社区养老服务体系范文
时间：2024-04-10 18:17:50
导语：如何才能写好一篇社区养老服务体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
（西安市建筑设计研究院，西安 710054）
摘要： 独生子女政策实行三十多年来，第一批独生子女的父母已进入老年，无论是子女在外求学，还是异地工作等原因，空巢老人越来越多。如何让老人幸福的安度晚年，应该是整个社会关注的焦点。我国现有的养老模式有家庭养老、福利养老、老年公寓养老、居家养老、社区居家养老等五种模式。于此同时人民生活水平不断提高，老年人在生理和心理上对生活的需求也越来越丰富等原因使得社区居家养老模式也不能解决现有的老龄问题，这一切便促生了一种新型养老服务体系——社区养老服务体系。社区养年服务体系除有为老年人提供个性化设计的房屋改造外，还提供医疗保健、文化娱乐、家政护理等全方位服务。在我国，社区养老服务体系顺应老年人的多重养老需求，同时也满足不断增长的社会需要，因此有着极为广阔的发展前景。
关键词 ： 人口老龄化；社区养老服务体系；养老模式
中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）26-0028-03
作者简介：商鹰（1969-），女，陕西西安人，工程师，研究方向为养老服务。
0 引言
人口老龄化是社会经济发展到一定阶段的必然产物，是世界人口发展的自然趋势。
笔者调查的社区里几个都有百岁以上的老人。而计划生育政策实行者30多年来，使得我国人口比例发生巨大变化，一方面老年人寿命越来越长，另一方面出生率却在不断下降，使得我国老龄化进程不断加快，老龄化问题日益严重。如何在当前市场经济和现有社会条件下进一步改善老年人的生活状况，提高他们的养老质量，是所有政府、社会、建设者和投资者以及老年人自身都共同关注的问题。
1 背景介绍
1.1 现状分析
国际上普遍认为：一个国家或地区60岁以上（含60岁）人口占总人口数的比例达到或超过10%，或者65岁以上（含65岁）人口占这个国家或地区总人口数的7%时，这样的人口称为“老年型人口”，这样的社会称之为“老年型社会” 。2001年3月28日中国国家统计局的2000年我国第五次人口普查数据显示:到2000年底，我国约有 1.2亿60岁以上人口及8900万人65岁以上人口，分别占总人口的10%和7%，正式进入老龄化社会。
1.2 我国人口老龄化的形势
根据民政部的统计数据和全国老龄办的《中国老龄事业发展报告（2013）》，截至2012年底，全国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2013年将突破2亿。同时，老年人口的高龄、失能和空巢化将进一步加剧，失能老年人口将从2012年的3600万人增长到2013年的3750万人。慢性病患病老年人数和空巢老年人口数量今年都将突破一亿人大关。
1.3 家庭人口结构的变化
如此巨大的老年人口数量是我们不得不面对的现实问题，如今我国家庭人口结构较30年前发生了巨大变化，在计划生育政策实施了30多年后，独生子女己进入婚育高峰期，城市家庭结构正呈现4:2:1的模式，家庭需要照顾的老人增多，而可以照顾老人的家庭成员却在减少，这给年轻的独生子女夫妇带来了巨大压力，更何况有些孩子不在身边的家庭，或是原有的丁克家庭，“养儿防老”等家庭养老观念受到了前所未有的冲击和挑战。
2 养老服务体系现状分析
我国现有的养老方式有五种：家庭养老、居家养老、福利养老、老年公寓、居家社区养老。居家社区养老是当今国家主推的城市养老方式，是为了缓解老龄化的严峻形势提出由各级政府及社区出面为老年人提供必要养老服务。为了使国家的养老政策能够顺利执行，笔者认为还应建立新的社区养老服务体系。下面我们就这几种养老方式做简单的现状分析：
2.1 家庭养老
我国在《宪法》、《婚姻法》、《老年人权益保障法》等多部法律中，都强调了家庭养老的法律地位，明确规定“老年人养老主要靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。赡养人应当履行对老年人的赡养义务”。家庭养老的弊端也是有目共睹的，老人的家庭属性决定着其养老完全取决于其家庭自身的经济状况。社会上很多老人孤独地死去，有的甚至已离世多日都无人问津。还有就是如果子女们的家庭状况也不是太好或工作生活压力较大，由此导致无法赡养老人的事件屡屡发生。
2.2 福利养老
这种养老方式是针对三无、五保老人的，对入驻的对象有所要求。是国家对孤苦老人一种福利照料，由国家财政全额拨付。将整个养老交付国家，对于中国现在的国家经济状况显然不可能全民享用，即是国家要全部买单，也未必就能达期望。数据显示：截止2010年底，全国各类收养性养老机构已达4万个，养老床位314.9万张。主要以社会福利的方式为孤寡老人以及病痛缠身的老年人所设置，且多采取医院式的半封闭方式管理。这显然不能普及广大老年人。
2.3 老年公寓养老
西安现有的老年公寓从出资人的不同分官办和民办。是针对有一定经济能力的老人，子女不在身边或无暇照料，老年人到已建好的养老机构里，属于有偿养老。
在被调研的人群中，有一位现在居住在老年公寓的周大爷，87岁了，退休金每月4000多元，身体健康，有自理能力，老伴儿生活不能自理，住在儿子家里有儿子儿媳照料，他选择老年公寓养老。他表示住在老年公寓里，最不适应的就是环境，周围人不熟悉，老年人适应性差，来了好几个月都睡不着。
2.4 居家养老
这是西安城市居民的主要养老方式。在老龄社会之前，老年人还是习惯拿着退休金和儿孙们生活在一起。含儿弄孙是这种生活的写照，也是老年生活的乐趣所在。平时老年人帮助子女照料家庭，当老人生病或年老时由其子女照料服侍，这在50-70年代是普遍的一种状态。当时是多子女的家庭结构，每家都几个孩子，轮流照看老人也不显得特别疲惫。生活节奏也较慢，人们的生活不是很富裕但比较悠闲。但这一切都被随之的计划生育政策和改革开放所改变。计划生育使得出生率下降，改革开放使人们的生活节奏加速，人们的生存压力加大，空巢老人不断增多，于是很多老人无人照料，要么孩子不在身边，要么虽在身边但疲于奔命，无暇照料老人。经常有很多老人孤独地死去。
2.5 社区居家养老
居家社区养老是由地方政府出资兴办，为社区的老年人提供娱乐和社交活动场所，对于行走不便的老年人可以由儿女们白天送到中心，晚间再接回家中。叫做“日托服务”。希望社区肩负起居民一定的养老工作。但是社区居家养老提出这十几年来发展非常缓慢，社区有限的财力、物力、人力还不能满足社区老人们真正的养老的需要。
3 社区养老服务体系应运而生
通过对上述养老方式的比较可以发现：家庭养老虽好但条件不允许，机构养老官办的条件好的收费低的，床位有限。民办收费低的物价不断上涨难以维系，收费高的老年人无法接受。老年公寓很大的一个投入是房租，而且老年人在养老机构最不习惯的是受到约束，在所有养老方式里，社区养老服务是老年人最欢迎的，但目前国家的财力还不能普及所有的老人。而养老问题又是如此紧迫，正是这样的前提下，国家提出了发展社区养老服务体系的号召。
3.1 社区养老服务体系的概念
社区养老服务体系的概念是：老人可以居住在经过改造的符合老年建筑设计规范的原有住宅里也可购置符合自己心愿的新开发的老年住宅里，由现代化的专业服务综合配套服务机构给老人提供专业的有偿服务。
3.2 社区养老服务体系的特点
3.2.1 在自己家中养老
如果能在自己的家中享受来自家庭、社区及政府生活及精神上的照料，那将是多么幸福的一件事情。社区养老体系可以满足所有老人自助阶段和介护阶段的养老问题：首先居住在自己的家里，有着熟悉的社区环境、邻里关系，便于与亲朋好友的感情互动，儿女们回到家中也会感到熟悉亲切，温馨自在。这是其他养老机构无法比拟的。再比如说老年人可以在家中豢养宠物，这在任何养老机构都是不方便的，但在家里，老年人是其住所的主人，可以享受同其他居民相同的待遇。
3.2.2 服务的多重性
老人们可以享受大来自社区、小区及养老服务体系针对老年人的三重服务，也就是说，除了国家社区提供的普遍性的老年服务之外，老年人居住的小区和住宅还可以根据老年的提供付费的市场服务。使养老成为公助、共助、互助、自助四方的一个服务集合，多渠道、全方位、交叉立体的服务体系，保证老年人幸福指数达到最高。
3.2.3 满足老人的精神需求
西安市有很多大学或研究所的家属院就在单位附近，这些单位的教授或专家虽然退休了，在身体允许的条件下，仍然可以为单位和社会做出很大贡献，无论是直接从事科研项目的研究或是为单位培养人才，居住在单位家属院内，就为这一切活动提供了便利条件。老年人的精神重要性在这一切活动中得到了充分的满足。
3.3 西安市养老服务需求的紧迫性
西安市60岁以上的老人已达到129万，约占全市总人口的14.9％，空巢老人占到57.2%,高于全国56.1%的平均水平。截至目前，西安市仅有各种类型的老年福利机构床位5000余张，只占60岁以上老年人口的0.52％，不仅大大低于发达国家5％－7％的水平，也远远低于全国平均0.9％的水平。西安市政府曾提出：十二五期间大力发展社会养老服务，计划到2015年实现“9073”目标，即90%的老人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，7%左右的老人由社区提供日间照料和托老服务，3%的老人入住养老机构。来自西安市老龄委，西安市社科院社会学所的《西安市养老机构现状调研报告》，西安市正快速步入老龄化、高龄化、空巢化社会，报告中指出今后20年，西安市老年人口将以平均每年3％以上的速度递增。预计到2020年60岁以上老人将占到总人口的17%，2040年将达到30%，这意味着将有90%以上的老人需要通过养老服务体系完成助老服务。可以预见，未来30年社区养老服务的需求将会非常旺盛。
3.4 社区养老服务体系的前景展望
通过实地采访和问卷调研等方式将各种养老方式请养老机构工作人员、代表国家利益的街道办及社区工作人员、老年人群、独生子女、其他人员组成的调研对象进行优势比较分析。可以看出，各类人群普遍认为社区养老服务体系是一个很好的发展方向，社区养老服务体系的优势得到认可：在成本控制、社会资源的有效利用、老年人群对环境的适应程度、子女的接受程度来说都较机构养老有着明显优势的。在调查的老人中，有70%的老人表示，社区养老服务体系是自己愿意接受的养老方式，家庭养老老年人及其子女的负担太重，条件不允许，社区养老提供的服务很有限，机构养老除非万不得已，只要自己还能自理，都不愿选择机构养老。而那些被调研的独生子女们更是对社区养老服务体系表示赞同，有80%以上的独生子女表示愿意为自己的父母买单。在受访的老人中有一位女儿在国外的女士表示：社区养老服务体系就是替那些不在父母身边的儿女行孝的机构，是社区里的父母共同的儿女，也是让天下儿女安心放心工作的机构，我百分百支持。他们认为，只有自己为自己的养老负责才是最靠谱的，只要父母身体还能自理，都希望能尽量在家中养老，享受来自家庭、社区、及养老服务体系的多重服务，减轻独生子女体力和精神的双重负担，是他们最愿意选择的一种养老方式。
4 结论
通过以上对西安市社区养老服务体系的改进研究我们可以发现，社区养老服务体系的优势在于：
①服务的人员范围数量大。整个社区的老人都可享受到。
②成本最低，老年人不离开自己的家就能享受到所需的服务。机构养老中很大一部分费用来自房租和养老机构内部环境建设的费用，社区养老省去了重复建设的费用。
