三是组织开展主题教育活动。各单位要结合实际，在医务人员中深入开展学习白求恩精神和南丁格尔精神活动，大力倡导救死扶伤的奉献精神、争创一流的拼搏精神、恪尽职守的敬业精神、求真务实的科学精神和爱院如家的主人翁精神，并主动协调新闻媒体扩大宣传教育效果。四是拟8月份在全市卫生系统组织开展以“倡导诚信服务、构建和谐卫生”为主题的演讲比赛活动，各单位要结合“开展优质服务，构建和谐医患关系”、“树行业文明新风、展白衣天使风采”、“关注民生、便民利患”等内容开展全员教育培训，深入宣传发动，积极组织参与。五是强化医德医风考核，统一考核办法和奖罚标准。强化考核结果运用，将考核结果与绩效工资、职称评定、评先选优等直接挂钩。

二、创新活动载体，推进精神文明和行风建设深入开展

一是积极开展创建文明单位活动。今年是精神文明单位创建活动申报年，各单位紧紧抓住文明单位重新申报的有利时机，动员广大干部和全体职工，积极参与创建活动。已经晋升为国家级文明单位的要继续保持荣誉，确保顺利通过复审；已经晋升为省、市级文明单位的要尽快实现升级晋档；其他单位也要按照标准和要求积极申报，投入到创建活动中来，力争使更多的单位进入文明单位行列，提高全市卫生系统建设文明建设整体水平。二是继续开展“白求恩杯”竞赛活动。围绕“医院管理年”和“服务年”等活动，开展“患者至上、诚信服务”的主题活动。主要内容是规范服务行为、改善服务态度、提高服务质量、优化服务环境，活动目标是实现行为规范化、服务亲情化、工作便民化、环境温馨化。年末要在全系统评选“服务标兵”，并给予表彰奖励。三是开展服务礼仪培训。将去年“规范医疗服务行为、展示白衣天使风采”竞赛活动的音像资料刻制成碟，下发到各级医疗卫生单位，广泛开展行为规范、文明用语、仪表举止、服务礼仪等方面的培训。

三、落实便民减负措施，切实减轻患者就医负担

在坚持以往便民减负举措的基础上，重点落实六项措施：一是实行医疗服务质量巡查制。由各医院的纪检监察部门牵头，组织医政科、护理部等部门成立巡查组，定期检查各科室服务情况，发现问题现场反馈处理，检查结果定期在全院通报。二是有条件的医院开设“一日病房”，方便患者输液。三是设立并向社会公布咨询电话，主动为人民群众提供健康咨询和就医指南等服务。四是完善“一站式”服务内容，设立义务导医，解答患者咨询，帮助行动不便的患者挂号、取药、交费和办理入出院手续。五是落实药品用量动态监测公示和超常预警制度，实行用药数量、药品金额“双排序”，对用量异常和有回扣倾向的药品及时采取干预措施。六是加大减负力度。继续贯彻落实“三免二十减”等优惠减免政策，所有在长医疗机构全部设立扶贫病房。

四、抓好医院评议工作，促进行业作风进一步改善

进一步明确属地化管理原则，市卫生局直接负责中省直医院和市属医院的评议工作，各县（市）、区卫生局负责本级医疗单位和辖区内民营医疗机构的评议工作。年初，对县（市）区卫生局群众评议医院行风工作进行一次业务培训，确保评议工作全面有效地开展。要加强评议结果运用，切实把评议结果纳入对医院和院长得责任制考核当中。同时要将群众评议工作与纠风业务工作有效地结合起来，以评议活动为契机，继续开展收红包、拿回扣、乱检查、乱收费和卫生执法监察等的专项检查，保持对医药购销和医疗服务不正之风的高压态势。加大明查暗访力度，重点开展窗口服务岗位的暗访工作，推动窗口服务水平进一步提高。

五、强化执法监察工作，进一步贯彻落实卫生法律法规

明确监察范围，加强对卫生法律法规贯彻落实情况的监督力度，推动卫生工作深入开展。充实执法监察内涵，把医药购销和医疗服务中的不正之风作为重点，为纠风整治工作提供必要的保证。注重执法监察结果运用，只要事实清楚，证据确凿，就要坚决查处。今年继续开展新型农村合作医疗资金运行情况的专项执法监察和医疗收费的专项执法监察，进一步规范新型农村合作医疗工作，重点解决多收费、乱收费、重复收费和分解收费问题。

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为进一步完善覆盖我区的新型社会救助体系，建立健全对困难群众的长效帮扶机制，切实保障困难群众的基本生活，根据《市政府关于进一步加强社会救助体系建设的意见》（常政发〔2008〕4号）的精神，现结合我区实际，提出如下意见。

一、指导思想、工作目标和基本原则

（一）指导思想

落实科学发展观，坚持以人为本，按照构建和谐社会的要求，立足钟楼实际，进一步整合救助资源，完善救助制度，创新救助机制，规范救助程序，大力推进社会救助体系建设，实现社会救助从分散、临时、单一的模式向归口、综合、统一的模式转变，全面提高我区社会救助工作整体水平，促进我区经济社会又好又快发展。

（二）工作目标

建立以最低生活保障制度为基础，以医疗、教育、住房、就业、法律等专项救助为辅助，以自然灾害应急救助、临时救济、社会帮扶和慈善互助为补充，覆盖全区的新型社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活。

（三）基本原则

坚持政府主导、社会参与；政策保障、依法救助；管理规范、分类救助；资源整合、优化配置的原则。

二、社会救助的主要内容

（一）基本生活救助

1、城市居民最低生活保障。按照国务院《城市居民最低生活保障条例》和省、市关于城市低保工作的要求，进一步健全城市低保制度。规范城市居民家庭收入核算和生活支出调查方法，坚持动态管理下的“应保尽保”、“应退即退”；完善保障标准的自然增长机制，执行市政府自然增长保障标准和物价上涨补贴标准，对低保对象给予一个月的全额低保标准一次性价格补贴；加强与最低工资制度、再就业扶持政策的衔接，进一步完善低保对象就业后的“救助渐退”机制，鼓励有劳动能力的低保对象积极就业；进一步加大分类施保力度，有针对性地对“三无”人员、重残人、老年人、未成年人等特殊困难群体采取专项扶助措施。

2、灾害应急救助。健全灾害应急救助体系，强化抗灾救灾减灾综合协调机制。健全区、街灾害管理分级负责、救灾资金分级负担管理体制。健全和完善区、街自然灾害的应急预案，做好灾情的收集、核查、汇总、上报以及救灾款物的申请、管理、分配、发放工作。组织指导救灾捐赠，转移安置灾民和倒塌损坏房屋的修复、重建工作，做好部门间的衔接工作，提高应对和抗御灾害风险的能力，确保灾民在重大自然灾害发生后24小时内的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施落实到位。全面推进社区防灾减灾工作，实现救灾工作“关口前移”。加快救灾物资储备库建设，进一步提高应对公共事件的快速反应能力。建立健全灾害管理工作的政策配套体系，明确政府、社会和受灾群众的职责、权利和义务，规范政府的灾害管理行为，强化对灾害管理工作的监管，使灾害应急救助工作走上规范化、制度化、法制化的轨道。

