市医疗卫生服务体系规划范文

导语：如何才能写好一篇市医疗卫生服务体系规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、规划背景

（一）基础现状

经过长期发展，我市医疗卫生整体水平不断提高、服务实力不断增强，已经建立了由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成的覆盖城乡的医疗卫生服务体系。到2015年底，全市共有医疗卫生机构3736个，其中，医院71个，基层医疗卫生机构3621个，专业公共卫生机构44个；每千常住人口医疗卫生机构床位数为5.16张、执业（助理）医师数为2.31人、注册护士数为1.65人；医疗卫生机构门急诊就诊人次为2103.5万人次，住院患者52.5万人次，三级医院、二级医院和一级医院的病床周转次数分别为27.6次、28.7次、18.6次，病床使用率分别为90.8%、89.5%、59.1%，住院率分别为3.8%、2.8%、1.1%，出院者平均住院天数分别为11.9天、11.1天、9.8天。

在看到成绩的同时，我市医疗卫生服务体系建设仍存在一些亟需研究解决的突出问题，主要表现在：一是医疗机构就医吸引力不强，医疗服务有待提升，致使本地大量患者外溢；二是医疗卫生资源布局不合理，现有专业技术人才老龄化趋势加剧，专科医院、康复疗养保健机构少，重点学科建设薄弱，无法满足不同层次人群的就医、保健需求；三是医疗卫生资源的有效供给与合理利用不足，医疗服务利用主要集中在高级次、高成本的医疗机构，大部分基层卫生机构和专科医院的病床使用率较低、门诊量不足；四是我市仅有5个专业精神病诊疗机构指导全市236个医疗机构开展重性精神病防治服务，精神卫生诊疗网络尚不健全，精神卫生疾病防治力量不足；五是民营医疗机构规模小，未能发挥有益的补充作用，未形成多元化的办医格局。

（二）面临形势

从规划远景目标看，党的十提出了2020年全面建成小康社会的宏伟目标，医疗卫生服务体系要在“病有所医”上持续取得新进展，实现人人享有基本医疗卫生服务的健康梦，医疗卫生资源布局调整面临新的更大挑战。

从人口结构层面看，到2020年我市60周岁以上老年人口预计将达到70万人，占全市总人口的18%，老年人口快速增加，老年人生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等需求日益增长。同时，随着新型城镇化加速推进，大量青壮年劳动人口从农村流入城市，提高了农村实际老龄化程度。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期各类矛盾相交织，医疗服务需求将急剧增加。老年人口医养结合需要更多医疗卫生资源支撑，康复、老年护理等薄弱环节更为凸显。实施全面两孩生育政策后，新增出生人口将持续增加，对包括医疗卫生机构在内的公共资源造成压力，特别是妇产、儿童、生殖健康等相关医疗保健服务的供需矛盾将更加突出。

从居民健康需求层面看，社会由生存型向发展型转变，居民生活方式迅速变化，疾病传播速度加快，慢性非传染性疾病负担日趋加重，医疗卫生服务需求将进一步释放，医疗卫生资源供给约束与人民群众对医疗卫生服务需求不断增长之间的矛盾将持续存在。

从技术和协同发展层面看，云计算、物联网、移动互联网、大数据等信息化技术的快速发展，协同发展上升为国家发展战略，为优化医疗卫生业务流程、提高服务效率、推动与京津地区医疗卫生服务协同发展提供了条件，必将推动医疗卫生服务模式和管理模式的深刻转变。

二、指导思想、发展目标和基本原则

（一）指导思想

深入贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕“四个全面”和“健康中国”战略布局，全面落实《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》、《省医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）》和深化医药卫生体制改革政策要求，以维护和增进全体人民健康为宗旨，以满足群众基本医疗卫生服务为核心，立足我市医疗卫生事业发展实际，科学分析经济社会发展及自然地理环境条件，充分考虑协同发展前景，全面提升医疗卫生服务能力，实现医疗卫生事业与经济社会协调健康发展。

（二）发展目标

优化医疗卫生资源配置，提高医疗卫生资源利用效率，构建基本满足人民群众日益增长的健康需求、基本适应我市国民经济和社会发展水平、基本达到全面建成小康社会对医疗卫生服务要求的整合型医疗卫生服务体系。到2020年，我市基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，人民健康水平持续提高。

（三）基本原则

坚持以健康需求为导向。以满足人民群众健康需求和解决人民群众主要健康问题为导向，优化医疗卫生资源配置，科学合理确定各级各类医疗卫生机构的数量、规模、职能及布局。

坚持医疗卫生事业与经济发展新常态相适应。积极适应经济发展新常态，立足当前，着眼中长期，科学优化、合理调整医疗卫生服务资源，使医疗卫生服务能力、水平与群众服务需求相适应、与经济社会发展相匹配。

坚持保障公平与提高效率相统一。坚持“保基本、强基层、建机制”，优先保障基本医疗卫生服务的可及性、公平性，注重医疗卫生资源配置的科学性、协调性，实现公平与效率的统一。

坚持政府主导与市场机制相结合。强化政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面职责，维护公共医疗卫生的公益性。充分发挥市场机制作用，鼓励引导社会力量办医，多渠道筹集医疗卫生资源，满足人民群众多层次、多元化医疗卫生服务需求。

坚持区域整合与协同发展相融合。统筹城乡、统筹当前与长远、统筹预防、医疗和康复，优化整合和均衡调配现有医疗卫生资源，注重发挥医疗卫生服务体系整体功能。紧紧抓住协同发展重大历史机遇，实现公共卫生服务、医疗保健服务、群众健康水平的同质化、一体化。

坚持内涵建设与转变发展方式相协调。深化公立医院综合改革，合理控制公立医院尤其是城市三级公立医院的资源规模，坚持走精细化内涵发展之路。转变公立医院发展方式，建设高水平市级区域医疗中心，着力提升县级医院医疗技术水平，加强基层医疗卫生机构建设、加快提升服务能力，提高专业公共卫生机构服务能力和水平，为经济社会发展提供良好医疗卫生保障。

坚持中西医并重。遵循中西医并重的工作方针，全面落实好中医药事业发展支持政策，切实加大对中医药事业的投入力度，保障中医、中西医结合的合理布局和资源配置。

三、医疗卫生机构设置及资源配置标准

根据本规划指导思想和医疗机构设置原则，以人口数量、患病状况及医疗卫生服务需求状况为主要依据，对全市各级各类医疗卫生机构进行设置。合理控制公立综合性医院数量与规模，对于需求量大的专科医疗服务，可根据具体情况设置相应专科医院。鼓励引导社会办医，为社会办医预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。根据省与北京市卫生合作框架协议，适度承载北京医疗卫生资源溢出和服务。

（一）医疗卫生机构设置。

1.医院

（1）公立医院。

——省办医院。设置省办综合医院1家，即承德医学院附属医院是三级甲等综合医院，到2015年底床位数为1690张，按照“增加总量，调整结构，提高效率”的原则，在规划期内原则上不增加其单体医院的床位规模。

——市办医院。分为综合医院、中医医院和专科医院。

综合医院。设置市办综合医院2家。承接首都医疗机构外溢，按照每年新增人口与医疗需求相符的原则，以引入社会资本为主，在市区北区（双峰寺空港区）新建三级综合医院1家。根据经济社会发展需求及相关政策，部分县级医院可逐步升级到三级医院标准；鼓励二级以上医院逐步向中心城区外迁移；严格控制一级医院数量，中心城区不再新增一级综合医院，市域内不再新设置50张床位以下的一级综合医院。

中医医院。设置市办三级中医医院1家。鼓励社会资本根据市场需求建设中医医院。随着经济社会发展及人口健康需求变化，可根据具体情况对医院设置进行调整。

专科医院。主要包括:

市第三医院。由市肿瘤医院和新建的市传染病医院合并而成，建设成为集医疗、预防、康复为一体的市级肿瘤和传染病专科医院。

市妇幼保健院。迁址新建市妇幼保健院，承担全市妇儿医疗、保健和指导任务。

市儿童医院。新建市儿童医院，以儿童疾病防治为主，承担全市儿童重大疾病防治及指导工作。

市精神病医院。设置市精神病医院，以精神疾病治疗和心理咨询为主，承担全市精神疾病防治及指导工作。综合医院设立精神科门诊或心理治疗门诊，有条件的可设立精神科病房。

市口腔医院。迁址新建市口腔医院，改善现有医疗条件。同时分别在市区北区（双峰寺空港区）和西区（双滦区）建立4-6台口腔综合治疗台的口腔医院门诊部，开展口内、口外、牙周、儿童牙病、口腔种植、修复等口腔诊疗项目，满足广大人民群众的口腔医疗保健需求。

——县办医院。依据县域常住人口数，原则上设置县办综合医院、中医医院（含中西医结合）各1个；50万人口以上的县可适当增加公立医院数量；每个县至少有1家县级综合医院设置精神科门诊或心理治疗门诊，有条件的县可单独设置精神病医院。通过政府购买服务方式，鼓励社会力量参与相关工作。

——市级区域医疗中心。根据我市实际，依托市中心医院和技术力量较强的专科医院，建立区域市级综合性医疗中心和市级专科性医疗中心，主要面向辖区居民提供代表本地区高水平的综合性或专科性医疗服务，并承担基层卫生人才培养和一定的医学科研任务。

（2）社会办医。社会办医是医疗卫生服务体系的重要组成部分，是满足人民群众多层次、多元化医疗服务需求的有效途径。根据我市城乡居民卫生服务需求状况，鼓励以社会资本举办为主设立特色专科医院，重点建设骨科、心脑血管病、老年病、康复、精神病、眼科、耳鼻喉、肿瘤、皮肤病、烧伤、整形外科等专科特色突出的医院，与公立医院形成相互补充、错位发展，力争建成和发展一批具有一定规模、有一定社会影响和品牌特色的社会举办医疗机构，实现社会办医床位数占全市总量的比例有所上升，办医质量和水平明显提高。到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。

2.基层医疗卫生机构

（1）社区卫生服务机构。以政府举办为主，原则上每个街道办事处或每3-10万服务人口设置1所社区卫生服务中心；社区卫生服务中心难以覆盖的，可根据需要设置社区卫生服务站作为补充，社区卫生服务站的服务人口一般在1万人左右。随着城镇化加速和人口增加，可在符合条件的城市新区和街道办事处设置社区卫生服务中心（站）。城市一级和部分二级公立医院可依据需要，通过结构和功能改造转为社区卫生服务中心。县域内可依照市辖区社区卫生服务机构的原则设置社区卫生服务中心（站），主要面向县域内居民提供初级医疗卫生保障服务。社区卫生服务中心业务用房由辖区政府解决，对现有社区卫生服务中心设置地点与所属街道不符的重新规划设置。

（2）乡镇卫生院。分为一般乡镇卫生院和中心乡镇卫生院。原则上每个乡镇设置1所政府举办的乡镇卫生院，山区等交通不便的乡镇可根据实际情况设立分支机构，同一乡镇不能同时设立中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院。综合考虑城镇化、地理位置、人口聚集程度等因素，选择1/3左右的乡镇卫生院提升其服务能力和水平，建设成中心乡镇卫生院。支持有条件的中心乡镇卫生院建设成为县办医院分院。

（3）村卫生室。原则上一个行政村设置1所村卫生室，人口较多或者居住分散的行政村可酌情增设；人口较少或面积较小的行政村，可与相邻行政村联合设置村卫生室。乡镇卫生院所在地的行政村原则上可不设村卫生室。按照基层医改的要求，继续强化集体产权村卫生室建设任务。

（4）个体诊所等其它基层医疗卫生机构。不受规划布局限制，实行市场调节的管理方式。鼓励发展特色专科诊所，新设置诊所以本辖区服务人口数和卫生服务需求为依据，原则上一定区域范围内不重复设置同一类别诊所。

3.专业公共卫生机构

（1）疾病预防控制机构。以市、县区两级疾病预防控制机构为主，以二级以上医疗机构和乡镇卫生院设置公共卫生科为补充，构筑全市疾病预防控制网络体系。

市级设置市疾病预防控制中心1所。各县区分别设置1所疾病预防控制中心。其中，未设置疾控预防机构的承德高新区在“十三五”期间规划新设疾病预防控制中心1所，保障全区国家重大疾病预防控制项目和重大公共卫生服务项目顺利实施，提高对重大疾病和突发公共卫生事件的应急能力。二级以上医疗机构设公共卫生科。每个乡镇卫生院设公共卫生科。

（2）妇幼保健机构。按照“县市合、乡增强、村共享”的原则，积极推进妇幼保健机构与计划生育机构职责整合，理顺服务职能。

整合市级妇幼保健机构与计划生育服务机构，组建市妇幼保健计划生育服务中心（妇幼保健院）。整合县级妇幼保健机构与计划生育服务机构，组建县区妇幼保健计划生育服务中心（妇幼保健院）。其中，未设置妇幼保健机构的承德高新区在“十三五”期间规划新设妇幼保健计划生育服务中心1所，保障全区妇女保健、儿童保健、健康教育等公共卫生服务项目和计划生育技术、妇女健康检查、孕前优生检查等服务项目落到实处，为做好计划生育工作提供技术支撑。整合乡镇卫生院与计划生育技术服务机构，组建新的“乡镇卫生院”，加挂“妇幼保健计划生育服务站”牌子，接受县级卫生计生行政部门和乡镇政府双重管理。保留村卫生室和计划生育服务室，场地资源共享共用；保留村医、计划生育村专干和育龄妇女小组长。