③国家政府的财政压力最小。如果同样解决这么多人的养老问题，不管是兴办养老院还是老年公寓对于国家都是一个庞大的支出，而这种由个人、社区养老服务机构、社区、政府共同参与的养老模式无疑减轻了国家的负担。
④发展社区养老服务体系建设提高社会就业率发展中国单进社会的就业率已经成为社会稳定的大问题，发展社区养老体系建设能够提高社会就业，发展第三产业，促进中国经济增长，是利国利民的好事情。
总之，随着经济的发展和生活水平的提高，老人们的原有生活方式和养老观念也发生了相应的变化，随着家庭结构的改变以及老年人群需求的丰富性和复杂性，老龄化的日趋加剧，养老这个社会问题愈发突显，传统的家庭养老方式受到严重冲击。所以，对于老年人尤其是中高收入层次的老年人来说，社区养老服务体系养老是他们首选的养老模式。从长远看，社区养老服务体系养老是社会化养老的发展趋势，这对我国多元化养老模式的发展是一个很好的信号。本文分析完善了社区养老服务体系养老模式的研究，该模式借鉴了发达国家的成功经验，可操作性强，能够更好地进一步研究，必将对我国今后的养老模式合理选择具有深远意义。
参考文献：
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篇2
关键词：社区居家养老；养老服务；保定市
中图分类号：D632.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0086-03
一、研究背景
（一）人口老龄化形势严峻
我国面临着相当严峻的人口老龄化挑战，据第六次人口普查数据显示，2010年我国60岁及以上人口占总人口数的13.26%，比2000年“五普”时上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比“五普”时上升1.91个百分点。国际上通常把60岁以上人口占总人口的比重达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%，作为国家或地区进入老龄化社会的标准。按此标准，我国已经步入老龄化社会，并且老龄化进程不断加快。在人口老龄化的背景下，养老问题尤为突出，不仅关系到老年人自身的幸福，也关系到家庭的和睦与社会的稳定，如何全面妥善解决养老问题刻不容缓。
就河北省保定市而言，2010年常住人口1 119.44万人，65岁及以上人口为90.8万人，占8.11%，比“五普”时上升0.96个百分点，保定市也已经步入老龄化社会。笔者以保定市为例，采取文献法和访谈法的方式对社区居家养老服务进行探讨，访谈的对象包括社区老年居民、街道办事处人员、社区工作人员。
（二）传统的家庭养老功能不断弱化
养老是家庭的基本功能之一，家庭养老在传统社会中一直居于主导地位，养儿防老的观念深入人心。随着计划生育政策的推行，独生子女数量增加，“4.2.1”家庭结构越来越普遍。近年来，由于单独二胎政策在全国范围内陆续启动，会有部分家庭选择生育二胎，但也有为数不少符合政策的家庭因年龄、身体状况、经济状况、工作压力等原因放弃生育二胎，因此在未来数十年“4.2.1”家庭结构还会大量涌现。当今社会流动性大，子女离开父母去外地参加工作的人数越来越多。即便在同城，老年人和其子女生活方式存在差异，许多子女结婚后选择同父母分开居住，空巢家庭增多。子女工作繁忙，又要照顾孩子，外加城市交通拥挤，不可能天天去父母家报到。他们非常想尽孝道，但是心有余而力不足。随着空巢老人的年龄不断增长，自理能力越来越差，而其子女又没有精力进行全方位的照料，老年人的需求得不到满足，传统的家庭养老受到前所未有的挑战。
（三）宏观的社会养老发展滞后
我国和西方发达国家的人口老龄化有一个重要的区别，就是我国的人口老龄化是在计划生育的钢性作用下形成的，属于未富先老，而西方发达国家是伴随着经济的高速发展出现的老龄化。我国由于人口老龄化的到来与经济发展水平相对滞后的“时间差”的影响，不可能像发达国家那样建立起适应老龄化需要的全方位的社会供养体系，从摇篮到坟墓的社会保障。机构养老需要的经济成本比较高，我国机构养老的发展受到资金短缺的制约，就保定市而言，存在养老院数量少、规模小、地理位置偏僻、硬件设施差、卫生条件差等问题。机构养老对于生活不能自理又需要专人照料的高龄老年人有一定的优势，对能自理的老年人吸引力不大。此外，机构养老背离了中国传统的家庭养老模式，受到很多老年人及其子女的排斥。小城市人们的思想相对保守，更加排斥机构养老。从目前的情况来看，保定市的社会养老还不能弥补家庭养老在新形势下所形成的空缺，寻找一种新型的养老方式十分紧迫，社区居家养老应运而生。
（四）社区居家养老服务的必要性
在传统的家庭养老功能不断弱化，机构养老发展滞后的背景下，社区居家养老模式备受推崇。社区居家养老合乎传统的孝文化和家庭养老观念，又省去了政府兴建养老院的大量资金，经济成本低，容易启动实施，是一种最佳选择。社区居家养老以家庭为核心，以社区为依托，可以让老年人在家庭和熟悉的社区环境中，接受社区提供的各种服务，普遍受到老年人的欢迎。社区居家养老服务是劳动密集型产业，可以就近吸进社区失业人员参与，对于解决就业有连带作用。社区居家养老在一些发达国家早已实施，并取得了很好的效果，在借鉴国外社区照顾模式和结合中国养老现实的基础上，从2000年开始，社区居家养老在全国各地城市中陆续实施。许多地区积极发展社区居家养老，比较成功的有宁波市“两走”居家养老模式、北京市“三结合无围墙养老院”模式、济南市“快乐老家”居家养老模式、大连市“家庭养老院”模式，这些都为保定市进行社区居家养老服务提供了宝贵的经验。
二、保定市社区居家养老服务体系存在的问题
近年来，保定市社区居家养老服务体系不断取得进展，如基础设施建设进一步完善，大部分社区配备了健身设施，社区卫生服务站大量涌现，启动“一键通”呼叫服务网络，70岁以上老年人可免费乘坐公交车，80岁以上老年人可在社区领取高龄补贴等。但是，保定市社区居家养老服务还处于起步阶段，虽然做出了有效性的探索，还没有形成完善的体系模式。笔者通过访谈发现存在以下问题。
（一）宣传力度不够，对社区居家养老服务认识不足
通过访谈发现，保定市老年人的社区居家养老观念淡薄，知晓度低，参与度更低。被访大多数老年人不知道社区居家养老为何物，当笔者对其进行解释后，部分老年人仍然认为养老是自己家庭的事，自己家庭成员解决就行了，不想麻烦外人，社区认同感不强。被访部分社区工作人员对社区居家养老服务的定位、理解不够准确，回答笔者的问题时含糊笼统，主动服务的意识不强。
（二）社区居家养老服务发展不平衡，各社区之间存在较大差距
保定市老年人的生活状况差异较大，不同社区之间，甚至是同一社区的不同小区之间老年人享有的社区居家养老服务水平不一致，社区居家养老服务存在着严重的不平衡现象。在访谈的所有社区中，Z社区是老年人生活环境最差的，被访老年人反映供暖不佳，自己又怕冷，在家还要穿羽绒服；居住在六楼且没有电梯，出行不便；生活环境脏乱差，且吵闹，严重影响休息；家里的电器坏了，都是由子女、亲戚、朋友帮助维修。L社区是新建的高端小区，是被访社区中老年人生活环境最好的，被访老年人对居住环境很满意。供暖好，冬天开窗户都不冷；有电梯出行方便；小区安静，干净；物业服务到位，自己家里灯坏了，给物业打电话10分钟内就来人帮助维修；小区内有便利店，购物方便；家里有保姆或者钟点工洗衣、做饭。由此可见，保定市老年人的生活状况以及享受的社区居家养老服务存在着较大差距。
（三）社区居家养老服务资金短缺，制约其快速发展
在访谈中，被访老年人谈到社区健身设施老化，老年活动室面积狭小等；被访社区工作人员谈到一些很有益于老年人身心健康的活动因为缺乏启动资金而流产等，这些事情都反映了保定市社区养老服务资金短缺。从目前来看，保定市依然是以政府投资为主开展社区居家养老服务，其他资金来源所占比例不大。随着老龄化进程不断加快，保定市的经济发展相对滞后，政府的投资无法满足社区居家养老服务的需求，使社区居家养老服务的发展进入瓶颈，止步不前。
（四）社区居家养老服务人员稳定性差，专业素质偏低
保定市目前从事社区居家养老服务的都是社区工作人员和临时聘用人员，他们大多没有经过专业培训，不具备养老护理方面的专业水平和执业资格，只能提供相对低层次的服务，不能满足老年人的需求。服务人员工资待遇低，承担的事物杂，且没有正式的编制，致使他们服务积极性不高，稳定性差。对于志愿者而言，基本没有固定的志愿者，高校大学生曾组织到社区进行养老服务，但是流于形式，服务效率低，没有起到实质性作用。而且大学生通常选择离校近的社区进行服务，离校远的社区无人问津。
（五）社区居家养老服务项目少，服务质量不高
在回答自己接受过社区提供的哪些服务时，被访谈老年人提到免费理发、测量血压血糖、开放社区活动室和一些健身设施、上门生活照料、代买代购等。由此可见，保定市对老年人的服务主要集中在基本生活需求方面，严重缺乏精神慰藉方面的服务。现代社会生活节奏快，不光年轻人压力大，老年人面临的压力也大，再加上对疾病死亡的恐惧，很容易产生心理问题，对老年人的精神慰藉必不可少，但目前精神领域的服务还是空白。总体来看，保定市社区居家养老服务项目少、时间短、层次低，难以满足老年人多样化、全方位的需求。
三、完善保定市社区居家养老服务体系的建议
针对保定市目前社区居家养老服务存在的问题，结合保定市的实际情况，可以从以下五个方面入手构建和完善社区居家养老服务体系，使老年人的物质生活得到保障，精神生活不断丰富，实现老有所养、老有所乐。
（一）充分发挥政府的主导作用
1.加大宣传力度
保定市政府要充分了解社区居家养老服务的必要性和迫切性，高度重视社区居家养老服务，把其列入城市发展与社区建设总体规划，并提上议事日程。通过多种方式、多种渠道宣传社区居家养老服务，比如通过电视、报纸、网络、社区公告栏、开展社区讲座、发放宣传画册等途径向老年人宣传，使老年人增进对社区的信任感和认同感，养成依靠社区为自己服务的意识。另外，鉴于不同社区老年人生活状况的差异，需求存在差别，要通过调查明确不同社区老人的首要需求，有针对性地进行宣传。通过加大宣传力度，在全市形成良好的社区居家养老氛围。
2.健全地方性法规和细则
2008年国家颁布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，旨在动员更多的社会力量参与为老服务。2010年，河北省出台了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》和《养老服务体系建设考核奖补办法（试行）》，为河北省养老服务提供了政策支持，但河北省各市之间发展不平衡，保定市还没有权威性的针对本市情况的社区居家养老服务法规和细则。保定市政府应营造良好的制度环境，出台适合本市情况的养老保障制度、老年人权益保护制度、养老服务管理制度、居家养老服务评估制度，明确保定市社区居家养老服务的工作目标和发展方向，明确养老服务过程中的权利、责任、利益分配。此外，对提供养老服务的各方人员应给予适当的优惠政策，调动社会参与的积极性。
（二）形成多渠道的社区居家养老服务筹资网络
我国人口老龄化和西方发达国家人口老龄化存在重大区别，西方发达国家是伴随着经济高速发展出现的老龄化，而我国是未富先老，仅仅依靠政府提供养老服务的全部资金是不现实的，面临着养老服务资金短缺的问题。在这样一个大背景下，应该在保定市政府的引导下，形成多渠道的筹资网络，助力养老服务事业的发展。