3、社会化养老服务。大力推进养老服务社会化，全面贯彻落实常政发20*[50]号文件精神和市相关部门的配套政策，全面推进社会化居家养老工作，力争在2008年底前实现全区社会化居家养老全覆盖。按照国务院《农村五保供养工作条例》和民政部《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》要求，落实供养政策，健全供给标准的自然增长机制，确保城镇“三无”和农村“五保”供养工作落实到位。加快福利设施建设，提高管理服务水平，确保全区“五保”集中供养率在75%以上。鼓励和引导社会力量参与兴办社会福利事业，逐步建立起多元化投入、多形式供养的保障机制。

4、临时生活救助。对家庭人均收入高于低保标准但低于低保标准2倍范围内的生活困难群体以及因重、大病或遭遇突发灾害等导致基本生活困难的家庭，建立临时生活救助制度。实行临时生活救助时，应根据救助对象临时生活困难原因、种类等因素，结合区级财政状况，合理确定分类救助标准。同时，区慈善分会每年安排一定比例的慈善基金利息款用于临时救助，各街道每年也应单列不低于5万元的临时救助资金。对无固定收入、不符合低保条件的重度残疾人员，按照低保标准100％给予生活救助。

5、慈善救助。大力发展慈善事业，完善区、街、居慈善工作机构，充分发挥区级慈善分会在组织开展慈善活动和扶贫、济困等全面的积极作用，加大慈善捐赠、经常性捐助力度，扩大慈善基金总量，增强慈善救助能力。规范申请、审核、审批、评议、公示等救助程序，加强监管职能，确保基金安全运作。扩大“慈善超市”覆盖面，试点“慈善超市”与商业超市合作运行模式，为困难群众提供优质、便捷的服务。

（二）医疗救助

完善新型农村合作医疗二次补偿工作，对参加当年度新型农村合作医疗，因大病（恶性肿瘤、肾衰）住院者，当年度住院总医疗费用中可补偿部分总额去除已补偿部分总额，剩余部分再按一定的比例给予补偿。

当年度先参加合作医疗、后参加城镇职工或城镇居民基本医疗保险的对象不在二次补偿范围内。

（三）教育救助

加快建立政府主导、学校联动、社会参与的帮困助学机制，进一步完善帮困助学制度，切实保障经济困难家庭子女入学。不断建立健全《钟楼区帮困助学管理办法》,根据《办法》规定，对家庭人均月收入在“低保”以下,或因病、因灾造成严重困难的家庭义务教育阶段学生所缴纳的费用酌情减免。非义务教育阶段，低保户家庭幼儿给予合格幼儿园收费标准减免50%；对不符合低保标准但经济贫困的幼儿家庭，各幼儿园视情况给予一定程度减免。在我区就读的外来务工人员学龄子女符合相关入学手续的，与本地学龄儿童享有同等待遇。全面实行以“奖、贷、助、补、减”为主要内容的助学政策，保证每个经济困难家庭子女都能接受义务教育。

（四）住房救助

按照《常州市市区住房保障规划（20*年—2011年）》的要求，争取用3—5年时间，建立健全以廉租住房、经济适用住房和公共租屋为主要形式的住房保障体系，逐步解决低收入家庭住房困难问题。对人均住房面积低于18平方米的低收入家庭，通过廉租住房、经济适用住房和公共租屋的形式实施住房保障。

（五）就业援助

认真贯彻落实市政府《关于进一步加强就业再就业工作实施意见》，落实各项就业援助政策，通过就业服务、技能培训、社保补贴、岗位补贴、创业培训、结对帮扶等多种措施和形式，建立再就业援助基地，重点加强对城镇“零就业家庭”、“低保”对象家庭再就业援助帮扶。免费进行就业技能培训，积极开发社区公益性岗位，优先提供给“零就业家庭”和“低保”家庭，确保动态消除“零就业家庭”。

（六）法律援助

全面贯彻落实《常州市法律援助办法》，依法为社会救助对象和其他符合法律援助条件的贫弱群众提供法律咨询、诉讼与非诉讼以及刑事辩护等无偿法律服务。以区法律援助中心为基地，探索逐步扩大法律援助的范围和规模，进一步满足困难群众的实际需求。法律援助机构要与民政、劳动保障、建设、工会、残联、妇联等有关部门加强沟通和配合，有关部门要及时为法律援助机构提供社会救助对象法律援助需求信息，为办理法律援助案件提供除涉及国家秘密、依法受保护的商业秘密和个人隐私外的资料查询免费服务。法律援助机构要与劳动争议仲裁处理机构加强协调和衔接，促进社会救助对象特别是农民工的劳动争议诉求能及时依法得到解决。

（七）残疾人救助

认真贯彻落实国务院《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》精神，加大政策扶助力度，健全扶残助残机制，坚持突出重点、分类施救的原则，为残疾人提供就业、培训、康复服务。建立以残疾人基本生活救助、重残救助、一户多残救助、医疗救助、特殊教育救助和职业技能培训、自主创业以及享受康复治疗等为主，以临时救助、社会帮扶、爱心超市和残疾人扶贫基地建设为辅的专项救助制度，实行多形式的残疾人救助。鼓励残疾人自主创业，积极开发适应残疾人就业的公益性岗位，不断拓展残疾人就业渠道，切实搞好残疾人尤其是贫困残疾人就业援助，按比例安排有劳动能力的残疾人就业。鼓励和引导社会力量参与兴办残疾人康复、教育、庇护等福利机构。进一步缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，改善我区残疾人平等参与社会生活的物质条件和社会环境。

（八）其他社会帮扶互助

大力发展志愿服务组织，建立志愿者（义工）制度，创新和丰富志愿服务方式和内容，为老年人、未成年人、残疾人等社会困难群众提供服务。动员和支持各级工会、共青团、妇联及其他团体和组织开展多种形式的群众性互助活动。鼓励和发动社会力量参与社会救助活动，有关部门和单位要帮助落实对困难群众的扶持政策，减免相关的收费或实行提价补贴。

