公众号审核制度范文

导语：如何才能写好一篇公众号审核制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、严格实施执法公示制度。

一是拓宽公示渠道，多途径确保公示落到实处。除在环保官网、政府网站公示外，还充分利用了微信公众号、微博等新媒体平台，以及电子显示屏等进行公开公示，以求全面、及时、准确公示执法信息，方便群众查询。

二是强化全程公开，根据相关法律法规，编制并公示执法流程与服务指南，方便公众办事。对行政执法的主体、人员、职责、权限，随机抽查的事项清单、依据、程序、监督方式、救济渠道和投诉举报方式、途径等必须主动公示的信息，实行动态调整，确保实时更新。执法人员从事行政执法活动时，佩戴或出示行政执法证件；完善需主动公开行政执法决定文书的工作细则，确定行政执法决定公开的范围、内容、方式、时限和程序，在门户网站及信用平台及时公开行政执法决定文书，接受公众监督。

二、严格实施执法全过程记录制度。

一是规范执法卷宗制作，建立健全行政执法案卷制作和管理制度，制定或采用行政执法文书标准格式，便于监督管理。

二是保障事中记录“全过程”，对企业现场检查、行政强制和送达时进行现场拍照，持续完善全程记录装备管理制度，及时更新音像记录装备，为推行音像记录提供必要条件。强化平台运用和档案管理，实现行政执法全过程留痕和可回溯。

三、严格实施重大执法决定法制审核制度。

一是明确审核主体责任，配备政治素质高、业务能力强的工作人员，负责行政处罚和强制的相关法制审核工作，定期参加省市级各类法制培训，提升法制审核的源头严谨性。

二是规范审核程序，细化审核范围。根据重大执法决定的实际情况，规范法制审核工作方式和处理机制，规定法制审核时限，建立责任追究机制。

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一、加强组织领导

各公共企事业单位主管部门要高度重视办事公开工作,按照“谁主管、谁负责”的原则,做好安排部署、协调指导、督促检查和组织考核工作。各公共企事业单位作为办事公开的责任主体,要成立办事公开领导和工作机构,指定专人负责,把办事公开工作同年度工作责任制结合起来。

二、健全工作机制

各公共企事业单位要按照“提出、审核、公开、评议、反馈”的程序实行办事公开,建立健全办事公开责任制度、审核制度、评议制度、投诉反馈制度等,促进办事公开工作规范运行。

一是建立健全主动公开和依申请公开制度。建立健全主动公开和依申请公开制度，明确公开的范围、方式、程序以及监督保障措施，切实保障社会公众方便快捷地获取和使用各类服务信息。

二是推行首问责任制。首问责任人必须为前来办事或咨询的社会公众提供热情周到的服务，对属职责范围内的事项，要按有关规定受理或办理；对不属职责范围内的事项，如能确定有关办理部门，要告知办事人。

三是健全示证上岗制。窗口单位应摆放或由窗口工作人员佩戴有工作人员照片、姓名、岗位名称、工号等基本情况的岗位证，方便公众监督。

四是实行服务承诺制。要结合自身特点，针对服务对象的需求和公众关心的热点问题，公开切实可行的承诺，并按照承诺的内容和标准履行责任和义务，向社会提供优质服务。

五是建立一次性告知制。工作人员受理服务事项时，必须将所需材料、服务程序、服务时限等情况一次性告知服务对象，不准故意刁难服务对象。新晨

六是实行反馈回应制。对公众投诉问题要有问必答、有诉必应，按时限要求向公众反馈调查处理情况。

七是建立考评制。要将办事公开纳入质量控制考核体系进行测评，并与班子建设、目标管理、绩效考核、行风评议相结合。通过考核，达到鼓励先进、鞭策后进、促进工作的目的。

八是健全责任追究制。要明确办事公开的责任部门、责任人及责任追究办法，畅通群众诉求渠道，通过设立举报电话、互联网举报信箱等受理群众举报。对经查实的违规行为，要追究有关部门和责任人的责任。

三、认真抓好落实

各公共企事业单位要全面规范办事公开内容,按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,凡是与企业、群众利益相关的事项都应对外公开。把群众最关心、最直接、最现实的利益问题,办事过程中最容易引发和滋生不正之风的环节,作为公开重点。在主管部门指导下编制《办事公开目录》及《办事公开指南》,采取多种便民方式予以公开。建立依申请公开制度,依法及时处理公民、法人或其他组织的办事办事公开申请。

四、强化监督检查

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重视不足，缺少前瞻性和主动性。慈善组织的信息公开工作没有充分利用微传播的优势与便利，缺乏利用新型传播手段的前瞻性和主动性，使得慈善组织的信息公开工作严重滞后于受众的信息分享习惯和需求。有关机构公布的《2014年度中国慈善透明报告》显示，只有28%的公众对中国公益慈善组织在2014年度的信息披露工作感到比较满意。而在2011年，公众对公益慈善组织的信息公开状况表示满意的甚至不足10%。这与慈善机构信息工作没有及时有效对接用户媒体使用习惯的变化有很大关系。