1.社区居家养老服务走市场化道路
社区居家养老服务主要依靠家庭和社区，但这不意味着其排斥市场。适当的市场化产业融入到社区居家养老服务之中，有助于满足老年人更高层次、更加个性化的需求。保定市政应给予优惠政策鼓励和支持民营企业家对社区居家养老服务进行投资，完善社区服务设施，增加服务项目，实行合理收费制度，自负盈亏。
2.积极争取社会捐助
大力宣传尊老、敬老、爱老，在保定市营造一个以老年人为上的氛围。鼓励社会团体，企事业单位和个人向社区居家养老服务机构捐资捐物。慈善机构组织一些文化演出、收藏拍卖等活动，向社会募集资金。
（三）打造高素质的社区居家养老服务队伍
1.培养专业化的养老服务人员
社区居家养老服务的发展壮大与服务人员的自身素质密切相关，因此要建立一支稳定的、专业化的社区居家养老服务队伍，使服务趋于专业化、科学化、多样化和规范化。对于现有的服务人员，应按照国家职业标准，对其进行医疗、护理、心理咨询、家政等方面的技能培训和再教育，提高其综合素质。此外，要想从根本上留住人，并且吸纳更多学历高、业务能力强的专业人才加入到养老服务的队伍中，就要提高服务人员的社会地位，工资待遇，赋予其良好的职业发展前景。
2.建立激励机制吸引志愿者
第一，要想吸纳更多的志愿者加入到养老服务队伍中来，除了做好宣传工作，适当的激励机制必不可少。比如时间储蓄，模仿银行储蓄制度，把志愿者向社区提供的服务以小时数记录在册，以后当志愿者自己或家人遇到困难需要服务时，可以优先获得相应时数的免费服务。第二，要充分利用保定市高校云集的优势，发展大学生养老服务志愿者。学校给大学生一些激励机制，如公开表彰、评选优秀学生时加分，鼓励大学生加入养老服务队伍。大学生志愿者具有文化水平高、年轻化、团队化、可塑性强等特征，选取有兴趣、有耐心的志愿者，聘请护理、老年心理、老年维权等方面的专家对大学生志愿者进行定期培训。第三，还要鼓励身体健康的低龄老年人为高龄老年人提供志愿服务，发掘老年群体内部潜力，解决内部问题的长效机制。
（四）开展全方位、分层次、有针对性的社区居家养老服务
老年人的需求是多方面的，包括日常生活照顾、医疗护理服务、休闲娱乐、精神慰藉、社会参与等，因此对老年人的服务应该是全方位的。以前的服务主要集中在物质层面，现在随着人们整体生活水平的提高，应该越来越重视对老年人精神层面的服务。
不同年龄、不同收入、不同身体健康状况的老年人养老需求差异很大，社区应该对老年人细分归类，建立老年人信息档案，把老年人的养老需求记录在册，分层次、有针对性地进行服务。比如，老年人按照年龄可以分为高龄、中龄、低龄，针对不同年龄的老年人提供不同的服务。针对不同经济收入的老年人可以提供无偿、低偿和有偿服务。要充分考虑老年群体的异质性，开展丰富多彩的服务项目。
（五）建立统一的社区居家养老服务监管和评估机制
社区居家养老服务要想稳定持续运行，需要强有力的监管和评估机制。政府及各级相关部门应该承担主要监管职能，加强监管力度，对社区居家养老服务的各个环节进行监督。同时，加大社区居家养老服务的透明度，广泛接受社区群众和社会团体的监督。除此之外，还要建立社区居家养老服务质量评估机制，可选取一些指标作为标准进行量化直接评估，还可通过社区工作人员定期回访被服务老年人及其家庭成员，对服务质量进行评估。
参考文献：
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篇3
[关键词] 社区养老 农村社区 养老服务体系 黔东南
一、贵州省黔东南地区养老现状
1.贵州省黔东南地区的基本情况与养老现状
黔东南苗族侗族自治州地处云贵高原东南地缘的苗岭山脉向湘桂丘陵盆地过渡地段,总面积3.03万平方公里,辖1市15县和1个经济开发区,共有116个乡、90个镇、5个街道办事处、3550个村民委员会、195个居民委员会。居住着苗、侗、汉等33个民族,总人口431.29万,其中农村人口351.41万,少数民族总人口347.68万,苗族178.43万,侗族135.9万，是全国少数民族人口和苗族、侗族人口最多的州。全州少数民族人口占总人口的76%，农业人口人口占89.9%,农民人均收入为1207元，居贵州省的第九位。早在2000年,黔东南州的老年人人口就已经达到45万人左右,老年人口系数11.3%,到2010年将达到53万左右,老年人口系数达12.7%,老年抚养比从2000年的16.87%到2005年的17.74%,而2010年将增加到19.61%。将有越来越多的老年人需要得到赡养。
我国社会保障体系的框架结构可分为三个部分，第一个部分是由政府提供的最低层次的保障,有社会保障和社会救济、优抚安置、社区服务。第二部分是由保障对象所在企业和个人共同出资所投的商业保障。第三部分则是在前两者的基础上,满足更富裕人群更高层次社会需求的高层次社会保障。在黔东南地区,享受第一部分的仅是少部分的“五保户”，而对于第二部分,以个人缴费为主，国家政策支持，集体适当资助的个人账户的做法,通过调查,有98%的人都回答“没钱加入”。根据有关资料显示,当地农民80%以上基本上处于家庭赡养的自我保障形式,保障水平与城镇相去甚远。
2.创新的“两户”养老保障制度
我国地域宽广，东西部经济、文化差别很大，养老保障不可能在全国制定一个统一的标准，因此每个地区都应根据自己的特点来确定相应的缴费水平和给付标准。黔东南政府在农村养老保障的给付上有很大的创新。它实行的是计划生育家庭奖励养老扶助制度，制度的主要内容是对只生育一个孩子或是两个女儿而又做了绝育手术的农民家庭,从男性60岁、女性55岁起领取养老金。拿锦屏县来说,2003年10月后可领取养老保障基金的共有11人，其中独生子女户4人，二女结扎户7人。具体做法是由符合进入养老保障条件的农村“两户”向所在地乡镇人民政府提出书面申请，签订养老保障合同书,最后取得养老保障基金领取册。“两户”养老保障在构建农村养老保障体系的同时还对计划生育人口进行了控制,是一举两得的新举措。
二、黔东南地区现行养老存在的问题
1.家庭养老功能的逐渐衰退
虽然黔东南是一个少数民族地区,一对少数民族可以生育两胎,但随着计划生育的广泛开展,家庭结构必朝着4:2:1方向发展。在黔东南州统计局的抽样调查中显示,2005年全州每个家庭户的人口为3.39人,其中城镇平均每个家庭户的人口为3.2,农村为3.43。这也就意味着越来越多的老年人想依靠其子女来赡养的可能性越来越小。反过来看,年轻一代即使有赡养上一代甚至上两代的心愿,但其物力与精力明显不济。
2.养老保障覆盖面积小
早在1986年,黔东南州就开始试行养老保险。至2003年7月底止，全州参加养老保险的单位有971户，参保职工59768人，其中企业45892人,事业8339人,个体工商户5537人。可以很明显的看出,社会保障只覆盖了国家机关、企业、事业单位,而占黔东南人口大部分的农村人口还未被覆盖。
3.基本养老金缴付上的不公平对待
（1）缴付上存在的户籍差别。缴纳养老金的条件之一是缴纳者必须是非农户口。这也就代表农民不能像城镇人员一样,参加养老金的社会统筹。
（2）缴费水平上的差别对待。单位人员的缴费是由单位按缴费工资基数的20%来缴纳,职工个人按8%缴纳。但城镇个体工商户和灵活就业人员就需要自己缴纳20%,进入个人账户的也是8%。
4.养老水平低
在黔东南农村社会救助对象分类施救办法中规定,五保对象供养标准每人每年不低于625元。那这样算下来,一个月只有52元。但在近年来，物价水平不断的上涨,有限的补助已经难以解决老人们的基本生活需求。
三、构建黔东南农村社区养老服务体系
在针对现在老年人赡养中出现的种种问题,国内有学者提出要建立一种“以家庭养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。
1.加强和巩固家庭养老的地位
居家养老将是中国以后最主要的养老模式。它以“家”为平台,集中家庭,政府和社会三方面的力量,各自发挥不同的作用,为老年人营造一个稳定温暖的养老环境。
2.加强黔东南地区的经济建设
经济条件的制约黔东南地区农村社区养老服务发展的重要因素。为了更好的建设养老服务体系，首先，必须加强当地的经济建设步伐，为社区养老的开展铺平道路。黔东南是一个少数民族风情浓厚的地区，在经济建设上建议从旅游方面加大投入。（1）培育乡村旅游新产业,拉动相关产业发展。（2）引导农民积极参与旅游开发。（3）保护好生态资源与民族风情。
3.逐步发展社区养老服务体系
（1）政府应重视农村社区养老服务,给予适当的政策扶持和经济帮助。在城市,各类社会福利机构的数量和集中供养的人员的数量以每年10%的速度增长,尤其是老年人福利机构的数量有较大的增长。但在农村,老年人福利机构的主要对象还只是“五保老人”,而非所有老年人。
（2）我国地大物博，各地农村社区经济文化条件差别很大，也就决定了在探索社区养老出路时，不能搞规范化和统一化。
（3）采取灵活多样的服务形式。对于低龄且能自我照料的老人,可以对其进行上门的日常生活照料,如整理家务、个人护理、饮食服务等等。
（4）充分挖掘和利用本社区的资源。对于农村社区福利机构中的服务人员,应由本村富裕劳动力组成。在走兼专职结合,以兼职为主的道路。它既可以解决本社区富裕劳动力的安置问题,又可以利用大家熟悉的关系,更容易与之沟通,便与及时就近提供有效的服务。
（5）建立健全社区养老的相关机制。由于农村社区保障是一种非正式的保障方式，农村社会保障经费也没有统一的管理制度，容易出现随意挪用经费的情况，所以，当地政府应协调有关部门，建立、健全相关机制，使农村社会保障制度健康运行。
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【关键词】 养老服务体系建设;现状;问题;对策;淄博市淄川区
按照国家60岁及以上人口占10%以上即达到老龄化社会的标准，淄博市早在2000年就进入老龄化社会。淄川区是淄博市的人口大区，也是人口老龄化程度比较高的地区。截至2014年底，淄博市淄川区60周岁及以上老年人口12.5万，占全区人口总数的19.31%。解决老龄化问题，社会养老是关键所在。因此，积极推进养老服务体系建设健康发展，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。
一、淄博市淄川区社会养老服务体系建设现状
近年来，淄川区通过政府主导、社会各界参与，逐渐形成了“以区福利中心为龙头、以养老机构为支撑、以社区日间照料为依托、以居家养老为基础、以养老医疗保险为保障、以高龄优待为补充、社会各界多方参与”的全方位、多层次的社会养老服务体系基本框架，淄川区养老事业呈现出了全面化、特色化、快速化发展的特点，为全区老年人安享晚年、老有所养提供了基础性的设施和制度保障。
1、加强养老机构多元化建设
（1）加大政府投入。今年淄川区在开展“项目建设年”中，积极筹建了淄川区社会福利中心，项目总投资3000万元，建筑面积近6000平方米，提供床位200张，均超过了省里要求的50-100万人口的县（市）建设标准，是唯一由政府全额投资，集老年人生活照料、医疗保健、孤老供养、流浪乞讨救助为一体的综合利中心。该项目自2014年9月份运营以来，正逐渐发挥养老机构的龙头示范和引领带动作用。
（2）鼓励社会力量参与养老服务业发展。现在淄川区有依托乡镇敬老院的开发区老年公寓、威通集团企业投资兴办的天伦老年公寓、个人投资兴办的康寿、恩泽、孟子山等老年公寓，特别是今年5月份投入使用的留仙湖养生中心，是由西关一社区投资4000余万元兴建，占地面积1.2万平方米，建筑面积1.48万平方米，可提供养老服务床位400张，是目前全市规模大、标准高、设施先进的养老机构之一。目前，全区各类养老机构拥有床位数3255张，每千名老人拥有床位约28张。