（3）卫生计生综合监督执法机构。整合市级卫生监督机构和计划生育执法机构，组建市卫计委综合监督执法局。整合县级卫生监督机构和计划生育执法机构，组建县区卫生计生综合执法监督局。其中，未设置卫生计生综合执法监督局的承德高新区规划“十三五”期间新增卫生计生综合监督执法局1家。将乡镇（街道）计划生育办公室更名为乡镇（街道）卫生计生办公室，做好域内监督执法和卫生监督等工作；乡镇卫生院、社区卫生服务机构负责协管，承担卫生计生监督协管工作。村（居）计生专干兼任村（居）卫生计生监督信息员。

（4）精神卫生专业机构

——精神卫生工作管理机构。设置市精神卫生工作办公室，负责领导和协调全市精神卫生防治工作。各县区均设置精神卫生办公室，负责领导和协调县区精神卫生防治工作。乡镇（街道）设置精神卫生综合管理小组，负责辖区精神卫生健康教育、知识宣传、病人线索摸查、建档立卡、免费发药、社会康复、技能训练和定期家庭随访、转诊等工作。

——精神卫生防治中心。设置市级精神卫生防治中心1家，承担患者的紧急住院治疗任务及由县区转诊而来的疑难病例的治疗任务；协助市卫生计生部门规划并建立重性精神疾病管理治疗网络，定期统计、分析、评估、报告相关数据和工作信息；指导县级精神卫生中心工作；承担基层医疗机构相关专业技术和管理人员的培训。各县区分别设置1家精神卫生防治中心。有精神专科医院的设在精神专科医院内；无精神专科医院的至少在县办综合医院设置精神科门诊或心理治疗门诊，承担专业技术指导工作。

（5）紧急医学救援体系。依托市中心医院（120急救中心）设置市紧急医学救援中心，指挥调度全市医疗卫生机构急救资源，承担全市急危重症病人求救和突发事件紧急医疗救援的应急反应、现场处置和医疗救治工作；宣传急救常识，开展急救知识、技能培训、急救医学的科研和学术交流等活动；收集、报告和传递急救信息，参与维护急救“绿色通道”。各县区根据需求科学设置紧急医学救援机构和紧急医学救援平台。到2020年，基本建成以市紧急医学救援中心为龙头、县区紧急医学救援机构为依托的全市医学救援网络体系。

（6）中心血站。设置市中心血站1家，难以覆盖的县区可依托县办综合医院规划设置供血点。

（7）卫生信息化机构。将市医学情报站更名为市信息中心，相关职责由信息中心承担；各县区设置专门的卫生信息化机构，实现以全员人口信息、电子健康档案、电子病历三大数据库为基础和以居民健康卡为介质的六大业务协同应用。到2020年，我市全面实现市域内“纵向到底、横向到边、条块结合、互联互通”的卫生计生信息化构架。

4.其他医疗卫生服务机构

（1）医养结合医疗服务机构。融健康理念于养生养老服务之中，加强医疗卫生服务支撑，加快建设医养结合医疗服务机构，实现医疗卫生与养生养老深度融合和良性互动。推动二级以上医院与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构等之间的转诊与合作，采取医务人员定期巡诊、派人员驻守、开设“绿色通道”等多种方式，为医养结合医疗服务机构提供技术支撑，确保老年人能够得到及时诊疗和急诊急救服务。“十三五”期间，在全市实施大健康新医疗产业“双十”工程，规划建设10个富有地方特色、体现医养结合的大健康新医疗产业园区，满足10万老年人群体的健康养老需求，为承德及京津地区群众提供良好的健康养老服务。

（2）健康养老照护机构。根据全市老龄化状况、两周患病率、慢性病患病率、疾病谱、就诊模式及市场需求，规划建设一批集养老、医疗、康复为一体的健康养老照护机构，相关机构床位及人员设置依据市场需求调整。支持依托综合医院建设高标准、高水平的健康养老照护病区。鼓励有条件的的二级综合医院转型为以健康养老照护服务为主的综合医院。市区与县区健康养老照护机构的数量按照1:1的比例设置。

（3）健康管理机构。设置市健康管理机构，满足居民相关健康需求。县区健康管理机构按照区域发展和保健需要进行建设。

（4）美容医疗机构。根据市场需求合理设置。

（5）临床检验诊断机构（医学检验所）。可根据全市医疗卫生服务需求，结合当前临床检验能力和水平，设置一定数量的临床检验诊断机构（医学检验所）。市级与县级临床检验诊断机构（医学检验所）的数量按照3:1的比例设置。

（6）加强实施中医治未病健康机构建设。在市、县中医院开展中医治未病服务工作，加强市中医院治未病中心标准化建设。实施中医药基本公共卫生服务项目，抓好信息化管理、人员培训和项目评估工作。大力发展基层治未病医疗队伍建设，原则上每个乡镇卫生院新增1至3名治未病巡诊中医人员，定期进村入户为群众提供免费服务。

（7）其他诊疗机构。按照法律法规规定，可根据社会需求合理设置其他诊疗机构。

（二）医疗卫生资源配置标准

1.床位配置。根据全市经济社会发展、人口数量、现有病床使用率及医疗机构级别、功能等相关指标，依据《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》和《省医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）》规划床位配置标准，严格控制公立医院单体床位规模，县办综合医院床位数一般以500张左右为宜，50万人口以上的县区可适当增加；市办综合医院床位数一般以800张左右为宜；省办综合医院床位数一般以1000张左右为宜，原则上不超过1500张。专科医院的床位规模根据实际需要合理设置。在严控公立医院单体规模的同时，对公立医院实行动态调控。医院病床使用率低于90%、平均住院日高于同类医院平均水平20%、疑难重症患者比例及手术难度低于平均水平、床护比配置不达标时，一般不得新增床位编制；医院病床使用率低于80%、平均住院日高于同类医院平均水平20%、疑难重症患者比例及手术难度低于平均水平时，应适当减少床位编制。

2.人员配置。人才队伍培养是保障人民群众享受医疗卫生服务的根本。各级各类医疗卫生机构要高度重视医疗卫生人才培养，采取有效措施，不断提高医疗卫生人员的学历层次、技术职称和服务能力。鼓励基层医疗卫生人员参加相应的岗位培训并获得执业（或职业）资格（合格）证书，提高基层医疗卫生队伍的整体素质和服务水平。切实加强全科医生和住院医生规范化培训，逐步建立和完善全科医生制度。促进医务人员合理流动，使其在流动中优化配置，充分发挥作用。加强公共医疗卫生人员的专项能力建设。

（1）医院人员配置。到2020年，全市每千常住人口执业（助理）医师和注册护士数分别达到2.50、3.10人。

（2）基层医疗卫生机构人员配置

——社区卫生服务中心人员配置。政府举办的社区卫生服务中心原则上每万名居民配置3名全科医师、1名公共卫生执业医师；在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师；按全科医师与注册护士1:1的比例配置社区注册护士；其它卫生技术人员不超过9人；非卫生技术人员不超过社区卫生服务中心配置总数的5%。

——社区卫生服务站人员配置。社区卫生服务站应按每万名居民配备2名全科医师、1名公共卫生医师，每个社区卫生服务站在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师；至少有1名中级以上任职资格的执业医师；至少有1名能够提供中医药服务的执业医师。每名执业医师至少配备1名注册护士。

——乡镇卫生院人员配置。乡镇卫生院人员本着精干高效原则，根据服务人口、服务半径、交通等因素配备80-90人。在人员配置总量中，医疗卫生专业技术人员的比例不得低于90%，行政后勤人员比例不得超过10%，公共卫生人员不低于3-4名；医师总编制内配备一定比例的中医类别医师。

——村卫生室卫生人员配置。每个村卫生室至少有1名乡村医生（持有乡村医生执业证书或执业助理以上资格医师）执业；服务人口在1000人以上的村卫生室或联办的村卫生室，每增加500-1000名服务人口应增加1名乡村医生。

（3）专业公共卫生机构人员配置。到2020年，每千常住人口公共卫生人员数到达0.83人,各级各类公共卫生人才满足工作需要。

——疾病预防控制机构人员配置。根据《省疾病预防控制中心机构编制标准实施办法》要求，按常住人口0.3/万的比例，核定市级疾病预防控制机构人员编制；按常住人口1.35/万的比例，核定设置县级疾病预防控制机构人员编制（常住人口少于15万的县区，疾病预防控制机构人员编制数不少于20人）。其中，专业技术人员占编制总额的比例不得低于85%，卫生技术人员不得低于70%。现有人员编制标准高于本标准的，可暂维持现有人员编制总数不变。二级以上医疗机构配备公共卫生人员3-6人。

——妇幼保健机构人员配置。根据服务人口、社会需求、交通状况以及承担的功能任务等因素合理配备人员。市、县、乡级机构中医疗卫生专业技术人员比例均不得低于总人数的80%。

——卫生计生综合监督执法机构人员配置。综合考虑区域人口、工作量、服务范围和经济水平等因素合理配备人员。

——血站人员配置标准。根据年采供血等业务量合理配备卫生技术人员。

——精神卫生专业机构人员配置。按照区域人口及承担的精神卫生防治任务合理配置公共卫生人员。

——紧急医学救援中心人员配置。按照区域人口及承担的紧急医学救援任务合理配置人员。

3.设备配置。根据医疗机构服务功能定位、医疗技术水平，结合全市医学学科发展和群众健康需求，坚持资源共享和阶梯配置，引导医疗机构合理配置适宜设备，逐步提高国产医用设备配置水平。大型医用设备实行总量控制，按照“规划、论证、申报、审批、采购、反馈、评估”程序，办理《大型医用设备配置许可证》。严格控制利用贷款、融资、集资等形式购置大型医用设备，严禁单位擅自购置或无证使用大型医用设备。对社会举办医疗机构配置大型医用设备，预留一定配置额度予以支持。鼓励在医疗机构分布密集区域，设置影像、病理、检验中心等机构，整合大型医用设备资源，提高设备阳性检出率和设备利用率。

4.技术配置。健全医疗技术应用管理制度，对医疗技术临床应用实行负面清单制管理。加强临床医学研究中心和协同研究网络建设，围绕常见疾病和健康问题，加快推进适宜医疗卫生技术的研究开发与推广应用。以发展优质医疗卫生资源为目标，立足我市实际，加强对临床专科建设发展的规划指导，打造一批具有核心竞争力的临床重点专科，形成以市级为主体、县级为基础的临床重点专科新体系，逐步缓解地域、城乡、学科之间发展不平衡问题，促进全市医疗卫生服务体系协调可持续发展。

5.资源信息配置

（1）积极应用新技术。积极应用移动互联网、物联网、云计算、可穿戴设备等新技术，推动“互联网+医疗卫生”发展，促进智慧医疗服务和健康大数据的应用，提高医疗卫生机构服务能力和管理水平。

（2）创新人口健康信息化投资建设新模式。鼓励引导社会资本参与人口健康信息化建设。到2020年，实现不同级别、不同类别医疗机构间信息共享，实现公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理等六项业务应用系统互联互通、业务协同。

（3）积极推动移动医疗、远程医疗服务等发展。利用信息化手段促进医疗卫生资源纵向流动，提高优质医疗卫生资源可及性和医疗卫生服务整体效率。鼓励开展远程继续医学教育和远程会诊，缓解边远地区和基层群众看病难看病贵问题，降低就医成本，缓解医疗资源分布不均衡问题。

（4）大力实施信息惠民工程。普及应用居民健康卡，居民健康卡覆盖率达到100%。积极推进居民健康卡与社会保障卡、金融IC卡、市民服务卡等公共服务卡的应用集成，实现就医“一卡通”。

（5）加强信息安全保障。加强信息安全防护体系建设，构建与互联网安全隔离、联通各级平台和各级各类医疗卫生计生机构、高效安全稳定的医疗卫生服务信息网络。建立完善人口健康信息化标准规范体系。

6.经费配置。规划期内，按照“两个提高”（即政府卫生投入增长幅度高于财政经常性支出的增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高）要求,逐步提高政府投入占卫生总费用的比例。鼓励引导社会资本投入医疗卫生事业，进一步形成投入主体多元化、投入方式多样化的办医格局。保障基本公共卫生服务和重大公共卫生服务经费投入，建立健全农村公共卫生和城市社区卫生服务经费保障机制，落实公立医院的政府补助政策。重点加强人才培养、学科建设、疾病控制、妇幼保健、精神卫生、基层卫生机构和信息化建设等领域的经费投入保障。

四、保障政策

（一）完善医疗卫生资源调整机制

拓宽医疗卫生费用筹资渠道，提高财政和社会投入比例，降低个人卫生支出比例，切实减轻群众医疗负担。在全面推进基层医疗卫生机构综合改革、公立医院综合改革、建立完善医疗保障体系、加强医疗卫生全行业监管等系列改革基础上，按照“科学调整存量、严格规划增量”的原则，合理确定区域内公立医院的数量和布局，采取多种措施推动公立医院布局和结构的优化调整。合理控制公立医院床位规模、建设标准和大型设备配置，严禁举债建设和装备，着力提高服务效率和水平。公立医院资源过剩的县区，要进一步优化结构和布局，根据需要积极稳妥地将部分公立医院转为康复、老年护理等接续性医疗机构或社区卫生服务机构。对超出规模标准的公立医院，采取综合措施逐步压缩床位。加大对“老、少、边、穷”地区医疗卫生服务体系发展和人才定向培养的支持力度。新建居住小区和社区按照相关规定保障基本医疗卫生设施配套，逐步实现医疗卫生资源配置的合理性、公平性和均衡性。