数量较少，无序发展，传播力、影响力较低。与当前微信、微博用户数量众多，一些组织机构纷纷开通微博、微信传递信息、沟通民情的热情相比，慈善机构的微信公众号和微博认证号数量相对稀少，也在一定程度上反映慈善机构缺少主动利用微信和微博等新的传播工具服务公众的动力。当前，慈善机构的微传播工具发展仍然处在无序、自发状态。慈善组织是否开通微信、微博账号，开通后如何运营，信息的频率乃至是否等，完全取决于慈善机构的自觉性和人员的兴趣，有关慈善管理机构缺少超前规划和规范。一些慈善机构虽然开通了微博、微信账号，却缺少主动运营和维护的意识与动力，微博、微信的信息传播力、影响力较低，有的甚至成为僵尸号。从笔者监测的200多个慈善机构微信公众号来看，有的长期不更新信息，有的虽然更新信息，但平均阅读率、点赞数较低，平均阅读数最高的一般也在1000次以下，平均点赞数大都在10次以下。

慈善微博认证号同样存在影响力、传播力低下问题，主要表现为微博认证号粉丝数量、信息数量较少，转发率、点评率较低。从笔者监测到的慈善微博公众号来看，即使排在影响力前10位的账号，每天信息的数量一般也在10条以内，平均数量在5条以下，转发数大多在10条左右，评论数基本不超过10条。相当一部分慈善微博认证号信息数、转发数和点评数为零。

缺少专业运营，信息公开有数量欠质量。相当数量的慈善信息并不是公众关心和需要的，后公众并不关心，如一些慈善信息与慈善资金的使用等公众关心的核心信息毫无关系。

缺少信息保护意识，容易对慈善救助对象造成不必要的伤害。由于缺少专业的微传播、慈善信息运营以及对于慈善信息的审核和规范机制，一些慈善机构的微信、微博不仅的信息质量较低，而且有的因为信息公开不当，-对于一些慈善救助对象，特别是一些残疾人、儿童和边远贫困地区人员造成不必要的伤害。

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第一条为加快政府职能转变，加强和改进发展专项规划管理，突出专项规划的操作性和相互之间衔接，切实将规划管理纳入科学化、民主化、法制化轨道，根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）、省政府《关于加强和改进规划工作的意见》（浙政发〔2005〕54号）、省政府办公厅《关于印发浙江省国民经济和社会发展专项规划管理暂行规定的通知》（浙政办发〔2006〕125号）等规定，特制定本暂行办法。

第二条本暂行办法所指的市级专项规划，是以*市国民经济和社会发展的专门领域（不含城乡规划和土地利用规划）为对象编制的规划，包括产业发展、基础设施建设、生态环境保护等各种行业规划、建设规划、专题规划，是*市国民经济和社会发展规划纲要在特定领域的细化，是*市国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分。

第三条专项规划是政府指导该领域发展，以及审批核准重大项目及安排政府投资、编制财政支出预算和制定相关政策的依据。专项规划的内容，应界定在政府履行公共职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域，并按事权和管理分工组织编制。

第四条市级专项规划分为重点专项规划、主要专项规划、其他专项规划。

重点专项规划是以我市国民经济和社会发展的关键领域和薄弱环节为对象编制的专项规划；

主要专项规划是以我市基础设施建设、公共服务、资源环境、产业发展等国民经济和社会发展主要领域为对象编制的专项规划；

除重点专项规划、主要专项规划外的专项规划为其他专项规划。

第五条专项规划管理程序包括规划立项、衔接审核、咨询论证、审批、实施监督等环节。市发展改革委是国民经济和社会发展专项规划的综合管理部门，具体承担市级专项规划的综合管理工作。

第二章规划立项

第六条市级专项规划一般由其主管部门在每年年底前向市发展改革委提出规划立项申请；其中重点专项规划由市发展改革委会同市财政局、主管部门研究提出，并经市政府审核同意后下达编制计划；主要专项规划由市发展改革委平衡后下达编制计划；其他专项规划的立项由其主管部门管理，报市发展改革委备案。

第七条专项规划立项申请应包括以下内容：

（一）规划名称、编制依据、规划范围；

（二）规划组织单位、编制单位以及编制成员的基本情况；

（三）规划编制经费预算和来源；

（四）规划编制进度计划和完成时限。

第八条市级专项规划在每年年初编制计划下达后，规划立项申请单位应立即组织力量开展规划编制工作，并及时向市发展改革委反馈规划编制进展情况。

未经立项编制的专项规划，市政府及市发展改革委和其他主管部门不予审核审批和。

第九条在市级专项规划年度编制计划下达后，市级有关部门接到上级部门或市政府通知，需要编制专项规划的，应及时向市发展改革委提出增补立项申请，并附上相关通知复印件。

第三章衔接审核

第十条市级专项规划在编制完成形成送审稿后，必须根据规划管理层次组织与相关规划进行衔接审核。其中，重点专项规划由市政府或授权市发展改革委负责衔接审核，主要专项规划由市发展改革委为主衔接审核，其他专项规划由主管部门为主衔接审核。