三、保障措施

（一）健全组织体系

社会救助工作实行政府负责制，要加强对社会救助工作的组织领导，建立健全政府主导、民政主管、部门协作、社会参与、分级负责的社会救助工作管理体制。成立区、街两级社会救助工作领导小组，组织协调本地区的社会救助工作。民政部门要切实履行综合协调的职责，监察、发改、财政、人事劳动保障、审计、统计、管建、房管、司法、教育、卫生、公安、工会、共青团、妇联、残联、慈善分会和红十字会等部门和单位要各司其职、各负其责，共同做好社会救助相关工作。同时在各街道建立社会救助工作平台，整合资源，组织实施辖区内的社会救助工作。

（二）完善运行机制

1、严格属地管理，实行分级负责。建立救助对象申请，社区（村）服务站受理、初审、上报，街道审核，区民政审批的工作运行机制，确保救助工作统一、高效、有序开展。

2、健全组织网络，构建服务平台。加强对社会救助工作的归口管理，统一以街道社会救助服务平台一个窗口对外，受理救助事务和承办政府部门交办的各项社会救助事务，整合资源，提高效率。

3、建立档案资料，健全信息网络。建立并规范社会救助对象档案资料和各项统计报表，逐步建立社会救助管理信息和服务网络，提高社会救助工作效率，为政府决策、数据查询、动态管理提供依据。

（三）保证经费投入

建立健全以政府投入为主，社会捐助为辅，分级负责的救助资金筹集机制。将社会救助资金列入财政预算，并逐年随财政收入增长和居民消费水平提高而相应增加，保证社会救助工作正常开展。

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2010年，全市卫生系统精神文明及行风建设工作，要以民生为根本，以创建“和谐卫生”为目标，以“规范医疗行为、倡导诚信服务、提高保障能力为重点，紧紧抓住创建精神文明单位的有利契机，坚持教育为主、纠建并举，认真解决群众最关心、最直接、最现实的突出问题，推动卫生系统的精神文明及行风工作再上新台阶。重点抓好六项工作：

一、强化医德医风教育，全面提高医务人员的整体素质

一是坚持正面教育为主,将近来来先进人物的事迹汇编成册,将近来来先进人物的事迹汇编成册,印发给系统内全体职工,使广大医务人员学有榜样、干有目标，扩大宣传教育成果。二是组织开展卫生法律法规知识考试活动，增强医务人员法制意识。三是组织开展主题教育活动。各单位要结合实际，在医务人员中深入开展学习白求恩精神和南丁格尔精神活动，大力倡导救死扶伤的奉献精神、争创一流的拼搏精神、恪尽职守的敬业精神、求真务实的科学精神和爱院如家的主人翁精神，并主动协调新闻媒体扩大宣传教育效果。四是拟8月份在全市卫生系统组织开展以“倡导诚信服务、构建和谐卫生”为主题的演讲比赛活动，各单位要结合“开展优质服务，构建和谐医患关系”、“树行业文明新风、展白衣天使风采”、“关注民生、便民利患”等内容开展全员教育培训，深入宣传发动，积极组织参与。五是强化医德医风考核，统一考核办法和奖罚标准。强化考核结果运用，将考核结果与绩效工资、职称评定、评先选优等直接挂钩。

二、创新活动载体，推进精神文明和行风建设深入开展

一是积极开展创建文明单位活动。今年是精神文明单位创建活动申报年，各单位紧紧抓住文明单位重新申报的有利时机，动员广大干部和全体职工，积极参与创建活动。已经晋升为国家级文明单位的要继续保持荣誉，确保顺利通过复审；已经晋升为省、市级文明单位的要尽快实现升级晋档；其他单位也要按照标准和要求积极申报，投入到创建活动中来，力争使更多的单位进入文明单位行列，提高全市卫生系统建设文明建设整体水平。二是继续开展“白求恩杯”竞赛活动。围绕“医院管理年”和“服务年”等活动，开展“患者至上、诚信服务”的主题活动。主要内容是规范服务行为、改善服务态度、提高服务质量、优化服务环境，活动目标是实现行为规范化、服务亲情化、工作便民化、环境温馨化。年末要在全系统评选“服务标兵”，并给予表彰奖励。三是开展服务礼仪培训。将去年“规范医疗服务行为、展示白衣天使风采”竞赛活动的音像资料刻制成碟，下发到各级医疗卫生单位，广泛开展行为规范、文明用语、仪表举止、服务礼仪等方面的培训。

三、落实便民减负措施，切实减轻患者就医负担

在坚持以往便民减负举措的基础上，重点落实六项措施：一是实行医疗服务质量巡查制。由各医院的纪检监察部门牵头，组织医政科、护理部等部门成立巡查组，定期检查各科室服务情况，发现问题现场反馈处理，检查结果定期在全院通报。二是有条件的医院开设“一日病房”，方便患者输液。三是设立并向社会公布咨询电话，主动为人民群众提供健康咨询和就医指南等服务。四是完善“一站式”服务内容，设立义务导医，解答患者咨询，帮助行动不便的患者挂号、取药、交费和办理入出院手续。五是落实药品用量动态监测公示和超常预警制度，实行用药数量、药品金额“双排序”，对用量异常和有回扣倾向的药品及时采取干预措施。六是加大减负力度。继续贯彻落实“三免二十减”等优惠减免政策，所有在长医疗机构全部设立扶贫病房。

四、抓好医院评议工作，促进行业作风进一步改善

进一步明确属地化管理原则，市卫生局直接负责中省直医院和市属医院的评议工作，各县（市）、区卫生局负责本级医疗单位和辖区内民营医疗机构的评议工作。年初，对县（市）区卫生局群众评议医院行风工作进行一次业务培训，确保评议工作全面有效地开展。要加强评议结果运用，切实把评议结果纳入对医院和院长得责任制考核当中。同时要将群众评议工作与纠风业务工作有效地结合起来，以评议活动为契机，继续开展收红包、拿回扣、乱检查、乱收费和卫生执法监察等的专项检查，保持对医药购销和医疗服务不正之风的高压态势。加大明查暗访力度，重点开展窗口服务岗位的暗访工作，推动窗口服务水平进一步提高。

五、强化执法监察工作，进一步贯彻落实卫生法律法规

明确监察范围，加强对卫生法律法规贯彻落实情况的监督力度，推动卫生工作深入开展。充实执法监察内涵，把医药购销和医疗服务中的不正之风作为重点，为纠风整治工作提供必要的保证。注重执法监察结果运用，只要事实清楚，证据确凿，就要坚决查处。今年继续开展新型农村合作医疗资金运行情况的专项执法监察和医疗收费的专项执法监察，进一步规范新型农村合作医疗工作，重点解决多收费、乱收费、重复收费和分解收费问题。

篇9

一、分类确定救助对象

要从经济发展水平和保障能力出发，在确定最低生活保障标准的基础上，根据困难群体不同的困难程度，准确把握各类困难情况的关联程度和救助需求，给予科学的分类，并分别确定各层次的救助标准，实施积极的分类救助。凡**市户籍的人员符合城镇“三无”、农村五保、城乡低保和临时救助条件的，均可纳入当地政府的救助范围，并根据有关政策得到不同项目的救助。

