农村财务管理法律法规范文

导语：如何才能写好一篇农村财务管理法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村审计；工作管理；对策

中图分类号：F239.61 文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2012）09－0114－02

近年来，我国始终将“三农”问题当作一项非常重要的工作来抓，农村财务问题一直是广大农民群众关注的热点问题，直接影响到广大农民的切身利益，影响到社会的稳定和农村经济的发展，影响党群和干群关系的好坏。农村审计是我国审计体系中的重要组成部分之一，农村审计作为农村经济活动和集体财产的有效监督形式，对于约束监督干部职权，促进集体经济发展，促进勤政廉政，加强村级财务管理，维护农村社会稳定具有非常重要的意义。

1农村审计及其特点

农村审计是通过各级农业行政主管部门批准成立的农村审计站对乡村集体组织经济及其所有单位的财务收支和提取、资产管理、使用农民劳务状况及承担费用进行的全面审计，以及对使用、占有农村集体经济组织资产情况开展的专门审计。农村审计工作的特点：农村审计是通过农业行政主管部门批准成立的农村审计站对农村集体组织经济进行监管，在政府审计范围之外。农村审计机构是依赖国家财政拨款，不交纳税赋的行政管理型事业单位，农村审计工作是以审计监督为其主要工作职责，同时农村审计具有强制性。农村审计所审计的单位和部门都不是农村审计站的所在单位，其不是在被审计者主要负责人领导下开展工作，而是在同级农业行政主管部门领导下进行审计工作。

2农村审计工作管理现状

2.1审计立法滞后

我国开展农村审计工作虽然有一定的集体财务管理法规、条例依据，但由于这些财务管理法规、条例不是专门的审计法规，只对农村审计的职权、范围、处罚等简单作了一些原则性的规定，没有完善相应配套的实施细则，农村经营管理部门在进行审计工作时仍缺少强有力的法律支持和审计手段。审计查证比较困难、处理难这两个问题始终困扰着农村审计工作的有效开展，从一些集体财务管理条例的情况看，其制定的处罚条款已不能符合当前农村审计工作的要求。

2.2审计机构不健全

我国许多地区没有市一级农村审计机构，也没有配备专职的农村审计人员，对审计工作仅限于业务指导，加之一些审计机构实行的是与农村经营管理站两块牌子一套人马的形式，审计人员也是兼职，其不可能放弃其他工作职能而专司审计监督。在开展农村审计时，县一级一般只能通过向乡镇农村经营管理站临时抽调人员组成审计组对被审村进行审计，而乡镇一级由于农村经营管理工作量大且大多被乡镇安排驻村、计生等中心工作，面对日益增多的农村审计业务，往往感到力不从心。

2.3审计规范性差、不科学

现有的审计法规中还没在农村机构中设置审计职能部门，这使乡镇行使审计职能时缺乏法律依据。一些乡镇成立了审计所来管理乡村的审计，在实施中也出现了一些问题，主要是由于乡镇经费以及人员编制等原因，没有专门的人员来做这项工作。村级财务是由农经部门代管理、代审批，既是管理者又是监督者，使农村审计的公正性难以得到保证，不能保证审计工作质量。审计工作是一项业务性极强的工作，它的政策性很强，财务委托后，会计核算工作从被审计单位分离出来，现行的审计法规未能及时涵盖，会计资料不规范，会计和出纳的责任没有明确的划分，未采用正规的记账凭证和核算方法，传统的审计职能手段明显的表现出缺乏科学性。

2.4审计人员素质低

审计工作的特性决定了审计人员要能够熟练地掌握和运用财经专业知识和有关的法律法规，这是开展审计、揭示问题、处理问题的依据。但实际上一方面县、乡两农村经营管理站必备的财会、审计专业书籍及有关的法律法规等学习资料很少；另一方面广大农村审计人员由于业务繁重，临时性的事务工作较多，很少有时间进行业务学习，造成农村审计人员素质跟不上形势发展需要。由于审计人员整体素质偏低，审计质量得不到保证。

3提高农村审计工作管理对策

3.1加强农村审计法规建设

农村市场经济走向成熟的标志就是有完备的法律、法规和制度，因此，应尽快建立起较完善的农村审计法规体系，使农村审计逐步实现法律化、制度化、规范化。一要针对农村审计实施过程中存在的问题，完善农村审计法规建设；二要健全农村审计内部控制制度，利用内部分工产生的相互制约关系，形成一系列具有控制职能的方法，使之组成一个严密的控制机制。

3.2完善农村审计机构

农村审计实行四种形式，即政府审计派出型、经管站内审型、职能部门审计型和社会审计型，在农村审计中发挥了很大作用。但这四种形式在实际工作中各有利弊，根据农村经济的管理体制和农村审计的特点，笔者认为应以经管站内审型为主，其他审计形式为辅。

3.3改善农村审计队伍

农村审计是一项政策性、业务性很强，涉及范围很广的工作，要求农村审计人员必须具备较高的政策理论水平、业务技术水平和综合分析判断能力以及高尚的道德品质。为此，应在加强对农村审计人员进行政治业务培训的基础上，建立严格的持证上岗、定期考核制度，引入竞争机制，对思想素质低、业务能力差的农村审计人员实行淘汰制，促使农村审计人员加强自身修养，建立一支知识结构优化、高素质的农村审计队伍。

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[关键词]农村；经济管理；农业经济

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552258

我国是一个传统的农业生产大国，农业经济是我国国民经济的基础，因此农村的经济管理工作非常重要。提高农村经济管理水平，对构建和谐社会、发展农村经济非常关键。在当前的农村经济管理工作中，仍然存在许多亟待解决的问题，要结合实际具体分析，通过深化改革与自主创新，从根本上提高我国农村经济管理的水平。

1农村经济管理存在的问题

11对经济管理工作认识不足

传统管理体制对农村经济管理有着潜移默化的影响，人们对农村经济管理的认识不够重视。公开化的经济体制改革、科学的土地承包制度等管理措施，对发展农村经济都非常有效。但是，当前我国的农村基层管理者对这点认识不足，没有意识到经济管理工作的重要性和必要性，从心理上觉得这些都是徒劳无用的，在实际工作中，消极怠工、应付了事的现象普遍存在。

12法规不健全

我国农村经济管理工作任务较重、非常复杂，涵盖内容很广，主要有：农村土地使用权的经营、承包及转让；对农村土地使用等状况进行监督；对农村集体财务状况进行审核等。当前，我国在农村经济管理方面尚无健全的法律法规，在土地承包方面未能减轻农民负担，土地的承包转让也没有被纳入财务部门监管之中，这些都不利于农村经济的发展。

13村集体收入少

我国的农村土地经营没有形成规模化，因此土地收益率不高，尤其是在高原、盆地、丘陵等复杂地形区，土地都是独立经营，大型机械设备也难以利用，因此土地耕种难度较高，土地的收益较小。同时，由于惠农补贴政策的实施，种地农民能够享受到切实的经济利益，更多的农民都愿意自己耕种土地，对外承包减少，这也使得土地的规模化经营难以实现，导致农村经济发展缓慢，集体收入降低。

14债务繁重

债务繁重是农村经济管理中非常普遍的问题，也是农村经济发展的沉重包袱。投资重点工程，不切合实际的兴建农村公益事业，非生产性支出超额等都是农村债务产生的原因。债务繁重可导致社会不稳定，农村集体经济发展缓慢，基层政权得不到有效的建设与发展，经济管理经费紧张，农村干部工作积极性不高，公共设施建设不到位等问题。

15记账方面

151思想观念落后，没有正确认识记账工作

在农村推行记账制度，目的是提高农村财务管理水平，保证农村集体财产的安全，是农村财务人员开展工作的政策依据。但是，由于在农村一些人的思想观念比较落后，记账工作并不是很受欢迎。首先，部分村干部都不能正确认识记账制度，他们认为镇（办事处）记账可以做账，但无权干涉村中的资金收支；从另一角度讲，记账制度使得农村财务工作更加透明化，无形中必然会损害某些干部的个人利益，因此他们从内心就排斥记账制度。其次，部分村民也不能正确认识记账制度，没有意识到监督村中财务工作是自己应尽的义务。

152制度不健全、财务管理工作混乱

当前，我国农村缺乏健全的财务管理制度，即使有的地方有相关制度，也仅是面子工程，没有有效执行。首先，往来账目处理不当，造成村集体资产流失。没有及时对一些往来账目的坏账、死账等进行处理，或者利用往来账务隐藏收入。其次，支出项目账目不规范。尽管村中财务支出有领导审核签字流程，但是由于审批程序不严格、报销程序不规范等，造成寅吃卯粮现象非常普遍。

2农村经济管理存在问题的解决对策

21提高对经济管理工作重要性的认识

通过开设培训班、座谈会等各种形式，对农村管理干部及广大农民灌输农村经济管理工作的重要作用，提高其对农村经济管理工作的认识。

22健全法制

农村经济要健康有序发展，就必须要有健全的法律法规作为保障。通过对当前我国经济发展现状进行调研、分析，制定切实可行的农村经济管理法规、制度，制度内容要涉及农村土地承包管理方面的相关问题、如何加强对农村土地使用状况的监督、农村财务状况的审核等相关内容。健全的法律法规，使得在解决农村经济发展过程中问题时有法可依，使农民群众的切实利益能够得到有效的保障。

23发展第三产业，增加集体收入

要大力发展农村第三产业，努力增加农村集体收入。鼓励农民对农产品进行深加工，加速农业产业化步伐；培育农村旅游业，把农村具有的旅游资源充分利用起来；培育新型服务业，大力发展现代物流业、金融保险业、信息服务业等第三产业，通过上述措施，来有效解决农民就业问题，同时为农民生产生活提供各种便利的服务，搞活农村市场，发展集体经济。

24科学处理债务

政府参与，通过多种途径科学处理农村债务，如降息减债：对于高息贷款，应降低利息，以不高于银行同期贷款利率计算利息，如果可以，适当减少本息，以减轻农村债务负担。农村集体也应该通过各种途径，尽早偿还清理债务；对村集体与群众之间的连环债务，可以通过相互抵顶方式进行清偿；对在企业改制过程中以村集体名义形成的债务，应该划转给企业自身偿还；也可以通过出租、拍卖等形式，对村集体的资产进行承包、拍卖，盘活资产偿还债务；同时，要严格进行费用审批程序，降低非生产性开支。通过这些措施科学处理农村债务，使农村经济管理工作得以顺利开展。

25完善记账工作

251提高村干部管理素质、提高村民财务监督意识

要推动记账制度的顺利开展，相关职能部门应提高对记账工作的认识，加强对其宣传推广，不断提高村干部与村民对记账工作的认识，使村民能够深入了解财务工作的内容、功能及村民享有的财务监督权利，让财务记账工作深入人心，引导村民真正拥护该制度。

252加强农村财务管理工作，完善相关规章制度

针对农村财务记账工作落实过程中出现的实际问题，政府职能部门应针对不同问题进行全面梳理，制定相关财务管理制度，使得财务记账工作有章可循。另外，要尽快培养一批专业的会计人员，确保财务记账工作的规范化、独立性；要不断完善财务制度，确保该制度有效开展。

253落实财务公开制度，保障村民的监督权益

对财务管理工作进行监督是村民的权利与义务，要切实落实农村财务公开制度，保证村民的财务监督权。首先，对农村财务公开工作要严格规范，对公开的时间、内容、形式等都要有明确规定；其次，要注重村民参与财务管理工作，保证村民的监督权。