（二）构建多元化办医新格局

以政府为主导，动员多方面力量参与，多渠道筹集医疗卫生资源，推进医疗卫生事业持续健康发展。对新建城区，政府要有计划、有步骤地建设公立医疗卫生机构，满足当地群众基本医疗卫生需求。重点加强中医、儿科、妇产、精神卫生、传染病、老年护理、康复等薄弱领域建设；优先加强县级医院服务能力建设，提高县域医疗能力和水平；支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，到2020年达标率95%以上。加强社会举办医疗机构与公立医疗卫生机构的协同发展，提高医疗卫生资源整体效率。推进区域注册及医生多点执业备案，鼓励医生到基层多点执业。鼓励引导社会资本发展医疗卫生事业，支持公立医院与社会力量以合资合作等方式共同举办新的非营利性医疗机构，探索公立医院有形资产和无形资产科学评估办法，形成多元化、多样化的办医格局。

（三）加强医疗卫生人才队伍建设

以居民健康需求为依据，合理确定各类人才队伍规模，制定有利于医疗卫生人才培养使用的政策措施；重点加强护理人员培养，促进医护队伍平衡发展。强化医教协同发展，推进院校医学教育与卫生计生行业需求紧密衔接，加强人才培养的针对性、适应性，提高人才培养质量。建立住院医师和专科医师规范化培训制度，开展助理全科医生培训，完善毕业后医学教育体系，培养合格临床医师。

以卫生计生人员需求为导向，改革完善继续医学教育制度，提升卫生计生人才队伍整体素质。到2020年，基本建成院校教育、毕业后教育、继续教育三阶段有机衔接的标准化规范化临床医学人才培养体系。加快构建以“5+3”（5年临床医学本科教育+3年住院医师规范化培训或3年临床医学硕士专业学位研究生教育）为主体、以“3+2”（3年临床医学专科教育+2年助理全科医生培训）为补充的临床医学人才培养体系。

切实加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，建立全科医生激励机制，在绩效工资分配、岗位设置、教育培训等方面向全科医生倾斜；鼓励乡村医生参加学历教育。加强对医药卫生人才流动的政策引导，推动医药卫生人才向基层流动。创造良好职业发展条件，鼓励、吸引医务人员到基层工作。加强公共卫生人才队伍建设，加强高层次医药卫生人才队伍建设，大力开发护理、儿科、精神科等急需紧缺专门人才。大力支持中医药人才培养。

健全以聘用和岗位管理制度为主要内容的事业单位用人机制，完善岗位设置管理，保证专业技术岗位占主体，一般不低于事业岗位的70%，推行公开招聘和竞聘上岗。健全以岗位职责要求为基础，以品德、能力、业绩为导向，符合医疗卫生人才特点的科学化、社会化评价机制，完善专业技术职称评定制度，促进人才成长发展和合理流动。深化收入分配制度改革，建立以服务质量、服务数量和服务对象满意度为核心、以岗位职责和绩效为基础的考核激励机制，坚持多劳多得、优绩优酬，人员收入分配重点向关键岗位、业务骨干和作出突出成绩的医药卫生人才倾斜。建立以政府投入为主、用人单位和社会资助为辅的人才队伍建设投入机制，优先保证对人才发展的投入，为医药卫生人才发展提供必要的经费保障。

（四）规范医疗服务价格

进一步加强医疗机构的医疗服务监管，控制医疗费用过快增长，推进临床路径管理，保护患者合理就医。在总额控制的基础上，推广开展按病种、按人头、按服务单元付费等复合型付费方式。探索建立合理的价格补偿机制，结合公立医院改革，取消药品加成政策，在保证公立医院良性运行、医保资金可承受、群众负担不增加的前提下，降低药品、耗材、大型设备检查等价格，同时提高体现医务人员劳务价值的医疗服务价格。逐步理顺不同级别医疗卫生机构和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。

（五）推进防治结合与中西医协同发展

坚持预防为主的方针。综合医院及相关专科医院要依托相关科室，与专业公共卫生机构密切合作，承担辖区内一定的公共卫生任务和对基层医疗卫生机构的业务指导。专业公共卫生机构要强化对公立医院、基层医疗卫生机构和社会办医院开展公共卫生服务的指导、培训和考核，建立信息共享与互联互通等工作机制。进一步明确专业公共卫生机构和医疗机构的工作职责，着力做好高血压、糖尿病、肿瘤等慢性病的联防联控工作，综合医院或专科医院要承担起结核病、艾滋病等重点传染病以及职业病、精神疾病等患者的治疗任务，卫生计生综合监督机构要加强对医疗机构的监督检查。

坚持中西医并重方针，以积极、科学、合理、高效为原则，做好中医医疗服务资源配置。充分发挥中医医疗预防保健特色优势，不断完善中医医疗机构、基层中医药服务提供机构和其他中医药服务提供机构共同组成的中医医疗服务体系，加快中医医疗机构建设与发展，加强综合医院、专科医院中医临床科室和中药房设置，增强中医医疗服务能力。统筹用好中西医两方面资源，提升基层中西医综合服务能力。市办、县办中医院及乡镇中心卫生院、社区卫生服务中心设置国医堂。

（六）推动大健康新医疗产业加快发展

进一步转变医疗卫生事业发展方式，充分利用现代先进科学技术和管理手段，制定优惠政策，加大扶持力度，全面推动大健康新医疗产业加快发展。积极推进“互联网+医疗”，利用互联网、云计算、可穿戴设备、大数据应用等现代信息技术，提供在线预约诊疗、候诊提醒、划价缴费、诊疗报告查询、药品配送等便捷服务和健康信息共享、智慧医疗、远程医疗等服务，不断丰富和完善医疗服务内容和方式，拓展健康服务范围和空间。加强现代信息手段在医疗服务和医院管理方面的应用，促进医疗卫生服务机构管理的精准化，提高服务能力和防控重大疾病及突发公共卫生事件的能力。制定并落实支持大健康新医疗产业发展的政策，对非政府办医疗机构在市场准入、社会保险定位、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入等方面同等对待。鼓励以多种方式积极发展康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等医疗卫生机构。大力发展健康养老、中医医疗保健、健康体检、健康咨询、健康管理等多样化的大健康新医疗产业，支持发展大健康新医药产业集群。

五、组织实施

（一）加强领导。医疗卫生服务体系规划是政府对医疗卫生事业进行宏观调控的重要手段。各级政府要切实加强对医疗卫生服务体系建设工作的组织领导，把医疗卫生服务体系规划编制工作提上重要议事日程，列入政府重要工作目标和考核内容，建立问责机制，推进医疗卫生服务体系规划和建设工作有序开展，确保本规划各项工作任务有效落实。

（二）明确责任。市卫计委依据本规划组织实施，重点规划市办及以下医院和专业公共卫生机构，将床位配置标准等卫生资源细化到各县区，并按照属地管理原则，对本市范围内各级各类医疗卫生机构设置进行统筹规划。县区卫生计生部门要依据本规划，结合地方实际，编制县区医疗卫生服务体系规划，逐一细化县、乡两级医疗卫生机构，明确各项医疗卫生资源的配置标准、配置规模，对村级及其他医疗卫生机构统筹规划。县区规划编制要根据群众健康需求，充分征求有关部门和社会各界意见，合理确定各类医疗卫生资源配置目标；要与新型城镇化及区域发展布局相结合，做好与本规划及当地经济社会发展总体规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等相关规划的衔接，合理控制资源总量标准及公立医院单体规模。县区医疗卫生服务体系规划经市卫计委组织专家论证、县区政府常务会议研究通过后，及时报省级卫生计生行政部门备案，并抓好组织实施。

（三）协调联动。卫计、发改、编制、财政、人社、国土、住建、规划、民政等部门要认真履行职责，协调一致地推进医疗卫生服务体系规划工作。卫计部门制订医疗卫生服务体系规划并适时进行动态调整；发改部门将医疗卫生服务体系规划纳入全市国民经济和社会发展总体规划，并依据本规划对新改扩建医疗卫生建设项目进行基本建设管理；编制部门依据有关规定和标准统筹公立医疗卫生机构编制设置；财政部门按照政府卫生投入政策落实相关经费；人社部门加快医保支付制度改革；住建、规划部门依据依法批准的城乡规划审批建设用地，将医疗卫生机构设置规划纳入城市总体规划中，预留医疗机构规划用地；其他相关部门各司其职，做好相关工作。

篇2

记 者：《规划纲要》从哪些方面对医疗卫生资源作出了重大布局？

孙志刚：《规划纲要》是对未来五年我国医疗卫生服务资源的全面规划，涉及到医疗卫生事业发展的各个领域各个方面。总体要求是“坚持立足国情、紧扣深化改革、着眼发展需要、顺应人民期盼”;基本思路是“在宏观调控下，适度有序发展医疗卫生服务体系，重在调整结构、系统整合、促进均衡”;重点任务是解决“办什么、办在哪、办多少、办多大”等重大问题。主要内容如下：

一是提出了全国2020年卫生资源总量标准。床位是医疗卫生服务体系的核心资源要素，是国际上衡量国家间卫生资源和服务能力的主要通用指标，也是制定规划的最大难点。我们组织力量进行了集中攻关，综合考虑人口总量、老龄化、城镇化等因素，结合全国床位数的历史变化趋势，同时，借鉴了29个OECD国家人均GDP与我国2020年水平相当时的千人口床位数，提出了到2020年，我国每千人口床位数达到6张的发展目标。这是我国首次对医疗机构发展床位规模提出了量化指标。

二是全面布局各级各类医疗卫生机构。《规划纲要》充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级的医疗卫生资源的数量和布局，首次明确了各级各类公立医疗机构的建设数量和规模，即：每个行政村应当设置1个村卫生室，每个乡镇办好1所标准化建设的乡镇卫生院，在每个街道办事处范围或每3万-10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。县级原则上设1个县办综合性医院和1个中医类医院。地市级区域依据常住人口数，每100万-200万人设置1-2个地市办综合性医院（含中医类医院，下同），服务半径一般为50公里左右。地广人稀的地区人口规模可以适当放宽。省级区域划分片区，依据常住人口数，每1000万人规划设置1-2个省办综合性医院。京津冀、长三角、珠三角等地区探索建立跨区域医疗卫生机构。同时，按照统筹规划、提升能级、辐射带动的原则，在全国规划布局设置若干部门办医院。

三是大力发展非公立医疗机构。新一轮医改启动后，国务院两次专门下发鼓励社会办医文件，但社会一直反映民营资本难以进入医疗卫生事业领域。这次制定《规划纲要》，从床位标准、设备购置以及政策扶持等方面对社会办医给予支持，明确了到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。同时，鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式，共同举办新的非营利性医疗机构，个体诊所的设置不受规划布局限制等。这些硬性要求，突破了各种障碍，是送给民营资本实实在在的利好政策，将会有力地推动社会办医的快速发展。

四是着力加强人才队伍建设。规划避免了重“物”不重“人”，对人才配备、培养和使用三个环节作出了要求，提出了医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构的人员配备标准，明确了人才培养培训的目标和方向。到2020年，每千常住人口执业（助理）医师数达到2.5人，注册护士数达到3.14人，医护比达到1：1.25，地市办及以上医院床护比不低于1：0.6，公共卫生人员数达到0.83人。这些部署，将从根本上改变长期以来我国医疗卫生事业发展重硬件设施建设，轻软件内涵发展的状况。

记 者：《规划纲要》有何创新亮点？

孙志刚：在《规划纲要》制定过程中，始终把改革创新贯穿到各个方面、各个环节，努力编制一个反映各方面意见，符合卫生事业发展规律，适应经济社会发展需要，保障人民群众健康，并经得起历史和实践检验的规划。有以下几个方面的突出亮点：

一是远近结合，注重长远。规划立足当前，紧扣当前改革需要，着力解决深化医改中面临的突出矛盾和问题，推动改革尽快取得成效，使人民群众尽快得到实惠。同时着眼长远，立足经济社会发展全局，瞄准人民群众未来5年乃至更长远的健康需求，统筹谋划。比如，党的十后，加快推动京津冀、长三角、珠三角等区域经济协同发展。适应这一新变化，规划创新性地提出探索打破行政区划的限制，跨区域统筹设置医疗卫生机构。根据老龄化发展趋势和适应人口计生政策调整的需要，规划对养老康复以及妇儿等专科医院建设作出了长远布局。

二是面向全行业，促进各级各类医疗机构协调发展。《规划纲要》首次打破行业壁垒、部门利益、行政区划和专业局限，对卫生、教育、军队、企业、社会、民营等兴办的医疗资源进行统筹布局，体现了国家的规划、人民的规划。同时，从防治结合、上下联动、中西医并重、多元发展、医养结合等五个方面，对各级各类医疗卫生机构的功能定位、分工协作提出了要求，为群众提供系统、连续、全方位的医疗卫生服务。

三是突出关键领域和薄弱环节，推进卫生事业结构性改革。《规划纲要》既提出事业发展的目标，着力发展增量，解决卫生资源总量不足问题，更注重在存量调整上下功夫，以结构性改革提升整体资源的运行效率。比如基层是薄弱环节，规划要求优先加强县办医院服务能力，支持村卫生室和乡镇卫生院以及社区卫生服务机构标准化建设。对公立医院资源过剩地区，要求将部分资源转为康复、老年护理和社区卫生服务机构，有保有压，促进卫生事业协调发展。

四是加强指导，强化规划纲要的约束性。《规划纲要》最大的特色是提出了许多量化指标，增强了规划的指导性和约束性。过去，不少地方制定了区域卫生规划，但都是挂在墙上，停留在文件上，没有真正落地。这次强化了医院床护比约束，建立公立医院床位规模分级备案和公示制度，新增床位后达到或超过1500张床的公立医院，其床位增加须报国家卫生计生委备案。同时，还要求成立专家委员会，建立国家对各省份资源配置标准和直辖市、计划单列市、省会城市等特殊地区规划的论证机制。这些措施确保了规划有部署、易监管、可考核、能问责。