第十一条专项规划的衔接审核，应以我市国民经济和社会发展规划纲要以及城乡规划、土地利用规划等空间规划为依据，并加强与其他相关专项规划之间的衔接协调。衔接的重点是主要发展目标、重点发展任务、区域空间布局、基础设施建设、生态环境保护、重要资源开发、重大项目建设和财政资金平衡等。

第十二条各衔接审核牵头部门，在征求相关部门意见后形成书面衔接审核意见，并及时反馈给专项规划编制部门。

专项规划经过衔接审核后，由其主管部门根据衔接审核意见作进一步的修改完善。

第四章咨询论证

第十三条市级专项规划应组织专家咨询论证，并出具咨询论证意见。

第十四条对市级专项规划进行咨询论证时，专家人数应为单数，其中重点专项规划和主要专项规划的专家人数一般不少于5人，具有高级职称的专家应不少于60%，且专项规划领域以外的相关领域专家应不少于1/3。

第十五条重点专项规划由市政府或授权市发展改革委主持论证。必要时，应向社会公开征求意见。主要专项规划由市发展改革委组织专家咨询论证。其他专项规划的咨询论证由主管部门组织，市发展改革委参与。

第十六条市级专项规划经咨询论证后，由主管部门根据咨询论证意见作进一步的修改完善，形成规划草案。

第五章审批

第十七条重点专项规划和主要专项规划，编制部门应向市发展改革委报送专项规划草案，并提交下列材料：

（一）规划文本；

（二）规划编制说明；

（三）专家咨询论证意见（包括必要的社会公众意见）；

（四）衔接审核意见落实情况以及相关部门意见和专家意见（包括必要的社会公众意见）的采纳情况说明。

第十八条重点专项规划由市发展改革委审核后，报市政府审批；主要专项规划由市发展改革委会同主管部门审批；其他专项规划一般由其主管部门审批，报送市发展改革委备案。

第六章实施监督

第十九条经批准的专项规划，除法律法规另有规定或涉及保密内容之外，应按政务公开制度落实，让公众知晓，接受公众监督。

第二十条市级专项规划后，主管部门应制定具体的年度或分期实施计划，认真抓好规划的组织实施，切实落实专项规划规定的各类约束性指标和限制性、禁止。

第二十一条政府投资项目决策程序坚持“以规划带项目”原则，逐步实现投资管理和调控由项目审批向先编规划、后审项目、再安排资金转变；在能编制规划的领域，对未列入规划的政府投资项目以及重大和限制类企业投资项目，在规划调整前原则上不予审批、核准或备案。

第二十二条主管部门在市级专项规划实施的中后期应向市发展改革委提供规划实施评估报告。市发展改革委可根据需要，委托有资质的社会中介机构对市级重要专项规划进行评估，评估报告报送市政府。

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【关键词】资料；归档管理；档案管理制度

引言

东莞市防雷设施检测所是东莞市气象局重要的对外服务单位，日常主体业务产生的文书资料、影像资料繁多，为有效管理这些资料，需建立健全的档案管理制度来规范业务工作，以体现公开、公平、公正的服务原则。

1 现行东莞市防雷设施检测所档案管理状况

1.1 东莞市防雷设施检测所主体业务资料

防雷所日常工作所产生的资料繁多，主体业务资料包括建筑物年度检测资料，建筑物竣工验收资料，建筑物新建、扩建报建资料，风险评估资料，雷灾调查资料，内部评审，外部评审，现行规范，内部文件，实验室资质资料，各项工作细则等。

1.2 东莞市防雷设施检测所档案管理机构

现行防雷所内的档案管理机构主要是审核组，有一名资料收集归档人员和一名资料归档审核人员。资料收集归档员并非专职，仅对建筑物年度检测资料，建筑物竣工验收资料，建筑物新建、扩建报建资料，报建审核资料，风险评估资料进行收集归档。

1.3 东莞市防雷设施检测所档案管理存在的问题

由于缺乏健全的档案管理制度和专职人员，所内仅对日常主体业务资料进行收集归档，但一些非主流的资料并没有进行有效的管理。例如：归档资料的借阅和查阅，资料销毁，仪器报废维修，会议记录，技术讨论结果等等。

2 东莞市防雷设施检测所档案管理建立档案管理制度

2.1 档案管理原则

（1）加强防雷设施检测所档案管理工作，更好地为企业提供信息服务。

（2）防雷设施检测所档案是防雷所在各项活动中形成的全部档案是总和，其中以防雷检测档案为主体，包括：新建防雷设施资料，定期年检资料，化学危险品场所防雷资料，报建资料等等。