3结论

在农村的经济发展过程中，强化对其经济管理工作非常重要，是保证现代农业经济快速、良性发展的有效措施。虽然在农村经济管理实践中还存在多种问题，但是通过不断提高对农村经济管理工作的认识、健全法律法规、发展第三产业、科学处理债务、推进记账制度等措施，可以有效提高农村经济管理水平。

参考文献：

[1]马艳侠，田立丰农村经济管理的现状与改进措施分析[J].农业与技术，2015（12）

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农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的农村集体经济组织,具有宪法地位。其前身是农村体制下的公社、大队、生产队。体解后，公社一级的经济组织基本上体解了，大队一级和生产队一级的经济组织仍按原规模延续下来。但其名称有的已变化；其经营方式，原来的集体经营按劳分配已变为现在的家庭承包经营了。

由于对农村集体经济组织没有立法，长期处于法律真空状态，使该组织被架空，管理混乱，农民合法权益得不到保护，集体土地所有权流失，集体资产流失，集体财产被侵占，特别是农民个人的合法经济利益受到侵害的问题日愈突出。

一、农村集体经济组织被架空。在上世纪七十年代末八十年代初的“大包干”至“政社分开，成立乡政府”时完全体解。至此，调整农村集体经济组织的唯一文件《农村条例（草案）》自然废止。而公社以下的大队（一般只有少量土地和厂场）、生产队（都有耕地）的状态，除经营方式由集体经营改为家庭承包经营外，其组织规模基本没有变化。此后不久，大队改为村公所，在自然村（生产队）设村民委。又不久，撤销村公所设村民委，生产队一级设村民小组。从此“生产队”逐步淡化，大多数的生产队被村民小组取代。但有的地方将生产队改称“农经社”，也有不少至今仍称生产队、小队或队。第二轮土地承包时，村民委和村民小组几乎占据了土地发包方的位置，作为土地所有者将土地发包。至此，几乎所有的农村集体经济组织被架空了。

说村民委和村民小组架空农村集体经济组织，是否仅仅属于名称使用形式上问题呢。实际上村民委是群众性自治组织，属于“社会组织”，具“社会法人”资格；其下设的村民小组则不具法人资格。作为具社会法人资格的村民委及其下属不具法人资格的村民小组，在参与经济活动中能受《村民委员会组织法》的调整吗？比如，集体经济组织管理机构的设置和产生及其职责（权利义务）的界定；集体经济组织成员资格及其权利义务的界定；经济组织的章程、规章制度、财务管理制度、经济分配制度等，用什么法律法规来调整和约束呢。即使《村民委员会组织法》再补充修改，也不可能变为“经济法”之类的法律。同时，也不可能将村民小组赋予“法人”资格的。可见，用以调整“农村集体经济组织”专门法律的缺位，现行各种法律法规也是鞭长末及的。最终，架空于农村集体经济组织之上的村民委和村民小组，在经营管理活动中，只能靠当权者的意志或宗族宗派势力的随意性（以下简称：随意性）来对农村集体经济组织经营管理和决策了。

二、“生产队”（村民小组）级农民集体土地所有权严重流失。《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；”对这一法律规定应这样理解，村级的土地，在没有设村级经济组织的情况下由村民委经营管理；村内各经济组织的土地，由各经济组织自行经营管理，在没有设经济组织的情况下由村民小组经营管理。法律并没有规定村民委员会经营管理村内其他经济组织的土地。由于法律规定的不完善，不少地方的村民委曲解法律，在第二轮土地承包时，以发包方的身份将“生产队”（村民小组）级的土地发包，从而将这部分土地的所有权占有迈出了关键的一步。关于全国各级农村集体经济组织占有土地的比例，据有关资料反映，1978年，公社占约百分之零点一，大队占不到百分之十，生产队占百分之九十几。1999年后的第二轮土地承包，以村民委发包为主。这时土地占有比例，村民委占70％以上，“生产队”（村民小组）占30％以下。这些问题，在没有被征地的地方的农民是毫无感觉到的，总认为土地还是“生产队”（小组）的；已经被征地地方的农民，被村民委控制或占有征地费后才惊醒。

三、农民土地承包权不稳定。由于村民委在第二轮土地承包时以发包方的身份发包了“生产队”（村民小组）的土地，变成了土地的主人，就可以任意干涉、调整农民的承包地。这类问题常见于报端和其他媒体报道。从这几年农民上访的情况看，这类问题占有不小的比例。

四、在土地被征用时，农民的合法权益被剥夺。主要表现为，在办理“生产队”（村民小组）的征地时，村民委以土地所有者的身份作为被征地方签订征地协议书，收取、控制和占有征地补偿费，随意分配征地费给被征地农民。据《人民日报》报道，浙江省一项调查表明，付给农村集体经济组织的征地补偿费中，村级占据75％，只付给被征地农民25％。

五、集体经济组织内部管理无法可依无章可循，随意性大，管理混乱。农民的合法权益得不到应有的保护。（一）管理机构和管理制度方面存在的问题。1、管理机构的设置和管理人员的产生方面。因无法可依无章可循，属于“生产队”（小组）一级没有被村民小组架空的，一般沿用时期生产队管理模式，设队长、会计、出纳三个职位；被村民小组取代的，也仿生产队模式设组长、会计出纳。有的只设队长（组长）、会计。这一级管理人员的产生办法，有的参照人大代表的选举或村民委的选举，有的由户代表推荐；有的抽签产生；有的则按户轮流来当。属于村级的则由村民委直接管理。2、管理制度方面。管理人员的职责权限和各种管理制度，特别是议事制度、财务制度、经济分配制度等，无法可依无章可循，只能是随意性的。那就是当权者意志或宗族宗派的势力就是规章和制度。这就难免发生集体财产受到侵占、农民经济利益得不到保护的问题。（二）其他方面存在的问题。1、集体经济组织成员的界定。什么人具有该组织成员资格，什么情况下成员资格始取得和终止。由于没有法律法规的规定，也只能靠随意性。在一个集体经济组织（生产队、小组）里，那些有承包地而仍住在原地的人员（静态），显然已明确了。问题在于那些有变动的（动态）。以下问题是“大包干”20多年来发生过的和潜在的问题。（1）没有取得承包地的，是否有成员资格；（2）在原地取得承包地后婚嫁到新地，成员资格在何地；（3）死亡后，成员资格是否随承包地存在；（4）取得承包地后，因升学、当兵提干、当工人、当公务员、有固定工作，户口已迁出（离乡该离土但未离土），成员资格是否随承包地存在；（5）因经商办企业，人和户口已迁出（离乡未离土），成员资格是否随承包地存在；（6）自动放弃承包地，进城经商务工办企业，但户口仍在原地（离土未离乡），成员资格是否存在。总之，是否有成员资格，它不仅关系到政治权利问题，而且最现实的意义是关系到经济分配的财产权利问题。2、农村集体经济组织成员的经济权利，主要表现为土地承包权、宅基地使用权、山林山地荒地水面承包权、集体经济收入分配权等。目前，除少数农村集体经济组织有经营企业收入外，大部分农村集体经济组织的收入来源主要是，山林山地荒地水面承包费、耕地（承包地）征地补偿费、其他土地征地补偿费等。这些权利，谁能享受，享受多少，是有成员资格的人能享受或者只能由有承包地的人单独享受。又是由谁来作规定。由于无法可依无章可循，那只能靠随意性来决定了。从现实来说，普遍存在着这么一个问题，一旦取得土地承包权，就意会着取得了其他一切权利，而且子孙后代皆得享受；命运倒霉（生死婚嫁不逢时）没有取得承包地，则丧失一切，子孙后代跟着倒霉。特别是第一轮“大包干”，属群众自发而政府违避，分承包地的随意性大，在很多“生产队”中存在着明显的不公平，而第二轮承包时的政策法规又规定在第一轮的基础上再延长30年，使这些问题变成合法并延续下去了。如果再没有相关的法律来调整，那么没有承包地的农民在集体经济组织中的其他权益将得不到保障。

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关键词:加强农村经济；管理；措施分析

加强农村经济管理，在我国建设和发展中起着重要的作用，必须注意的是，要更积极的处理和协调各种经济利益，这些利益可以很客观关系到农村发展的突出问题，确保农村的经济管理工作的质量，以更好地确保农民的利益。通过这种方式可以更好的促进农村经济的发展。这样，社会的质量和水平可以进一步得到提高。现阶段农村经济的改革和发展是不可低估的。管理四个主要任务是农民在土地流转、监控、财务管理、农民专业合作社的建设。

一、在当前阶段的农村经济管理工作的问题

（一）领导不熟悉农村经济管理。一些基层领导，进行经济管理，实际上是在乡镇政府加入一些订单，特别是有关经济利益的一系列工作，往往是非常困难的，在实际工作中的干部，还不清楚自己的工作能不能得到上级的重视，也不清楚积极促进农村经济的意义和管理，使农村经济不发达。（二）农村经济管理的法律法规不完善。在农村经济管理的行政职能有关许多层面，一方面，和农村的利益有着密切的关系，另一方面也与公共财政的管理有着十分密切的关系，在执法过程中，工作有很多，有着更复杂的环境，而且农村经济管理体制存在的问题十分突出，农村经济没有完成管理工作，也产生了非常消极的影响。（三）管理职责不明确。不发展农村经济，特别是在金融和农村合作组织的监督下，四个方面的建设工作，管理的范围较大，在分工水平不是很完善，下属不清楚的沟通，同时，政府对他们的工作的关注度不是很高，这也会影响到工作的质量和效果。（四）管理工作组织不稳定。政府的管理是国家财政收入的旁支，没有其他的收入来源，在工作和公共支出的企业是不存在的，因此，面对管理的收入，我们在确保各部门正常运转时有一定的困难。（五）村债务严重。影响了农村经济的发展债务的支出，主要集中在两个方面，尤其是税费改革后农村金融在农村经济的持续下跌，在这一过程中，需要进行债务偿还，在同一时间，还要进行教育和社会的发展，水利建设等，还需要支出一部分资金，不利于农村经济的发展和企业管理模式的构建。

二、加强农村经济管理的措施

（一）政府应该认识到管理的重要性。农村经济管理与农民的利益息息相关，在政府工作中也发挥着非常积极的意义，在实际工作中，必须正确认识农村经济管理过程中的积极意义，也要对自己的建设和发展提供更多的规划，而且还要在实际工作中真正得到有效的保护，保障农民的利益，重视经济发展和建设，积极进行国家和农民的利益有关的工作，在我国市场经济发展的情况下，为了解决许多问题，为了更好的发展，我们必须避免任何混乱，重视实践中的积极作用，积极管理，在实际工作中还需要注意采取有效的措施加以解决。（二）完善农经管理法律制度。要保证职能高效行使，农村经济管理工作往往要考虑政治，法律，例如，审计，解决边界纠纷，农民负担监督工作的法律、法规。虽然存在这些问题，但管理的专门法规更少。这也导致了他们以往的管理困难，无法实现。因此，农业经济管理应有效行使权力，相应的立法工作是必要的。

三、结束语

对于农村经济管理现在我们面临一些问题，只有在实践中采取有效措施来解决这一问题，我国经济才能得到更好的发展，但问题的解决需要一个过程，完成也很不容易，这需要很大的努力，在实际工作中要积极创新，用正确的态度来对待这个问题，只有这样，我们才能更好地促进农村经济的发展。

参考文献：

[1]陈锡文.当前我国的农业、农村和农民问题[J].北京出版社,2016.