2、完善居家养老服务
在鼓励发展机构养老的同时，大力发展居家养老上门服务和社区日间照料服务，并逐步呈现出其养老的基础性作用。自2012年开始，组织城市社区建设老年人日间照料中心、农村建设幸福院，为老年人提供集中活动、休闲、就餐场所，免费为社区、农村老人提供养老服务，目前全区共有社区老年人日间照料中心9处，在农村初步规划了幸福院28处。2009年淄川区出台了《社区居家养老服务暂行办法》，重点为城区“三无”老人、城市低保、重点优抚对象中不能自理或半自理的60岁以上的老人提供生活照料、探视、精神慰藉等内容的免费服务，目前已服务2700余人次。淄川区志愿者协会不定期组织开展主题实践活动，全区登记注册志愿者队伍21支、2万余人，免费为老年人提供理发、看病、法律咨询、清理卫生、维修房屋等服务。
3、加强社会保障和政府优待
（1）基本养老保险和医疗保险全民覆盖。2013年10月，随着全市新农保和城镇居民保险正式合并，淄川区城乡居民养老保险实现统一参保、统一待遇;2014年1月，城镇居民医疗保险和新农合并轨，城乡居民医疗保险政策实行统一管理，城乡居民和城镇职工基本养老和基本医疗全部纳入社会保险统筹范围。2014年，淄川区共为12.4万名老年人，支付养老保险待遇9.49亿元，支付医疗保险待遇4.16亿元。
（2）建立高龄人员政府补贴制度。淄川区自2013年7月份起，将90-99岁高龄老人的长寿补贴调整到每人每月80元，新增百岁老人每人每月120元长寿补贴和免费乘车优待。全区农村集体发放养老补助的村居达到80%。开展了“银龄安康工程”，为全区15.3万名老年人办理了近31万余份意外伤害保险，为700余名老年人赔付120余万元。
二、社会养老服务体系建设存在的主要问题
目前淄川区养老服务体系建设仍处于起步阶段，还存在着与社会养老需求不相适应的诸多难点和问题，集中体现在以下几个方面：
1、养老服务供需矛盾突出
经对部分老年人养老需求调查，70%的老人选择家庭养老，10%的老人选择社区日间托老，10%的老人希望机构养老服务，10%的老人希望村（居）统一建设集中养老。因此，老年人在养老需求方式上呈现出明显的多元化倾向，但目前淄川区的养老服务形式仍主要以机构养老为主，在养老服务方式供给多元化上明显欠缺。从机构养老服务供给数量来看，尽管淄川区目前已达到每千名老人拥有养老床位28张的水平，但31家养老机构中有18家为公办社会福利院和敬老院，以收养城市“三无”老人和农村“五保”老人为主，扣除这部分床位，淄川区真正意义上的社会养老床位，距离淄川区提出的“每千名老人拥有养老床位32张”的目标还差距甚大。
2、养老机构发展不平衡
目前，淄川区除区社会福利中心、西关一留仙湖老年养生中心外，其他的养老机构规模都相对较小，山区养老机构数量更少，社区日间照料中心覆盖面较低，农村幸福院建设尚处在摸索阶段。养老机构基础设施不完善，投入大、回收周期长、利润低、风险大，全区6家民办养老机构在基础设施上参差不齐。因社会养老观念、媒体宣传及家庭经济条件等因素制约，多数群众和老年人并不了解养老机构情况，导致大部分养老机构入住率并不够高。
3、养老扶持政策不够完善
养老服务业投入大、收益低、投资回收期长、经营风险高。尽管随着社会老龄化程度的提高，社会养老服务需求不断增加，养老服务业被称为“朝阳产业”，吸引社会资本的关注，但太多投资意向者仍然呈现试探、观望状况，实际投入的不多，社会力量兴办老年机构热情还不能充分激发。加之养老服务体系建设是一项量大、面宽的社会化系统工程，需要政府各个部门的积极支持和配合，扶持政策还需要进一步完善。
4、服务人员综合素质较低
护理人员普遍年龄偏大、文化程度较低、素质参差不齐、缺乏专业护理技能。同时，护理人员待遇不高，工作难做，养老机构护理员不断流失或频繁换人，造成服务水平和服务质量不高。居家养老服务面较窄，政府购买服务的只限于城镇“三无”、低保、孤寡等特定人员，服务内容也比较单一，不能满足家庭需求。目前社区居家养老服务仅限于提供清理卫生、做饭等基本服务内容，精神慰藉、特殊护理等服务还不能满足家庭养老的需求。
三、加快推进淄博市淄川区社会养老服务体系建设的对策建议
针对目前淄川区社会养老服务体系建设中存在的问题，提出如下几点建议：
1、加大公共财政投入
养老服务行业是微利行业。因此，政府应切实加大对养老服务体系建设的扶持力度和资金投入，不论兴办主体是政府、集体还是个人，都应纳入支持系统，并探索建立长效资助机制，保持社会力量兴办养老服务设施的积极性，满足不断增长的老年人养老需求。对公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态保障机制;对民办养老机构和居家养老服务中心采取“以奖代补”的形式，给予适当补贴;对农村“五保”老人、城镇“三无”老人、低保或低保边缘家庭中的失能和空巢老人等实行政府购买服务，以发放服务券的方式资助困难老人养老。制定对养老机构的一次性建设补助、运营补助，对养老机构星级化奖补和财政奖补资金的分配，对社区日间照料中心、居家养老服务站的建设补助和运行补助等，确保资金保障到位，提高养老机构的管理服务水平。
2、把养老服务纳入经济社会发展总体规划
坚持政府主导的原则，把社会养老服务体系建设纳入各级经济社会、城乡社区建设和现代服务业发展总体规划，将养老服务建设项目用地纳入年度建设用地计划，同步规划，同步建设。针对社会养老供需矛盾突出、总量不足的问题，通过置换、改扩建或新建等方式，尽快规划建设一批养老服务设施。一是在居家养老层面，大力扶持居家中介服务机构发展，引导其进一步开发和完善服务内容和项目，为居家养老提供便利服务。二是在社区养老层面，城区重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心等设施，对社区人数3000人以上的社区应配套建设一处养老机构;农村重点结合城镇化和新农村建设，集中建设老年房，实现农村互助养老，妥善解决大量空巢老人养老问题。三是在机构养老层面，政府重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设，以收养失能、半失能老年人为主，同时为社会兴办的养老服务机构提供示范和培训。其他类型的养老机构根据自身特点和市场需求，为不同类型的老年人提供养老服务。
3、落实完善优惠政策
根据国务院和省市相关文件精神，各相关部门对社会养老服务机构的土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热等方面的优惠政策进行细化，制定出台标准明确、切实可行的落实办法。制定建设用地扶持政策，对建设养老服务机构的企业在购地价格上给予优惠标准，并将养老设施建设项目审批纳入绿色审批通道，优先保障;制定税费减免扶持政策，相关部门联合制定出台税费减免实施细则，明确减免标准;制定金融及保险扶持政策，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等间接投入办法，使更多信贷资本和社会资金投向养老服务行业。
4、加强社会养老服务队伍建设
（1）对养老护理员实行统一培训、持证上岗制度。民政、财政、人社等部门，尽快联合制定出台养老护理员免费职业培训和技能鉴定意见，建议大中专院校和社会福利院为培训基地，由财政对培训费用进行补助，民政组织养老护理员参加，对所有养老护理员分期分批进行免费培训。考核合格后，由人社部门颁发职业技能鉴定证书和从业资格证书，实现持证上岗。各级新增护理员招聘上岗前一律进行培训，视考核结果决定是否录用。
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【关键词】社区养老服务;特点;问题;对策
本质上“社区养老服务”主要是由政府扶持、社会参与、市场运作，逐步建立以家庭养老为核心，社区服务为依托，专业化服务为支撑，为社区里生活的老年人供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等为主要内容的服务。社区养老模式是功能弱化的家庭养老模式和理想的机构养老模式之间的一个最佳结合点，既为老人提供了相应的照顾，又充分利用了老人家庭的资源，是一种适合中国国情的养老模式。
一、社区养老服务的特点
社区养老服务主要是在政府的支持下，由基层组织单位区、街道、居委会具体组织实施的社区养老服务计划，服务目标对象以社区老年居民为主，为其提供能够满足基本养老需求的社区服务。社区养老模式主要有以下几个特点：
（一）福利性与服务性并存。社区养老主要目的是向社区老年人提供养老服务，它是非营利机构组织。通常情况下是组织机构内部的工作人员无偿或低偿向社区老年人提供服务，以最小的成本运营，有很强的公益性。
（二）组织形式灵活，社会参与广泛。社区养老服务模式不是正式的政府社会保障机构，其组织形式较为灵活，可以根据服务对象的特点，调整结构，提供多层次、差异化的社区福利，可以根据老年人的具体经济情况、家庭结构及其身体素质等各方面考虑，提供差异化的服务。在其运营资金来源方面，社会资金来源广泛，社会参与程度较深。有政府资金补贴、商业捐赠、慈善组织捐赠、社会公益基金等。
（三）综合性。在社区养老服务具体运作过程中呈现出多种社会力量综合参与。其服务的内容也是在不同程度上弥补了我国社会保障体系的一些不足，为其提供了有益补充。同时也得到了社会各界力量的参与。这就使社区养老服务能够为居家老人提供全方位的支持，在不断完善中呈现出鲜明的文化性和综合性的特点。
二、城镇社区养老服务存在的问题
（一）相关法律法规不健全。现阶段，我国社区养老服务缺乏相应的扶持政策法规。目前我国关于城市社区养老的相关政策法规仍停留在建设层面上，而对于具体运作过程和扶持非营利组织、吸收民间资本投入的相关政策法规依据仍然缺失，阻碍了社区养老的发展。
（二）社区养老资金缺乏。社区养老服务的资金来源以国家和地方的财政拨款为主，社会资助和收费服务为辅。然而政府的财政资金有限，很难支撑社区养老建设发展;社区养老是一个长期的发展项目，庞大的资金数目也是社会公益组织不能长期支付的。资金上的短缺使社区养老的硬件设备和服务水平不能满足老年人养老需求，制约了社区养老的发展。
（三）社区养老服务专业人才缺乏。目前，社区提供的老年服务需要相当数量的专职服务人员和社会工作者。但是由于这一行业社会地位和经济收益都不高，对就业人群并不具有太大的吸引，尤其是专业人员。
三、完善城镇社区养老服务发展的对策
（一）发挥政府作用，健全法律政策体系。社区养老能够有效解决我国养老问题，政府应该充分认识到社区养老服务的重要性，并给予相应的法律法规和政策支持。政府要立法规范养老服务行业，维护老年人的权益，同时加大对社区养老服务的监管和管理力度，制定合理规章制度对其进行监管，保证社区养老服务的健康发展;同时需进一步完善老年人保护法，把一些道德规范上升为法律规范，使社区养老服务有法可依。
（二）建立多渠道资金筹措方式。构建社区养老模式最为关键的因素就是资金，资金是社区养老保障制度运行的最重要的物质基础。首先，以财政补贴为基础。一是继续发挥政府在建设社区养老的主导作用，加大政府的财政拨款，为养老服务提供资金支持。确保对社区养老服务工作人员的培训和基础设施建设等，能够为社区养老发展提供一个良好的环境。