记 者：《规划纲要》的实施会取得怎样的预期效果？

孙志刚：《规划纲要》是首次在国家层面制定的医疗卫生服务体系规划。实施后能够为深化医改增添新动力，对医疗卫生事业长远发展产生深刻影响。

一是更好地维护公立医院公益性。医疗卫生服务有些是公益性的，有些是非公益性，但面向全体居民的公共医疗卫生是公益性的，是由政府承担责任的。《规划纲要》明确了公立医院的规模、功能定位和建设标准，从一定意义上区分了公益和非公益、基本和非基本的属性。这样可以引导和促进各级政府履职尽责，加大对公立医院的投入，深化公立医院改革，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。

二是更有力地加强基层服务能力建设。规划从财政投入、设施建设、设备配置、人才培养以及分级诊疗等方面都要求对基层加大倾斜，促进基层服务能力提升。规划实施后，可以使我国基层医疗卫生服务体系的软、硬件都得到明显改善。

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新医改方案出台后，卫生工作掀开新的一页，乡镇卫生院作为基层医疗卫生机构，成为改革的重点。如何顺应形势，把新医改切实落实到位，卫生院从卫生政策宣传、思想观念转变、推行新农合、公共卫生服务均等化及转变运营方式等方面做好适应性准备和转变。卫生院是农村三级卫生服务网络的骨干，是农村公共卫生服务体系和基本医疗服务体系的综合枢纽和重要载体，承担着公共卫生服务体系和常见病、多发病的一般诊疗、应急转诊等服务功能，在农村卫生服务体系中具有承上启下的作用。

医改工作实施以来，月牙泉镇卫生院紧紧围绕“加快改革步伐，巩固改革成果，切实让百姓得到实惠”的思路，响应各级党委、政府的号召，大力推进基层医药卫生体制改革。统筹规划、精心部署，完善各项医疗保障措施，扎实推进医改各项工作，使全镇医改工作取得了阶段性的成果。一年来，我院认真执行国家基本药物目录药品限价，医疗收入上交财政，切实解决了群众看病难、看病贵问题，实现了“人人享有基本医疗服务”的目标，但同我院一样的乡镇卫生院又出现了新一轮资金严重短缺无法生成，主要表现在一下几方面：

1 医疗卫生收入急剧下降

月牙泉镇卫生院（1）2009年卫生院医疗收入283515.55元（上交财政统筹70879元。）实际医疗收入212636.55元。药品差率197885.84元，财政拨款724294.6（工资）合计年收入1134816.60元。（2）2010年财政拨款1159948.60元（工资703948.60元）医改前1-4月份卫生院医疗收入192000元，药品差率84322.50元。5-12月份医疗收入全部统筹，全年卫生院结余3233元。

2 财政补助不足

2011年按照市财政局及卫生局2010年297号文件精神规定，卫生院的一切收入上交财政局“实行收支两条线”收入和支出纳入财政预算和管理。现随着物价上涨，各种支出增大。

（1）聘用人员7人年工资约15万元。（月牙泉镇卫生院受80、90年代影响所有进入两院进不去的人员全部落户于月牙泉镇卫生院，近年来新分配的人员无医技科室专业人才）。（2）水、电、煤年支出6万元。（3）卫生材料、设备维修及水、电、暖管道维修等年支出12万元。（4）交通办公用品、邮、电、网等年支出10万元。除国家人员工资以外每年最低支出达50万元左右。

村卫生所：按照市财政局、市卫生局2010年297号文件之规定。村卫生所的医疗收入作为村医劳务报酬，全额返还。药品收入按规定上交卫生院抵顶药品成本及敦煌市卫生局2011年33号文件精神，抗菌药物合理使用。村医只有8个品种的规定的使用权。市合管办规定村医每天每个人单个处方限价30元。所以村医收入下降，无法养家糊口。我镇现有的村医只能请假，凭其他行业挣钱养家。

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一、上半年社会事业发展改革情况

(一)教育优先发展取得新进展

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年》),明确了今后10年教育改革发展的行动纲领和目标任务。巩固提高义务教育的各项政策举措按时到位,截至6月底,中央财政已下达义务教育经费保障机制政策性转移支付资金约340亿元;义务教育学校教师绩效工资制度实施范围覆盖义务教育阶段绝大多数学校;农村“普九”债务化解全面推进;义务教育阶段近80%的随迁子女实现在公办学校就读。中央加大对重点地区校舍安全工程支持力度,农村义务教育薄弱学校建设得到加强,寄宿学校条件继续改善。职业教育加快发展,促进职业教育发展改革措施及免学费政策正在落实。由于普通高考报名人数比上年减少65万(总数957万),预计全国高考录取率将由去年的62%上升至69%。

(二)医药卫生体制改革稳步推进

基本医疗保障制度建设取得积极进展,城镇职工和居民医保参保人数扩大到4.1亿人,重点向灵活就业人员覆盖;补助标准得到提高,各级财政逐步落实对新农合和城镇居民医保每人每年120元补助标准;通过扩大门诊统筹、跨地区结算等,医保服务不断改进。农村儿童重大疾病纳入医保范围开展试点。基本药物制度在全国30%以上的政府办基层医疗卫生机构实施基础上继续推进,基本药物价格较制度实施前平均下降30%左右,基层医疗卫生机构综合改革同步推进。以县医院和中心乡镇卫生院为重点的基层医疗卫生服务体系建设进展顺利。基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务专项继续实施。公立医院改革试点在16个国家联系城市逐步启动,各省(区、市)也自主选择1―2个市开展试点。

(三)文化事业和产业繁荣发展

以基层为重点的公共文化服务体系建设取得新进展,广播电视村村通和乡镇综合文化站建设进展顺利,西新工程加快推进。国有文艺院团体制改革不断推进,文化部直属经营性事业单位转企改制实施顺利。三网融合相关工作积极推进。文化产业发展势头强劲,动漫产业、网络游戏快速发展,演出市场持续火爆,前五个月的全国广播电视实际业务收入676.25亿元,同比增加33.39%。文化“走出去”步伐加快,多语种国际频道海外落地,国内媒体以投资并购等方式积极开拓海外市场,上半年影视产品和服务出口额近5000万美元。

(四)促进旅游发展的政策效应逐步释放

上半年旅游经济运行总体良好,增长动力比较充足,旅游消费保持旺盛,旅游市场加快增长,企业经营效益明显好转。国内旅游人数10.97亿人次,国内旅游收入6055亿元,同比增长8.6%和20.6%;旅游入境人数6550万人次,旅游外汇收入215亿美元,同比增长5.5%和14.5%;旅游总收入7500亿元,增幅达19%。据有关机构监测,第一和第二季度旅游产业景气指数处于“较为景气”水平。

(五)玉树等灾区应急救援和社会事业恢复重建有序开展

青海玉树地震发生后,医疗救治、卫生防疫、高原病防控和心理援助等工作迅速跟进,确保了灾区无大疫情和社会稳定,中小学复学复课和高考顺利进行,学校、医院等社会事业设施重建改造快速启动。

二、社会事业建设发展情况

在教育方面,全国中小学校舍安全工程、中西部农村初中改造工程、中西部地区特殊教育学校和中等职业教育基础能力建设等重点工程进展顺利,新疆“双语”幼儿园建设加快推进。“211工程”三期建设全面实施,“985工程”二期建设完成验收。

在医疗卫生方面,以基层为重点的医疗卫生服务体系建设加快推进,安排中央投资230多亿元,支持基层医疗卫生服务体系、精神卫生防治体系和重点中医院建设。

在文化方面,安排中央投资29.28亿元,稳步推进乡镇综合文化站、国家文化和自然遗产地保护、抢救性文物保护、历史文化名城名镇、农村电影放映等公共文化服务体系建设工程。国家博物馆、国家数字图书馆、国家话剧院剧场工程等国家重点文化设施建设项目进展顺利。

此外,前四批扩大内需社会事业中央投资项目的总体建设进展顺利,大部分项目形象进度明显,不少项目已建成并发挥效益;截至6月底,已开工建设49505个项目,其中36213个项目完工,开工率和完工率分别达到96.57%和70.64%。

三、下半年社会事业发展工作总体要求

下半年社会事业发展工作的总体要求是,加大宏观调控统筹经济发展和改善民生的工作力度,坚持把发展社会事业作为转变发展方式、扩大国内需求、增进社会和谐的重要着力点,加快推进覆盖城乡居民的基本公共服务体系建设,做好社会事业“十二五”规划编制,进一步推进基本公共服务均等化,进一步增强基层社区公共服务能力,进一步健全民生保障体制机制,提高社会事业发展绩效和服务经济能力,促进经济社会更好更快协调发展。

按照上述总体要求,要把握好以下工作重点:以统筹推进医改、教改等重大改革为契机,加强基本公共服务供给和制度建设,加快以基层为重点的公共文化服务体系建设。着力稳定落实重大民生政策,加大新增投入和公共资源倾斜支持力度,重点解决群众最关心最需要的迫切问题,务求实效。积极发展社会服务产业,健全改革创新的体制机制,增强发展活力动力,促进形成消费热点和产业结构调整升级。

四、政策建议

(一)积极稳妥推进医药卫生体制改革取得实效

围绕2010年医改工作任务,切实提高执行力。一是巩固扩大基本医疗保障覆盖面,落实政府补助标准,加强重大疾病救助,80%的城镇职工医保、城镇居民医保和新农合统筹地区实现医疗费用即时结算。二是在不少于60%的政府办城市社区卫生服务机构和县(基层医疗卫生机构)实施国家基本药物制度。加快完善招投标采购机制和补偿机制,推进绩效工资改革,调动基层积极性。三是健全基层医疗卫生服务体系。继续实施以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划;巩固和完善三级医院与县级医院长期对口协作关系;转变基层医疗卫生机构运行机制。四是促进基本公共卫生服务逐步均等化。在城乡基层医疗卫生机构普遍落实9类基本公共卫生服务,继续实施重大公共卫生服务项目。五是积极稳妥推进公立医院改革试点。按照上下联动、内增活力、外加压力的要求,加快建立公立医院与基层机构的分工协作机制,健全有激励有约束的内部运行机制,建立多元办医的市场竞争机制。同时,继续加强全国重点传染病的监测与防治。推进精神卫生专业机构建设,实现70%区县建立重性精神疾病管理治疗网络、60%重性精神疾病患者获得有效治疗管理的目标。

(二)全面启动实施教育中长期《规划纲要》

一是促进义务教育均衡发展。提高农村义务教育经费保障有关标准,扩大中西部农村家庭经济困难寄宿生生活费补助覆盖面,使今年受益的寄宿生增加108万人;对以公办学校为主接收随迁子女入学的地区,适度加大奖励性转移支付力度;抓紧制订推进义务教育标准化建设相关规划。二是大力发展职业教育。加强职业培训,努力提高劳动者素质,切实解决劳动力结构性短缺特别是高级技工短缺问题,为产业结构升级、经济结构调整和发展方式转变提供人力资本支撑。三是着力解决高校毕业生就业问题,加大力度推进毕业生自主创业、应征入伍、增招专业学位研究生、科研项目吸纳毕业生、服务外包企业吸纳毕业生、毕业生到城乡基层就业、完善就业信息服务。落实好国家中长期人才发展规划纲要的相关政策措施。

(三)加快文化事业建设

加强以基层为重点的公共文化服务体系建设,完善乡镇综合文化站、西新工程、广播电视村村通、农村电影放映等基层公共文化设施,加强国家自然文化遗产地、历史文化名城名镇名村、抢救性文物保护工作,启动相关领域“十二五”时期专项规划编制。推动建立基层公共文化机构运行保障机制。深入推进国有文艺演出院团体制改革,确保今年已确定的172家试点院团完成转企改制任务。研究制定广播电视领域基本公共服务标准、范围和水平。加强重点媒体国际传播能力建设。继续推进文化“走出去”。

(四)加强社会事业投资项目实施管理

一要明确时间进度,及时完成各项前期工作并下达投资,抓紧组织实施。二是有关部门要按照分工,加强督促管理,全力抓好监督检查工作。三要按计划落实好配套投资,既要避免地方盲目扩大负债,也要防止把投资缺口转嫁到基层和群众身上。四是对建设用地不落实、前期工作明显滞后、不按照项目建设程序和制度办事以及审计、稽查发现严重问题的,要采取调整投资和项目计划、区域限批、新增投资核减等措施。五要落实项目实施进展月报制度,加强数据情况分析和实地调研,及时提出实施情况报告并采取适当方式通告各地,强化督导效果。

(五)推动社会服务产业加快发展

推进实施《文化产业振兴规划》,适时出台细化政策,促进文化产业健康快速发展。落实好旅游业发展的各项政策,加快海南等地的旅游综合改革,抓紧研究促进西部地区旅游业发展的政策措施。切实做好红色旅游二期规划的编制工作。规范在职教育和培训。积极发展养老服务业。落实促进体育产业发展的各项政策措施。

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［关键词］少数民族地区；医疗卫生事业；发展规划

［中图分类号］R199 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）31-0049-03

1 前 言

阜康市隶属新疆昌吉回族自治州,总面积11726平方千米,总人口16.2万人,有26个民族,全市辖4镇3乡、3个街道办事处,106个行政村,245个行政企事业单位,12个社区。有汉、回、维、哈等20多个民族。全市共有公立医疗卫生机构55家,有医疗卫生专业技术人员761人,共设床位420张。“十一五”以来,阜康市共投入2800万元加大对医疗卫生基础设施的投入,不断健全县、乡、村三级医疗卫生网络,积极推进卫生体制改革,公共卫生服务、疾病预防控制、妇幼保健、医疗服务和急救等公共卫生服务体系逐步建立。新农合工作稳步推进,截至2009年年底,参合率达98.15％,住院实际补偿率达42.3％。社区卫生服务能力显著提升,覆盖率达到100％,居民首诊比例达35％。突发卫生事件处置能力不断增强,甲型H1N1流感、麻疹等疫情得到有效控制。阜康市医疗卫生事业得到了全面健康发展。