针对困难群众实行分类施救，由民政、卫生、教育、劳动，建设、司法等部门根据职责和分工，各负其责，贯彻落实市政府已出台的有关生活、医疗、教育、就业、住房、法律等方面的救助政策，并随着经济社会发展和形势变化，不断完善各项救助政策，并适时调整救助标准。

二、进一步完善各项救助制度

（一）健全最低生活保障标准调整机制。根据浙政发〔2005〕65号文件的精神，建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制，在应保尽保、应退尽退的前提下，适时调整城乡居民最低生活保障标准，城镇居民最低生活保障标准按当地城镇职工最低工资标准的40%确定，农村居民最低生活保障标准按城镇居民最低生活保障标准的60%确定，2006年最低生活保障标准按2005年的最低工资标准为基数先行调整。同时，健全价格上涨动态补贴制度，根据经济社会发展水平，结合物价上涨特别是低收入群体居民消费价格指数等因素，按照湖政发〔2004〕88号文件的精神，在物价上涨较快年份，对最低生活保障对象在春节前实行一次性基本生活物价补贴。

（二）建立和完善农村五保和城镇“三无”对象的长效供养机制，做好孤儿救助工作。各县区要进一步落实农村五保供养政策。按照《农村五保供养工作条例》，农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。可以从农村集体经营收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。要进一步加强敬老院建设，按照舒适、方便、卫生、生态的标准，抓好星级敬老院的建设；对民办的敬老院及其他社会福利机构，各地政府给予支持，并参照民办非企业单位进行注册和登记。要设法解决供养对象的医疗问题，要多方筹集医疗经费，除供养经费一部分用于医疗支出外，各地在敬老院建设任务完成后，仍要保留一部分，重点用于医疗支出，要实行敬老院与乡镇卫生院等医疗机构定点挂钩，有条件的可设立医务室，为救助对象提供及时、便利的医疗服务，要加强医疗经费管理，推行建立敬老院医疗互助资金，实行经费统筹与个人包干相结合等办法，管好、用好医疗经费。要重视敬老院文化、娱乐、健身等设施建设，积极开展适合老年人的文娱、游览活动，并作为星级敬老院创建的重要条件。要根据条件，开展一些适合老年人的生产项目，既充实生活又可改善生活。要加强和规范敬老院的管理，健全各项管理规章制度，确保全市农村五保、城镇“三无”对象集中供养率巩固在90%以上。

要高度重视孤儿的救助工作，大于开展“关爱孤儿行动”，为孤儿提供全面救助。要研究改进集中养育、领养、代养、寄养办法，创造有利于孤儿健康成长的环境。要落实福利机构和困难家庭作为监护人的孤儿供养经费，其供养标准按保证其健康成长为前提进行确定。同时，要继续做好流浪乞讨人员的救助和管理工作，特别要做好对未成年流浪乞讨人员的保护。

（三）进一步完善被征地农民基本生活保障制度。要加强被征地农民基本生活保障与就业，做好社会保险政策的衔接，在应保尽保、即征即保的基础上，对劳动年龄段的被征地农民，比照城镇下岗失业人员，免费提供就业培训和职业介绍，并依照集体企业失业职工办理再就业优惠证（B证），就业困难的人员优先安排政府提供的就业岗位，被征地农民在企业就业后，企业要及时为其转办社会保障、衔接好基本生活与养老保险的关系。

今后，凡为被征地农民办理基本生活保障，资金必须足额到位；对目前已办理参保手续但资金仍未到位的，政府要通过增加支出及时予以偿还，以减少基金风险，确保基金支付。要根据经济发展水平，逐步提高被征地农民基本生活保障的标准，调整幅度原则上不低于当地城镇居民最低生活保障标准的调整水平。

（四）发展和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。要着力解决群众特别是困难群众“看得起病，看得上病，加强预防少生病”的问题，建立“三条医疗保障线”，进一步发展和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。对农村五保户、低保户、重点优抚对象参加农村合作医疗，由个人承担的费用，给予减免。

2006年起全面实施以乡镇小额补助，县、区大病统筹和困难群众大病救助“三条医疗保障线”，进一步扩大参保人员受益面、提高参保人员补偿水平。一是以乡镇为单位的小额补助保障线。每人每年15-20元，用于参加新型农村合作医疗农民在乡镇卫生院（社区卫生服务中心、站）医药费用的报销。二是继续完善县、区大病统筹保障线。各县、区要根据实际，适度降低医药费用报销起付标准。三是建立合作医疗困难群众大病救助保障线。

扩大医疗救助覆盖范围。在着力解决最低生活保障对象、农村五保和城镇“三无”对象医疗困难的同时，针对其他困难群众、低收入家庭抗患病风险能力弱的问题，按照分层分类救助的要求，将患病后确需救助的困难群众纳入救助的对象，其中农村“三老”（老党员、老交通员、老游击队员）人员、重点优抚对象等要优先救助。要按照量入为出、收支平衡的原则确定救助标准，当年医疗救助专项资金结余率一般要控制在20%以内。

按照政府主导、社会参与的方针，积极筹措救助资金。县区财政一般应按不低于人均3元的标准安排医疗救助专项资金，要积极开展社会捐赠活动，充实医疗救助专项资金，福利彩票公益金、残疾人保障金也可安排用于医疗救助，要大力推进慈善机构建设，将慈善助医行动作为各级慈善机构的重要内容。规范完善新型农村合作医疗制度，在现有医疗服务的基础上，为参保农民提供2年一次的免费健康体检；建立与经济社会同步增长的动态筹资机制，全市农村合作医疗人均总筹资额应在2005年的基础上，逐年有所提高。年度合作医疗基金结余率控制在10%以下，不断提高参保人员大病住院实际补偿水平。同时要加强对定点医疗机构的管理，规范医疗服务行为，提高服务质量，控制医疗费用。要多方筹资加强“**市惠民医院”建设、继续实施医疗帮困，对医疗救助对象予以优惠。

（五）加大对经济困难家庭子女救助力度。从2006学年（秋季）开始，全市义务教育阶段学生免收杂费。进一步实施“农村中小学家庭困难学生资助扩面工程”，对低保家庭子女、福利机构监护的未成年人、革命烈士子女、五保供养的未成年人以及残疾学生免收义务教育阶段的课本费、作业本费、住宿费、借读费和高中教育阶段的学费、代管费；对因受灾、疾病等原因造成家庭经济困难的学生，根据家庭困难状况缓交、减交或免交有关费用；对其他困难家庭学生，建立先上学后交费的“绿色通道”。完善“助学教育券”制度，解决好所有城乡困难家庭学生的入学问题，不让一个学生因家庭经济困难而失学。关心学生营养健康，全面实施“农村中小学爱心营养餐工程”；加快实施“农村中小学食宿改造工程”，努力改善农村学校的办学条件。