（3）档案工作是企业管理基础工作的组成部分，是维护防雷所经济利益、合法权利和历史真实面貌的一项工作。

（4）档案工作要坚持统一领导，分级管理的原则。

（5）归档的文件材料必须按年度立卷，本单位内部机构在工作活动中形成的各种有保存价值的文件材料，都要按照本制度的规定，分别立卷归档。

（6）结案后及时交专职人员归档。工作变动或因故离职时应将经办的文件材料向接办人员交接清楚，不得擅自带走或销毁。

2.2 东莞市防雷设施检测所档案管理组织架构

建立四级的管理体制。所长统领整个所内的档案管理工作；归档审核员对各项资料结案确认、编号入室；专职资料收集归档员对各项资料进行收集归档提交归档审核员；报建窗口收集新建、扩建报建资料和发票，审核组收集报建审核资料，检测组收集年度检测资料、竣工验收资料和分段验收资料，风评组收集雷击风险评估资料和雷灾资料，办公室收集上级单位的文件、人事资料、各项工作细则等。

2.3 归档资料范围

2.3.1 东莞市防雷检测所各项工作细则

（1）防雷装置报建审核工作细则；（2）防雷装置年度检测工作细则；（3）防雷装置竣工验收工作细则；（4）雷电风险评估业务操作细则；（5）计费、收费和发票管理工作细则；（6）防雷合格证、副证、报告书发放、更改和销毁工作细则；（7）档案管理工作细则；（8）印章使用操作细则；（9）技术规范使用操作细则；（10）图纸使用操作细则；（11）仪器、设备、办公用品购买使用操作细则；（12）内部管理评审工作细则；（13）实验室资质认定操作细则；（14）文件收发操作细则；（15）保密工作细则；（16）公众网信息操作细则；（17）以上细则修改、作废操作细则。

2.3.2 防雷装置报建材料

（1）防雷装置报建登记表；（2）防雷工程专业资质；（3）焊工证书；（4）相关图纸；（5）建设工程规划许可证；（6）防雷装置报建受理回执 。

2.3.3 防雷装置设计审核材料

（1）防雷装置设计审核申报表；（2）防雷装置设计审核资料补正通知；（3）防雷装置初步设计核准意见书；（4）防雷装置设计核准意见书；（5）防雷装置设计审核受理回执；（6）新建建筑物防雷装置检测手册；（7）防雷装置检测协议书；（8）缴费发票。

2.3.4 防雷装置竣工检测材料

（1）防雷装置竣工验收申请书；（2）防雷装置检测报告；（3）防雷装置合格证；（4）防雷装置检测原始记录表；（5）新建建筑物防雷装置检测手册；（6）图纸（共 张）；（7）客户满意度调查表。

2.3.5 防雷装置年度检测材料

（1）防雷装置检测协议书；（2）交费发票；（3）防雷装置检测报告；（4）防雷装置合格证；（5）防雷装置检测原始记录表。

2.3.6 雷电灾害风险评估材料

（1）建设工程立项批文；（2）雷电灾害风险评估协议书；（3）雷电灾害风险评估报告；（4）雷电灾害风险评估原始记录单；（5）交费发票。

2.3.7 雷电灾害调查材料

（1）雷电灾害调查原始记录；（2）雷电灾害调查报告。

2.3.8 学习、会议记录资料

（1）学习、会议纪要；（2）技术讨论结论记录。

2.3.9 防雷设施检测所人事档案资料

（1）劳动合同；（2）学历资料；（3）职称资料；（4）培训资料；（5）上岗证资料；（6）奖励证书；（7）社保缴交资料；（8）任命文件。

2.3.10 仪器、设备、办公用品资料

（1）仪器、设备、办公用品购买申请、发票；（2）仪器、设备使用说明书；（3）仪器、设备检定证明；（4）仪器、设备使用登记表；（5）仪器、设备维修登记表。

2.3.11 其他资料

内部评审资料，外部评审资料，实验室资质认定资料，现行使用规范，上级部门发放文件，培训学习资料等。

3总结

通过分析东莞市防雷设施检测所档案管理现在的缺陷，针对防雷所的主体业务和对外服务的特性，依据中国气象局第20号令《防雷减灾管理办法》、中国气象局第21号令《防雷装置设计审核和竣工验收规定》和《关于核定防雷设施检测等服务项目和收费标准的复函》粤价函[2004]409号等文件精神建立防雷设施检测所档案管理制度，架设管理机构和规范归档资料，不仅有效规范所内的日常工作，并将日常工作留下的痕迹进行有效归档管理，为实验室资质认定和风险效能防控提供全面真实的资料。

参考文献：

[1]中国气象局第20号令《防雷减灾管理办法》，中国气象局文件，2011年9月1日起施行

[2]中国气象局第21号令《防雷装置设计审核和竣工验收规定》，中国气象局文件，2011年9月1日起施行

[3]《关于核定防雷设施检测等服务项目和收费标准的复函》粤价函[2004]409号，广东省物价局文件，2004年8月1日

作者简介：

朱锦坤（1982—），男，助理工程师，本科，主要从事防雷减灾工作。

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关键词：清洁生产 现状 对策建议

中图分类号：X38 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）01（b）-0136-02

清洁生产是将污染整体预防战略持续地应用于生产全过程，通过不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染、提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。企业实施清洁生产不仅可以有效的控制环境污染，减少资源能源消耗，降低生产成本，提高经济效益，而且还可以树立企业形象，增强市场竞争力。因此，清洁生产不仅是企业发展的必经之路，也是实现节能减排目标、构建资源节约型和环境友好型社会的重要手段。