[2]戴蓬军,邓浩淼.推进农业产业化[J].促进县城经济发展.农业经济,2013,2.

[3]周敬伟.贫苦农民增收的创新对策.农业经济,2015.2.

[4]吴迪.新常态下农村经济管理体制的创新研究[J].中国市场,2015,(35).

[5]贾晓娟.论新常态下的农业与农村经济发展[J].安徽农业科学,2015,(05)

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论文关键词：非政府组织，现状，问题，对策

一、引言

“社会组织”概念有广义和狭义之分，人们一般从狭义的角度来使用“社会组织”。我国现在通称民间组织，国外则通称NGO（非政府组织）。党的十六届六中全会明确指出社会组织既是加强和完善社会管理的重要摘要的意义。

二、非政府组织研究概述

（一）研究的背景

非政府组织（Non-Governmental Organization)一词，最早出现在1945年6月签订的联合国第71 款中：“……经济社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商本理事会职限范围内的事件。”[1]兴起于20 世纪70 年代, 90年代以后开始飞跃性的发展,被列为与“企业－市场体系”和“政府－国家体系”并列的第三体系即非政府组织体系。[2]

托克维尔曾说：“只要人类仍要保持文明，或者要成为文明，那么结社的艺术就必须与平等条件的改善携手并进。” [3]然而，与实现平等的困难重重一样，非政府组织的发展也并非一帆风顺。就安徽省非政府组织发展来说，还面临着不少亟待解决的问题站。如何正视这些问题现状，探求非政府组织更好发展的对策，成为非政府组织研究的一项重要课题。

（二）我国非政府组织发展和管理历史状况分析

50年代全国性社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右。到1989年，全国性社团剧增至1600个，地方性社团达到20多万个。[4] 1989 年公布实施《社会团体登记管理条例》后,民政部门对社会团体进行了一次清理整顿和重新登记。1992 年底全国性社团有1270个，省级以下15.3万个。1993年到1995 年,受当时宏观环境过热气氛影响,社会团体发展又出现膨胀，1995年底，全国共有县以上社团18.2万个，其中全国性及跨地区社团1841个。1997年，全国县以上社团约18万个，全国性社团1846个。1998年颁布实施修订的《社会团体登记管理条例》后,民政部门在全国范围内开展了社会团体清理整顿工作,1998 年底,全国社会团体数量减至16.5 万个，虽然数量有所减少,但质量有所提高。2003年底,全国经民政部门登记的社会团体数为14.2万个。

90 年代初,民办非企业单位迅速发展并启动了民办非企业单位登记工作。到1999 年,全国经民政部门登记的民办非企业单位5902个，其中全国性及跨省活动的1个。2001年底，重新登记确认的民办非企业单位8.2万家，2003年底为12.4万家，同期全国经民政部门登记的基金会954个。

资料来源：1992至2003年民政事业发展统计报告.中华人民共和国民政部网站

(cws.mca.gov.cn/article/tjbg/ ),2010－04－07

（三）我国非政府组织发展和管理现状分析

全国民间组织2004－2009年发展见下表1，其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系；积极探索社会组织管理体制机制，完善配套制度建设现状，启动社会组织评估、执法监察工作，社会组织的自我管理与服务社会能力进一步加强。

表1全国非政府组织发展 单位（万个）

图1 全国非政府组织发展状况

图2 2009年全国非政府组织发展状况 单位(万个)

资料来源：2004至2008年民政事业发展统计报告.中华人民共和国民政部网站

（cws.mca.gov.cn/article/tjbg/），2010－04－07

2009年民政事业发展统计公报. 中华人民共和国民政部网站

(files.mca.gov.cn/cws/201003/20100305095000687.htm)，2010－04－07

2009年我国非政府组织比2004年增加了13.7万个，增长率达到47.6%，社会团体增加了8.2万个，增长率达到53.6%，民办非企业单位增加了5.3万个，增长率达到39.3%，基金会增加了888个，增长率达到99.6%。我国非政府组织在近几年取得了较快的发展，在我国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，成为构建社会主义和谐社会的重要力量站。

三、安徽省非政府组织的发展现状

截至2008年底，安徽省非政府组织共有12877个，其中社会团体8613个、民办非企业单位4238个、基金会26个。其中社会团体分为学术性、行业性、专业性、联合性社团，民办非企业分为教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、法律服务、中介服务等。全省形成了以行业协会、农村专业经济协会、城市社区民间组织三足鼎立的非政府组织发展格局。安徽的非政府组织在疏导、化解社会矛盾、承接政府转移的职能、催生现代公共财政体系、提供专业性社会服务及环境保护等方面发挥着积极的作用。

表2 安徽省非政府组织发展 单位（个）

资料来源：2003至2008年民政事业发展统计报告.中国社会组织网

(chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=2202),2010－04－07

表3 2009年4季度安徽省和周边各省非政府组织发展情况 单位（个）

资料来源：民政统计季报（2009年4季度）.中华人民共和国民政部网站

(files.mca.gov.cn/cws/201001/20100128093034527.htm),2010－04－07

如表2所示，安徽省非政府组织近几年来取得了较大的发展，数目增加了近一倍，2008年比2003年增长了96.8%，年平均增长率在19.4%现状，不仅涉及经济生活的各个领域，也对安徽的发展起到了促进的作用。但由上表3也可看出，与江苏、浙江等周边经济发展较快的省份相比，安徽省的非政府组织在数量上明显偏少。除江西省外，在非政府组织的总数上也低于山东、湖北等省，在促进本省的经济和社会发展等方面，民间组织所起到的作用就有一定的局限性。

四、安徽非政府组织存在的主要问题

（一）非政府组织的法律法规不健全

80年代末, 民政部设置了社团管理局; 此后，国务院先后了修订的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。民政部也颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等法律法规，我省先后也制定了《安徽省民政厅民间组织管理局工作服务规则》、《安徽省社会团体成立登记程序》、《安徽省民办非企业单位成立登记程序》等。

但现行的法律法规中许多规定在很大程度上滞后于非政府组织的发展，层次和质量不高，其设立、性质、法律地位、作用及职能等没有完全规范，带有控制、限制发展的基本理念，与非政府组织发展现状及社会经济发展要求不相适应。此外，非政府组织内部管理中，不同组织形态的专业化管理法律法规也不健全，在社会保障、财务管理、税收优惠等方面还未出台统一的政策法规，现行法律对财产关系等民事问题的规定也很少涉及。

（二）非政府组织普遍能力不足，政府化色彩较重

安徽省非政府组织的能力与市场经济的要求还有一定的差距，主要体现在：管理模式、人才制度等方面。目前，省级行业协会基本上采取的是政府行政化的管理模式现状，因此各个行业协会不同程度的存在职责不明、监管失效、运作不灵的问题，严重制约了协会的发展。另外，我省缺乏专门的非政府组织专业人才的培训机构，这些组织的专职工作人员待遇问题很难落实，进而无法吸引到高素质的人才，吸纳了大量政府冗员和退休反聘人员，对其结构的优化有一定的影响，难以适应其进一步发展的要求。

（三）筹集资金渠道单一，社会影响力较小，自身职能不明确

据清华大学非营利组织研究所的调查显示,我国非政府组织50%以上的收入来自政府财政补贴和拨款,21.8%来自会费收入,营业性收入平均占6% ,企业提供的赞助和项目经费占5. 63% ,其他收入比例均低于5%。[5]这一资金来源结构存在许多不合理的地方站。

见下表4，与周边省份比较，安徽省民政部门接受的社会捐款数远远少于江苏、浙江和山东省，可见，社会对民政部门支持的欠缺一定程度上影响和制约着民政部门对非政府组织发展的支持。

表4 安徽与周边各省民政部门接受社会捐赠款数比较 单位（万元）

资料来源：民政统计季报（2009年4季度）.中华人民共和国民政部网站

(files.mca.gov.cn/cws/201001/20100128093034527.htm),2010－04－07

安徽省非政府组织也存在自身职能不明确的问题。以我省行业协会为例，在行业统计、行业培训、信息交流等方面政府转移了较大的职能，而在行业标准、行业规划、权益维护等对行业自律具有重要意义的方面，大多没有转移行业职能。[6]

（四）内部发展不均衡，相对发展速度较慢

安徽省非政府组织的发展不均衡，与周边省份相比，社会团体相对其他类组织发展速度较快现状，而与经济和社会生活密切相关的涉及教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、法律服务、中介服务等领域的民办非企业单位的数量相对较少，并且基金会的数量也有限，相对于全国的社会团体和民办非企业单位的发展比例，也显得不均衡。

五、促进安徽非政府组织发展的对策

（一）完善非政府组织的法律法规

在我国全面开放的条件下，建立和完善非政府组织发展的法律规范体系更为迫切。完善法律法规体系旨在确保其运行的透明度，资金管理的安全和有效性，保护捐助方的权益、维护非政府组织的信用。

在通过立法明确有关部门监管职能的同时，政府也应该尽快建立非政府组织的组织管理、财务管理、募捐与资助、评价与监督等方面的法律法规，完善税收、人事、就业以及社会保障等方面的政策支撑体系。通过立法的形式促进非政府组织的发展，确定非政府组织的内部关系，使其运行有法可依，有章可循。

（二）加强非政府组织的自身能力建设

政府应转变管理模式，对非政府组织的管理应从直接管理向间接引导转变。以监督其民主决策、按章办事为重点，避免对其直接的日常管理工作，做到尊重其独立的法人地位，引导其自我组织、自我管理、自我发展。

在人力资源方面，将工作岗位设计和分析、招聘、薪酬、绩效、培训、职业生涯规划等人力资源的模式运用到非政府组织实际运行当中，提高非政府组织自身管理水平。其次，对于非政府组织急需培训的组织管理、相关法律知识、筹资策略等专业性较强的知识，与我省高校建立长期的合作机制。再次现状，加紧制定非政府组织人员在职称、工资、福利、户口、档案管理、社会保障等方面的配套政策。最后，加强非政府组织从业人员的培训和思想教育，提高从业人员的专业知识、服务技能和思想道德素质。

（三）拓宽筹资渠道，提高社会影响力，促进政府的职能转移

首先，鉴于组织的社会认可度、支持度不高的情况，政府、新闻媒体要加大对非政府组织的宣传，引起社会关注。提高社会对非政府组织的认识度和认可度站。其次，运用市场化的办法，多争取社会的支持和资助。知名度是协会最大的无形资产，它能为其开展活动取得更多的社会支持。例如，利用企业冠名权的形式较好地解决活动经费问题。

促进政府的职能转移，以行业协会为例，政府有关部门在加快政社分离的同时，逐步将行业协会的控制权交给行业内的广大企业、公司等经济组织，并逐步将行业协调、行业服务、行业管理等职能转移给行业协会。

（四）借鉴经验，合理分配资金，促进非政府组织均衡、快速发展

通过座谈、调研、考察等方式，学习周边省份非政府组织建设成功经验和方法，并结合安徽实际情况现状，建立促进安徽省非政府组织发展的体系。

我省的经济发展水平与江苏、浙江等省有一定的差距，一定程度上制约了政府对非政府组织的投入能力和选择范围。因此，在发展学术性、行业性、专业性、联合性社会团体的同时，注重政府的项目资金、财政拨款和补贴的合理分配和使用，更加注重民办非企业单位的发展，通过相应的政策与法律法规引导和鼓励社会力量兴办教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、法律服务、中介服务等机构，促进社会经济生活的全面发展。

六、结语

虽然非政府组织的发展存在许多障碍，但这并不能改变非政府组织发展的趋势，不能忽略非政府组织在我国现代化建设中不可替代的作用。总之，非政府组织的发展是长期的过程，为其营造良好的社会环境，提供完善的法律、制度、政策支持，从而促进其自身能力建设，使其均衡、快速的发展，不仅对我省新阶段的发展产生重大的影响，而且也将成为推动我省经济发展、社会进步和我国社会主义和谐社会建设的重要力量。

参考文献

[1]赵黎青.联合国对非政府组织的界定.非营利组织研究[J]，2009，（3）:3～4.