进一步完善“以奖助学金为激励机制、助学贷款为主渠道、勤工助学为重要手段、困难补助和学费减免等为辅助措施”的高等教育资助体系，对家庭困难学生的学费采取“减、免、缓”。进一步发挥高校资助贫困学生的主体作用，公办高校要按学费收入的10%提取建立助学基金，用于贫困学生勤工助学、困难补助和助学贷款风险准备金。

（六）多渠道解决城乡困难家庭住房问题。建立与完善以住房公积金、经济适用住房和廉租住房为主要内容的住房供应和保障体系，着力解决低收入和困难家庭住房困难问题。各县区要完善廉租住房制度，以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，进一步发展廉租住房体系。要加快经济适用房建设，进一步完善经济适用住房的管理办法和销售管理实施细则。要进一步完善住房公积金制度，加大在非公企业推进住房公积金工作。

要高度重视农村困难家庭的住房保障问题，区别不同情况，按照政府补一块、集体办一块、个人出一块的筹资模式，采取新建、改造、修缮、置换等方式，实施对农村符合救助条件的困难家庭的住房救助。建立农村困难家庭危房改造的长效管理机制，全面改善农村困难家庭的住房条件。

（七）加大法律援助工作力度。要认真贯彻执行国务院《法律援助条例》和《**省法律援助条例》，各级政府要加强领导，落实政府责任，要加快法律援助机构建设，健全各级法律援助中心，要完善法律援助经费保障体制，确定专项经费适应经济社会发展和实际工作需求，要按照规定要求配齐配强专职的法律援助工作人员，以利于法律援助的全面实施。法律援助机构要为低保对象，农村五保和城镇“三无”对象、残疾人等低收入以下困难群体提供法律咨询、诉讼和非诉讼法律事务、公证和刑事辩护等无偿法律援助，落实各项便民措施，同时要与民政、劳动仲裁等有关部门加强衔接配合，形成维权合力，减免查询费等相关费用，共同降低法律援助成本。要积极鼓励事业单位、企业和热心人士等社会力量共同参与法律援助，推进我市法律援助事业深入健康地发展，维护困难群众的合法权益。

（八）进一步做好慈善、捐赠等其他救助、帮扶工作。大力发展慈善事业，建立健全各级慈善机构。要充分发挥慈善机构在组织开展慈善活动和扶贫、救灾、济困等方面的积极作用。要广泛开展各种类型的慈善、捐赠活动，落实各项税收减免政策，支持、鼓励企业和公民参与慈善活动，保护公众慈善捐赠的积极性。大力发展志愿服务组织，建立志愿者（义工）制度，创新和丰富志愿服务方式和内容，为老年人、未成年人、残疾人等社会困难群众提供服务。要研究制定扶持政策，鼓励和支持社会力量兴办慈善福利机构，建立和推广“慈善超市”，为困难群众提供优质、便捷的服务。

要动员和支持各级工会、共青团、妇联及其他团体和组织开展多种形式的群众性互助活动，鼓励和发动社会力量参与社会救助活动，对政府主办的供水供电、供气（燃料）、有线电视、公交、环卫等经营项目，有关部门和单位要落实对困难群众的扶持政策，减免相关的费用。通过全社会的共同努力，形成政府主导、社会参与、与构建社会主义和谐社会相适应的新型社会救助体系。

三、保障措施

加强社会救助工作，完善新型社会救助体系，事关人民群众的切身利益，政策性强，涉及面广。各级政府和有关部门要高度重视，加强领导，强化措施，狠抓落实，确保这项工作取得实效。

（一）健全组织体系。各县区要切实加强领导，按照省、市提出的目标要求，健全各级社会困难群众救助工作组织体系，充分发挥民政、劳动、教育、建设、卫生等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织的作用，真正形成政府主导、民政主管、部门协作、社会广泛参与的新型社会救助工作体系。

（二）充实基层力量。各县区要加快乡镇、街道社会救助平台建设，真正落实《**市人民政府关于建立乡镇街道劳动保障与社会救助工作机构的通知》（湖政办发〔2004〕68号），要确保人员到位，工作经费到位。社区和村要配备协理员，协助做好相关工作。所需的工作经费，由县（区）财政根据承担的工作量核拨解决，市政府安排专项实行定额补助。

（三）保障经费投入。各级政府要按照公共财政的要求，优化财政支出结构，进一步拓宽资金来源渠道，逐步加大财政投入力度。监察、审计等部门要加强对救助资金的监督和审计，努力提高救助资金的使用效益。

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关键词：贫困；普惠制；金融体系

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2008)01-0021-06

一、问题的提出

发展中国家由于存在普遍的金融抑制（麦金农和肖，1973），使得金融成为制约我国农村地区尤其是贫困地区经济发展的主要因素，这是理论界已达成的共识。金融抑制理论认为，在贫困地区，由于体制和政策等各种人为因素的影响，阻碍了金融体系的正常健康发展，进而使得经济和金融之间陷入一种恶性循环状况。按照麦金农的理论，为消除金融抑制，必须采取放松金融管制为主要内容的金融深化手段。

针对我国农村地区尤其是经济落后地区金融抑制现象的存在，近年来不少学者从农村微观金融需求的视角出发，分析了解决农村金融困境的出路。王芳（2005）认为，与典型中国的小农家族的需求相适应的，只能是人情借贷、互助信用、民间借贷和国家农贷等传统金融安排。只有当公共保障机制取代家族保险功能，农民收入水平提高到一定程度，现代商业性金融才可能引入农村。现阶段中国需要的是一个多层次、梯度化的农村金融制度。[1]王醒男（2006）将我国农村金融需求概括为农村发展需求、农业生产需求和农民生活需求三个层次，认为农村金融市场化的改革方向是满足农村金融需求的现实选择。[2]谢丽霜（2007）将西部欠发达地区农户融资需求总结为具有融资规模小、融资的非生产性目的突出、偏好内源融资和熟人借贷等特征，进一步验证了张杰、王芳等人关于农户小农经济背景下的金融需求特征。[3]周立（2007）进一步将农村金融金融市场归纳为严重的信息不对称、缺乏可抵押物、特质性成本与风险、非生产性借贷等四大基本问题，并提出了正式―非正式金融部门的垂直合作改革思路，即正式部门对非正式放贷人放贷，非正式放贷人再向农村的信贷需求者或其他的中间人放贷，由此形成一种两部门垂直合作的金融体系。[4]王元（2006）曾经提出过同样的农村金融改革思路。[5]