1 宁夏清洁生产推行现状

为提高资源利用效率，减少污染物的产生和排放，实现“节能、降耗、减污、增效”的目标，走环保新道路，落实科学发展观，建立自治区资源节约型、环境友好型的社会经济体系，促进自治区经济社会的协调可持续发展，近些年我区在推进清洁生产工作方面做了大量工作。

1.1 不断完善清洁生产政策法规体系

我区环保厅认真贯彻落实《清洁生产促进法》、环境保护部《关于印发重点企业清洁生产审核程序的规定的通知》、《关于进一步将强重点企业清洁生产审核工作的通知》、《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》等政策法规文件，并结合我区实际，制定了《自治区重点企业清洁生产审核暂行办法》、《自治区重点企业清洁生产审核评估、验收暂行办法》和《自治区重点企业清洁生产审核咨询机构备案管理暂行办法》，规范我区清洁生产审核行为，不断提升我区重点企业清洁生产审核整体水平。

1.2 有序推进重点企业清洁生产审核

根据《清洁生产促进法》、《清洁生产审核暂行办法》以及《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》等的政策法规要求，2009―2013年，我区公布了5批重点企业清洁生产审核名单，公布名单强审企业数共计100个。依照国家环保总局令第16号《清洁生产审核暂行办法》、《自治区重点企业清洁生产审核暂行办法》、《自治区重点企业清洁生产审核评估、验收暂行办法》的要求及清洁生产的相关规定，我区组织开展清洁生产审核技术评估工作，截至目前共完成了63家企业清洁生产审核的技术评估，提出方案总数285个。

2 存在问题

近些年我区清洁生产工作取得了一定的成效，但清洁生产工作还存在以下几个方面的不足。

2.1 清洁生产工作推进力度不够

自清洁生产被作为一项促进环境保护与经济社会协调发展的战略措施予以推行以来，各省份陆续加大力度推进清洁生产工作。我区是全国范围内开展清洁生产工作较晚的省份之一，各项清洁生产推进机制仍不完善，清洁生产推行规划也未制定。作为推进清洁生产工作的有效途径，清洁生产审核尚未在全区范围内推广，重点企业清洁生产审核未能发挥应有的作用。

2.2 清洁生产意识不高

目前，我区很多企业对清洁生产的认识不足，没有真正的认识到清洁生产是实现企业节能减排的重要抓手，在思想观念上还存在一些误区与障碍。有些企业认为清洁生产只有环境效益没有经济效益，企业实施清洁生产会增加企业负担，导致企业积极性不高；有些企业认为清洁生产审核会暴露企业的存在的问题，给企业带来不利影响，也不愿意积极配合；也有一些企业觉得清洁生产审核走走过场，应付一下上级管理部门即可，使清洁生产审核的效果不明显。

2.3 清洁生产技术支撑力量相对薄弱

一是清洁生产审核咨询机构水平不高。目前，我区部分清洁生产审核咨询机构和技术人员力量薄弱，咨询机构不能将提高咨询能力的建设放在市场竞争的首位，而是将追求市场份额和经济效益放在竞争的首位，将意义深远、技术含量高的清洁生产工作变成了纯商业行为来经营。二是清洁生产审核评估验收专家力量不足。我区清洁生产评估验收专家较为单一，基本都由环保专家组成，这些专家可能仅通过清洁生产审核师培训，并没有做过审核，无法做到严格按照有关要求公正、规范的评估、验收。

2.4 清洁生产优惠政策和激励机制欠缺

目前，我区重点企业清洁生产优惠政策和激励机制欠缺，缺少有利于实施清洁生产的财政税收优惠政策，缺少实施清洁生产中高费方案的资金投入和开展清洁生产专项资金支持。根据近年来我区重点企业清洁生产审核的投入资金大多来自企业内部，资金的缺乏直接影响了清洁生产审核的效果。

3 对策建议

推行清洁生产，落实节能减排，创建宁夏自治区资源节约型、环境友好型的社会经济体系，实现自治区经济社会环境的协调可持续发展，需要政府引导，企业自觉执行。当前需要从以下几个方面推进我区清洁生产工作。

3.1 制定清洁生产推行规划和年度清洁生产审核计划

认真落实《中华人民共和国清洁生产促进法》，根据国家及相关行业清洁生产推行规划，按照我区节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，确定我区清洁生产的重点项目，制定推行清洁生产的实施规划并组织落实。另外，按照环境保护部《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》（环发[2010]54号）的要求，制定年度重点企业清洁生产审核计划，以循序渐进的工作思路，推进全区的清洁生产审核工作。

3.2 将清洁生产审核工作纳入节能减排目标考核体系

将清洁生产审核工作纳入“十二五”节能减排目标考核体系中，加强与污染减排工作相结合，把清洁生产审核作为年度考核的主要指标。环保部门内部要进一步理顺各部门的关系和职责，将清洁生产审核制度与总量控制、排污许可证等相关环保法规和政策有机结合，形成分工合作、互相配合的重点企清洁生产审核推进协同机制，有计划、有步骤地实施审核，促进减排目标的实现[1]。