[2]曹晶.走进非政府组织.社会观察[J]，2005，（7）：4～5.

[3]A.D.Tocqueville Democracy in America.New York.MentorBooks，1956:198～202.

[4]崔开云.近年来我国非政府组织研究述评.东南学术[J]，2003，（3）：149～150.

[5]侯江红王红晓.论我国非政府组织的筹资举措.求实[J],2004:199～200.

[6]关于我省行业协会现状的调研报告.民间组织管理工作简报(第15期)[E/B]. 安徽省民政厅社会组织信息网

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偿付能力是指保险企业偿还债务的能力，即保险企业对所承担的风险，在发生超出正常年景的赔偿数额时应当具有的经济补偿能力。偿付能力的监管是保险业监管的核心。我国对保险公司偿付能力监管刚刚步入法制化轨道。但还存在如下问题：

保险市场秩序还没理顺，业务质量低。由于保险市场不成熟，监管力量还比较薄弱，在部分省、市，破坏性的价格竞争较为普遍，导致了保险市场秩序的混乱。有些公司不计成本“跑马占荒”，扩大了经营成本和经营风险，业务质量降低，赔付率居高不正有的为了公司自身的费用，不顾风险，扩大保险责任，采用以赔促保，搞人情赔付，关系赔付，致使保险企业利润低微，甚至亏损经营，无法积累资金，直接影响到了保险公司的偿付能力。

资金资产管理混乱，资产质量低。个别保险公司经营风险已经发生，存在资本金虚假，资本金不到位或与其业务规模不相适应的情况。有的保险公司不足额提取责任准备金和未决赔款准备金，动用保险资金搞投资、贷款、拆借和“三产”，形成大量不良资产，其中绝大部分难以收回，已经形成呆帐、坏帐。有些保险公司挪用、挤占责任准备金，购置办公用房、宿舍、汽车等固定资产，影响了资金的流动性。针对以上问题，提出以下监管对策：

1、严格按照《保险法》、《保险管理暂行规定》等法律法规中有关保险公司偿付能力的规定执行。尽快制定执行标准和处罚规定。《保险法》规定，保险公司应当具有与其业务规模相适应的最低偿付能力。保险公司的实际资产减去实际负债的差额，不得低于金融监督管理部门规定的数额；低于规定数额的，应当增加资本金，补足差额。目前保险监管部门应尽快制定“数额”标准，同时严格按规定的数额标准对保险企业进行一次清理整顿，对低于规定数额的应当采取措施，限期增加资本金，补足差额。《保险法》规定，经营财产保险业务的保险公司当年自留保险费不得超过其实有资本金加公积金总和的四倍。保险公司对每一危险单位，即对一次保险事故可能造成的最大损失范围所承担的责任，不得超过其实有资本金加公积金总和的10％，超过的部分，应当办理再保险。保险监管部门对保险企业承保的业务总量是否超过实有资本金加公积金总额的四倍，要进行检查，对经营风险进行分析监管，对保险企业承担每一危险单位的责任是否超出《保险法》的规定，超过部分是否办理了再保险，都必须进行严格的监管，对违法、违规者进行严肃的处罚。《保险法》对各项准备金的提存有严格规定。《保险法》规定，保险公司成立后应当按照其注册资本总额的20％提取保证金，存入金融监督管理部门指定的银行，除保险公司清算时用于清偿债务外，不得动用。保险监管部门应经常对保证金进行检查，是否落实，是否到位，有无动用。除人寿保险业务外，经营其他保险业务，应当从当年自留保险费中提取未到期责任准备金，提取和结转的数额，应当相当于当年自留保险费的50％。此外，还应按《公司法》的规定提取各项公积金。《公司法》规定，公司分配当年税后的利润时，应当提取利润的10％列入公司的法定公积金，并提取利润的5％至10％列入公司法定公益金。公司法定公积金累计额为公司注册资金50％以上的，可不再提取。保险监管部门应对各种责任准备金，各项公积金、法定公益金进行定期检查，制定处罚规定，对不按规定提取或挪作它用的要严肃处罚。建议保险监管部门成立一支业务精、素质高的稽查审计队伍，定期对保险企业的财务状况进行检查审计，发现问题，及时提出整改要求，督促保险企业的财务状况始终保持良好的状态，保证保险企业有足够的偿付能力。

2、建立保险企业风险评级制度。保险监管部门通过定期不定期检查和抽查方式，加强对保险公司风险状况的监督和指导，通过监测有关风险状况指标，如财产险公司的保费收入变动率、赔付率、综合费用率、应收保费率、流动性比率、资金运用比率、单个险种保费收入比重、综合费用率、准备金变动率、资本及盈余变动率、资金运用率、资金运用效益率等，对其风险状况进行评级，对评级情况进行通报，对保险企业起到警示作用，促使其守规守法经营，并逐步做到定期向社会公布风险评级结果，加强社会监督。

加强监管保险经营主体，维护市场秩序

近几年保险市场快速发展，但也出现无序竞争、各自为战的局面，主要表现如下：

支付保险费回扣。有的保险公司收取标准保险费后，在帐外暗中给予投保人钱物或其他利益等，其方式五花八门，多种多样。

利用高手续费。低费率争揽保险业务。在市场竞争中，有的保险公司为了争取业务采取支付高额手续费和提供超低费率的做法。个别公司支付的手续费竞高达60％以上。保险公司不顾保险的经营原则和大数法则，使费率大幅度下降，其结果不仅使保户在受损时得不到偿付保障，危及保户的利益，也损害了保险业利益，破坏了保险公司的信誉。

侵犯竞争对手的知识产权。我国《保险管理暂行规定》第45条明确规定，保险公司新开发出来的保险条款有半年的保护期，在保护期内，其他保险公司不得经营此险种。有些保险公司为展业需要，擅自使用竞争对手在保险期内的条款，或者以竞争对手条款为基础，调低保险费率，通过签订书面保险协议的形式进行承保。这种行为违背公平竞争原则，侵犯了竞争对手的知识产权。

地区壁垒。保险市场竞争要求保险的地方市场、全国市场和国际市场形成统—开放的体系，因此保险高层竞争在本质上是排斥地区封锁的。而目前我国保险市场存在地区封锁，原因主要是地方政府或其职能部门通过行政权力设置市场壁垒，这种情况多表现在新成立的保险公司在分支机构设置的核准和审批上。

窃取竞争对手的商业秘密。有的保险公司为市场竞争需要，采取不正当途径，窃取竞争对手的保户资料，如工作计划、财务统计数据、业务分析报告等，侵犯竞争对手商业秘密。

抵毁竞争对手。保险公司利用业务人员散布竞争对手没有经济实力，不能按约履行保险责任，或利用报纸、电视等媒体，有损竞争对手商业声誉的消息等。

利用行政手段干预保险市场竞争。有的保险公司在展业时，不是依靠自身保险条款优越和优质的保险服务去竞争，提高自己的市场占有率，取得竞争优势，而是利用行业主管部门的行政权力，通过与行政主管部门联合发文或请行业主管部门发文的形式，明确规定行业内单位必须到指定的保险公司投保，垄断此行业内的保险业务。依靠行政权力开展业务是对市场正当竞争的扭曲。针对以上问题，提出以下监管对策：

1.要健全和完善各项保险法律法规。为适应保险市场发展的需要，加紧修改《保险法》、《保险管理暂行规定》等有关法律法规，并加快制定与《保险法》相配套的法律、法规、条例、细则，如《保险业法》、《外资保险公司管理法》、《保险会计法》、《保险公司破产法》、《展业管理法》等，逐步解决现有法律中不配套、不完善的问题，建立起科学合理的保险法体系，使我国各保险公司有法可依，也使来华办保险的外资保险公司有法可依。2．创造平等竞争的条件。保险监管机构应采取有力措施纠正和制止保险公司的违法经营活动和不正当的竞争行为，并依据法律赋予的权力对这些违法行为予以制裁，创造平等竞争的条件。同时，还应加强对设立保险机构的审批和控制、财务的监督和管理以及业务经营范围的界定和划分等方面的工作。应当注意的是，对保险业的监督管理要遵循保险市场发育的内在规律，要防止过分依赖行政力量的现象发生。

3、确定费率的最低限额和手续费的最高限额。由于我国目前尚缺乏强有力的价格调控机制，出现了以低费率和高手续费竞争保险业务的现象，导致了保险市场的混乱。为保证市场的稳定和有序，国家保险监管机构应制定合理、统一的费率标准，确定每个险种的基本费率和浮动费率，以及手续费的最高比例限额，公布实施，并负责监督执行。对违反规定提供过低费率和支付超过标准手续费扰乱市场秩序、践踏公平竞争的行为，应依照有关法律规定予以惩罚。

4、加强保险经纪人制度的建设。利用经纪人办理保险，对保险人和被保险人来说是一种既方便又省时省力的办法。由于多家保险公司的共同经营，我国保险市场已为保险经纪人的活动提供了条件。保险经纪人的活动不受区域限制，方便灵活，可打破保险经营中的地区性和行业性垄断，为公平竞争创造条件。

切实监管中介人，完善中介机构

保险中介人主要包括保险人、保险经纪人、保险公证人和保险咨询人。目前我国保险中介人的发展尚处于初级阶段，其中保险公证人、保险咨询人等还处在起步阶段。保险人在我国已具相当规模，已经引起人们的广泛关注和重视。但是，同世界发达国家相比较，我国的保险中介行业还是比较幼稚的，不能适应客观形势发展的需要，有必要对建立保险中介机构的现实问题进行分析研究。

对保险中介人的管理不够严格。自1995年10月《中华人民共和国保险法》正式颁布实施以来，又陆续制订了《保险人管理暂行规定》、《保险管理暂行规定》、《保险经纪人管理暂行规定》等配套法规，但由于国家对保险中介人的管理力度不够，出现以下问题：一是有些保险中介机构利用保险市场管理漏洞，从事违法行为。二是对现有保险机构管理不严。多数保险公司尚没有一个明确的职能部门对机构进行有效的指导和管理。有的地方聘用人员不按照规定办理，照顾关系，滥竽充数，致使部分人员素质不高，工作责任心不强，错帐、乱帐时有发生，有的甚至出现截留保费、截留赔款、以赔谋私、贪污挪用等问题。三是有些保险中介人为多家公司业务，甚至利用手中的业务向各家公司索要高额的手续费(佣金)和无赔款返还费等，致使某些险种的手续费比例高达40—80％。此外，还出现保险人通过行政手段搞变相强制保险等问题，有悖于保险的自愿原则，给保险业的发展造成了负面影响。