2 阜康市医疗卫生事业发展的现状问题

2.1 疾病管理与控制水平有待提高

一是医疗资源不均,还没有建立覆盖城乡、灵敏高效的疫情信息网络系统,大大降低了疾控系统应对公共卫生事件的整体能力；二是疾控部门现在相关人员培训、再教育培训力度不够,对相关人员培养还有待加强；三是疾病控制系统重传染病预防的观念还没有根本改变。

2.2 医疗卫生服务体系不健全

一是三级医疗卫生服务网络不健全,尤其是城市卫生中社区卫生服务建设薄弱,社区卫生机构普遍存在着经费缺乏,补偿不足,以及社区卫生服务中心和服务站的人员编制未落实,缺乏政府相应的资金支持,缺乏吸引优秀人才来社区卫生机构工作的动力和平台等问题,影响“六位一体”功能开展；二是农村卫生基础设施、设备建设能力不足,乡镇卫生院综合服务能力不强,村卫生室医疗设备不齐全；三是三级妇幼网络建设薄弱,卫生院产科能力建设不足,村卫生室医疗设备陈旧、落后,检验器械不全,影响妇幼工作开展。

2.3 公共卫生服务保障能力薄弱

一是公共卫生服务保障机制不健全；二是突发公共卫生事件应急处置体系不完善,基层薄弱；三是基本公共卫生服务均等化程度不高；四是信息系统和实验室建设滞后,机构、人员、物资储备缺乏,疾控中心检验室能力建设不足,乡镇卫生院无法开展检验项目检查；五是卫生监督人员缺乏,特别是农村监督力量薄弱,学校卫生、公共场所卫生、职业卫生、生活饮用水、医疗市场等监管有待加强。

2.4 新型农牧区合作医疗保障水平低,农牧民群众受益水平不高

一是农民的实际受益程度不高。阜康市目前实行“住院统筹+门诊统筹”的合作医疗制度,筹资水平较低,与城镇居民基本医疗保险有一定差距,新农合与城镇居民医保相比,筹资和受益水平存在一定差距：①人均筹资新农合118元,城镇居民医保150元；②住院封顶线新农合1万元,城镇居民2.5万元,相差1.5万元；二是费用控制机制不完善。阜康市现行的新农合制度中对费用的控制大多在需方,但是费用增长的因素主要在供方。新型农村合作医疗是按服务项目付费,医院的收入与提供的医疗服务量直接挂钩,由于医生处于信息优势地位,往往会开大处方,延长住院日期等以提高收入,造成医药费用增加,使得农民的平均住院日、天数及费用过高,这在一定程度上吞噬了新型农村合作医疗带给农民的利益。

2.5 卫生资源分布不均,管理体制不适应社会发展的需要

阜康市目前城乡之间的卫生资源分配不尽合理,同时管理体制也表现出不适应性。一是从城乡来看,阜康市卫生系统人力、床位、设备等卫生资源绝大部分集中在城市,乡镇卫生资源相对不足,基层卫生院设备落后,卫生技术人员匮乏,技术水平低,服务设施不健全,“三级”医疗预防保健网络有待进一步完善；二是由医疗卫生服务的定性模糊和基本定位不准造成的群众“看病难”、“看病贵”问题没有得到根本改变；三是医疗卫生管理体制不适应市场经济发展。政府投入严重不足,医疗机构经济负债过重,管理手段滞后,公益性质未真正确立,缺乏应有的生机和活力。

3 新形势下阜康市发展医疗卫生事业的对策建议

3.1 推行公立医院改革,转变基层卫生机构运行机制

按照国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知要求,应做好以下五方面的工作：

一是阜康市主要负责举办市级医院和乡镇卫生机构。二是强化区域卫生规划的作用,主要提高卫生规划的刚性约束,优化配置现有的医疗卫生资源,对不符合规划的医疗机构逐步进行整合。今后应把新生的卫生资源规划在农村和社会卫生薄弱的环节。同时应加强区域卫生规划与城乡规划、土地规划利用总体规划等的衔接,加强相关部门间的协调,确保卫生规划落到实处。三是加大监管力度,提高全行业管理的权威与效能,切实履行卫生行政部门对于医疗卫生机构的兴业监管职能。四是转变基层医疗机构运行机制,基层医疗机构要因地制宜,为当地居民提供有效和低成本服务,乡镇卫生院转变服务方式,定期下村开展巡回医疗,社区卫生服务中心和服务站对行动不便的患者实行上门服务,制定分级诊疗标准,建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。五是全面实行人员聘用制,建立能进能出的人力资源管理制度,完善收入分配制度,建立以服务质量和服务数量为核心,以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。

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这次全市卫生工作会议，是卫生事业改革发展处于关键时期召开的一次重要会议。刚才，王荣禄同志作了工作报告，总结了全市2011年卫生工作，对2012年卫生工作进行了安排部署，我完全同意。会上还对2011年先进单位进行了表彰，各县（区）递交了2012年卫生工作目标责任书。希望受到表彰的单位要再接再厉，为卫生事业的发展做出新的贡献。各地、各有关部门要按照这次会议的工作部署和目标责任制要求，抓好各项工作的落实。下面，根据我市卫生工作面临的新形势，结合实际，讲三个问题。

一、认清形势，抓住机遇，大力推进医疗卫生体制改革

2011年，全市卫生工作在市委、市政府的正确领导下，经过全市卫生工作者辛苦努力，各项卫生工作取得了比较好的成绩。我市跨入了省级卫生城行列，新型农村合作医疗工作扎实推进，城市社区卫生稳步发展，医疗市场秩序进一步好转，手足口病、布病等传染病得到有效控制，对食用“三鹿”等劣质奶粉的婴幼儿进行了全面筛查和科学救治，公共卫生体系建设不断完善，卫生执法监督进一步加强，医疗队伍建设明显加强，医疗管理和服务水平进一步提高，卫生事业为全市经济社会的发展做出了突出贡献。在此，我代表市政府向全市医疗卫生工作者表示衷心的感谢和诚挚的问候！

在肯定成绩的同时，也要清醒地看到，我市卫生工作仍然存在一些亟待解决的问题。主要表现在：公共卫生服务体系还不够完善，农村卫生服务水平仍然滞后，新型农村合作医疗筹资能力和补偿能力还不高，社区卫生还不适应医疗服务的需要，财政投入在卫生费用支出中所占的比重仍然偏低，公立医疗机构的运行机制还不适应公益性的要求。对这些问题我们要在今后工作中，认真加以解决。

2012年，卫生事业的发展面临着良好的发展机遇。要充分看到我国经济社会的快速发展，综合实力的显著增强，拉动内需的大环境，关注民生的大政策，深化卫生体制改革的大背景和全社会生命健康意识的增强，为卫生事业的健康发展创造了发展机遇和空间。因此，我们要用更宽广的视野和胸襟来审视卫生事业、谋划卫生事业，抓住机遇推进卫生事业又好又快发展。按照国家和省里要求，2012年乃至今后一个时期，卫生事业发展的重点是大力推进卫生体制改革，用改革促进卫生事业全面发展。2012年1月21日，国务院原则通过了《关于深化医疗卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）和《2009－2011年深化医疗卫生体制改革实施方案》（以下简称《方案》）。《意见》和《方案》对医疗卫生事业改革和发展的重点、措施、目标都阐述的非常清楚。我们在2012年工作中要认真抓好《意见》和《方案》的落实工作，并结合卫生发展实际，加快改革步伐，用改革解决卫生事业发展中遇到的困难和问题。

搞好医疗卫生体制改革，各地和各有关部门要认真学习和深刻领会《意见》和《方案》的精神实质，牢牢把握医疗卫生体制改革的正确方向。按照《意见》和《方案》要求，当前和今后一个时期卫生事业发展方向就是要始终体现“三个坚持”。一是要始终坚持医疗卫生公益性质。医疗卫生既是公共产品，也是商业产品，具有公益和产业双重属性。多年来，由于各级财政用于卫生支出较少，造成了公益医疗机构运行机制出现过度市场化倾向，鼓励创收，以药养医，过度商业化，客观上导致了看病难、看病贵，使一部分家庭有病不医，因病至贫，因病返贫，已成为严重的社会问题。对在医疗上缺乏支持能力的公民，政府有义务基于人道主义精神，通过一定的制度，在公共卫生和基本医疗等方面为公民提供公共产品，体现医疗卫生公益性质。《意见》和《方案》在指导思想、基本原则、总体目标以及制度体系、政策措施等方面，始终贯彻了医疗卫生公益性这条主线，我们要在卫生工作中牢牢把握住这条主线。二是要坚持政府主导。医疗卫生是一个特殊的行业，政府不能把本该承担的公共医疗卫生责任推向市场，必须强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，坚持政府主导，维护公共医疗卫生的公益性。坚持政府主导，不是排拆市场机制，而是要正确处理好政府与市场的关系，该归政府的归政府，该归市场的归市场，政府保障公平，市场确保效率，不断提高医疗卫生服务水平，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。政府不能包办、不能垄断，要积极创造条件，鼓励社会资本进入医疗卫生领域，形成合理有序的竞争格局。政府更不能只管不办，要继续加强公立医院和公共卫生机构建设，确保发生重大传染病疫情、重大自然灾害等突发事件时，能够有一支强大的公益性医疗卫生队伍，实施强有力的救治。要坚持以人为本，把维护人民群众的健康权益放在第一位，不断提高全民健康水平，这是政府不可推御的责任，对这一点我们都要有清醒的认识。三是要坚持人人享有基本医疗卫生服务。按照《意见》和《方案》要求，深化医疗卫生体制改革的基本目标，就是要建立覆盖全民的基本卫生保健制度，实现人人享有基本医疗卫生服务，在公益性基本医疗卫生制度下，任何公民，无论年龄、职业、地域、支付能力，都享有同等权利，充分体现“公平享有”。我上述所讲的“三个坚持”，在今后卫生工作中要牢牢把握好，并要紧紧围绕这“三个坚持”，谋化卫生事业发展，搞好卫生体制各项改革，推进卫生事业发展。

二、突出重点，强化措施，加快卫生事业发展

抓好2012年卫生改革和发展各项工作任务，必须要用新思路、新视野、新举措，才能推进卫生事业又好又快发展。下面，就卫生事业发展全局性的重点问题我强调几点。

（一）紧紧抓住扩大内需和医疗卫生体制改革的机遇，加快完善公共医疗卫生服务体系。国家《方案》明确提出，力争用3年时间，基本建成覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度，初步实现人人享有基本医疗卫生服务，重点抓好基本医疗保障制度等五项改革。3年内，各级政府将投入8500亿元。各地、各有关部门要紧紧抓住国家加大对医疗卫生事业发展投入这一重大机遇，认真谋划卫生事业的发展。特别是在公共医疗卫生服务体系建设上，要科学规划，竭尽全力争取资金，千方百计用好政策，建设好项目。这次会后，各地、各有关部门要组织专门力量认真研究公共卫生和基层卫生改革发展问题，尽快确定基础设施建设项目，并积极向上争取项目、争取资金，加快建设步伐，完善基层卫生和公共卫生服务体系，提高服务水平。

（二）要以提升医疗保障水平为重点，进一步完善新型农村合作医疗制度。当前，我市新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）工作已进入全面推进、完善提高阶段。各地、各有关部门要采取有效措施，进一步提高“新农合”的保障水平。一是要提高筹资标准。按照国家要求，2012年，我省“新农合”筹资标准由人均80元提高到100元。其中，中央财政每人补助40元，省以下财政每人补助40人，参合农民个人缴费20元。各县（区）要认真做好预算安排，保证资金及时足额到位。二是要广泛动员，提高农民参合率。目前，我市农民参合率还不高，各地、各有关部门要采取有效措施，广泛动员，提高农民参合意识，努力提高农民参合率。三是要科学测算、合理调整补偿方案。重点在提高报销补偿比例、扩大门诊大额慢性病补偿病种、完善门诊统筹补偿办法和住院病人大病二次补偿机制等方面，做好科学调整。现在实行门诊家庭账户模式的县（区），要抓紧向门诊统筹过渡，让农民得到更多实惠。四是要保障基金运行安全。“新农合”基金是农民的保命钱，各地、各有关部门要严格基金财会管理，完善基金运行机制，切实加强基金使用审核和监管，要在保障基金不透支的前提下，年度基金结余不得超过当年筹资总额的15％。要坚持公开、公平、公正的原则，建立健全“新农合”基金使用公示制度、资金跟踪管理及年度审计制度，加大对违规违纪行为的查处力度，确保基金安全高效运行。五是要强化对定点医疗服务机构的监管。规范诊疗和操作规程，健全医疗费用监测和信息公示制度，加强药品价格管理，努力防范和控制医药费用不合理增长。

（三）要以基本卫生服务能力建设为基点，加快发展农村卫生和城市社区卫生。农村卫生和城市社区卫生是医疗卫生服务体系的基础，也是优化卫生资源配置的重要环节。在农村要进一步加强农村基层医疗卫生机构能力建设，努力争取国家项目，加大对县、乡、村卫生事业的投入，重点加强乡镇卫生院、村卫生室基础设施建设和卫生人才队伍建设，充实和配备必要的医疗设备，健全农村三级医疗卫生服务网络体系。乡镇卫生院建设要突出内部管理，加强能力建设，提高技术水平。城市要统筹规划，合理布局，有效利用卫生资源，加快完善城市社区卫生服务网络建设。要积极探索建立社区首诊和双向转诊制度，逐步形成“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的卫生服务格局。要探索建立疾病预防控制机构、卫生监督机构与社区卫生服务机构的协作互动机制，实施有效的健康干预。要健全社区卫生服务技术操作规程和工作制度，建立社区卫生服务考核评价制度，强化执业监管，规范服务行为，切实发挥社区卫生服务的基础性作用。