3.3 加大清洁生产宣传和教育

将清洁生产作为节能减排的重要抓手，充分发挥我区新闻出版、广播影视、文化等单位各自优势做好清洁生产宣传工作。开展多方位、全方面的清洁生产宣传培训，加强我区政府清洁生产管理人员、企业经营管理者和公众的清洁生产意识。通过宣传培训，进一步提高政府及企业管理人员推行清洁生产的自觉性和管理水平；提高企业技术人员和工人实施清洁生产的自觉性、主动性和积极性；增强公众推行清洁生产的意识，争取公众对推行清洁生产工作的支持。

3.4 完善清洁生产审核评估验收专家库

开展清洁生产审核评估验收是环保部门全面核实企业生产全过程产排污现状、发掘环境管理潜力、促使清洁生产审核为环境管理目标服务的有效手段，也是提高清洁生产审核质量的重要环节。完善我区清洁生产审核评估验收专家库，将具有丰富清洁生产实践经验的清洁生产专家、行业专家引入到专家库，加强对评估验收专家的培训和考核，建立专家组长对清洁生产审核评估、验收结果负责的实施机制。

3.5 规范清洁生产审核咨询机构

加强对清洁生产审核咨询机构的监管与引导，进一步规范清洁生产审核服务市场，营造公平的竞争市场环境[2]；建立清洁生产咨询机构进行定期评审制度，表彰优秀的清洁生产审核机构，对不按规定内容、程序进行清洁生产审核，弄虚作假，或技术服务能力达不到要求的，在两年内不得开展企业清洁生产审核咨询服务，并在媒体上公告，进一步规范我区重点企业清洁生产审核工作。

3.6 逐步完善相关政策激励机制和法律规范

推进清洁生产的发展，必须要有良好政策激励和严格的法律规范[3]。现阶段，我区应借鉴其他省份成功的经验和做法，尽快出台适合我区清洁生产相关的鼓励政策。对通过清洁生产审核评估的企业，其清洁生产审核费用、实施清洁生产方案费用应优先享受清洁生产专项资金、节能减排资金和环保专项资金的支持，以引导企业积极有效地开展清洁生产工作。

4 结论

随着宁夏“十二五”污染减排和资源节约型、环境友好型“两型”体系创建等工作的不断深入，进一步推进清洁生产工作更为重要。宁夏应始终坚持推行清洁生产推行清洁生产是环境保护优化经济发展的重要途径，是实现节能减排目标的重要保障，是促进绿色发展的重要抓手，因地制宜，有序开展清洁生产工作。

参考文献

[1] 周进.江苏重点企业清洁生产审核的现状与对策[J].环境保护与循环经济，2011，11（6）：37-38.

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一、消防监督抽查依据

依据《中华人民共和国消防法》、《消防监督检查规定》及其他相关规定。

二、消防监督抽查时间

年1月1日至年6月30日。

三、消防监督抽查范围

（一）全区范围内设有固定消防设施的单位。

（二）全区范围内大型商场、集贸市场、宾馆饭店、公共娱乐场所等公众聚集场所和消防安全重点单位、高层建筑、地下建筑、易燃易爆化学危险品管理场所以及重要的政治、经济、文化、新闻等机关、团体、企业、事业单位。

（三）全区范围内存在“三合一”现象的建筑（企业），重点是在乡镇（街道）和行政村范围内的企业、城郊结合部出租房、家庭作坊等。

（四）全区范围内正在建设的高层建筑、地下工程、大型公众聚集场所。

四、消防监督抽点内容

（一）消防安全重点单位执行国家有关消防法律法规的情况。消防安全重点单位履行国家法律法规的情况，是否依法申报消防安全责任人、管理人和单位的备案工作，是否按照61号令的要求落实各项职责，是否及时消除火灾隐患。

（二）重大火灾隐患排查整治工作。根据《消防监督检查规定》第十八条，对“存在严重违反消防法律、法规行为，可能导致重大人员伤亡或者重大财产损失的”确定为重大火灾隐患。结合三个原则：一是火灾隐患增加了发生火灾的危险性；二是火灾隐患使火灾发生时增加对人身、财产的危害；三是火灾隐患使火灾发生时严重影响灭火救援行动。

（三）设有固定消防设施的建筑。检查内容主要包括消防控制室管理及应急程序落实情况；建筑消防设施维护保养情况；消防设施检测设备（计量器具）的日常管理情况；自动消防系统操作人员配置情况及培训上岗情况；消防产品质量及系统运行情况等。

（四）辖区内危险品储量大、危险程度高、处置困难的生产、经营、储存、使用单位，辖区内的重大毒害源以及专业从事危险化学品运输的单位。此类场所新建、改建、扩建工程消防设计审核和消防验收的情况，落实消防安全责任制和安全管理制度情况，从业人员的消防安全培训情况。