保险中介机构发展不均。这不仅表现在保险经纪人、保险公证人、保险咨询人的发展速度十分缓慢，而且表现在业务发展的地域与种类上的差距。三是兼职代办在农村的发展仍大有潜力。我国农村地域辽阔，现有的兼职人员显然不能适应群众需求与业务发展的需要。针对以上问题，提出以下监管对策：

1、对保险人实行”城乡并重”的发展战略。由于农村保险人的发展现已具一定规模，当前重点是解决好不断完善，加强管理的问题。对于城市网点的建设，在一些经济繁荣的地区以及大中型企业应进一步建立健全保险机构，并聘请兼职人员，加强服务，把保险的触角伸向社会各个角落，使保险人在争取保户、拓展业务上发挥尖兵作用。

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一、基本情况

近年来，县国土资源局在县委、县政府和上级国土资源部门的领导下，在贯彻实施土地管理法律法规、开展宣传教育、做好规划修编前期工作、加强土地征收和用地审批管理、节约集约利用土地、查处土地违法案件等方面做了大量工作，取得了一定成效。

(一)土地法制观念逐渐增强。近年来，县国土资源局以开展各种宣传日活动为载体，利用各类媒体，运用多种形式，宣传土地管理法律法规和政策，营造土地管理的社会氛围。通过学习宣传教育，一定程度上增强了广大干部群众的法制观念和依法用地意识，为依法行政创造了较好的社会环境。

(二)土地规划修编工作有序开展。一是做好规划局部调整工作。根据有关政策规定，做好建设项目占用非耕地的规划局部调整工作，先后向省里上报了10个乡镇(街道)的40多个建设项目用地的规划局部修改，批准修改总面积1700亩;完成永安、现代工业集聚区的600亩非耕地项目的规划局部修改基础工作。二是做好新一轮土地利用总体规划修编前期工作。完成了第二次土地调查工作，摸清农村土地和城镇地籍的基本情况，为规划修编打下基础。根据上级的统一部署，开展规划大纲编制工作，及时上报省市审批。开展调查研究，加强与有关部门联系，做好规划衔接相关工作。开展规划基数转换工作，已完成了基数转换的外业核实，正在开展数据的室内分析处理。

(三)土地征收、收储和用地审批管理进一步规范。一是加强土地征收和收储工作。根据县政府的征地工作要求，按照征地程序，做好征收土地方案公告、征地补偿安置方案制定等相关工作，进一步规范征地行为;制定了新的土地征收区片综合价，提高征地补偿标准。加大土地收储力度，对全县各类土地进行梳理，将29宗土地列入收储计划，做好工艺品城转角、蒲司湾等地块的收储工作。二是向上争取用地指标。做好低收入农户创业就业园项目等重点建设项目的包装工作，积极向上争取用地指标;通过农居点整理、建设用地复垦,获得省核拨指标99.9亩，保障重点急需项目的用地需要。三是做好用地审核报批工作。20*年以来，共办理农用地转用报批2257亩，其中工业用地1257.8亩，农房报批546.1亩。特别是设立县国土资源局工业园区分局，抽调业务人员，统一受理、全程代办园区工业用地报批有关事项，取得了明显效果。四是重视解决农村村民建房问题。做好农村土地综合整治的服务指导工作，制定出台有关实施细则，简化用地审批手续，减免有关费用，有效推进农民住房改造工作。

(四)土地节约集约利用工作取得进展。一是加强政策引导。在“服务工业、推进项目”百日行动中，对全县工业用地进行普查，分析用地现状，起草和参与了关于加强建设用地批后管理、盘活存量建设用地、清闲促产等方面的文件，从政策上深化节约集约利用土地工作。二是做好建设项目用地预审。已完成了35省道西段工程等省级重点项目用地预审和8个一般项目的用地预审工作，预审用地总面积20*亩。三是探索盘活存量闲置用地。对1999年以来全县已农转用而未供的6600多亩土地、已供未用的500多亩闲置土地、低效利用的600亩空闲土地，分析原因，进行分类分步处置，促进建设用地资源再利用，提高土地利用效率。

(五)一些土地违法违规案件得到查处。一是加强土地巡查。提请县政府出台了《关于进一步加强国土资源管理工作的意见》，层层落实土地巡查监管责任，明确县、乡、村三级土地日常监管工作职责和任务。20*年以来，共开展土地执法监察动态巡查1300人次，发现制止违法用地896件。二是查处各类土地违法案件。通过开展卫星遥感执法检查、土地百日行动、违法违规隐漏案件查处等活动，共立案查处违法违规案件241件，涉及土地面积4924.5亩，拆除各类违法建筑485间(处)，面积11.7万平方米，给予党政纪处分或追究刑事责任32人。三是做好土地工作。建立健全工作责任制，落实各项工作制度，加强接访、处访工作。20*年以来，共接待群众来访800人次，受理涉土问题来信897件，省市交转办125件，对这些件基本上都认真给予办理回复。

二、存在的主要问题

虽然这几年县国土资源局土地管理工作取得了一定的成绩，但由于我县土地历史问题积累多年，各种新旧矛盾交织，存在的困难和问题很多，具体表现在：

(一)法制宣传还不够广泛深入。从调查情况看，土地法律法规和政策宣传工作的广度和深度还不够，缺少持续有效的宣传，广大干部群众对有关内容了解不多，致使一些群众土地法制意识淡薄，受利益驱动，违法占地建房的现象较多。同时，县国土资源局对自身职能及工作流程宣传不够，透明度不高，群众对办理用地手续程序仍不十分了解。

(二)土地利用总体规划亟需修编。一是上一轮土地利用总体规划编制欠科学，一些地块性质定位不切合实际，许多农保地与实地现状不符，农保率偏高，一些重大项目用地缺乏规划保障，较大程度上制约经济社会发展。二是规划的指导性和操作性不够强，土地利用总体规划与相关综合性规划衔接不够，不能很好地控制和引导用地，影响了项目落地，也导致规划变动存在随意性，由此带来一系列新问题。三是城乡建设用地需求与新增建设用地空间矛盾突出，建设用地空间拓展艰难，客观上成为土地规划修编的一大难题。

(三)土地征收收储和用地审批管理不够到位。一是土地征收困难。随着土地资源的不断升值，征收土地涉及利益调整越来越大，加上国家对土地的管理越来越严，征收土地所面临的矛盾和阻力也越来越大。在征地过程中，由于群众思想工作问题、补偿标准问题、被征地农民社会保障问题等原因，导致征地工作难度很大，有的地块(如后里吴村)批准后却无法进场。二是土地收储进展缓慢。多年来土地收储工作是我县的薄弱环节，办法措施不多，实际收效不大，土地储备中心未真正发挥作用，后续储备数量匮乏，用地保障严重不足。三是用地审批效率不高。用地审批环节多，涉及多个部门，工作量大，报批时间长，造成建设用地不能及时到位。

(四)土地节约集约利用率较低。一是建设用地供地率低。由于许多项目前期工作不充分、各类待开发用地缺乏统筹安排、征地难到位等原因，导致建设用地供地率低下。20*、20*年，全县的供地率分别为12.9%、1.96%，2009年上半年仅为0.11%，20*年至今全县仍有已转未供土地3500多亩，指标浪费严重。二是建设用地闲置现象突出。由于对土地批后利用缺乏跟踪监管，不少企业节约集约利用土地的观念不强，闲置和粗放型利用土地现象不同程度存在，擅自改变土地用途的行为也时有发生。据统计，目前我县建设用地平均每亩税收只有9万多元，为全市的70%左右，产出率相当低。同时，一些效益好的企业急需用地无法解决，靠租借厂房或内部挖潜进行生产,严重影响企业的发展壮大。三是农村土地利用率低。农村建房缺少规划引导，布局散乱，管理不到位，导致一方面农村缺房户建房艰难，另一方面，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象得不到有效控制。

(五)土地执法监察有待进一步强化。一是违法占地案件居高不下。20*年12月至20*年9月，我县违法用地面积占新增建设用地总面积的比例高达92.6%，20*年被省里列为卫星遥感监控县，进行重点整改。据初步统计，20*年起，城区违法占地建房出现反弹，新增违法建房达600多间。二是执法监管力度不够。土地管理缺乏健全有效的监管机制，乡镇、村对土地日常监管的主动性和积极性不高，还没有形成整体监管合力;执法力度不够，对违法占地的查处缺乏有效的措施和手段，部分地方违法用地屡拆屡发、屡禁不止，没有从根本上得到遏制。三是土地历史遗留问题突出。各类问题迟迟未能得以有效破解，严重影响了我县土地管理秩序。四是土地问题突出。涉土案件占全县的量达30%，呈现数量持续增加、行为更为激烈趋势，违规越级访、集体访、上省进京访屡屡发生，严重影响了仙居的整体形象。20*年，我县曾连续两个月进入省国土资源厅受理的积分排名前五位，极大影响了我县建设用地报件及规划调整工作。五是执法队伍建设需要进一步加强，整体素质有待进一步提高。

(六)财务收支管理问题较多。从审计部门的财务收支审计情况看，县国土资源局在编制管理、内部管理、财务管理、资产管理等方面存在的问题较多，有的问题较为严重。

三、几点建议

土地问题是事*发展的根本问题。严格土地管理，是全面落实科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护社会和谐稳定的当务之急。当前，必须牢牢抓住土地这个根本问题，竭尽全力管好土地，想方设法用好土地。

(一)着力营造良好社会氛围。土地是民生之本、发展之基，是仙居经济社会发展的命脉。县国土资源局要牢固树立科学发展观，充分认识严格土地管理的极端重要性，进一步坚定管好土地的信心和决心;要采取各种形式，通过多种途径，广泛深入宣传土地法律法规和国情国策，提高宣传教育的针对性和实效性，增强广大干部群众的土地法制观念，努力在全社会形成保护耕地、依法用地的良好氛围;要大力宣传国土资源部门的职能职责、公开服务内容和办事流程，增强政策透明度。

(二)着力做好新一轮土地规划修编工作。土地利用总体规划是实施土地用途管制、调整土地利用结构布局和严格依法管地的基本依据。一要继续做好前期准备工作。要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，深入开展调查研究，全面掌握土地利用情况;加强对今后土地需求和供给的预测分析，为开展空间布局提供科学依据;密切与省市国土资源部门的联系，抓紧推进规划修编相关工作。二要认真做好规划修编调整工作。要积极调整规划，包装项目，优化项目布局，拓展用地空间;着眼长远谋划，统筹安排规划期内各类用地，定性定量到地块，努力留足用地空间;加强与相关部门、乡镇(街道)的联系，充分听取各方意见，积极做好与相关规划的衔接工作，增强规划的前瞻性、科学性和指导性。三要强化规划实施管理。严格按照规划控制用地，根据形势发展需要，依法修改和调整规划，维护规划严肃性、权威性。

(三)着力加强土地征收收储和用地审批管理。一要加大土地征收工作力度。要加强政策宣传，充分做好被征地农民的思想工作;进一步完善征地工作制度，严格履行征地程序，规范征地行为;研究解决好被征地农民合法权益保障问题，完善征地补偿办法，实行征地补偿费统一支付，做好土地征收补偿安置工作。二要切实加强土地收储工作。要认真执行土地储备实施办法，进一步规范土地收储行为;充分发挥收储中心的作用，落实土地储备基金，实施存量土地收购储备，增强对土地市场的调控力度，特别是对城区小宗土地，要注重储备中心的收储调控作用，防止土地零星推向市场而影响城市发展品位。三要提高用地审批效率。进一步改革管理机制，优化审批程序，简化用地审批流程，缩短审批时限，提高用地预审、报批效率。特别是要提高农村建房审批效率，加快推进农民住房改造工作。