（三）建立管理和服务人员的培养机制。做好社区养老工作需要有一支能够提供全方位高质量服务的专业化的社区服务队伍，而我国目前的社区养老服务恰好缺乏这样的专业队伍。所以政府应当建立完善社区养老管理以及服务人员的培养机制。首先应该加大专业队伍人员的招募，目前中国养老服务人员缺口高达1000万，人员招聘数量可根据老人的数量按一定比例配置。其次，应该在各大高校开设相应的专业，培养养老服务方面的高级服务与管理人才，为我国社区养老服务提供持续的智力支持。
四、结语
目前我国也正处于经济结构转型，社会人口年龄结构逐渐向老龄化社会过渡，社会养老负担越来越沉重，因此必须认清楚我国社会养老目前的现状，大胆创新新的养老模式。大力发展社区养老服务，是我国养老模式必须做出的改变，它是适应老龄化社会的，也符合养老模式转型的规律。从一定意义上来说，社区养老服务，也是我国社会保障体系的重要组成部分。
参考文献
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[关键词]发达国家;养老保障;养老服务
[中图分类号]G913.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）12 ― 0046 ― 02
进入21世纪以来，面对日益严峻的养老形势，我国养老保障与服务事业仍亟待加力，深入拓展。就此而言，在坚持立足国情发展我国老龄事业的基础上，适当借鉴若干国际有关经验，将是一个有益的选项。有鉴于此，本文将对部分发达国家养老保障和服务体系建设经验试做分析归纳，并探讨其对当前我国老龄保障和服务事业发展的启示和借鉴意义。
一、以立法和价值观为引导，推进老年人社会保障制度建设
（一）立法程序与发达国家养老保障制度建设
法律制度建设支撑有助于深化社会保障体系建设中政府和公民之间的责权关系理解：即政府不仅仅把提供社会保障看作是对国民的一项恩赐，而是当成政府应履行的一项职能及应尽的职责;同样国民也不仅仅把享受社会保障当成一种补偿，更是把它作为自己一项正当的合法的权利，因而可以保证社会保障制度的强制性和稳定性。〔1〕从发达国家经验看，走法制化道路成为发达国家老年人社会保障制度建设取得成效的必要条件。例如，美国以1935年《社会保障法》为基础，设立了社会保障署，由联邦政府直接管理老年保险计划，并逐步形成了一套以老年、遗属、残废保险和老年医疗帮助为主要内容的社会保险制度;日本自1959年颁布《国民年金法》以后，又先后颁布《老人福利法》、《老人保健法》、《护理保险法》、《介护保险法》等多部社会保障法规制度，截止目前，其养老保障已经形成了集社会福祉、公共扶助、公共卫生、社会保险于一体的全方位保障制度体系。
（二）养老保险与发达国家养老保障制度建设
不同发达国家的普遍经验显示，立法程序支撑下的多层次、全方位社会养老保险及其他各种养老基金筹备和保障机制成为发达国家养老保障制度体系建设的核心内容。
例如，在强调政府主导责任的背景下，北欧国家确立了基本养老金和补充养老金及其他补助金的多元基金筹集结构;在美国养老保障法制体系下，养老保险基金主要源于两种渠道：政府运作的养老保障措施和民间私营养老保障计划。其中前者即强制性养老保险措施，后者则以现金方式、定期支付的养老金和个人通过理财、股票、债券等有价证券获取投资回报作为养老金的投资养老;〔2〕在日本，1961年政府建立了个人缴纳保险费和国家财政预算相结合的国民养老金制度，之后又在该基础上建立了以企业薪职人员为对象的厚生养老金和以公务员为对象的共济养老金，由个人和企业对半分担，由国家统一管理;在新加坡，早在英殖民地时代的1955年，政府便通过立法确立了由雇主和雇员承担的中央公积金制度，即强制储蓄型社会保障制度，其基本宗旨是为退休人员设立的一项强制性储蓄计划。
（三）人文关怀与发达国家养老保障制度建设
在立法保障的基础上，以人文关怀为内涵的价值观导向也是一些发达国家养老保障制度建设的重要依据。例如，在新加坡，政府坚持通过价值观引导和立法程序的结合，尤其重视培养全民的家庭观念，倡导儒家思想中的孝道观念，号召全社会关爱、孝敬老年人，并颁布《赡养父母法》，对愿意与老人同住的组屋申请者提供便利与优惠，为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗方面的津贴等具体措施加以积极推进;〔3〕在美国社会保障制度中，政府则对特殊老人群体养老尤其是老年残疾人制定了专门的政策以体现人文关怀。20世纪30年代以来，美国政府已制定数十项残疾人社保法案，内容连贯、详细，并还在住房、出行、交通等方面给予特殊照顾。
二、推行社区化养老服务模式，构建社会化养老服务体系
（一）以居家照料为中心，推进社区化居家养老服务模式探索实践
社区居家照料服务在一些国家和地区一般称为老年人社区照顾，强调“在社区内照顾”和“由社区来照顾”，目前其已日渐成为发达国家普遍采用推广的重要方式。
在北欧，近年来当地国家普遍将老年人照顾服务的重点由设施机构养老照顾向长期居家养老照料转变;在美国，联邦政府也顺应并积极鼓励居家养老模式的拓展，先后颁布了美国老年事务局的老人营养服务计划和全国家庭护理照料人员支援计划，在政策和资金方面对居家养老服务提供有力支持，同时也还积极推进社会养老服务项目建设以更好地满足社区化居家养老服务需求;在日本，政府积极推行家庭养老和社会养老并举的方针，并逐渐突出社区的作用，1980年进一步通过实施《黄金计划》建立起社区化照顾服务体系，使日本的社区照顾服务体系日益完善，能为老年人提供居家养老所需的全方位服务;在新加坡，当地老年人养老方式主要有“居家养老”、“日托养老”、“机构养老”，其中居家养老仍是当前大多数新加坡老年人首选的养老方式。为了巩固和改善居家养老保障和服务的质量，新加坡政府创办了众多为老人提供休闲、健身、娱乐、学习的乐龄俱乐部、社区民众联络所等辅助养老单位，以使其达到“老有所学、老有所乐、老有所为”的最终目的。
（二）以政府为主导，构建多方社会力量参与的养老服务体系
目前各国普遍推行的社区化居家照顾养老概念与传统意义上居住在家并由家庭成员提供生活服务的家庭养老并不相同，而是“由个人、家庭、社区、国家共同支持，以社区养老服务和社会养老网络为载体，将家庭养老和社会养老相结合的养老方式”，其服务内容包括家政服务、生活照料、文化娱乐、疗保健、精神慰藉、法律维权、高科技通讯设施安装等多个方面。〔4〕该意义上的社区化居家养老长期照料方式的实现有赖于各种相关公共服务配套的基本健全。由此，近年来发达国家日益重视构建多元化社会养老服务体系建设。
在北欧国家瑞典，近年来政府逐渐重新认识到家庭、社区、志愿组织、赢利组织以及各级政府在老年人公共服务体系建设中的各自角色与功能，注意协调各方面力量提供老年人生活所需的综合服务，培育出“家庭帮助服务”、“家庭卫生保健”、“日间照料中心”、“集体生活照护”、“服务中心（住宅群）”、“老年之家”、“养老院”、“老年病房和康复中心”的社区化居家型养老服务模块体系;〔5〕在美国，政府积极推进社会化和市场化的双重取向，充分运用社会和市场两种资源建立起一套涵盖养老院照顾、专管老人住屋、老年之家、居家照料等项目的服务体系，其中家庭、社区、企业以及众多生活服务类非政府组织成为建构该体系的主体力量;在日本，为了更好地为老年人提供各种生活服务所需，同时也为了寻求新的“银发经济”发展商机，政府积极鼓励民间养老的多元化养老模式探索，尤其重视大力培育老年需求市场和开发养老产业，当前日本的老年产业不仅涉及养老院、日常饮食、医疗保健及看护等常规领域，还涵盖了住宅建筑、服装设计以及休闲娱乐等多种行业。
三、发达国家养老保障和服务体系建设经验对我国的启示
综上所述，发达国家在养老保障和服务体系建设方面已经形成不少经验，受这些经验启示并与我国国情相联系，我们可以得出以下一些可做进一步探讨的若干建议：
其一，健全养老社会保障法制体系。就我国法律建设现状而言，除社会保险法和老年人权益保障法较多讨论养老保障制度外，其他关涉老年人的法律大都散见于民法、刑法、婚姻法等其他大法之中，直接以老年人社会保障为主题的法律制度仍然较少或有待完善。由此，根据我国的有关法规定和各地区的实行情况，并与传统中华敬老美德相结合，进一步健全各项养老保障法规建设已成为促进我国的养老保障事业继续稳定、健康发展的必然要求。
其二，优化养老保险基金形成机制。从我国实际来看，虽然目前已经确立了以社会统筹加个人帐户相结合的养老保险制度，并正逐步由现收现付制向部分积累制转变的过程中。不过在我国，由于这种形式建立比较晚，且由于上世纪末以来老龄化速度的日益加快，从而导致我国现阶段仍然不得不面对现金流量缺口和制度转换成本的巨大潜在压力。为此，参考国外有关成功经验，加大个人养老保险基金积累制的覆盖范围和推进步伐，拓展商业保险、慈善事业等养老基金筹集渠道，规范、优化养老保险基金保值增值管理运行机制，完善高龄津贴、护理补贴、救助津贴等政府津贴制度，以及推进退休年龄制度调整等问题应成为当前我国养老金制度改革的重要取向之一。
其三，探索社区化居家养老新模式。目前，社区居家照料日渐成为各国普遍采用的养老服务新方式，它是一种尽力将家庭养老与社会养老二者优点结合起来的当代养老服务新模式。从我国实际情况看，传统养老观念影响下的家庭养老仍然在很大范围内和程度上广泛存在，现代意义上的社区居家照料养老服务模式实践则起步不久，如何实现我国传统家庭养老习俗和现代社区化养老模式的有效融合，以及全面拓展社区居家养老模式的实践空间已成为我们老龄事业发展中亟待解决的一个重要现实问题。
其四，构建多元化社会养老服务体系。目前我国的社会化养老服务体系建设已经初具形态，但是由于总体起步晚，因而在很多方面仍有巨大改进与完善的拓展空间。2006年国务院办公厅转发全国老龄委等联合部门的《关于加快发展养老服务业的意见》中首次提出要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。以此为基础，在我国未来的社会养老服务体系构建中，有必要继续坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的原则，全面推进以需求为导向的养老服务多元化、专业化和职业化，积极培育以老人护理康复、生活照料、休闲饮食、住宅设计、机构养老等现代需求满足为导向的市场化养老产业体系。
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关键词：NGO；传递优化；福利效能；服务体系
中图分类号：C93文献标识码：A
文章编号：1000―5242（2014）02―0088―08
收稿日期：2013一12 18
基金项目：江苏省高校哲学社会科学基金项目“江苏省农村养老服务机制创新研究――基于‘福利效能’视角”（2013SJB6300042）阶段性成果；江苏省社科基金项目“群众路线与公权规约研究”（13ZZB010）阶段性成果
作者简介：曲绍旭（1980--），男，辽宁本溪人，南京工程学院人文与社会科学学院讲师，南京大学政府管理学院博士生。
引 言