（四）要以保障公共卫生安全为目标，加大疾病预防控制和卫生监督执法力度。严格执行国家制定实施的基本公共卫生服务项目，认真开展疾病预防、免疫接种、妇幼保健、健康教育、职业卫生、精神疾病管理治疗等基本公共卫生服务，切实做好艾滋病、结核病等重大传染病防治和流感、狂犬、手足口病等重点传染病防控管理，确保我市无重大传染病发生。同时，各地、各有关部门要对甲状腺等地方病进行调查研究，找出发病原因，采取有效措施控制地方病的发生和发展。要加强公共卫生应急体系建设，健全应急管理和协调机制，完善应急预案，建全应急指挥系统和医疗救治系统，提高快速反应能力，有效应对各类突发公共卫生事件。要切实加强卫生监督，搞好卫生综合执法，进一步打击非法行医。加强血液安全监督管理，确保人民群众用血安全。要加强食品卫生监督执法，重点加强餐饮业、学校食堂、农村食品卫生和保健食品市场的监督执法，保障食品安全。

（五）要以促进医患和谐为重点，努力提高公立医院管理和服务水平。国家关于公立医院改革总的要求是：增加政府投入，落实财政保障政策，逐步取消“以药补医”机制，增强公共服务功能，体现医疗服务公平。今后公立医院要结合经济社会发展和群众健康需求，重视和发展基本医疗服务，构建公益目标明确、功能完善、布局合理、规模适当的公立医院服务体系。要突出解决好“大而全、小而全”的问题，突出优势，打造品牌，靠优势巩固地位，靠特色开拓医疗市场。要狠抓公立医院内涵建设，推进技术升级、服务和管理升级，逐步向“低成本、高效率”的质量型转变。要继续深入开展医院管理年活动，探索建立以质量、效率、费用等为主要内容的医院管理评价体系。建立职责明确、权责一致、治理规范、监管有力的医院管理制度。要加强医德医风建设，建立健全医患沟通制度，尊重患者的知情权、选择权，切实提高服务质量，努力构建和谐的医患关系。

三、加强领导，狠抓落实，推动卫生事业深入发展

2012年和今后一个时期，卫生事业改革和发展任务比较繁重，遇到的困难也很多，这就需要切实加强领导，形成合力，狠抓落实，竭尽全力推动卫生事业深入发展。

（一）要把卫生事业发展作为民生的一件大事来抓。卫生每项工作都涉及老百姓的切身利益，各地、各有关部门要高度重视卫生工作，把卫生工作作为民生一项重要工作来抓。各级政府要在工作中真正承担起主导责任，应该政府办的事情，要千方百计办好，不要推给市场，推给社会。特别是在卫生投入上，要充分体现政府主体责任，建立稳定的财政经费保障机制和增长机制，确保卫生事业发展的投入。各地、各有关部门要认真解决好卫生事业发展中遇到的困难和问题，采取有效措施，把关系民生的卫生事业做好。

（二）要健全部门协作机制。医疗卫生工作是一项系统工程，涉及面广，政策性强，制约因素多，需要方方面面的协作和支持。卫生部门要主动争取各方面的支持，善于协调，主动协调，努力拓展卫生发展渠道。发改部门要加强规划和政策引导，加大对卫生基本建设的扶持力度。财政部门要健全卫生投入保障机制，确保各项资金及时到位。民政部门要认真研究完善医疗救助制度，做好与“新农合”和城市居民医疗保险制度的衔接。人事、劳动保障、科技、计划生育、价格监管等部门，要积极配合，密切协作，认真履行职责，切实发挥作用，共同推进卫生事业发展。

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一、做好深化医药卫生体制改革相关工作

围绕《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，积极参与深化医药卫生体制改革相关工作，落实相关任务与要求。

（一）认真制定《鼓励社会资本发展医疗卫生事业的指导意见》、《国家基本公共卫生服务项目》和《医疗服务价格管理办法》等文件，配合做好其他医改文件的研究制定工作。

（二）做好卫生经济政策研究和经费保障工作，重点是新型农村合作医疗、促进基本公共卫生服务均等化和完善公共卫生机构及基层医疗卫生机构经费保障政策等，指导和督促各地落实改革措施。

（三）积极参与推进公立医院改革试点，落实公立医院财政补助政策，开展药事费、处方费、护理费等专题研究。

二、认真做好“健康中国2020”战略规划研究及“*”规划纲要编制准备工作

在前期6个专题组研究成果的基础上，成立“健康中国2020”战略规划综合研究组，邀请社会学、宏观经济学、财政学等方面的专家共同编制战略规划研究总报告。适时邀请中央政策研究室、国务院研究室、国务院参事室、社会科学院等研究机构的领导和专家，对战略规划研究总报告进行全面评估，进一步修改完善后择期向国务院汇报。经批准后正式启动“健康中国2020”战略规划纲要的制订工作。

组织开展“十一五”规划纲要实施情况的评估，为编制“*”规划纲要做好前期准备。

三、组织开展卫生专项资金执行情况的监督检查活动

在各项目省提前开展自查工作的基础上，年内联合财政部、国家发展改革委及部内相关司局，组织相关人员开展中央补助地方公共卫生专项资金和卫生服务体系建设资金使用情况的监督检查，针对发现的问题，及时研究提出进一步加强专项资金管理、提高资金使用效益的措施和建议，确保项目资金安全。

公共卫生专项资金督查的主要内容是：项目执行总体情况、项目方案实施情况、项目组织领导情况、设备采购、项目资金到位情况、项目执行效果、存在的主要问题及原因分析等。

卫生服务体系建设资金督查的主要内容是：项目建设程序、执行标准、工程进度与质量、项目资金到位情况、配套资金落实情况、存在的主要问题及原因分析以及农村卫生机构人员培训、业务开展和运行管理等。

四、加快卫生服务体系建设

（一）认真组织实施好2009年中央专项投资建设项目。积极督导各地严格按照《县医院建设指导意见》、《乡镇卫生院建设标准》、《社区卫生服务中心建设指导意见》和《精神卫生防治机构建设指导意见》开展规划设计，加强质量和安全管理，加快建设进度，切实发挥拉动内需、促进经济增长的作用。

（二）加快卫生监督、妇幼保健、鼠疫防治、职业卫生防治以及儿童专科医院等专项建设规划编制工作。

（三）会同财政部门研究制定中央补助地方公共卫生专项资金分配机制，按照成熟一批下达一批的原则，尽早研究下达2009年中央补助地方公共卫生项目预算。

（四）协调、指导对口支援省市和灾区省加快推进四川汶川地震灾区卫生系统恢复重建工作进度，争取年内完成全部医疗卫生机构房屋维修加固，全面启动县级医疗卫生机构和乡镇卫生院重建工作，力争年内能有一大批项目完成改造、建设任务。

（五）开展危房排查处理工作，保障医疗卫生机构建筑安全。

五、加强部门预算管理，深入开展专项审计工作

（一）加强制度建设，规范财务收支管理，强化对部属（管）单位的财务、内控、药品、医疗服务价格、基本建设、设备购置、收入分配、对外投资与合作等方面的监管，提高部门预算编制和执行水平，加快预算执行进度。

（二）探索卫生项目绩效评价新机制，积极开展卫生专项资金绩效评价工作，充分发挥专项资金使用效益。

（三）开展领导干部经济责任、财务收支、专项资金使用情况、基本建设工程等审计工作。

六、进一步加强医疗服务价格管理工作

（一）尽快完成《全国医疗服务价格项目规范（*版）》的全面修订工作，并下发各地执行。

（二）在东、中、西部选择不同级别的医疗机构开展医疗服务项目成本监测工作，掌握医疗服务成本动态变化与医疗服务价格标准之间的差距，为进一步调整医疗服务价格提供依据。

（三）积极推动有条件的地方开展医疗服务收费方式改革，探索按病种收费，加强医疗服务价格管理，规范收费行为。

七、规范公立医疗机构建设和装备管理，促进城市医疗资源合理配置

（一）加大公立医院建设规模、装修标准、环保节能等方面的指导和监管力度，促进公立医院建设规范化、科学化、制度化。进一步提高部属（管）单位规划建设管理水平，发挥示范引导作用。

（二）以2009-2011年乙类大型医用设备配置规划编制和实施为切入点，深入开展阶梯配置工作，进一步规范全国大型医用设备配置管理。

（三）全面完成违规装备大型医用设备的清理工作，继续完善大型医用设备配置审批制度，调整管理品目，严格新型设备配置准入。

八、加强医疗卫生机构财务资产管理，完善新型农村合作医疗基金监管制度

（一）研究修订《医院财务制度》、《医院会计制度》和公立医院收支监管办法，加强医院成本核算和内部分配管理，推进医疗卫生机构财务管理规范化、制度化。

（二）进一步加强卫生事业单位国有资产管理工作，认真做好资产处置和对外投资管理，研究制定卫生事业单位国有资产管理办法，切实维护国有资产安全、完整。

（三）继续完善新农合财政补助资金拨付办法，推动基金财务会计制度全面实施，建立新农合基金内部控制制度，加强新农合基金支出监管，开展基金管理情况专项检查，保障基金安全运行，提高参合农民受益水平。

九、推进药品和医疗器械集中采购工作

按照卫生部、国务院纠风办、发展改革委等部门《关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》，指导各地全面推行以省为单位、以政府为主导的药品集中采购工作，并抓好文件落实，做好与国家基本药物制度的衔接。

指导卫生部国际交流与合作中心开展高值医用耗材和PET-CT等大型医用设备集中采购工作。

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关键词：医疗卫生设施 用地布局 规模预测 弹性

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）01（a）-0-01

医疗卫生设施布局规划是城市总体规划的一部分，是为了更好地在空间上落实总体规划而编制的一项专项规划，医疗卫生设施布局规划必须在城市总体规划框架内，结合城市发展、旧城改造、新区开发等情况统筹规划。

1 医疗卫生设施用地布局

医疗机构按规模、床位、专业技术人员数分为不同的级别，不同规模级别的医疗机构有其不同的服务半径，因而规划医院建设应考虑其分级性，并选择交通便利、环境安静、位置适中的地方；同时应避开污染和危险等不利因素，并与学校、食品生产加工企业保持一定距离。其他医疗设施用地，如医疗废物处置及管理机构等，应根据医疗用地的使用特点安排。

2 规划实践―以《大连市城市总体规划修编（2008-2020）》医疗卫生设施规划为例

2.1 大连市医疗卫生设施现状概况

大连市医疗卫生设施用地总面积287 hm2，占城市建设用地的0.8%，人均0.8 m2。全市共有各类医疗卫生机构1732个，形成了一个较为完整的城市医疗卫生体系。现状平均每千人拥有医疗卫生设施床位数6.50张，执业医师3.43人。卫生工作人员医护比全市为0.96∶1，平均医院床位利用率为84.24%。2007年人均预期寿命达到78.03岁。

2.2 存在的问题

现状卫生用地占总用地的比例不足，且空间分布不够合理，各区存在很大差异。卫生资源配置失衡，影响了卫生服务的可及性和公平性。卫生设施相对集中在城市，农村卫生设施匮乏。

各类医疗服务设施存在供求结构矛盾，资源超载利用和资源闲置浪费的现象。主要医疗设施过分集中于城市中心区，不便于其他各区市民就医，也加重了城市中心区医疗设施的负担。社区卫生服务中心及服务站设置结构比例不够合理，现有社区卫生服务设施的作用还十分有限。特别是金州区社区卫生服务设施较为缺乏，社区内部的基本医疗卫生设施和医护人员严重不足，致使二级医疗体系难以形成，居民初等医疗服务需求不能得到充分保证。专科疾病防治院相对较少。缺少服务于老年人的医疗机构。城市已步入老龄化阶段，但是尚无专门服务于老年人的医疗护理医院。

2.3 医疗卫生设施规划

根据大连市城市总体规划及有关人口预测，规划至2020年，中心城区规划人口480万，每千人7.0床配置，共需3.36万床，床均用地按上限117 m2计算，需要医疗卫生设施用地393 hm2。以占规划总用的的比例下限1.0%计算，为520 hm2。以人均医疗卫生设施用地上限1.1 m2，2020年规划医疗卫生设施用地为528 hm2。根据全国百万人口以上城市医疗设施用地比较，以及大连的自身发展特点，用三种计算方式校核，规划最终确定用地指标为520 hm2，占城市建设总用地的1.0%，人均1.1 m2。规划医疗卫生设施床位数按7床/千人、用地面积按117 m2/床计算。新建三级综合医院规模为500～800床，每床占地111 m2；新建二级综合医院规模为300～499床，每床占地117 m2。核心区医疗设施比较充足，规划按医院等级、类别按供求情况进行优化调整，并通过区内医疗设施用地的平衡调配解决部分医院床均用地不达标的状况。利用现有三级医院人力、技术资源，在其他区新建分院，以达到卫生资源的公平性。在金州城区、大窑湾城区新增医疗设施用地，充分利用和扩大现有医疗卫生设施，新建二级以上医院，并在建设标准上适当超前。旅顺城区根据规划人口规模及分布情况，整合现有医疗卫生资源，进行调整改造，使之充分发挥作用。在各居住区、居住小区设立相应的社区卫生服务中心、门诊所、保健站等，形成完善的医疗卫生服务设施网络。不断优化整合专科医院体系。在核心区以外各区新建儿童医院、妇产科医院、皮肤科医院、精神病医院、老年病专科医院，作为核心区的有效补充。并在核心区北部预留应急医疗卫生服务用地。到2020年大连市将形成以三级医院为龙头，二级医院为骨干，专科医院为特色，门类齐全、立足本市、辐射城乡的医疗服务网络。通过规划使现有的医疗卫生机构布局、规模、功能进行合理的调整，提高卫生资源的利用效率，形成布局合理、健全和完善的城乡卫生服务网络，提高城乡的卫生服务质量。

2.4 规划的弹性

总体规划阶段的医疗卫生设施规划刚性不宜太强，主要医疗卫生设施用地的布局要明确，便于下一级规划操作、执行。用地总量的控制要科学、合理。可以指导医疗设施用地的规模和级别，专科医院和其他医疗设施用地应结合各自特点和医疗卫生部门的实际要求在下一步规划中进一步明确。

3 结语

加强城市规划，特别是近期建设规划与区域卫生规划、医疗机构设置规划的沟通和衔接，落实医疗卫生设施的承载空间，实现对城市医疗卫生设施建设的指导和控制。加快制定城市级、社区级二级医疗卫生设施的规划建设标准，以适应城市公共卫生体系改革的要求，促进城市医疗卫生设施健康有序地建设。建立新的数据统计分类，适应二级医疗服务体系的转变，满足卫生事业管理和城市规划管理的需要。

参考文献

[1] 建设部.城市公共设施规划规范.2008.