(四)着力提高土地节约集约利用水平。一要切实提高供地率。要充分做好项目前期工作，加快推进项目落地，及时办理供地手续;加强与乡镇(街道)和有关部门协调配合，加大供地力度，着力破解供地难问题。二要切实加强建设用地批后管理。要抓紧研究出台土地批后管理的相关政策，规范建设用地使用权流转，建立企业用地退出机制和闲置土地收回机制;积极引导企业转变土地利用观念，严格节约集约利用土地，大力推进“零增地”技改，在规模以上企业开展“亩产论英雄”活动;采取有力措施，严格节约用地，积极盘活存量土地，依法处置各类闲置用地、空闲土地和擅自改变用途的土地，着力提高土地利用率;加强“退二进三”政策研究，推进传统产业升级。三要切实解决农民建房难问题。要结合推进农村土地综合整治活动，加快农民住房改造建设工作，积极探索解决农民建房问题的有效途径和措施。进一步调整村庄规划布局，执行农村一户一宅政策，严格控制农民建房用地标准，从源头上制止一户多宅、少批多占、未批先占和占用耕地建房现象的发生。

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XX年工作总结

年初以来，我局在认真总结XX年度全县食品药品监督管理工作的基础上，结合省、州药监会议精神和具体的工作要求，自找工作差距，针对全年食品药品监管工作的重点，理清工作思路，制定工作方案和措施，以*食药监发（XX）1号文件确定了我县XX年工作安排要点，并紧紧围绕党风廉政建设和反腐败工作，深入开展食品安全、药品市场管理、农村两网建设，药品零售企业信用体制建设等工作，为了总结经验，查找不足，确保全年工作任务按期完成，现将元月至八月份工作开展及完成情况总结如下：

一、党风廉政建设和反腐败工作

我局从巩固党的执政地位，维护政府形象的高度，深刻认识新形势下党风廉政建设和反腐倡廉工作的重要性和紧迫性，切实制定了党风廉政建设和反腐败工作方案以及治理商业贿赂专项工作实施方案，领导干部签订廉洁自律承诺书，自觉接受群众的监督，同时紧密结合工作实际，增加各项工作的透明度，执行政务公开，在初审、抽验、认证、换证、发证等关口，我们实行程序公开，标准公开，未发现、徇私枉法、索贿受贿等问题。在财务收支方面，严格财经纪律，加强财务管理与财务监管，坚决执行收支两条线管理，无乱收费、乱罚款、乱摊派以及增加企业负担等现象，同时按期召开领导干部廉洁自律民主生活会，并写出个人总结，上报州局党组和县纪委。

二、食品安全工作情况

（一）、综合监管，积极协调配合，充分发挥“抓手”作用

县食品药品监督管理局为认真履行国务院赋予的“综合监管，组织协调，依法组织查处重大事故”职能，充分发挥政府在食品安全工作中的参谋和“抓手”作用，我县食安委办公室二OO六年上半年共编制工作简报3期，召开部门工作协调会议2次，组织开展专项检查3次，制定《**县二OO六年开展食品安全专项整治工作方案》、《**县元旦、春节期间开展食品安全检查工作方案》、《**县二OO六年“五一”期间开展食品安全检查工作方案》，上报季报表二期，工作总结4份，认真的办文、办会、办事，基本做到了“三到位一及时”，较好的履行了县食安办的工作职能。

（二）、食品安全专项整治工作情况

为了搞好我县食品安全专项整治工作，县食品安全协调委员会多次召开专项整治工作会议研究部署该项工作，县财政在紧张的情况下，调配资金解决经费问题，二OO六年上半年共拨入专项整治工作经费2.3万元，确保专项整治工作的顺利开展。农业、质监、工商，卫生等部门围绕实施食品放心工程的总体要求，认真履行部门的监管职责，把农村和城乡结合部的食品安全作为监管工作的重点，做到日常监管与专项检查相结合，广泛开展整治工作。二OO六年上半年我县由县食品安全协调委员会办公室牵头，组织开展以粮、油、肉、蔬菜、水果、豆制品、奶制品、儿童食品、保健食品为重点品种，集贸市场、超市、批发部，城乡结合部为重点区域的专项整治3次，共出动车次20台次，出动执法人员193人（次），检查食品生产经营户1130户，查获粮点、糖果、饮料、啤酒、白酒、方便面等假冒伪劣食品30个品种，标示价值3000.00元，查办违法案件26件，处罚款0.169万元。

（三）、各成员单位的日常监管情况

1、加强对农业投入的管理力度

为了加强农业生产和农产品质量安全工作，推进我县农业标准化生产，保证全县农业生产安全，县农业局成立了以分管副局长为组长，县环保站、种子管理站、农业综合执法大队、法制宣传股等部门参加的农用物资安全领导小组，完善了部门的农业投入品的管理机制。从二OO五年购置“农产品残留农药检测仪”以来，县植保站每月均开展一次蔬菜残留农药检测工作，从对近期所抽样品（30个）进行检测分析，发现主要芹菜、西红柿残留农药超标即抑制率过50%以上，不合格率12—33%之间，不合格品种主要是反季节蔬菜和外省调入蔬菜。同时全县加大对种子、农药、化肥市场的整治，元至六月共出动车辆36次，出动人员216人次，有效地遏制了违法违规经营农药、化肥的行为。

2、对生产环节食品安全监管情况

我县在生产环节中，食品质量安全形势依然严峻，首先生产水平低，多为手工操作，多按传统工艺生产，产品质量难以提升，其生产加工企业点多面广，规模小，监管难度大，据不完全统计，我县现有食品生产加工企业（含作坊）共70家，针对这些问题，县人民政府出台了《**县食品生产加工企业整顿方案》，体现了政府下大力气整顿食品生产企业的决心。二OO六年元至六月期间由职能部门对县辖区的食品生产加工企业负责人进行食品安全培训，并签订了41份《食品质量保证书》，同时，加强对食品生产企业的巡查力度和次数到目前为止巡查食品生产企业19家，下达责令整改通知书19份，共抽查食品样品3个，合格率100%。半年以来，我县在对食品生产、经营单位的日常监管检查中，查处无“QS”标志饮料3500瓶，饼干87件，无生产许可证的白酒14瓶，没收无证食用酒精750件，销毁过期、变质食品300件。通过对食品生产企业的整治，有效的从生产源头上遏制劣质食品流入市场。

3、对流通环节食品安全监管情况

为了巩固XX年食品工作专项整治成果，全面推进了食品市场监管的制度建设，严格责任制度，维护消费者的合法权益及市场秩序，在有针对性地集中力量开展专项执法检查的同时，努力做到七个到位：一是基层工商所食品经营者经济户口和食用分类监管到位；二是市场监管责任区，责任人和市场巡查到位；三是食品质量监管和监督经营者建立落实自律制度到位；四是查办食品违法案件和取缔非法经营到位；五是受理处理消费者投诉申诉和预警与应急处置到位；六是工商人员负责监管食品经营者落实到位；七是在各级个私协会的引导下，食品行业自律组织建立到位，自律制度建设落实到位。二OO六年上半年，我县共出动执法人员365人次，执法车辆91台次，查处无照经营食品案件8件，罚款2500元，查处违法经营食品案件8件，罚款690元，查获各种过期、变质食品370公斤，酒精勾兑白酒1002公斤，执行标准为GB12309-90的工业淀粉6.9公斤。

4、对食品消费环节的监管情况

为了进一步的规范食品消费市场，按照《食品卫生许可证管理办法》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》等法律法规的要求，加强对食品生产加工单位和餐馆单位卫生许可证的发放，二OO六年元月至六月食品卫生许可

证发放率达93%，食品生产经营业食品卫生许可证发放率达100%。在严把市场准入关的同时有针对性的开展了“两会”期间等餐前卫生监督检查和学校及周边地区的食品卫生专项整治工作，到目前为止，开展了特殊餐前卫生监督10餐次，完成学校及周边地区食品安全专项整治3次，检查学校食堂10家次，饮副食店、摊点140户次，警告责令改正12户次，出动人员14人次，车辆3台次。二OO六元月至六月开展了食品卫生现场监督检查1100户次，下达监督意见书141份，调离决定书8份，审发卫生许可证14户，开展卫生知识培训1405人次，抽验水样23份，作出许可分析5批次，中毒调查一起，无死亡病例。

三、药品监督管理工作

（一）、整顿和规范市场工作情况

为了进一步打击假劣药械行为，维护市场正常秩序，晴隆县局的全体执法人员，在XX年“元旦”、“春节”、期间，“3.15”期间、“五一”黄金周期间共召开3次大规模的市场清理和整顿，同时，在元月至八月份共完成各类专项检查20余次（如对欣弗）共出动车次26 次、人次 103 次。清理市场15个，检查经营使用单位236 户（次），办理行政立案案件7件，当场行政处罚案件13件，处罚款共计0.836万元，收取药品监督检查费1.36万元。

在加强涉药单位的日常监督检查的同时，还加强了对药械市场各项检查和药品的抽验。

（一）进一步加强麻醉、的管理。对全县五家县级医疗机构和14家乡镇卫生院在今年元月份开展了一次专项检查，对各使用单位存在的问题下达了警告等处罚决定，并责令限期改正，同时要求严格按照“五专”管理要求使用品。

（二）加强药品抽验工作，今年上半年，我局按照州局、州药检所的要求，认真组织实施全县的药品抽验工作。将“针对性、范问性、不合格率”作为抽验的工作目标，今年元月至六月共完成抽检药65个品种，共验出不合格药品7个，合格率为10.7%。

（三）大力打击虚假药品，组织食品广告宣传。为了进一步整顿药品、保健品广告宣传市场，大力打击含有不科学，无根据的表示功效的断言保证，或无广告批准文号和利用专家忠告名义和形象做虚假宣传的药品、保健品的违法广告，我局结合开展零售企业GSP追踪检查同时做好违法广告的专项检查，在检查中发现部分药店发放宣传药品小传单，和张贴无广告批文保健食品广告，我局均作了相应的处理。

（四）开展GSP追踪检查：

在今年七月至八月期间，按照州局的安排，我局组织GSP检检查员开展了我县的GSP追踪检查工作，现已完成了**县**药店、**县**中西药店、**县**药店、**县**药店、**县**药房的GSP现场检查工作，同时完成了对**药业贸易有限公司**县中转库的专项检查工作。

四、“两网”“建设工作

一、宣传工作：

1、确定人员，落实经费。经局长办公会议研究，决定我局全体人员必须参加“两网”建设的宣传工作，并明确将州局所分配宣传资金4000.00元用于宣传工作。

2、采取集中宣传的方式重点抓好边远乡（镇）。XX年五月十八日，**、**、**同志集中到我县**乡、**镇设立咨询台，开展以宣《药品管理法》《药品管理实施条例》为主的集中宣传，并对当地群众讲解有关国家政策和用药常识，受到了当地群众的好评。

3、采取分片宣传，确保宣传覆盖面。在集中抓好边远乡（镇）宣传的同时，由我局统一印制宣传材料发放给各乡（镇）的食品药品协管员，并按照县局统一安排由各乡（镇）协管员负责组织本乡（镇）的宣传工作，各村信息员负责组织本村的宣传工作的宣传工作方法，分片统一实施该项工作，确保宣传的覆盖面，100%到各行政村。