随着老龄化问题的不断加剧，养老服务体系的发展与完善逐渐被提上日程。几经发展，我国养老服务体系在主体建设、资源供给等方面已经取得了重要的进步，其实施的积极效果也在逐步显现。近几年，养老服务体系的优化逐渐成为学术研究的热点，而国内学者对这一问题的探讨集中于养老服务中社会参与机制的建立，主要包括：（1）探讨社会参与服务的理念。如，顶层设计式的服务机制研究，认为应建立由政府牵头、社区和社会组织承接并吸纳商业组织参与，集合多种服务的老年服务体系；①关于养老需求的整体分析，认为老年人对养老服务需求日益多样化，社会组织以其提供公共产品的灵活性的优势在养老服务领域中应引起高度重视。②（2）对国际和区域个案进行比较。在国际比较方面，集中于发达国家和发展中国家养老服务的比较分析，③个别国家成功经验借鉴，如德国、日本的长期护理保险计划对我国的启示④。在区域个案方面，集中于国内某地的成功做法，如南京市社区养老合作共治模式的探索、⑤“肃南计划生育家庭优先模式”的新型农村养老保障制度建设探索等⑥。（3）探索服务体系的模式。如强调回归社区、凸显养老机构的特殊职能和整合资源、实现福利服务综合化；⑦基于养老文化的视角，认为政府推动养老保障制度可持续发展要与传统文化协调一致，政府应承担养老服务制度创新中制度环境建设的责任。
今后，国内的研究趋势应集中于以下几方面：（1）以需求为导向的研究。过往的研究多集中于服务体系的顶层设计，很少涉及老年人自身的需求指向。因此，未来研究趋势应在对老年人进行分类的基础上，从需求角度出发，提出创新性的服务模式，以此来提升老年人的福利水平。（2）以个案为特点的研究。养老服务的政策关联度较大，自2006年国务院提出养老服务的“三化（市场化、产业化、社会化）”②方向以来，各地根据实际情况，业已形成诸多优秀的个案与模式，值得向全国推广。今后，研究者可把实际经验与理论研究相结合，进一步完善服务体系。（3）以合作为基础的研究。养老服务体系涉及主体众多，它们在服务的范围、质量、评估等方面不尽一致。以先前研究观之，有些学者曾试图整合部分资源，形成服务优势，但多是以理论的阐述为主，缺乏可行性的权衡。因此，未来养老服务一方面要继续整合优势资源，另一方面要把理论应用于实际，形成符合我国国情的独特模式。
国外养老服务体系的发展有其地缘优势，如不考虑环境要素，直接将国外之经验加以复制，终究会因文化要素的冲突而将养老服务的计划搁置或放弃，因此，要由经验的借鉴转向理念的引入。本文认为，以福利理念为视域的养老服务，国外有诸多理论与实际值得借鉴，这主要集中于：（1）福利效果的传递。主要集中于老年人照顾便捷性方面的研究，如在社会学研究方法的指导下，将老年人社区照顾分为“在社区内照顾”（care in the community）和“由社区照顾”（care by the community）两种模式，⑧认为要对老年人提供有效的服务，就要组织自助小组，提供对家庭照顾者的培训，并协调组员之间的关系和工作④。（2）福利主体功能的发挥。主要集中于探讨政府在养老服务体系中的主体作用，如通过对Ireland的研究，发现老年人服务应该是以政府为主体，通过发挥功能理念来整合各部门的运作。又如，认为养老的资金提供应该发挥政府的主体作用，实行自上而下（topped―up）的整体方式。⑥（3）福利多元主义。如Norman Johnson在The Welfare State in Tran sztl‘o？l：The Theory and Practice of Welfare Pluralism一书中认为，福利多元主义强调去中心化、决策参与与反科层等，就老年人服务输送与提供的外在形式来看，强调政府不是提供集体福利的唯一来源，还包括非正式部门、志愿性组织、睦邻组织（neighborhood organization）、自助或互助团体（self-help or mutual-aid groups）等，这为养老服务体系的完善奠定了理念基础。
由以上分析可知，一方面，我国养老服务体系受制度、环境等客观因素影响，其研究多集中于制度构建，很少提及服务效果的优化及考量；另一方面，国外现有的成熟理念可作为我国养老服务体系建设之参考，对完善我国养老服务体系建设具有重要意义。因此，本文以福利效能为支撑理论，以政策网络为分析视角，探讨在现有政策条件下，NGO如何介入到以政府、家庭、社区为主体的养老服务体系中，并优化其各自功能，在此基础上形成完善的服务网络体系。
一、NGO的缘起、定义及特点
NGO（Non-Governmental Organization）中文名称为“非政府组织”，源于1945年6月26日在美国旧金山签署的《联合国》。经过几十年发展，NGO不断壮大，到20世纪70年代时已形成较为完善的联系机制。1995年，第四届世界妇女大会期间召开的NGO论坛则成为NGO进入我国的标志。此后，我国一直沿用“民间组织”来替代NG（）的概念。⑧受国内发展环境所限，加之研究视角的不同，学界对NGO的概念、范围、功能等方面的研究日益呈现多样化趋势。在概念的界定方面，除非政府组织之外，还有非营利组织、公民参与、第三部门之称。在范围的指向方面，或以政府所涉足较少的领域，如维权、环境等方面，或以部门为研究基础，如学校的NGO、企业的NGO等。在功能的确定方面，多集中于对社会作用的拓展、政府职能的补充、公共权力的延伸等问题的探讨。总体来说，NGO在我国的研究“并非是一个具有明确内涵和外延的术语”，而是根据实际情况有所侧重。
国内学者主要从特点、功能等方面对NGO进行定义。如李卓从“自治性、志愿性、公益性或互益性”②等特点对NGO进行定义。秦晖的定义中认为NGO"既与以强制求公益的政府部门和以志愿求私益的市场部门区别开来，又揭示了三者的关联”等功能，③等等④。因此，对NG0的界定既要考虑到其本身的属性所指，又要结合我国的区域特征。本文认为，NGO是指独立于政府、市场之外，采用非营利性的社会服务形式，弥补政府在公共管理领域中的失灵与不足，消除参与主体在市场竞争机制中的不利地位，提升弱势群体在社会生活中的参与能力的社会公益组织。
NGO有诸多特点，第一，独立性。NGO是独立于政府与市场之外的“第三方”组织，这就决定了NGO所提供的公共服务范围多集中于制度化、正规化领域之外，具有“边缘性”特征，如心理干预、法律援助、就业帮扶等。第二，灵活性。NGO可采取与政府合作、直接供给的“半市场化”、申请政府的“服务外包”产品等服务方式。多种服务形式亦能产生多种选择方式，能最大化地满足服务接受者福利需求。第三，专业性。NGO产生的基础在于弥补市场失灵与政府失灵，因此，这对NGO的从业人员提出了更多的要求，从目前来看，NGO人员大多受过专业训练，而且能针对某一特定领域有效地展开服务。第四，非营利性。NGO的建立要严格遵守《社会团体登记管理条例》⑤，采取非营利，这也意味着NGO的建立宗旨是社会利益最大化，最终目标是促进社会福利的提高。
NGO经常冠之以“非……组织”“独立团体”“第三方”等字眼，这种语境下的理念诠释使得人们过分偏重于NGO的独立性特征。实际来看，NGO并非独立存在，不仅不独立，反而大多数情况下必须依靠与其他组织的合作才能运营下去，而合作主要采取服务购买、协同生产（Coproduction）等方式。在此基础上，NGO才能有效发挥其作用。
NGO能在公共事件中发挥有效作用是其创立之本源，国外著名的NGO，如绿色和平组织、无国界医生组织、国际爱护动物基金会等，都把关注焦点放在影响社会进程的公共议题中。如绿色和平组织的口号是保护地球、环境及其各种生物的安全及持续性发展，并以行动作出积极的改变。同时，国外NGO在能力建设、战略规划等方面已经形成完善的规模体系，对世界的影响日益深远。首先，提倡以自觉自省为主的能力建设。国外的NGO会更加关注所涉及领域的最新进展，通过反省组织当前的发展境况，来适当改变运作策略，从而更有效地介入事件、议题，完善最初制定之目标。其次，提倡以有效介入为主的战略规划。国外的NG0会更加关注以协同为主的介入方式，也即通过联系议题中的各相关主体，在协调的基础上均衡各方利益，为有效介入提供基础。
由此看来，NGO作用发挥的前提是介入的可能性，而NG0介入可能性的前提条件是被介入组织（或体系、机制等）在运行管理方面存在着问题，需要外界力量的积极推动来完善之，因此，NGO介入养老服务体系应以现存养老服务体系之弊端为前提条件。
二、现状阐释：现存养老服务体系之弊端
我国养老服务体系由居家养老、社区养老、机构养老等模式构成，虽然各模式的服务目标不尽相同，但也基本满足了老年人的需求，并日益被老年人及所在家庭接受。据统计，截止2012年，“我国各类养老机构有近4.5万家，养老床位431.3万张，每千名老人拥有养老床位22.24张；18个省份出台了80周岁以上低收入老年人高龄津贴政策，惠及约1600万老年人；22个省份出台了经济困难老年人养老服务补贴政策，惠及约170万老年人”。
但从整体上看，我国养老服务体系缺乏统筹规划，建设缺乏整体性与连续性，其内容、方式、效果、分布等方面存在诸多问题，亟须改进。
其一，服务主体上存在重独立、轻衔接的弊端。我国养老服务体系主要由家庭、社区、机构等主体所构成。家庭主要负责老年人的衣、食、住、行等全方位的服务，它是主要的养老形式。社区主要负责老年人的心理、娱乐、咨询等方面的服务，主要采取“在社区内养老”的形式。机构养老主要为孤寡、高龄老人，或者有特殊需求（如需要有专人陪护）的群体提供服务，多采取收费的形式。目前来看，虽然养老服务体系各主体能发挥各自优势，有效地提升老年人福利水平，但是各主体因服务形式的针对性原因，业已形成独立的服务渠道，很难形成服务链接。
其二，服务内容上存在重物资、轻提升的弊端。我国养老服务体系虽提倡多主体共同参与，但政府在整合资源、优化管理、分摊任务等方面，依然以直接供给或间接购买的方式发挥主导作用，其服务内容多集中于政策制定、法律宣传、资金调节等物资方面，较少涉及心理安抚、环境融入、社会参与、能力提升等方面。长此以往，不仅会形成政策客体的“福利依赖”，而且也因政府的“短视效应”而影响福利传输的效果。
其三，服务评估上存在重结果、轻过程的弊端。服务评估是政策调整的基础，也是养老服务体系建设的重要组成部分。从目前来看，我国养老服务体系往往以政策客体的评价结果作为衡量标准，缺少对政策实施过程所进行的反馈、跟踪、监督等内容。因此，必须注重效果评估与反馈机制为基础的过程建设，形成具有完善性、有效性、灵活性的长效服务机制。
其四，服务效果上存在重数量、轻质量的弊端。我国目前多数老年人都经历过结构调整、经济转型等社会变迁，时代观念的固化容易形成群体性特征，这使得新型的服务理念在这一群体中贯彻下去异常困难。因此，短期内的养老服务体系建设需以“大数法则”为基准，实现整体利提升的目标。过于平均化、标准化的服务难以考虑老年人“共性中的特性”，表面上看来政策普及程度逐年提高，实际上服务质量正逐渐降低。
其五，服务分布上存在重城市、轻农村的弊端。我国二元社会结构的打破，为养老保险、社会救助等老年保障项目的融合夯实了政策平台，但城乡养老服务在硬件与软件建设、服务内容与方式、管理体系与机制、政策宣传与执行等方面均存在严重差异。因此，在农村需要采取“多元福利”的“柔性”政策与“底线公平”的“托底”政策，实现多主体共同参与的网状化福利效能提升。
综上所述，我国养老服务体系既受现有结构的片面化影响，又为服务内容单薄所牵制，难以发挥其资源优势。究其原因，主要在于体系的构建集中于服务主体的完善，很少涉及服务过程优化。也就是说，现有养老资源过分专注于政府、家庭、社区等方面的任务配置，认为主体的优化就能产生理想的效果。但从目前来看，针对主体――过程――客体的养老服务过程，应更加注重过程的优化及资源配置。以目前来看，除家庭、社区、政府等主体外，NGO介入养老服务是未来发展的趋势。
三、福利效能视域下NGO介入养老