应该承认，从农村金融需求的角度提出按照市场化的思路来解决农村金融尤其是贫困地区农村金融问题，这是一个途径。但这些农村金融发展的思路存在一个共同的难题，那就是贫困地区贫困的农户依靠自身的条件可能仍然无法达到商业性金融供给的条件。贫困地区的农户属于经济弱势群体，大多数人还挣扎在贫困线上，商品市场意识极为淡薄，基本不具有作为市场经济参与者的资格，这些因素有可能导致这些农村金融改革的思路在实践中缺乏可操作性。如何构建贫困地区所有的中低收入经济主体都受惠的农村金融体系，需要进行深入地探讨。

二、国内外关于普惠制金融理论研究的文献综述及在我国的实践

为消除贫困地区严重的金融抑制，使被排斥于金融服务之外大量的穷人等中低收入经济群体能享受平等的金融服务，以帮助穷人和低收入群体为服务宗旨的普惠制金融理论被广为接受并在国内得到大面积的实践，为我国在贫困地区建立普惠制金融体系积累了一定的经验。

（一）国外关于普惠制金融的研究

普惠制金融概念的产生源于二十多年前发展中国家传统的农村金融政策普遍失败的背景下，以服务于贫困或低收入群体的小额信贷运动的兴起和发展。小额信贷是指专向贫困或低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动，小额信贷以信贷服务帮助贫困或低收入群体摆脱贫穷为基本宗旨，这与普惠制金融所倡导的理念是一致的。

随着实践的不断发展，小额信贷理论逐渐形成了制度主义和福利主义两大学派。制度主义小额信贷既强调社会发展目标，也注重机构财务的可持续性，福利主义小额信贷强调小额信贷的扶贫目标和宗旨。最新的实践主要是讨论如何提高小额信贷运作机制的效率，如何提高信贷资金的穷人到达率，同时提高机构的财务可持续性。目前，以强调机构财务的可持续性为主要内容的制度主义小额信贷理论占据主流趋势。[6]

制度主义小额信贷的代表――世界银行扶贫小组将小额信贷原则归纳为十一点：（1）穷人需要贷款、保险和汇兑等全方位的金融服务；（2）小额信贷是与贫困斗争的有力工具；（3）小额信贷是为穷人服务的金融体系；（4）小额信贷的目标在于建立持久的地方金融机构；（5）对于那些没有收入或还贷手段的赤贫者，其它扶贫形势更为有效；（6）小额信贷机构的目标如果是服务大规模的穷人，那么必须做到收入覆盖所有成本，能够实现自负盈亏；（7）低利率不利于对穷人提供贷款；（8）政府自己很难良好运作贷款业务，政府的职责应是使金融服务有效；（9）捐助者的资金与私营成本应是互补而不是竞争关系；（10）小额信贷发展的主要瓶颈是缺少强有力的机构和经营管理团队，捐助者的支持应集中在能力的培训和提升上；（11）小额信贷的成长有赖于财务的改善和提升。

（二）国内关于普惠制金融的研究

焦瑾璞2005年在国内率先提出了普惠制金融的概念，并构建了普惠制金融理论的框架。普惠制金融是指能以商业可持续的方式，为包括弱势经济群体在内的全体社会成员，提供全功能的金融服务。普惠制金融包括三个方面的内容：第一，服务对象的特定性。普惠制金融体系以价格相对合理的产品为中小企业、微型企业、农户等低收入群体对象提供服务。第二，金融服务产品和功能的全面性。普惠制金融不仅为客户提供贷款服务，还为其提供存款和保险、汇款、养老金等全方位的金融服务。第三，金融机构的多样性，体系的多层次性和保持适度竞争。普惠制强调放松金融管制，允许社会各种性质的资本在贫困地区设立为中低收入经济群体服务的多种类型的金融机构，使普惠制金融体系包括从专门的小额信贷机构到银行金融机构等各类金融机构组成。各个机构坚持商业性经营原则，整个体系具有可持续发展的制度基础。[7]

一个功能较为完善的普惠制金融体系除了强调微观金融机构治理机制的健全外，还要求为微观金融服务提供者降低交易成本。在中观层面上，普惠制金融体系需建立包括审计、征信、转账支付系统、信息技术以及培训项目等各种必要的金融基础设施，并有效地区分政策性业务和商业性业务。在宏观层面上，普惠制金融体系要求建立适宜的法规和政策框架。中央银行（金融监管当局）、财政部和其他相关政府机构是主要的宏观层面的参与者（杜晓山，2006）。

（三）普惠制金融在我国的实践

近10年来，针对贫困地区贫困和低收入群体的信贷服务发展较为迅速，较好地缓解了落后地区的贫困状况。归结来看，支持贫困地区低收入群体的信贷服务形式可分为四类。

1.政府借助小额信贷作为扶贫的方式。政府借助小额信贷服务这一金融工具，以农业银行为主要运作机构的政策性小额信贷扶贫项目。与利用无偿的财政资金进行救济和补贴的扶贫方式相比，管理良好的信贷扶贫方式的最大好处是有利于培育贫困家庭在市场经济环境下从事经营活动和自我发展能力，同时有利于扶贫工作的可持续性（2006，文秋良）。从20世纪80年代中期开始，中国的农村扶贫由救济式向开发式扶贫转变。农业银行承担了贫困地区信贷扶贫的主要任务，扶贫信贷资金管理经历了从人民银行筹措资金到自主筹集资金的转变，信贷资金支持重点经历了从支持农户和实体经济向支持产业化龙头企业转变。随着贴息贷款资金的逐步增加，以工代赈和财政扶贫资金在总扶贫资金中的比例逐渐退居次要的地位。1999－2004年期间，信贷扶贫资金在总扶贫资金中的比例基本都在55%以上。[8]

2.农村信用社运用小额信贷作为信贷支持“三农”发展的主要方式。从1999年开始，农村信用社以存款和央行再贷款为资金来源，在地方政府的支持配合下，按照“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，对农村地区无法满足抵（质）押条件的农户发放小额信用贷款和联保贷款。2001年1月开始，农村信用社借鉴此前非政府组织、半政府组织开展的小额信贷试验的制度安排，提出小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款、连续贷款等政策。2001年12月开始，在各个地区农村信用社开始全面推行农户小额信用贷款。

3.国际机构把小额信贷作为资金援助的形式。从90年贷初期开始，为探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨，在部分贫困地区，实施以国际机构捐助或软贷款为资金来源、民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验项目。在这些试验项目中，开展时间较早、规模较大、规范较好的项目主要有中国社会科学院“扶贫社”项目、陕西商洛地区政府“扶贫社”等项目。

4.民间资本把小额信贷作为商业性投资的形式。由私人或国际资本投资的商业性小额信贷的试点，目前在我国中西部地区正逐步展开。2005年，在山西平遥两家完全由民间资本投资组建而成的小额信贷公司成立，拉开了发展商业性小额信贷的序幕。