4、加强对县城所在地的宣传，确保宣传工作全面到位。鉴于县城所在地人口较多，随着**高速路建设，**电站的建设，外来务工人员逐步增加，为了进一步加大宣传力度，确保不留死角，我局全体人员于XX年六月四日集中**公司大楼前（县**街）设立以宣传《药品管理法》、安全用药、合理用药的咨询台，有针对性的开展对外来务工人员的集中宣传，同时为俩扩大了宣传氛围，在当天要求各零售药店发放宣传资料，并悬挂横幅、布标进行宣传。

5、宣传效果。通过近十五天的集中和分片宣传，基本实现了100%覆盖到村的目标，在这次大规模的宣传活动中，我局共印制宣传资料9000余份，宣传到了14个乡（镇）、185个行政村，受益群众近 35000人。

二、培训工作

1、集中力量抓好食品药品协管员的培训工作。XX年七月二十八日我局在县疾控中心五楼会议室，召开了全县“两网”建设农村药品协管员培训会和动员会。全县14个乡镇的食品药品协管员或防保组织均参加了此次会议。会议由**同志组织学习了我省农村药品协管员、信息员管理办法，**同志组织学习了相关的法律法规。安排部署了14个乡镇的培训工作，时间安排在XX年八月一日至九月三十日。

2、采取宣传培训与分别培训相结合的培训方式，抓好农村食品药品信息员的培训工作。第一、集中力量重点抓好**镇、**乡、**镇、**镇、**镇、**镇、**乡、**镇的培训工作，我局抽调由**、**、**、**组成的培训工作组，采取直接到乡（镇）登点进行培训的方式，负责以上八乡镇的培训工作；第二、除上述八乡（镇）外的其它乡（镇）由各乡镇的协管员负责组织，我局工作人员到会做指导的方式展开，到目前为止，我局已完成了**乡、**乡、**乡、**乡、**镇、**镇、**镇、**乡、**镇、**镇、**镇的培训工作。到目前为止，我县已培训协管员*人、信息员***人。

五、存在问题：

1、因为工作任务重、人员少、给食品、药品监管工作带来一定的困难。

2、工作经费缺，加上县里一些中心工作任务（如：先教工作、扶贫工作）的增加，给我局增加了一些负担。

六、下半年工作打算：

1、继续加大药品市场的整顿和规范，从严查处违法行为，加强村级涉药单位药品质量管理及监督工作。

2、认真履行食品安全组织协调能力，切实为政府当好抓手，组织协调食品安全有关成员部门，按XX年至XX年年食品放心工程规范的工作安排，切实抓紧抓好，确保年底各项任务指标的完成。

3、继续加大药品违法广告的监管，督促抓好药品使用单位开展好药品不良反应监测及上报工作，积极完成省、州下半年安排的各项专项检查和食品药品日常综合监管工作以及县委、政府安排的联合执法工作任务。

4、继续把党风廉政建设贯穿于工作全过程，狠抓增收节支和工

作的高效运转。

5、加强对药品经营企业《药品经营质量管理规范》（GSP）认证后的跟踪检查，全面清理药品经营主题资格，坚决打击药品批发企业出租（借）许可证和批准证明文件，以及药品零售企业出租（借）柜台行为，严厉查处进货渠道混乱和购销记录不完备等违规经营行为。

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为了进一步巩固和发展殡葬改革成果，倡导文明丧葬新风，按照民政部等八部委《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》和省政府办公厅《关于进一步深化殡葬改革全面推行生态葬法的通知》精神，切实规范和加强我市殡葬管理,推动“绿色殡葬”，满足群众骨灰安葬需求，现就进一步深化殡葬改革、加强公墓规划建设管理提出如下意见：

一、充分认识殡葬改革的重要性

殡葬改革是党委、政府一贯倡导的一项社会改革，是社会文明和社会进步的必然要求。做好新形势下殡葬改革工作，对于推进精神文明建设、优化投资环境、保护生态环境、节约资源、促进城乡一体化和构建和谐社会都具有十分重要的意义。殡葬改革十余年来，我市的殡葬改革工作已取得较为明显的成效，尸体火化率保持100%，骨灰进公墓、存放堂已成为广大群众的主流丧葬方式。但是，应该看到，骨灰乱葬滥埋、公墓外建大坟、公墓建设管理不规范等问题依然存在。如果不及时采取措施加以解决，必将影响社会主义新农村建设和城乡一体化的推进，必将影响经济社会的可持续发展，也必将影响社会的和谐与稳定。因此，各镇人民政府和街道办事处、市政府有关部门要以十七大精神和三个代表为指导思想，牢固树立科学发展观，统一思想，提高认识，认真抓好落实，进一步加强管理，防止公墓外建大坟和青山白化。

二、突出工作重点，深化殡葬改革

（一）制订完善公墓布局规划。

要在整合现有公墓资源的基础上，制订完善年至年公墓（骨灰存放处）布局规划。编制公墓布局规划要按照“布局合理、规划超前、节约土地、保护生态、方便群众、相对集中”的原则进行，选址必须符合《省殡葬管理条例》和《市市域总体规划》、《市土地利用总体规划》，其规模要根据6‰年均死亡率，能容纳20年骨灰存放，生态墓按每亩300穴，骨灰存放处按建筑面积每平方4个格位的存放标准科学合理确定，平原地区以骨灰存放堂为主，边远山区则采用生态公墓与骨灰存放处相结合的方法。提倡和鼓励树葬、花葬和骨灰撒散等不占或少占土地的骨灰处理方式，推动绿色殡葬。

经营性公墓以市为单位建立。公益性公墓（骨灰存放处）一般以镇、街道为单位建立，人口较少、交通不便的边远山区，可以以村为单位建立。公墓布局规划编制由民政局牵头，建设、国土、林业等部门配合，具体先由各镇、街道提出初步方案报民政局。公墓布局规划应列入“十二五”民政事业发展规划之中。

（二）加强公墓建设与管理。

要规范公墓建设。经营性公墓建设要按照《省公墓管理办法》规定的程序报批。公益性公墓建设由举办单位提出申请，佛堂区域内的由镇政府审批，其它区域由镇街审核同意后，经市国土、林业、建设等部门审查，报市民政局审批。公墓（骨灰存放处）的建设要按照批准的规划和用地范围及标准进行建设，不得擅自修改规划，扩大建设用地面积。各镇、街道要有计划、有步骤地组织公墓建设，在年底前要完成一个骨灰存放处或生态墓的建设任务，力争用三至五年时间，完成能满足20年本市籍死亡人员骨灰安葬的公墓（骨灰存放处）建设任务。

要严格公墓管理。经营性公墓必须经民政部门审批后，进行工商注册登记，实行企业管理体制。公益性公墓（骨灰存放处）经业务主管部门审批后，由民政局进行民办非企业登记，实现独立核算，自主运行，业务主管单位、登记管理部门对其进行监督管理，财务管理参照村财镇（街道）管的模式运行。公墓、骨灰存放处的墓穴和存放格位价格，由民政部门提出，报财政、发改部门审核批准。

要加强骨灰存放制度建设。无论是经营性公墓还是公益性公墓都要制订和完善公墓管理规章制度，包括公墓销售、财务管理、墓料采购、管理人员职责规范等制度；有关证照、墓穴（格位）销售价格、墓穴（格位）存量和位置、墓区布局规划、服务指南等张榜公布；墓穴（格位）销售后要将《公墓证》发给丧主，并建立公墓、骨灰存放处安放档案。

（三）加强工程建设坟墓迁移的管理。

凡因基础设施工程建设和工业、商贸、旅游、房产等项目开发涉及的坟墓迁移，原则上应就近迁移至公墓或骨灰存放处，进行集中安置。具体由建设单位会同所在镇、街道提出择址安葬迁移方案，并由镇、街道报市建设、林业、国土部门出具规划可行性意见，经民政部门审批同意后实施。工程坟墓迁移时，严禁搭车新建和重修祖坟、宗族坟、家族坟。

（四）加大乱建滥建坟墓的整治力度。

要建立骨灰存放跟踪制度。死者遗体火化后，丧户应凭公墓（骨灰存放处）单位出具的骨灰安放墓穴位置（存放格位）证明，在市殡仪馆领取骨灰；公墓（骨灰存放处）单位每月向市殡葬管理所报告骨灰安放情况。

要加大违规殡葬治理力度。各镇、街道要对年以来违反殡葬管理法规所建的坟墓进行一次全面的调查摸底，对群众反映强烈，意见较大的违规殡葬、“三沿五区”范围内的坟墓和年新出现的违规坟墓，要集中一段时间进行清理整治。集中整治以墓主自行整改为主，逾期未整治的，由民政部门牵头，各有关部门和镇、街道依法进行平毁，狠刹违法占地建坟、封建迷信和丧葬陋俗之风，引导墓主将公墓外的坟墓迁入公墓。坟墓治理后做到地表不露痕迹，并做好复垦还林和植树绿化工作。

（五）加强殡葬服务和丧葬用品市场管理。

要进一步优化殡葬服务内容、程序和标准，完善便民惠民的殡葬服务网络，逐步形成基本殡葬服务为主体、选择性殡葬服务为补充的服务格局。对遗体接运、火化等基本殡葬服务，逐步实现政府埋单。对其他选择性殡葬服务，包括遗体整容、防腐、骨灰安葬、丧葬用品及其他殡葬特需服务，建立行业规范，实现自主公平协商，市场运作，政府监管。殡葬服务单位要牢固树立为民便民意识，大力开展“一站式”服务和便民服务。要严格执行政府定价、政府指导价，规范殡葬服务收费项目，保证同类殡葬用品价格不高于市场价，中低价位殡葬用品组量供应，不得捆绑、强迫或误导消费。要切实加强内部管理，提高服务质量，建立以岗位责任制与绩效考核为基础的综合评价制度，实现服务问责制。

三、理顺殡葬管理体制，健全殡葬监督体系

（一）进一步明确殡葬管理工作职责。

各镇人民政府、街道办事处要遵循属地管理原则，切实加强日常监管，及时制止本辖区内发生的殡葬违规行为，采取强有力的措施遏制乱葬乱埋。民政部门负责本行政区域的殡葬管理工作，会同有关部门共同制订和完善公墓（骨灰存放处）规划。发展和改革部门负责公墓、骨灰存放处的建设立项，做好政府定价、政府指导价等殡葬服务价格核定工作，对殡葬服务中的乱收费行为进行依法查处等工作。建设部门负责公墓、骨灰存放处建设规划的审批。国土资源部门负责殡葬建设用地审批，依法办理农用地转用、土地征收和建设用地手续，依法查处在耕地上建坟、非法占用土地建设坟墓的行为。林业部门负责审核殡葬建设征用占用林地，依法严肃查处违规占用林地乱建滥修坟墓的行为。工商部门负责对丧葬用品市场整顿与管理，依法取缔无照生产、销售丧葬用品，查处非法制造、销售封建迷信用品的行为。行政执法部门负责劝阻、制止沿街、居民区搭设灵棚、丧事扰民等行为。环保部门负责殡葬建设中涉及的环保问题，切实保护生态环境。公安部门负责对在丧事活动中扰乱社会秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益，阻碍执法人员执行公务的，要依法予以治安管理处罚，对构成犯罪的，依法追究刑事责任。卫生部门负责死亡证明出具的指导和管理，加强传染病患者遗体防疫工作，指导殡仪馆做好传染病患者遗体和接运车辆的消毒工作。加强对医院死亡遗体的管理，未经殡葬管理部门批准，不得将遗体运往院外。交通运输部门负责对接运尸体车辆的运行审批和审核工作，防止民用车辆接运尸体导致的危害群众身体健康，要加强对群众扫墓期间的车辆调配。监察部门负责查处在殡葬活动中违法的党员和机关公务员，对违法违规、的责任部门和单位，要依法依纪追究单位和有关人员的责任。