服务体系的可行性分析
本文所取效能的定义源于《辞海》所作的解释，即功效、作用，兼备效率与功能之含义。从字面意义上理解，相对于效率而言，效能更加注重管理实施的影响程度、管理效果的满意程度；相对于功能而言，效能更加注重过程、结果的衡量与评定。因此，效能一词广泛运用于行政管理活动的绩效考量，包括对行政管理的数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等客观与主观因素的要求。国外学者对效能（ef―fectiveness）之研究肇始于19世纪60至70年代，学术缘于为“商业部门的效率补充（business seminarsas complementary to efficiency）”。进入21世纪，其研究更多集中于私人部门的优势（goodness）与利润（profit）等理念，随着社会科学独立性的增强，效能研究所涉领域多集中于健康、教育、国家发展、文化人类学等学科，系统性、结果性、时效性愈加明显。毋庸置疑，效能的终极目标已然超脱了效率评价，更多是与目的性、工具性、尺度性、全面性等福利特征联系在一起。
福利效能的提出，源于福利之哲理意义与效能之工具意义的耦合。虽然福利的研究已跨越政治、经济、社会、伦理、哲学等学科视域，但“善（well）”的“进展（fare）”仍是各领域福利研究的追求目标。也即是说，虽然福利的目标呈现专门的聚集形式，是现代福利观念之基础，②但“最大多数人的最大快乐是衡量正确与错误的标准”③，即福利之标准。因此，福利具备评价的导向意义，其自身的工具属性逐渐成为政策实施效果的价值判断。政策效果的价值判断多集中于政策资源、硬件条件、物资投入等静态因素，而政策过程、结果评估、效率考量等动态因素理应介入效能理念，福利效能正是集两者优势之所长，成为政策评价的重要标准。同时，福利效能的最终意义在于政策福利效果的全面衡量，最终目标在于社会福利的“帕累托最优”。
养老服务福利效能是以功用来衡量服务资源、以效率来考察服务过程、以效果来审视服务功能，以此达到提高老年人社会福利的目标。养老服务的福利效能评价贯穿于政策准备、政策实施、政策评估等服务传递过程，具体来说，应涵盖以下几方面：
其一，服务资源的安排。主要包括主体建设的多元化机制、资源积累的准备情况、服务人员的综合素质等。在主体建设方面，养老服务福利效能的发挥应改变以往以政府为主体的单一方式，接纳以社会、家庭等为服务辅助的方式。这样一则可减轻政府负担，二则可发挥其他主体所长，实现多样化的服务体系；在资源积累方面，养老服务福利效能的提出可改变以往对资源的狭义理解，即是说，养老服务资源应包含资金、物质、社会等广义范畴。在人员素质方面，养老服务人员除具备服务基本生活技能外，应更加关注于心理疏导、法律咨询、社会关系建构等方面的能力培养，同时，要以老年人综合发展为视角，培养具备全面性、综合性又不失专业性的服务人员。
其二，服务过程的考量。主要包括社会资本的介入、直线帮扶的建立等方面。在资本介入方面，应考虑民间资本介入养老服务领域，主要涉及社区养老服务、养老机构建立、养老产业发展等方面。民间资本服务介入能弥补政府的短视行为，形成多元共治的局面，提高服务福利效能。但鉴于老年风险、机构盈利等因素影响，除民政部2012年7月《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》①所规定优惠政策外，应在法律帮扶、价格谈判、运营补贴等方面给予更多实惠。在直线帮扶方面，养老服务福利效能应更注重简化服务过程，即打破传统的层级式服务结构，建立以政府――社区（或机构）――老年人直线服务机制。这对政府来说，可节省管理成本，防范福利资源浪费，对老年人来说，可最大限度享受服务资源，提升自身福利水平。
其三，服务效果的评估。主要包含服务效果的跟踪、服务制度的形成、服务满足的程度。在效果评定方面，评判范围应集中于后期对服务效果的考量，如工作人员服务能力提升的程度、政策宣传与理想效果之差距、资源的获取与分配是否合理等价值评判。在制度形成方面，应更加注重“体系”而非“模式”的形成。现有养老服务模式是在注重模块化（如以房养老、合居养老、售房入院养老等）及经验借鉴之基础上，对服务元素进行综合叠加，这导致服务结构趋向于机械的、单一化的制度模式，难以以理念之方式“嵌入”社会结构中。在满足程度方面，应以综合的、全面的评价体系为建立依据，注重效果的长期性，需介人生活水平、社会资本、心理康复、服务效果等指标。
养老服务福利效能对养老服务体系的完善提出了更高的要求，但以现实观之，我国现有的居家养老、社区养老、机构养老等服务模式，在服务的内容、过程、效果等方面不尽相同，从而直接影响福利效能的提升。在福利效能的视角下，NGO可有效的介入养老服务体系中（如表1）。NGO能通过发挥其多样性、创新性等优点，在养老服务方面不仅能凝聚各主体优势、提升服务各阶段效能，而且也能与其他服务要素相结合，促进服务体系的完善。
在主体建构方面，NGO可采取单独建立、与政府合作等方式，以形成独立性或半独立性的多样化养老服务主体，能最大限度优化服务的福利效能。在资源供给方面，NGO能发挥其灵活性、广泛性等特点，着力动员家庭、邻里、社区、机构等服务资源，参与到基础建设、关系建立、社会融合等活动中。在服务过程方面，NGO可形成机构――老年人或政府――机构――老年人的服务过程，该过程相对于居家服务与机构服务而言，具有明显的福利“传输”效果。同时，该过程相对于社区服务而言，能简化福利传送机制。在效果评估方面，NGO的服务评价来自于政府评估、市场评估、自身评估等方面，多元化评估体系的建立为NGO的发展提供了现实条件，也打下了坚实基础。
四、养老服务体系的效能优化与网络构建
NGO介入养老服务体系，拓展了实施平台、丰富了服务内容，加强了服务纽带（如图1）。在资源优化方面，第一，NGO可与老年人家庭及邻里建立帮扶关系。通过其专业性的知识与技能，为家庭提供老年人护理知识普及、家庭成员关系建立、老年人家庭地位确立等方面帮助，一来可进一步强化家庭在养老服务中基础性地位，二来能建立直至完善家庭与NGO间关系，变临时性、短暂性、目标模糊的NG（）家庭帮扶为固定化、长期化、内嵌式的制度形式。同时，NGO可利用其灵巧性特点，发挥邻里帮扶的作用，一是以老年人家庭为核心，利用宣传、情感表达等手段，影响周围人群为老年人提供临时性帮扶，形成更具广泛意义上的服务主体；二是要以老年人亲属为对象，通过亲情关系的强化，扩展家庭服务的范围。第二，NGO可与社区建立联合的服务关系。在养老服务方面，NGO与社区具有相同的目标取向，可通过合作、替代等方式实现资源互享。NG（）可购买政府（主要以街道、社区为主）的养老服务外包产品，实现行政资源与专业资源的结合。NG（）可代替政府部分的养老服务职能，如康复辅助、精神慰藉、医疗辅助等方面，既提高服务质量，又减轻社区负担，取得“双赢”的效果。第三，NGO可与养老机构建立市场化的合作关系。目前，养老机构存在床位紧张、供需矛盾等弊端，且服务人群多集中于生活条件优越的“精英”老年人。为此，NGO可与养老机构合作，由机构提供场地、设施等资源，NGO提供人员、管理等资源，在优势互补、利益均衡的理念基础上完善养老服务。
在过程优化方面，第一，NGO+家庭――个人的过程优化。这一过程打破了家庭直接福利输送的养老服务模式，其优势主要表现为：首先，强化了家庭养老的主体优势。NGO积极参与到家庭养老中，使得养老主体更加多元，夯实了福利输送平台，优化了传递效果。其次，提高了家庭福利的输送效率。以往采用的家庭――个人的福利输送方式受创新性低等弊端所影响，难以提高服务效率，NGO以其创新性、多样性等优势，能弥补服务效率低下所造成的弊端。第二，政府/社x～
NGO--个人的过程优化。这一过程改变了社区养老的层级福利输送模式，变以NGO为中转的福利传递，这一方面可强化输送效果，使效能更具渗透性，另一方面可弱化政府的服务刚性，使效果评估更具弹性特质。第三，NGO/机构――个人的过程优化。NGO参与到机构养老中，使得老年人的选择余地更大，客观上加剧了机构与NGO的竞争，提升了服务质量。
除以上所述之外，NGO介入养老服务，经历以服务――反馈――提升的升华过程，对反馈具有强烈的敏感性。同时，NGO介入到家庭、社区、机构的服务过程中，其评估理念必然逐渐被各主体所接受，并因此能形成有效的评估体系。
NGO介入养老服务优化了其“福利效能”，为以家庭、社区、机构等养老主体的政策网络构建奠定了现实基础。养老服务政策网络是以老年人为中心，以NGO为行动链接，以资源互接为实现条件，通过政府（社区）、家庭（邻里）、机构、NGO为行动主体，实现持续性的协作理念与制度化的互动联系（如图2）。养老服务政策网络注重系统性、链接性、互、依赖性以及利益相关性，其重点在于NG（）的组织与运作。通过NGO功能的发挥，寻求各主体服务之共同要素，以结合、凝练、提升等方式，变点对点为面对面服务方式，提升主体影响、扩大服务范围、提升福利效能，最终能形成固化的政策体系。
其一，家庭+NGO+社区的政策链接。社区的发展是“与国家相反的社会”，①是社会原子化的过渡形式。虽然人与社会的关系因社区的发展而变得扑朔迷离，但是人们正逐渐走出家庭而融人社区，社区功能愈加强大、家庭功能愈加弱化的现实，使得养老服务转向社区亦是必然的趋势。而社区――家庭的线性养老体系因NGO的介入而更加丰富、更加牢固。首先，NGO要完善社区与家庭的服务信息传递机制。我国社区养老主要集中于老年人的食、行方面，如送餐上门、老年饭桌、社区便利设施等，运行方式过分注重标准化、难以体现灵活性，且与老年人家庭联系较少，无法根据老年人主客观情况实施服务。以上问题的出现，主要的原因还是在于社区管理的复杂利益与管理资源匮乏的矛盾所致。NGO通过介入家庭养老服务，利用家庭社会工作、老年人个案工作、小组工作等专业方法，发掘老年人的特点与需求，为社区提供便利化服务信息，既提高老年人自身福利，又节省社区福利资源。其次，NGO要强化家庭成员的社区融人。家庭对老年人影响深远，其社会融人的方式、进程、效果等会间接影响老年人的福利水平提升。NGO可通过引导、宣传、协同等方式，帮助老年人家庭尽快融入社区，简化服务过程，提升服务的福利效能。
篇8
关键词：社会养老服务；问题；对策
中图分类号：F719 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.12.90 文章编号：1672-3309（2013）12-203-02
据统计，我国是世界上唯一的一个老年人口超过1亿的国家，每天有接近25000人进入到60岁以上老年人的行列。随着我国经济社会的快速发展，人民的生活水平和医疗卫生保健事业发生巨大改善，人们的寿命水平有着显著提高，养老服务需求增多。同西方发达国家相比，我国的社会养老服务体系建设由于起步较晚，和日渐增长的养老需求不能很好地融合发展，因此，社会养老服务体系建设需要得到社会各界的广泛关注和认同，将养老服务工作提上工作日程。
一、我国社会养老服务体系所面临的问题
社会养老服务体系是老年服务的一部分，是为积极应对人口老龄化问题而建立的一种为老服务机制。以政府主导、政策支持、社会参与、市场推动为原则，以提高老年人物质精神文化生活为目标，在满足老年人基本养老服务需求的基础上，提供精神、文化、娱乐等方面的服务项目，使得老年人在晚年实现“老有所养，老有所为，老有所乐”的目标。着眼于老年人的实际生活需要，优先保障孤寡老人、低收入老人、空巢老人、失能及半失能老人、高龄老人等生活存在困难的老年人的服务需求。