[2] 建设部.综合医院建设标准.2008.

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高端市场：“洋货”独步天下

在我国的医疗市场，可以说，高档医疗设备基本上是“洋货”独步天下。

据统计，我国每年都要花费数亿美元的外汇从国外进口大量医疗设备，国内有近70%的医疗器械市场已被发达国家公司瓜分，高端医疗设备市场主要集中在美国通用医疗集团、德国西门子公司和荷兰飞利浦公司手里。以放射诊疗设备为例，CT是美国通用医疗集团的占优，核磁共振成像装置主要由德国西门子公司把持，血管造影设备则大多使用的是荷兰飞利浦公司的产品。

纵观国内医疗器械市场，省市一级的三级医院除了一些常规消耗性产品外，其他医疗器械是“洋货统治的世界”；即使是县区级的二级医院，也有三分之二的医疗器械采用进口货；只是在乡镇、街道一级的一级医院才多用国产货。

有关专家认为，造成医疗器械高端市场“洋货”一统天下的主要原因有两方面：一是国内一些医疗机构迷信国外产品；二是国产医疗器械自身有着不可否认的薄弱环节。国内医疗器械生产企业规模小、技术水平低、新品开发滞后、行业分工合作不尽合理，在与国外产品竞争中只能“俯首称臣”。

低端市场：市场空间诱人

据了解，今后我国将把建设农村和社区医疗卫生服务体系作为医改的“重头戏”。2007年“两会”期间，国务院总理在《政府工作报告》中强调：“突出抓好医疗卫生工作。着眼于逐步解决群众看病难、看病贵问题，主要抓好三个方面：一是加快农村医疗卫生服务体系建设；二是大力发展城市社区卫生服务；三是深化医疗卫生体制改革，深入整顿和规范医疗服务、药品生产流通秩序。”

根据国务院常务会议审议并原则通过的《农村卫生服务体系建设与发展规划》，未来五年，我国农村卫生事业将有长足发展。到2010年，中央财政重点支持的农村卫生服务体系建设项目总投资额达200多亿元人民币，其中中央筹集约70%，其余部分由地方配套。

实际上，农村卫生服务体系建设工作从2004年就已起步。业内人士透露，当年中央投资10亿元用于试点，2005年又投资30亿元以扩大试点工作，但这些资金基本上用于房屋基建。从2007年起，中央财政开始安排专项资金用于乡镇卫生院的设备更新和添置。在未来五年中，近200亿元的农村卫生投入主要用于支持中西部地区及东部贫困地区的基层医疗机构，其中包括县医院、县妇幼保健机构、县中医院和乡镇卫生院，而乡镇卫生院则成为支持重点。

那么，如今我国乡镇卫生院的情况如何呢？在我国的四万多家乡镇卫生院中，仅有三分之一医疗设备情况较好，而其余三分之二情况差强人意，个别卫生院还处于体温计、血压计、听诊器“老三件”当家的状态，这些医院急需改变目前医疗设备窘迫的处境。这些问题将在“十一五”期间得到解决与改善。农村和城市社区医疗卫生机构，尤其是农村医疗卫生机构设备配置的提升，将催化医疗器械低端市场的蓬勃兴起。这对于医疗器械生产企业来说，无疑是一块诱人的“大蛋糕”。

中外企业：“贴身肉搏”难免

毫无疑问，医疗器械高端市场国内企业尽显尴尬之态。在中端市场，跨国医疗器械巨头则早已虎视眈眈，与国内医疗器械企业争夺市场。

由于价格等方面的优势，国内医疗器械低端市场长期以来基本上是国内本土企业的天下。然而，随着农村和城市社区医疗卫生机构的扩容，过去在医疗器械低端市场可以“睡太平觉”的国内医疗器械企业，如今也不能高枕无忧了。在第56届中国国际医疗器械秋季博览会（医博会）暨第三届中国国际医疗器械设计与制造技术展览会上，美国通用医疗集团渠道销售总经理胡海说：“随着中国医改速度的加快，我们早早做好了加大对中低端市场覆盖力度的准备。今后国内外厂家不免会来一场贴身肉搏战。”

中国医疗器械行业协会权威人士认为：“以前我国医疗资源配置集中在大中城市，这种失衡不但造成了老百姓看病难、看病贵，也制约了医疗器械市场的发展空间。如今，城市社区卫生服务中心和农村合作医疗建设必然会促进医疗器械的采购，九亿农村人口需求足以反映该市场潜力巨大。国家把医疗卫生工作的重点放到农村，众多医疗器械企业看到了巨大的市场潜力，更看到了发展契机。”

有鉴于此，跨国巨头纷纷把目光瞄准中国的医疗器械低端市场。早在2004年6月，荷兰飞利浦公司就与我国东软集团合资成立了一家医疗设备研发与生产机构――东软飞利浦医疗设备系统有限公司。该合资公司生产出的医疗器械，今后主要销往中国的西部地区或农村市场，而这也将成为飞利浦医疗未来的一个发展方向。

此外，美国通用公司亦表明将加大2007年在中国医疗设备的采购量，从2006年的17亿美元上升到22亿美元。持同样观点的还有爱默生，采购的品种也从原来的低科技、低风险产品向高价值产品方面增加。越来越多的企业选择中国作为他们的采购基地，进一步促进了国内医疗器械市场的发展。

很显然，跨国巨头并不满足于中国医疗器械高端市场的霸主地位，还想蚕食中低端市场，进而全面瓜分我国的医疗器械市场。

当然，国内医疗器械企业并不会轻易让出长期以来在低端市场经营的“大本营”。更何况，很多国内企业往往不考虑太多的盈利因素，而从薄利多销的方面着想，以形成多份额、广覆盖的优势。同时，一些嗅觉敏锐的国内医疗器械企业也看到了农村和城市社区医疗卫生机构即将扩容而蕴藏着的潜在市场，正在为迎接新的挑战作准备。

面对医疗器械低端市场中外企业难免开展的“贴身肉搏”，有关专家提出：

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关键词：基本公共服务；均等化；珠三角；医疗卫生

中图分类号：F840.684文献标识码：A文章编号：1009-055X(2012)02-0055-07

基本公共服务是为实现特定的公共利益，根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国和地区经济社会稳定和基本的社会正义，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。①基本公共服务涉及义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等方面，满足全体公民对公共资源的最低需求。所谓的“均等化”并不等于绝对平均，并不是强调所有公民都享有完全一致基本公共服务，而是根据一国经济社会发展阶段和总体水平，在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务。

就医疗卫生而言，公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共卫生和医疗服务，为公民提供基本的健康保障。《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》中提出：到2020年，普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较规范的药品供应保障体系和比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。②这一目标符合十二五规划纲要提出的：“健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系”“推进基本公共服务均等化”的精神。珠江三角洲是毗邻港澳的经济发达地区，探讨珠三角地区公共医疗卫生服务的现状、揭示其差异性的原因，提出相应的对策，对于完善珠三角城乡医疗卫生保障和服务体系，推进基本公共服务均等化具有重要的意义。

一、珠江三角洲城乡医疗卫生保障的现状

珠江三角洲地区是由珠江沿岸的广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆9个城市组成的区域，面积为24437平方公里，不到广东省国土面积的14％，人口4283万人，占广东省人口的61％。近10年来，珠三角各地政府做出一系列重大决策，积极推进基本医疗保障制度改革，取得了明显成效。但是，就基本医疗卫生服务均等化而言，城市间和城乡间都存在较大差距。

1、医疗卫生保障建设取得的成效

在城市，随着经济的发展，珠三角地区城市医疗卫生保障事业得到迅速发展，尤其是在医疗卫生资源、医疗卫生服务、社区医疗卫生以及医疗保障等方面取得了长足的进步。

第一、医疗卫生资源不断丰富，城市社区医疗条件得到改善。珠三角城市地区对医疗资源的投入逐年增加，设备完善，人力丰富，形成了良好的保障机制，尤其在2007年《广东省人民政府关于发展城市社区卫生服务的实施意见》颁布以来，按照“3-10万人的居民数量规划设置1所社区卫生服务中心，并根据需要设置若干社区卫生服务站”的具体要求，加大了对城市社区医疗卫生的投入和关注，使社区卫生服务发展迅速，基本做到了以街道为单位，社区卫生服务中心全覆盖，大大提高了城市地区医疗卫生服务均等化的水平。医疗卫生设施的不断完善和补充使城市提供医疗卫生服务的能力不断加强。

第二、医疗服务水平不断提高，人才引进机制不断健全。珠三角各大城市依靠雄厚的经济实力，在医疗卫生服务上下功夫。一方面，出台了一系列制度规范，净化医疗服务市场，打击一大批不良卫生机构，对黑诊所、“江湖医生”等医疗违法现象进行了清理，大大提高了自身提供服务的水平；另一方面，进入城市医疗机构工作的门槛越来越高，对医疗从业人员的综合素质和专业技能提出了更高的要求，基本上实现了人员的专业化、知识化；同时，加大社会的舆论监督力度，媒体等力量对医疗卫生行业的监督，有利于形成良好的运行机制，从而推动了医疗卫生服务质量的提高，例如近期《南方周末》对医疗器械行业不规范运作的深度报道在全社会引起了极大地反响。

第三、打破城际界限，实现医疗卫生资源共享。珠三角城市地区医疗卫生水平进一步提高还表现在部分城市开始在几个城市之间统筹规划和使用大型医疗设备、检验仪器，启动门急诊病历“一本通”和医疗机构医学检验、医学影像检查结果互认，大大方便了市民看病就医的需求，并且实现了医疗资源的优化配置。目前，深圳、惠州和东莞三地的部分市民已经开始享受这一惠民政策。

第四、进一步扩大了城市医保所涵盖的范围。珠三角地区基本上实现了城市市民100%医保的目标，同时不断扩大医保覆盖面，将常住人口也列入保障范围。比如在广州、佛山的城市地区医疗保障体系近年来发展速度较快，不断完善，已经形成覆盖本地和外来人口，包括从业和非从业人员的医疗保障体系，把本地居民、外来人员都纳入了医疗保障体系，参保人只要缴纳一定费用后即可享受到门诊看病、住院治疗费用不同程度上报销的待遇，实现了普遍意义上的全民医保。珠三角作为经济发展的前沿阵地，是外来务工和从业人员的聚居地，对他们实行有效的医疗保障，是维持社会稳定、促进经济社会良性发展的有力保证。

第五、形成比较完善的包括医疗救治、疾病预防控制、卫生监督等全方位多层次的医疗卫生服务体系。以珠海市为例，2006年就有医疗卫生设施715个。其中，综合医院20个，中医院2个，专科医院8个，妇幼保健院3个；社区卫生服务机构81个；卫生院22个，卫生站（所）183个；各类门诊部121个；诊所104个；企事业单位内部医疗室（所）167个；急救指挥中心1个；中心血站1个；疾病预防控制中心3个；卫生监督所3个；卫生学校1个；卫生信息中心1个。这中间除了省级（区域级）的有2个，市级的10个，区（县）级的6个，乡镇（街道办）级18个，其余均为社区级以下的医疗设施。能够多渠道、多角度的为居民提供良好的医疗卫生服务。［1］

在农村：早在2001年，广东省人大常委会就作出了《关于建立和完善农村合作医疗保障制度议案的决议》。2002年又制定了《关于建立和完善农村合作医疗保障制度议案的实施办法》。这些政策极大地推动了珠三角地区农村医疗卫生事业的蓬勃发展。

第一，医疗服务受益面扩大，门诊补偿制度得到逐步完善。2006年，珠江三角洲地区农村合作医疗人口覆盖率达到89%。2008年，珠三角所有的行政村都参加了新农合居民医保制度，同年，珠三角地区农民受益面比2007年提高了14.5%。［2］随着新农合的发展，已在以大病统筹为主的基础上增加了门诊统筹的内容。农民在各级医院进行门诊就诊的费用按照比例进行补偿，使参合农民得到更多的实惠。

第二，农村医疗保障水平和幅度不断提高，较大程度满足农民的需要。珠三角地区根据统一规划，调整了新农合住院补偿标准，参合人员在乡镇卫生院、县级医院、县外医院住院费用补偿比例达到70%、60%和40%以上，住院补偿封顶线提高到5万元以上。2008年，次均住院补偿额为2289元，比上年增长1%，［2］农民基本上都参加了新型农村合作医疗。参见表1：“2008年1-3月珠三角农民参加新型农村合作医疗情况”。