（五）存在“三合一”现象的建筑（企业），重点是在乡镇（街道）和行政村范围内的企业、城郊结合部出租房、家庭作坊等。

（六）正在建设的高层建筑、地下工程、大型公众聚集场所和“十一五”期间国家、省（市）级立项的工程项目等所选用的消防产品（含建筑工程中尚未安装的消防产品）和消防部队所选用的消防装备。重点抽查消防应急灯具、有衬里消防水带、防火门、防火电缆。

（七）公众聚集场所和人员密集场所，尤其是大型商场、集贸市场、宾馆饭店、公共娱乐场所，地下人员密集场所，家庭式旅馆等。重点检查办理消防监督部门审核、验收或开业前消防安全检查手续的情况、消防设施维护情况、疏散通道畅通的畅通情况、电气线路是否按要求敷设的情况、从业人员的消防业务知识培训情况。

（八）社会单位“检查和消除火灾隐患能力、组织扑救初起火灾能力、组织人员疏散逃生能力、消防宣传教育培训能力”为主要内容的“四个能力”建设情况。重点检查是否完善消防管理制度，张贴上墙；是否落实岗位消防管理的责任、消防安全自查整改的能力；是否完善和统一消防设施标志标识；是否规范消火栓、灭火器及自动消防设施的管理；是否设置疏散引导员岗位；是否建立员工培训制度，使员工是否普遍达到“三懂三会”（懂基本消防常识、懂消防设施器材使用方法、懂逃生自救技能，会查改火灾隐患、会扑救初起火灾、会组织人员疏散）。

五、消防监督抽查要求

符合本次监督抽查范围的各单位消防安全责任人、消防安全管理人要按照有关的法律法规，对照本单位的实际情况进行一次全面的自查，检查本单位的安全状况和消防措施，逐一落实单位消防安全责任制、特殊工种及用火、用电、用油、用气防火安全管理制度、疏散通道、楼梯、安全出口、建筑消防设施、消防器材的管理制度，单位内部防火巡查检查、火灾隐患整改、灭火和应急疏散预案演练等制度。对自查中发现的火灾隐患，能立即整改的，要立即整改；不能立即整改的，必须落实整改责任人、整改期限和整改措施，确保安全。

六、消防监督抽查程序

（一）年1月1日至年2月15日为单位自查阶段。

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作为注册会计师鉴证业务的重要组成内容，美国内部控制鉴证制度的确立是证券监管机构、公共会计公司、上市公司和社会公众等相关利益主体长期博弈的结果。

20世纪70、80 年代，美国经济开始出现“滞胀”现象。公众公司尤其是上市公司出现的舞弊财务报告、公司管理层（如非法政治捐赠）和破产倒闭等事件，迫使联邦政府监管机构、企业界、学术界和社会公众开始重新反思公司治理和内部控制问题。1977年，美国国会通过《反国外贿赂法案》，规定所有向证券交易委员会（SEC）注册的企业应针对交易和资产建立符合成本效益原则的内部会计控制。美国国会也对公众公司建立并维持适当的内部控制表示强烈关注，直接导致全美反欺诈财务报告委员会的成立（NCFR或称为the Treadway Commission）。1987年10月，Treadway委员会发表研究报告，建议所有上市公司应当在年度财务报告中附列有管理层签名的内部控制报告（MRIC）。Treadway委员会认为，MRIC具有两方面的积极作用：（1）首席执行官和（或）首席财务官的签名可能促使其关注在财务报告和内部控制方面的责任；（2）传递最高管理层建立并维持适当内部控制的承诺。但是，Treadway委员会并不要求注册会计师对MRIC提供鉴证。美国注册会计师协会（AICPA）下属的公共监督委员会（POB）认为，在MRIC之前进行评估可能有助于改善企业内部控制系统。AICPA在1993年白皮书中指出，内部控制系统是防止欺诈财务报告的主要防线，投资者应当获得关于内部控制系统的独立评估。1994年，AICPA主席建议，公司管理层应当对内部控制的有效性发表报告，且注册会计师对管理层报告提供评估。1990年，美国众议院举行听证会，就强制性提供MRIC提出立法建议草案。但是，该草案在1991年被参议院否决而未能成为正式法律。

在国会和社会公众的压力下， SEC分别于1980年和1989年在条例S-X303项及其修订中要求在管理当局讨论与分析（MD&A）中披露内部控制。但是，上市公司反对提供MRIC，认为这将增加其运营成本，不符合1977年《反国外贿赂法案》确立的成本效益原则。此外，SEC内部在对待MRIC方面也存在较大分歧。例如，两任首席会计师Schuetze和Burton对MRIC的作用认识不一。因此，SEC并没有强制规定上司公司应当提交管理层关于内部控制的报告，上市公司在提交MRIC方面更多表现为自愿性，且披露的内容较为广泛。McMullen、Raghunandan和Rama（1996）归纳指出，在2221家上市公司中，提供MRIC的只占33.41%，且披露最多的三项内容（80%以上）分别是审计委员会开展的活动、合理保证的含义和保障资产安全的措施。只有7.4%的上市公司表示在年末内部控制是有效的。