在贫困地区以援助组织资助和社会慈善性组织捐助资金建立的非政府小额信贷组织（NGO）实施的小额信贷运作，由于法律依据上的缺乏和后续资金衔接不上，其可持续性得不到保障。正规金融机构农业银行的扶贫信贷和农村信用社发放的小额信用贷款，由于缺乏相应的风险管理机制和技术，大部分贷款资金发生沉淀，使放贷机构的财务状况陷入了困难的境地。

三、贫困地区经济特征和融资模式分析

在贫困地区建立和发展小额信贷服务金融机构，是能在一定程度上满足贫苦或低收入群体的金融需求。但贫困农村地区以小农经济为主，农户自给自足的经济特征非常明显。在资金需求的满足方式上，贫困农户有其特殊的满足渠道。小额信贷额度小，利率高，只可能强化既有的生产方式，并且有可能给贫困农户带来较重的利息负担，使贫困农户在贫困和脱贫的边界线上徘徊。因此，有必要从贫困地区现实的经济条件和小农经济生产方式出发，重新审视现有的以小额信贷为主要内容的普惠制金融体系框架。

（一）贫困地区农户生存性经济特征明显

贫困地区农户行为，既不符合农场经济、强调小农理性动机的舒尔茨－波普金命题，也不适应道义理性经济主张的坚持小农生存逻辑命题。而黄宗智，温铁军等人对农村农户经济行为的分析具有代表性。

小农家族制度的逐渐解体。我国大部分的贫困地区分布在我国的西部地区和中部山区，以种植业、畜牧业为主的农业依然是经济的基础。因为农业要依靠土地才有产出，因此，从某种意义上来说，土地对于农户来说是一种生存保险（，1985）。在市场经济的影响下，所认为的以个人为中心、向血缘基础上的家族扩展、再按人际交往的远近亲疏继续向外延伸的“圈层结构”逐渐松散，人际关系、社区共同体出现明显的衰退（2006，黄宗智）。[9]

自我国1978年实施政策以后，家庭成为基本的生产单位。土地“均分”制度使贫困地区分散的土地更加狭小化和细碎化（2005，张永丽）。据统计，2005年，甘肃户均耕地面积为0.92公顷，宁夏为1.37公顷，陕西为0.74公顷，贵州为0.64公顷。虽然西部这些省区的户均耕地面积高于全国0.53公顷的全国平均水平，但总体上看仍是十分狭小的。在原本十分狭小的土地上，农户一方面为追求自给自足经济，另一方面为规避自然风险和市场风险，进行多样化种植，从而使农业生产经营更加狭小、更加细碎。如此狭小、细碎的土地资源配置制约了农村分工和专业化水平的提高，制约了农业的社会化、组织化产业化经营。[10]

按照当前贫困地区每人年均683元的贫困标准，贫困地区农村从业人员的务农收入是非常低的。为维持生计，农户从非农渠道赚取收入的兼业化行为非常普遍。由于贫困地区农村长期闭塞、信息不灵、教育落后，存在很强的低素质屏障效应，农民的农外就业分散无序而又极不稳定，种地为主成为大部分农户的首要选择。在兼业化无法彻底转移劳动力的情况下，兼业化又在一定程度上巩固了小农经体系，这就是黄宗智定义的“拐杖逻辑”，非农收入只能是补充是“拐杖”，贫困地区小农经济本质依旧。

贫困地区生产条件极为恶劣，交通、通讯网络等公共基础设施稀缺，农户与外界社会基本上处于隔离状态，并长期处于封闭状态，农户缺乏商品经济意识。更为严重的是，交通和通讯不便使农户生产与市场完全隔离开来，生产与市场需求脱节，使小农经济生产处于一种“自我循环”的状态下。

（二）贫困地区农户的金融需求特征

以当前的市场物价水平来衡量，无论是按照国内每人年均683元的贫困标准，还是按照世界银行每人日均1美元的最低标准，贫困地区农户生存性资金需求和生产资金需求并列占首要位置，而有线电视网络、乡村公路等农村基础设施建设的农村发展性资金需求则居于从属地位。根据陈传波对贫困地区湖北恩施土家苗族自治洲共3个县108户的调查结果，108个农户在1996－2000年的5年中，共发生各类困难453次，每户4.2次（见表1），反映家庭成员遭遇疾病与农业生产资料投入困难的户次数是最多的，许多农户家庭成员生病耗光了家庭的储蓄，在春耕时节没有钱化肥，由于没有化肥，作物歉收，收入更少，更没有钱来获得治疗，形成了一种恶性循环。

缴纳学费与上交各种税费摊派(注：2005年以后政府取消农业税使贫困地区农户基本上免于税费摊派的负担。)是仅次于疾病与农业投入的第二大类困难。农户的家庭生命周期困难，建房婚嫁生育死亡等要相隔一些年份才会发生，而一旦遇到这样的事件，几乎都成为一种经济困难；任何现代化的进程，安装电话、乡村公路建设和高压线改造都会给农户增加沉重的负担，比如修路，许多农户只能借钱买单。[11]

贫困地区农户生活生产性资金缺口的双重困难决定了农户的金融需求仅表现为较少的货币需求和有限的信用需求，而对基于以上两者基础上发展而来的对金融服务的需求更是非常之少。受低收入水平的限制，农户的储蓄意愿和能力相对较低，而出于交易动机和和预防性动机而手持的现金资产占其全部金融资产比例较高。农户对信用的需求主要取决于经济个体当期可支配货币收入根据跨时预算结束在当期消费和储蓄间分配的结果。一般意义上，农业是弱质产业，土地的细分使农户零散化经营必然面临较大的自然风险和市场风险；特定的经营周期和生物属性限制了劳动生产率的提高。于是，因生产性资金缺口而提出的信用需求就必然体现出季节性、长期性、风险大和零散性等特点（2005，王芳）。

（三）贫困地区农户融资方式和融资次序

在农业收入不足和兼业收入不足以维持家庭支出时，农户为平滑跨期的生活生产性资金缺口，只能求助于其它资金来源。尽管中国小农一向有“轻不言债”的传统，但在建房、医疗、婚嫁丧娶求学等大额支出的情况下，农户首先会选择以血缘、人缘、地缘关系展开的熟人借贷。人情庇佑下的无息或低息借贷，是不可避免地带有馈赠性质，因此，这种以感情来维系的信用关系，受到融资规模、融资范围的限制，只有少数人能够享受到这种好处，这也是为什么贫困地区贫困的农家孩子上不起大学以及民间高利贷现象长期存在的原因所在。