2、医疗卫生保障建设存在的问题

珠三角地区的医疗卫生保障建设取得可喜进步的同时，也存在不少问题。主要是区域发展不平衡和城乡发展不平衡。

一是城市间的差异：边缘城市医疗卫生保障发展相对落后。

一般说来，经济发达的城市,医疗卫生保障发展比较先进，经济比较不发达的城市，其医疗卫生保障发展相对落后。先来看看表2、表3与表4的内容。

从表2与表3可见，珠江三角洲各市，无论是卫生技术人员数，还是医院床位数,发展都不平衡，广州等中心城市要比城市较强；从表4可看出，珠三角各市农村卫生组织，无论是乡村医疗点，还是乡村医生和卫生员人数，以及医生学历分布，发展都不平衡，广州等市的农村显然要比其农村强。

此外，城市之间的相关交流与合作也比较欠缺。部分城市开始实行的医疗一卡通等资源共享项目并没有得到大力的推行，受用范围狭窄，大部分居民无福享受这一惠泽。医疗保障只是在各个城市独立运行，双边或者多边合作的情景并不多现。同时，城市医疗资源也相对紧缺。虽然医疗条件已经得到了基本的改善，但是其发展速度远远低于城市人口膨胀的速度，在城市医保将非常住人口纳为参保对象成为一种趋势的情况下，城市医疗设备、床位数、从业人员紧缺已经成为珠三角各城市遇到的普遍问题，而这一问题在深圳、东莞等外来人员集中区域尤其突出。

二是城乡差距：农村医疗卫生保障发展滞后。

新农合虽然在很大程度上改善了珠三角广大农村地区的医疗卫生保障状况，但是并没有根本性的解决农村医疗落后的面貌，很多长期以来的问题依旧存在。

首先，城乡医疗卫生条件的差距较大。据卫生部统计资料显示，全国80%的医疗资源集中在大城市，而30%又集中在城市大医院。［3］珠三角也是这样。以珠海市为例，该市70％以上的医疗机构分布在东部城区，不仅如此，优质的卫生资源也集中在东部城区。在香洲区有5所三级以上医院，而在斗门和金湾一所也没有。在全市卫生技术人员中，60％－70％中级职称以上的人员是在大医院。全市主要的医疗卫生资源过度集中在城市，尤其是中心城区几乎集中了全市所有省级、市级的医疗卫生机构，而全市169个行政村的卫生站却无法满足基层服务的要求。卫生资源分布不均衡不能够保障人人享有公平的公共卫生及基本医疗服务。

其次，农村地区医疗服务设施设备紧缺并且普遍老化。在珠三角大部分城市已经实现医疗资源现代化、智能化的同时，广大的农村地区仍然面临着资源紧缺，严重老化的问题。设备的紧缺直接造成农村医疗能力的短缺，村民但凡有稍微严重一点的病就必须要跑到镇上医治，甚至是市里的医院。患者对乡镇卫生院的信任度降低，如位于珠三角西翼的江门市，大多数依靠上世纪末华侨捐献建起的乡镇卫生院仍在修修补补中使用产于80年代的一些医疗设备，甚至个别乡镇卫生院仍是体温表、听诊器、血压计“老三件”。

再次，专业人才匮乏导致医疗服务水平不高。大部分的医科高校毕业生选择留在大中城市，很少有人愿意做村医，乡村卫生机构由于设备、技术、患者等各种限制，没能形成对专业人才的吸引机制，遇到了“招人难、留人更难”的局面。人才缺乏同资源匮乏一起构成了目前农村医疗普遍存在的“双缺”现象。以江门市为例，2006年的资料表明，江门市共有乡镇卫生院84所，从业人员5358人，卫生技术人员4597人，占全市人员的85.8%，其中硕士仅1名，大学本科学历164人，占3.06%，大专学历498人，占9.3%。高级职称22人，占0.4%，中级职称330人，占6.2%。更令人担扰的是目前江门市乡镇卫生院中仍有2178人未受过学历教育，占全部从业人员的40.6%。［4］专业人才的缺乏成为了珠三角农村地区医疗卫生落后的最大障碍。

此外，农村医疗卫生保障体系中还缺乏相应的监管机制，医疗市场混乱。农村医疗机构主要接受上级卫生部门的监督，经常出现“上有政策、下有对策”的情况，利用新农合谋取卫生机构的利益。同时，因为工资低廉而离开公立医疗机构的农村医生大量开办私人诊所，这些诊所不仅医疗服务水平低下，而且还破坏了整个医疗卫生环境，给农民的生命健康带来了潜在的危险。

二、珠三角城乡医疗卫生保障差异性原因分析

第一，区域及城乡经济发展的不平衡，这是珠三角医疗卫生保障不均衡的根本原因。珠江三角洲是广东比较发达的地区，但其经济发展也不平衡。广东统计局的数据显示，2008年，广州市GDP为8215亿元，惠州市为1280亿元，相差6930亿元。2009年广州市GDP达到9112.7亿元，惠州市为1410.4亿元，两市相差7702.3亿元。2010年，广州地区GDP总值达到了10589.86亿元，约等于埃及、菲律宾、匈牙利或者新西兰全国的GDP总额。佛山为5638.47亿元，珠海、江门、中山都是1000多亿元，仅仅是广州的十分之一。即使是同一个地区，城乡收入差距也比较明显。2008年，广州市农民纯收入在6625元，同在广州的比较富裕的白云区和番禺区的农民，人均年收入约万元或过万元，而从化的农民人均年纯收入仅4000元，高收入组与低收入组之间的差距在11000元之间。经济实力的相差直接导致了各地政府对医疗卫生的投入也轻重不一，造成了城市之间医疗卫生水平的差距。

第二，财政投入的城乡二元体制长期存在，导致医疗卫生保障的供给不足。由于我国长期实行城乡二元体制，农村补给城市，支持城市的发展，造成了马太效应的出现。珠三角地区虽然人均GDP在全国遥遥领先，但是城乡居民的收入差距仍然不断拉大，这一现象也直接体现到了城乡医疗卫生服务上，对城乡居民实行不同的医保政策，在参保缴费标准、财政补贴标准、报销比例、审批项目等医保待遇上相差较大。一方面，财政给予农村地区的医疗卫生保障不及城市充足，另一方面，村民的收入远远低于市民的收入，很多村民无力承担昂贵的医疗费用。二者“双管齐下”，使农村的医疗卫生保障发展起来举步维艰。以户籍制度为导向的医疗卫生保障丧失了公平性的初衷，无法满足农村居民平等享受公共服务的需求。

资料来源：《中国统计年鉴》（1991-2007）第三，相关法律法规的缺失，城乡医疗卫生均等化缺乏法律保障。新医改出台以后，中央及各地政府相继出颁布了一系列的文件和规定，但是都没能上升到法律的高度加以强制实施，导致很多政策没能及时持续地发挥效用。同时，法律的缺失也使得许多原本有望投资医疗卫生服务的社会力量不敢轻举妄动，不利于集结各种力量推动医疗卫生服务均等化的进程。近年来，广东省卫生部门针对新型农村合作医疗制定了相关的政策，如《广东省新型农村合作医疗报销药物目录（2010年版）实施意见》的出台进一步规范了合作医疗的实施。但是，对于现实的城乡医疗卫生服务差异化的现状，并没有相应的法律法规的保障，出台的相关的政策文件也没有足够的约束力和强制力，无法有力的推行珠三角地区城乡医疗卫生均等化的进程。同时，也没有完善的法律监管体系，对于医疗卫生服务的绩效评价机制不健全，直到2011年1月，《广东省城市社区卫生服务中心（站）绩效考核评估办法（试行）》的出台，才开始了卫生监督评价工作的开展，而珠三角地区还普遍没有相关措施的实施。

三、推进珠三角医疗卫生服务均等化建设的若干对策建议

研究表明，尽管珠三角有较好的经济基础和医疗卫生改革的前期成果，但是要实现《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的建设目标，建立覆盖城乡居民的医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，实现基本医疗卫生保障均等化，还有很多问题要解决，还有很长的道路要走。基于珠三角公共医疗卫生服务的现状，结合未来医疗卫生改革的趋势，本文在借鉴新加坡医疗改革的成功经验的基础上，提出推进珠三角医疗卫生服务均等化建设的若干对策建议。

第一，促进珠三角经济协调发展，为基本医疗卫生服务均等化奠定基础。经济发展的不平衡是造成珠三角地区医疗卫生保障不均等的主要原因，也是阻碍城乡一体化、区域一体化的基础条件。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008―2020）》以促进区域经济发展为题，对珠三角地区经济协调发展提出了要求，发挥中心城市的辐射作用及口岸城市的功能优势，在推进珠三角经济健康、快速发展的同时，实现经济一体化的目标。《纲要》中以广佛同城为例，积极推进城际之间、城乡之间的合作和发展，形成基础设施共建共享、公共事务协作管理的一体化发展格局。珠三角地区经济协调发展是实现医疗卫生保障均等化，甚至公共服务均等化的前提条件，只有奠定了牢固的物质基础，才能真正实现资源的优化配置，实现全民共享的均等化公共服务。

第二，不断完善财政转移支付体系，建立基本医疗卫生服务均等化的财政投入及保障机制。要明确各级政府投入责任，建立和完善基本公共卫生服务财政投入机制。在不断完善纵向转移支付机制的基础上，探索建立珠三角横向财政转移支付机制。通过纵向与横向转移支付相结合，实现先富帮后富，逐步缩小珠三角各市间的财力差距，通过财力的适度均衡推进珠三角基本公共卫生服务均等化提供保障。具体说来，“投入”方面――要根据各地的具体情况，制定具体的标准，从当地居民的承受能力出发，实行有差别的征收标准，同时，由政府主导基金项目，对无力参保的居民实行救助和补贴。以此来鼓励更多的人参加医疗保障，扩大覆盖面。“产出”方面――要对城乡居民实行统一的保障，使每一位居民都能平等的享受医疗卫生服务，打破户籍制度的束缚，真正的使医疗卫生服务实现一体化与均等化。

第三，建立人才引进和培养的有效机制，逐步缩小基本公共卫生服务水平的差距。要改善珠三角部分农村和经济较落后地区的疾病控制、职业病防治和城乡基层医疗卫生机构的设施建设，提升公共医疗卫生服务能力。首先，要加强农村县、镇（乡）、村三级农村医疗卫生体系及以社区卫生服务中心为主的城市社区卫生服务网络建设，逐步缩小与城市医疗卫生机构的差距。其次，要提高基层医疗卫生工作者的工资和福利。严重缺乏高素质的卫生技术人员，是影响农村卫生事业发展的突出问题。要利用珠三角的经济优势，适当提高农村卫生技术人员待遇，吸引医科大学的毕业生到农村和经济较落后的地区服务。其次，加强对现有的人力资源进行在职培训，提高他们的专业技能。加强对基本公共卫生服务项目城乡基层实施人员的培训，加强基层职业卫生人员和企业职工卫生管理人员培训。正如《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》所提出的：欲实现公共卫生服务均等化，就要实施基层卫生人才队伍建设工程；通过学历教育、继续教育、岗位培训等形式，加快人才成长；鼓励优秀卫生人才到农村基层、城市社区工作，不断提高卫生科技支撑能力和卫生人才保障能力。参见《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》.粤府［2009］153号文件.

第四，利用多方社会资源，集中力量发展农村医疗卫生事业。珠三角农村地区人口众多，对医疗卫生的需求量大，在政府资源有限的情况下，要积极利用多方资源，引入民营或者社会资本，建立公共服务性质的医疗机构，发挥民营资本在医疗市场上的补充作用，并且有效节约政府的成本。关于优化资源配置，新加坡在医改中独创了一套适合国情的医疗保健体系。发展了产权多元化的各种医疗机构以满足不同人群的医疗需求。新加坡的卫生服务体系由公立和私立双重系统组成。公立系统由公立医院和联合诊所组成，私立系统由私立医院和私立诊所组成。同时，对医疗服务的提供者也进行了明确的分工：初级卫生保健主要由私立医院、开业医师、公立医院及联合诊所提供，而住院服务则主要由公立医院提供。［5］通过完善这种医疗系统，新加坡对医院、从业人员等资源进行了合理的配置，为实现全民统一的医疗保障奠定了充实的基础。借鉴新加坡的经验，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求。

第五，建立完善的医疗卫生服务法规保障机制。医疗卫生服务均等化各项政策的贯彻落实需要有力的法律保护，完善相关立法显得尤为重要。新加坡医改的一个重要方面便是加强法律规范与监管，对医疗服务主体、医疗服务行为和其他医疗服务领域都进行了相应的立法，使其能够更好的满足居民的需求，同时对相关医疗部门和机构进行有力的监督，从而规范整个医疗市场。基于珠三角医疗卫生服务的现状和均等化的要求，要建立健全基本公共卫生服务一体化法规体系，出台如《珠江三角洲地区医疗卫生服务均等化实施条例》《珠江三角洲地区城乡医疗卫生服务均等化绩效考核办法》等相应的法律法规，规定相关部门和珠三角九市各级政府承担的职责和任务，签定保障基本公共卫生服务均等化的各项协议，打破区域、所有制、行政隶属关系等各种界限，有序推进基本卫生公共服务均等化。

参考文献：

［1］2008-2010年珠海市医疗卫生设施项目建设计划.［EB/OL］.(2011-11-12)［2011-12-01］..

［2］黄小玲.以深化医药卫生体制改革意见为指导狠抓新型农村合作医疗工作落实――黄小玲同志在全省新型农村合作医疗工作会议上的讲话（节选）(2009年5月12日).［EB/OL］（2009-09-04）［2011-12-01］广东省卫生厅网站.

［3］傅仲学.城乡医疗卫生事业失衡的原因及解决措施［J］.决策研究，2010(8):36-38.