（一）我国的居家养老服务所面临的问题
居家养老服务是指由社区和社会帮助家庭成员为在家里居住的老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐和精神慰藉等方面服务的一种社会养老服务形式。由于这一服务尚处于起步阶段，仍然存在着诸多方面的问题。（1）资金投入严重缺乏。政府和社会对居家养老服务的投入较少。由于资金的严重缺乏，使得那些承载居家养老服务功能的基础设施，大都没有建立和完善起来；（2）普遍认识缺位。只有部分政府部门和养老服务关注者对居家养老服务工作予以关注，各级政府及相关部门对居家养老服务认识不到位，没成为全社会的共识，致使居家养老服务工作处于落后局面；（3）养老服务队伍有待加强。多数的养老服务人员为没有经过专业培训的中年人，专业技术水平和道德标准不足，只能给予简单的陪伴工作，缺乏护理和急救常识。而志愿者多为短期或兼职人员，不能成为养老服务队伍中坚力量；（4）居家养老服务内容单一。目前在已开展的社区居家养老服务中，很多服务只是停留在理论阶段，虽然在文件中有所体现，但却并未付诸实践。
（二）社区养老服务所面临的问题
社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，由家庭、近邻、社区所组成的综合性的支持老年人养老生活的服务，能使老年人不脱离他所生活和熟悉的社区，在社区内接受服务，满足各种需求。具有社区日间照料和居家养老支持两类功能。社区养老服务发展的同时也存在一些问题。（1）社区养老服务的组织问题。养老服务组织体系过于行政化，导致各级养老服务组织把社区养老服务作为各自组织的“政绩”进行，政府的担子会越来越重，不利于社区养老服务向制度化和专业化的方向发展，也不利于社区和社会参与；（2）社区养老服务设施问题。社区养老服务项目多适用于那些生活能够自理的老人，而忽视了失能、半失能的老人，许多高龄老人和卧病在床的老人急需的家庭病床、照顾护理、无障碍改造等服务未能提供效果；（3）社区养老服务经费问题。资金不足，宣传不到位，使得许多老人误以为社区养老服务都是无偿服务，没有形成购买服务意识，在很大程度上制约了社区养老服务收费项目的运行；（4）社区养老服务队伍问题。一是社区工作者的专业化程度偏低；二是专业服务人员缺乏；三是志愿者规模较小，缺乏有效组织安排志愿活动的组织机制，志愿组织与社区政府之间还缺乏进行有效协调配合的协调机制。
（三）机构养老所面临的问题
家庭规模日趋小型化，结构趋于核心化的“42l”模式，使得机构养老成为一种不可缺少的养老模式选择。因为机构养老模式在我国的发展历史较短，发育还不够成熟，在很多方面仍存在着诸多问题。（1）从养老机构层面上说。我国的养老机构规模较小，总量不足，不能满足老年人的养老需求；（2）从政府政策上说。在机构养老发展上的定位不够明确，缺乏科学合理的规划，使得许多优惠扶持政策没有得到很好地落实；（3）从法律层面上说。我国的社会养老服务缺少相关法律法规的规范，缺少政策制度的支撑，有些养老机构出现了打骂、虐待老人现象，老人的合法权益得不到保障，使得我国养老事业发展缓慢；（4）从服务队伍层面上说，专门从事养老事业的机构和管理队伍没能得到普遍发展，没有专业的养老培训专门机构，更没有相应的实训基地，使得养老护工人员得不到相应的技能提升，不能满足老年人的护理需求、心理需求和精神慰藉等。
二、完善城镇养老服务的对策
为实现“老有所养”的战略目标，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，加快我国社会化养老模式的发展，必须要做好以下几点：
（一）拓宽养老产业融资渠道，鼓励社会各界多元投资
保障社会养老服务体系建设的资金投入，建立以财政投入为主、福利彩票公益金和社会慈善资金为辅的资金保障机制。鼓励非政府部门在法律允许范围内，建设各类养老服务机构和养老服务设施。鼓励银行、保险公司等金融机构创新养老服务类的金融理财产品，改进和完善其服务方式，增加对养老服务项目的信贷投入和投资比重。
（二）完善养老服务扶持政策，推动养老产业健康发展
国家对社会养老服务体系建设已经出台了相关的扶持政策，尤其是在对养老产业发展上的优惠政策较为丰富，涉及养老机构建设、养老设施维护、养老服务机构的税费减免等多个方面。政府部门应将社会养老服务设施建设纳入工作重点，增大对养老产业的扶持力度，如合理的土地资源安排，用以保障土地供应。制定相关的养老扶持政策，如财政补贴、医疗保险、减免税费等。在合理的收费标准下，鼓励政府和老年人共同分担养老服务费用。
（三）加强政府部门组织领导，提升社会养老服务质量
各地政府要组织建立养老服务业的相关部门，尽力做到服务内容面面俱到，工作方面专人专用。加强养老服务职业教育培训，引入专业社会工作人才，提高养老服务从业人员的专业技术水平和道德标准。鼓励养老机构吸纳就业困难群体就业，对其进行学历教育和专业资格认证，成绩合格者提供适合的工作岗位。加快发展志愿者队伍，专业人员与志愿者协同工作，提高养老服务工作效率。
（四）加大养老服务宣传力度，鼓励社会大众积极参与
政府应该通过各种宣传途径发展社会养老服务，如便民信息网、热线电话、电视服务等多种形式，构建社会养老服务信息网络和服务平台；与政府加强合作，建立新型伙伴关系，加强对社会团体的宏观调控，并保持社会团体在人事、业务自主性等方面的独立，使其可以依法自主的开展社会养老服务；积极鼓励政府工作人员、党员、大学生、身体健康的退休老人等大众群体积极参与养老服务志愿者活动，培育志愿服务意识，宣传社区志愿服务精神，优化志愿者结构，壮大志愿者数量，给予志愿者适当的物质鼓励与精神支持。
（五）健全相关的法律法规，创新养老服务运行机制
社会养老服务模式的发展需要法律法规的保障，健全的法律法规有利于保障社会养老服务工作的顺利开展，可以有效的监督养老服务的顺利实施，保障老年人的合法权益。在确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平不降低的前提下，积极推行养老服务机构公建民营，激发公办养老服务机构发展的生机和活力。鼓励将非营利性养老服务机构作为公益性岗位试验单位，吸纳就业困难群体上岗就业，符合条件的，落实好岗位补贴和社会保险补贴。鼓励保险机构以商业化运作模式参与养老服务机构和养老社区建设。
三、结论
对老年人的尊敬是自然和正常的，尊敬不仅表现于口头上，而且应体现于实际中。随着中国人口老龄化的不断加剧，中国老年人数显著增长，在关注老人的生理健康时，也要关心老年人的精神娱乐。根据需要建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、多种养老方式协调发展的社会养老服务体系创新模式。虽然我国的社会养老服务体系还存在一些问题和争执，但随着政府部门和社会各界的关注度提升，我国的社会养老服务体系一定能够得以完善和发展，实现“老有所养、老有所为、老有所乐”的目标。
参考文献：
[1] 韩俊江、刘迟.社区居家养老服务的多元体系建构[J].社会保障研究，2012，（07） .
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一、基本情况
我县现有60岁以上老年人14584人，80岁以上的高龄人数1663人，90岁以上245人，100岁老人4人。
二、工作开展情况
（一）夯实基础，健全养老服务工作机制。我局高度重视养老服务体系建设工作，把养老服务体系建设列入重要议事日程，制定下发了《县民政和扶贫移民局关于印发县城乡居家养老服务工作方案的通知》；局班子及相关股室工作人员经常深入基层，了解养老工作的热点、难点问题，协调解决工作中面临的困难和问题，建立了由分管局长为主要负责人，相关股室人员为成员的养老服务工作领导小组，把养老服务体系建设工作纳入对各乡镇的目标责任考核。
目前，已完成社区、社区、社区为主的城市日间照料中心建设，镇村等9个农村日间照料中心即将完成，日间照料中心配有老年活动室、休息室、卫生间、医疗室、厨房等服务设施，为老年人提供生活供应、人照顾、保健康复、休闲娱乐、医疗服务、精神慰藉等服务。
深入开展居家养老服务工作，在社区和社区率先开展了12349“孝行通”居家养老服务，有400余老人享受了孝行通居家养老紧急援助和日间服务；居家养老和日间照料中心的实施，为本社区、村的留守、独居、失能、失独和空巢老人提供了贴心的照顾、娱乐和精神慰藉，及时解决了老年人生活遇到的问题和困难，进一步丰富了村级社会养老服务内容。
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整体来说，本市“十二五”规划纲要和老龄事业发展“十二五”规划中有关完善为老服务体系的各项要求都落实得较好。90%家庭自我照顾、7%社区居家养老、3%机构养老为一体的“9073”养老服务格局随着老年人口增长同步推进、完善巩固，为老服务的深度、广度、规范化程度都有不同程度的提升。但应当看到，为老服务工作中还存在一些问题，“9073”养老服务格局有待进一步提升内涵，打造更强服务能力成为迫切需求。
首先，“90”、“7”和“3”之间缺乏制度性衔接。“老伙伴计划”、日间照料、老年助餐、志愿者服务、“喘息式服务”等，在服务内容和覆盖面上不能满足居家和社区养老的多元化需求，各项服务之间并没有有机整合发挥作用，这使得养老服务供给能力受到了限制。此外，养老服务人员普遍收入低、社会地位差、劳动强度大，这也制约了服务队伍的稳定性和服务质量。内司委在全市范围对不同群体开展了问卷调查，从统计的情况看，88.7%的老年人将家庭养老作为首选，但同时有81.5%的老年人对家庭照料问题存在担忧，大多因为“自己或家人的精力或时间不足”，又“找不到合适的照料服务机构或服务人员”。此外，老年人对社区居家养老服务满意度仅为27%。
其二，养老服务格局中机构养老工作矛盾突出。表现在床位建设指标完成困难。“十二五”规划要求，至2015年新增养老床位2.5万张，总数达12.5万张。虽然2011、2012年新建了11432张，但由于现有床位流失严重，总数仍只有10.52万张，“十二五”后3年还需新建近2万张。在总量捉襟见肘、增量难以为继的同时，现有床位利用率却只有七成。公办养老机构床位缺，民办养老机构床位空；市区养老机构床位缺，郊区养老机构床位空。相当部分急需入住公办养老机构的困难老人却没着落。同时，养老机构还面对着意外纠纷多、缺乏责任认定和风险分担机制，收支不平衡、优惠政策配套难落实等问题。
此外，医疗服务能力与养老服务能力的结合还有待提升。在当前的养老服务格局中，医疗服务能力尤其稀缺，却又特别需要，这从老年护理院将近百分之百的利用率上就可以看出。养老医疗服务体系在“十二五”以来有了明显的发展，但整体还停留在通过增总量应对服务对象基数增长的层次，没有通过制度性突破提升服务能力。
对应这些问题，内司委提出以下建议：进一步优化社区和居家养老服务格局。要强化社区为老服务功能，同时提供支撑提升家庭养老能力。完善居家养老、社区养老、机构养老相互衔接制度，使高龄、失智失能、独居、贫困老人以及纯老家庭、“失独”家庭在不同阶段能得到相对应的服务。整合社区为老服务资源，扩大服务范围、增加服务内容，形成多层次服务体系。扩充政府购买为老服务政策和渠道，拓展服务项目及其覆盖面，建立项目考核与第三方评估机制、奖励机制，提高社区为老服务项目的服务质量。