（二）强化监督机制，严格责任追究。

各镇、街道，各相关部门要按照职责分工和属地管理的原则，切实加强对殡葬改革工作的领导，把殡葬改革工作摆上重要议事日程。

要加强党员和干部队伍的教育管理，对违反殡葬管理条例规定，带头建坟的党员干部，依法追究其责任，给予党纪、政纪处分。对有令不行、有禁不止、顶风违纪的典型案件要严肃查处，公开曝光。

（三）加大对殡葬改革的投入。

为了实现政府对殡葬的有效管理，积极引导人民群众接受节俭、文明的丧葬方式，市财政每年要安排一定数量的资金用于殡葬改革事业。年起，免除农村五保户、低保户、城镇“三无”、“三老”人员等困难群体中的遗体火化、接运两项基本丧葬费用，条件成熟时，减免本市籍（除国家工作人员外）死亡遗体的火化、接运等费用，并对政府全额投资建设的骨灰存放处，免费提供20年的骨灰存放服务；年起，本市籍村（居）民死亡骨灰实行树葬、花葬、草坪葬的，给予3000元的奖励，骨灰撒散的给予6000元的奖励；在2015年前按规划经合法程序批准的镇、街道投资建设的生态墓和骨灰存放处，经市民政局验收合格后，由市财政给予一定比例的补助。市财政补助额度为：稠城、稠江、北苑、后宅街道建生态墓每穴补助40元，建骨灰存放处每格位补助160元；江东、廿三里、城西街道和佛堂镇建生态墓每穴补助80元，建骨灰存放处每格位补助260元；苏溪、上溪、义亭镇建生态墓每穴补助120元，建骨灰存放处每格位补助370元；大陈、赤岸镇建生态墓每穴补助160元，建骨灰存放处每格位补助520元。其中骨灰存放处格位架的资金按进度分期补助。

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关键词：乡镇财政 内控制度 乡镇财政内控制度缺陷

一、乡镇财政内控制度的重要意义

内控制度是单位内部为提高财政管理工作效率，防范和化解财政管理风险，确保财政资金保管安全、规范运行，以及保证规章制度的有效执行而制定的一系列相互影响、相互制约的制度、措施和程序。随着我国社会主义市场经济地位的不断增强，在政府体制改革特别是财政改革不断向前推进的背景下，乡镇财政管理模式也应随着公共服务型财政模式的建立而逐渐转变。内控制度作为防范和化解财政管理风险的重要手段，是乡镇财政改革的必然选择。建立乡镇财政内控制度具有重要意义：1.乡镇财政内控制度的完善有助于提高财政管理效率，保证财政资产的管理安全和有效执行，规避和化解财政管理风险，确保财务管理信息和资料的完整真实。2.乡镇财政能够为政府履行经济管理职能提供资金保障。完善内控制度有助于保证财政资金流通中的安全和有效执行。作为国家财政体系的重要方面，乡镇财政管理的完善有助于保证农村经济社会的发展，维护基层政权的稳定，促进和谐社会的构建。3.乡镇财政内控制度的加强有助于保证财政资金的稳定与安全，确保人民群众的切身利益不受损害，对于促进乡镇在遵循国家制度的前提下健康发展具有重要意义。4.乡镇财政内控制度的强化有助于提高风险意识和加强监督管理，能够有效的防范和避免财政风险、杜绝腐败，推进财政管理的科学化、规范化、合理化。

二、乡镇财政管理各环节的内控制度

建立健全乡镇财政内控制度，需要明确建立内控制度的原则，建立乡镇财政内控制度要坚持一下几个原则：全面性原则，为防止内控制度在执行过程中的片面性，需要确保内控制度贯穿于乡镇财政管理的决策、执行和监督整个过程；制衡性原则，内控制度的目的是形成不同部门和不同岗位相互监督、相互制衡的机制，因此内控制度要坚持专人专岗、不相容职务相分离，以及设置授权审批权限等方面；合理性原则，内控制度要坚持在遵守国家政策、法律法规的基础上根据实际情况，科学合理的设置内控程序和规则，以达到内控制度的科学性和合理性。

建立健全乡镇财政内控制度，需要分析乡镇财政管理的各个环节，针对不同的环节，建立内控制度，从而在整体上形成相互制衡的内控制度体系。具体来说，主要有以下几个环节：

（一）管理环节的内控制度

乡镇财政内控制度的建设依赖于管理环节内控制度的建立与完善。在管理环节上，主要内控制度可以分为：1.完善会计核算，会计是乡镇财政内控的基础，需要专业的会计人员进行会计核算，确保会计信息的准确性与真实性；2.明确岗位职责，科学设置不同工作岗位和明确各岗位的职责与权限，要求不相容职务相分离；3.授权审批权限设置，审批权限设置不合理会造成审批权的随意性和主观性，因此，要明确授权审批的范围、权限、责任等；4.信息传递控制，要确保各方面信息传递的及时性、有效性，反映资金使用进度等情况。

（二）业务内容环节的内控制度

乡镇财政的覆盖范围广，内容多，需要针对不同业务采取不同的控制措施：1.预算管理，加强预算编制、执行管理以及效果评估，根据差异，及时调整预算；2.收支管理，强化资金收支管理，严格资金拨付审批授权的程序和职责，保证资金有效使用；3.专项资金管理，由于专项资金一般是财政涉农资金，更需要加强此项资金的监督检查，确保安全存管；4.会计管理，要对会计的全过程进行系统管理，确保财会报告准确真实并规范票据使用行为。

（三）监督过程的内控制度

要发挥财政监督的作用，规范财政监督的程序，提高财政监督的质量。通过在日常监督检查过程中能够掌握内控制度运行的效率；监督部门平时在与工作人员的沟通能够获得内控制度是否得到有效执行的信息。此外，监督部门能够通过针对某个内控环节进行监督检查能够掌握内控制度设置的不足并及时改正。

三、乡镇财政内控制度存在的缺陷

由于乡镇财政内控方面专业人员缺乏，素质较低，导致乡镇内控制度建设不规范，这个问题既不利于乡镇财政管理效率的提升，也会对乡镇经济发展速度产生不利影响。因此需要针对这一问题进行深入分析，以便找出乡镇财政内控制度存在的缺陷，进而提出改进的建议：

（一）内控制度认识不深入

由于乡镇社会经济发展相对滞后，各种法规制度落实不到位，大部分乡镇财政负责人内控意识薄弱，对内控制度的重要性认识不深入，导致乡镇财政内控制度建设滞后。由于乡镇财政管理者对内控制度不重视，使用财政资金不经必须的途径；而财会人员岗位职责不强，内控制度落实不到位，部分财会人员缺乏必要的财会知识，导致会计工作质量下降，原始会计凭证以及各种票据等管理混乱。

（二）内控制度不完善

乡镇财政内控制度涵盖财政的各个环节，哪一个环节出现问题，都不利于内控制度的执行，内控制不完善性主要体现在以下几个方面：1、乡镇财政内控制度建设滞后。由于乡镇经济发展水平不高，经济制度相对落后，使得制定的内控制度的内容、范围与实际财政管理需要不匹配，造成内控制度适用性降低。2、内控制度注重形式。部分乡镇财政虽然建立了内控制度，但建立的目的不是为了提高管理效率，加强管理，防范风险，而是为了满足上级部门的监督检查要求，因而执行的很少，使得内控制度形同虚设。3、内控制度配套措施缺失。部分乡镇即使建立了内控制度，但由于缺乏与之相配套的规章制度和相应的措施，内控制度执行效果并不理想，降低了内控制度建立的初衷。

（三）内控制度约束不明确

完善的乡镇财政内控制度要求专人专岗、不相容职务分离原则。而在实际执行过程中，资产管理责任不明确，分工不清晰，导致岗位设置不科学，关键岗位人员兼任现象严重。除此之外，单一领导掌握审批权由于约束不到位，可能造成审批授权的滥用，导致财政资金流失现象严重。内控制度的有效执行需要相应的监督机制相配合，只有加强监督管理，内控制度才能得到全面实施。由于内控制度约束不明确，导致内控制度执行效果不理想。

四、加强乡镇财政内控制度的建议

（一）提高对乡镇财政内控制度的认识

乡镇财政负责人对财政内控制度的认识深度在很大程度上决定了内控制度的健全与有效执行。为提高乡镇财政负责人内控制度的意识，需要对负责人进行定期培训，使他们认识到内控制度对乡镇财政的重要作用，认识到内控制度对提高经营管理效率、保全资产、防范资金流失的重要性，从观念上改变负责人的态度。只有强化负责人的意识，才能确保财政内控制度的全面建设。

（二）要建立健全内控制度体系

乡镇财政内控制度包含内容广泛，加强内控制度建设主要从预算、人员、监督和政策等方面。首先要完善乡镇财政内控制度，建立能够确保预算编制和执行相互制约、相互监督的机制，将预算编制和预算执行的全过程纳入监控的范围之内，保证财政资金收支的安全和有效运行。其次要建立并完善人员管理的内控制度。明确不同岗位的职责和所需的人员，配备相应的工作人员；建立岗位工作责任制，形成专人专岗，关键职位不相容的制度，确保岗位分工明确，职责清晰；针对不同岗位职员定期组织培训，保证工作人员接受新知识，不断提高业务水平和人员素质；提高奖惩的激励约束制度，根据岗位职责考核不同结果进行奖励和和适当的惩罚，提高员工工作积极性和工作效率。

（三）提高财会人员素质

乡镇财政内控制度薄弱的一个重要方面便是缺乏专业的财会人员。乡镇财政现有财会人员专业素质不高，容易导致会计核算工作的失误，影响了内控制度的执行。提高财会人员素质主要有以下几个方面：1. 严格按照财务管理法规的规定招聘相应的财会人员。适当提高财会人员待遇，吸引并保留优秀的专业人才。2.对现有的财会人员进行定期的业务和专业知识培训，使他们掌握新知识，提高财会管理知识和技能。3.建立激励约束机制。要根据财会人员的绩效给予适当的奖惩，以激励财会人员在工作中在合法合规的基础上严格执行内控制制度。

（四）提高监督的强度和质量

乡镇财政内控制度的建设和有效执行离不开强有力的监督机制。建立相配套的监督管理机制，对内控制度的实施进行实时监控。监督部门不仅能够通过观察日常业务活动从侧面了解内控制度的执行情况，也能够在从工作人员的沟通交流中掌握内控制度的执行效果。根据监督调查结果，对内控制制度进行不断调整和改善，有助于推进财政改革、提高财政管理水平、保证财政资金有效运行。

参考文献：

[1]李建华.强化乡镇财政监督管理的六项措施[J].财政监督，2005；2

[2]陈梅青.浅谈乡镇财政内控制度的建设[J].中国乡镇企业会计，2011；11