当农户自我积累和亲友互助不能满足其资金需求时，农户优先选择商业信用而不是银行（含农信社）信用。根据谢丽霜2006年在广西罗城的调查结果，在商业信用与银行信用这两种生息融资方式中，农户更偏好前者。如罗城县立新村蔗农甘蔗种植所需的化肥，全都是从凤糖集团所属的生态肥有限责任公司赊来的。由于赊销的化肥每袋要高出市场价若干，高出部分相当于农户支付给化肥厂预付化肥（款）的报酬，其实质也是一种融资方式。这种融资方式由于授信方提供的赊销商品――化肥为蔗农所需，就免去了农户在争取和获得银行信用之后，再去市场搜索和购买化肥所需支付的交易费用，也消除了其中的诸多风险，如买到假化肥的风险等。因此，尽管农信社非常愿意向蔗农提供贷款，但仍有相当一部分融资需求被商业信用所瓜分。类似情况在其他调查点也同样存在，只不过商业信用的提供者不像立新村那样是产业化龙头企业，而是当地小规模的私营经销商而已（2007，谢丽霜）。

银行信用是贫困地区农户在政府或专门组织特别制度安排下的被动的最后的选择，包括农业银行和一些非政府组织（NGO）在贫困地区针对贫困人群发放的扶贫贷款以及央行再贷款资金支持的农村信用社小额信用贷款和农户联保贷款。这些政策措施实施以来，贫困人口的受益面还是非常有限。

（四）贫困地区农户信贷资金运用存在的问题

贫困地区广泛存在的人情借贷、部分商业信用和专门针对农户的信用贷款，都具有金额小、期限较短的共性，这恰好与贫困地区小农经济的生产方式相匹配，可以较好地维持贫困地区小农经济的简单再生产，符合小农生存性需求和安全目标的基本追求，但很难使贫穷的农户走上富裕的道路。在小额资金的支持下，限于土地的狭小化，农户继续满足于维持口粮的生产，通过兼业化途径获得必要的收入，而缺乏引进新的技术、改良品种提高农业生产效率的动力。若发生自然灾害，则可能造成农业生产完全失败使农业生产收益存在极大的不确定性，甚至还有可能使农户返贫，并背上较重的债务。小额信贷的资金供给方式无法改变目前的贫困地区“半工半耕”的农业生产现状，农户积累很难增加，扩大再生产的资金缺口无法弥补，小农经济得以继续维持，无法摆脱“低效率－低投入－低效益－低产出－低收入”的恶性循环。

四、完善贫困地区普惠制金融体系的框架思路

发展贫困地区经济，支持贫困地区的人群脱贫是一项复杂巨大的系统工程，而金融支持贫困地区改变小农经济的生产方式实现工业化和城镇化将是解决问题的有效途径。从国际经验看，对贫困地区的金融扶持方式，一般有政府直接参与型和政策引导型两种。其中，政府直接参与型主要是政府设立政策性金融机构，直接向贫困地区注入信贷资金；政策引导型则是政府通过制定优惠政策，引导市场力量加大对这些领域的投入。政策性支持是贫困地区金融的一个重要特征，但贫困地区金融并不仅仅局限于政策性金融行为，还包括商业性、合作性与慈善性的金融行为，是一个相对完整的金融体系。根据国际经验并结合我国实际，可以考虑从金融法律制度体系、机构组织体系和政策扶持体系等三个方面完善我国贫困地区普惠制金融体系框架。[12]

（一）建立支持贫困地区经济发展的金融法律体系

许多国家为支持落后地区的经济开发，制定了专项的法律。例如，美国的《联邦农业贷款法案》，日本的《日本开发银行法》、《日本育英会法》，德国的《德国复兴信贷银行法》，韩国的《韩国产业银行法》、《韩国长期信用银行法》，印度的《农业中间信贷和开发公司法案》，等等。这些法律在发展过程中不断完善，为促进支持弱势地区、弱势产业和弱势群体的金融机构发展起到了保障作用。鉴于我国贫困地区金融体系的一般运行规律和经营特征，又承担了某种政策性和开发性任务。因此，发展贫困地区金融必须遵循一定的特殊规则，这就需要加强贫困地区金融法律法规体系建设。一是加强对支持贫困地区开发等政策性金融的立法，使我国政策性银行运营有必要法律保障。在立法步骤上，可以采取先制定行政法规，再逐步过渡到一般法律的形式。二是加强对民间金融的规范和引导。通过完善法律规定，在依法打击和取缔“高利贷”、“地下钱庄”、非法集资等金融活动的同时，对正当的民间金融行为以适当的保护。

（二）建立健全贫困地区金融服务组织体系

在支持落后地区发展方面，各国普遍采取政策性金融、开发性金融等支持方式，目前全世界专门为开发落后地区而设立的金融机构数量已达到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲几乎每个国家都成立了专门扶持区域开发的银行。在支持贫困地区弱势群体发展方面，有150多个国家建立了养老保险机构，有半数以上的国家建立了政策性医疗保险机构，还有很多国家建立了多种形式的助学贷款资助体系，在促进经济发展和社会稳定等方面发挥了重要作用。参照各国的做法，建立我国贫困地区的普惠制金融组织体系，除了要设立包括政策性金融、开发性金融、商业性金融和合作性金融等传统金融组织形式,也应包括风险投资、担保、保险、租赁、小额信贷等创新金融组织形式，并形成不同金融组织形式相互并存、定位明确、合理分工、功能互补、有序竞争、协调发展的格局，以满足贫困地区弱势产业、弱势群体和落后地区多元化、全方位的金融需求。

（三）建立健全贫困地区金融政策扶持体系

由于对贫困地区、弱势产业和弱势群体的投入存在效益衰减、投资回报率低、风险率高的特征，因此，如果完全采取市场化运作方式，资本自主投入的可能性很小。为此，世界各国通过财政为相关金融机构注资、提供担保、减免税收、利息补贴等政策扶持，来提高投资的补偿率。例如，德国政府对德国复兴信贷银行扶持弱势产业和地区发展的所有债务进行担保，并给予其全部免税和不给股东分红的特殊政策，利润全部用于补充资本金。美国联邦政府对向落后地区投资提供信贷的私人金融机构给予信贷保证，在西部开发的铁路网建设中，联邦政府通过给予铁路公司以种种优惠金融政策来提高其筹资能力。

政府的政策引导和扶持是贫困地区金融发展的一个共同特征。具体到建立贫困地区普惠制金融体系而言，一是政府要为特定金融机构的资金来源提供可靠渠道，为其政策性的信贷投放提供担保，以确保其运作的可持续性；二是财政对有关金融机构和金融业务的税收优惠和财政补贴，在业务活动中，财政与金融部门紧密配合、相互协作；三是以农业保险、失业保险、社会最低生活保障等形式加大对贫困地区及人口的转移支付，增强其抗风险能力和偿付能力，为金融的有效偿付提供必要的政策支持。

参考文献：

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