在不存在强制性MRIC的情况下，为了减轻可能遭遇的法律责任，注册会计师不存在对内部控制提供鉴证的压力和必要性。例如，莫茨和夏拉夫（1990）认为，内部控制本身是一个极为广泛的命题。内部控制评价不过是对不可估量的事物进行的犯难的、主观的衡量。因此，独立审计人员承担审查和评价内部控制的责任是非常危险的。但是，他们也指出，对内部控制进行检查和评价是良好审计计划中必不可少的，也是审计人员能为其委托人服务的重要领域。在传统风险导向审计模型下，注册会计师主要利用复合性测试的评价结果来确定实质性测试的性质、事件和范围。

经济社会对信息需求的迅速变化导致注册会计师服务的性质、范围和领域不断扩展。随着资本市场尤其是衍生市场的发展，财务信息和非财务信息的披露都显得十分重要，注册会计师逐渐成为全球资本市场经济决策信息的主要提供者。在非审计业务迅速发展的背景下，AICPA依据COSO报告先后多项与内部控制直接相关的审计准则和鉴证准则，其中审计准则主要包括SASNo78（1996年）和SASNo94（2001年），鉴证准则主要是SSAENo10（合并SSAENo1-9而成）（2001年）。其中，SSAENo9要求注册会计师不再针对管理层报告而直接针对内部控制的有效性提交报告。

2001年12月，美国发生以安然和世通公司财务舞弊为代表的一系列事件，沉重地打击了资本市场的信心。为了重振资本市场和保护投资者，2002年7月，美国国会通过《萨班斯――奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act of 2002）。法案涉及内部控制的主要条款分别是103、302和404节，其最显著之处在于正式以法律的形式要求上市公司管理层在年度报告中包括内部控制报告，由担任年报审计的会计公司按照公众公司会计监督委员会（PCAOB）或认可的准则进行测试和评价，并出具评价报告，且上述评价过程不应当作为一项单独的业务。为了更好地实施第404节的要求，2002年10月，SEC关于管理层财务报告内部控制书面声明的征求意见稿，并于2003年8月14日正式生效。最终规则的主要内容有：（1）适用1934年《证券交易法》的公司（除注册投资公司外），应当在年度报告中包括一份管理层关于财务报告内部控制的报告，且注册公共会计公司出具的鉴证报告是年度报告的组成内容；（2）管理层对季度内发生的、对财务报告内部控制存在重大影响或可能重大影响的任何财务报告内部控制变动进行评价；（3）对《1934年证券交易法》和《1940年投资公司法》的相应规则和表格进行修订，以满足302节书面证明的要求，并根据《萨班斯――奥克斯利法案》302节和906节的要求在定期报告中提供书面证明。在会计职业界，2003年3月，AICPA财务报告内部控制审计征求意见稿，对注册会计师财务报告内部控制实施现场审计和出具报告作出明确要求。此外，一些大型会计公司（如毕马威）也纷纷对财务报告内部控制评价提出具体的操作建议。2004年3月，PCAOB根据《萨班斯――奥克斯利法案》404节的要求，制定第2号审计准则《与财务报表审计协同进行的财务报告内部控制审计》（以下简称ASNo2），对注册会计师在针对财务报表审计的同时如何开展财务报告内部控制审计提出明确要求。

《萨班斯――奥克斯利法案》和SEC相应规则的，标志着美国财务报告内部控制审计正式超越检查业务范围，成为财务报告制度的重要组成部分。

我国内部控制鉴证制度及其存在的主要问题

在我国注册会计师审计准则中，内部控制强弱一直是注册会计师确定实质性测试程序的重要依据。2006年2月，财政部《中国注册会计师审计准则第1211号――了解被审计单位及其环境并评估重大错报风险》，全面地借鉴了COSO报告的内容，对控制测试的性质、时间和范围作出规定。在内部控制鉴证制度方面，2002年2月，中国注册会计师协会《内部控制审核指导意见》（以下简称《意见》），对注册会计师接受委托，就被审核单位管理当局对特定日期与会计报表相关的内部控制有效性的认定进行审核，并发表审核意见制定规范，从而正式确立了我国的内部控制鉴证制度。

随着证券市场的发展，我国的内部控制鉴证制度日益不能适应推动公司管理层切实履行经管和受托责任、保护投资者利益和提高审计效率、效果的需要，且不能实现与国际惯例接轨。这些缺陷主要表现在：

1．内部控制评价规范的法律级次低。《公司法》和《证券法》没有明确要求公司建立有效的内部控制及其鉴证制度。目前，证监会主要通过规范性文件的形式要求进行内部控制评价，如《公开发行证券的公司信息披露编报规则》和《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则》。此外，2006年，上海和深圳证券交易所分别《上市公司内部控制指引》，要求从2006年年度报告起披露管理层关于内部控制的自我评价报告，并由会计师事务所发表评价意见。

2．内部控制鉴证制度强制力弱。目前，对内部控制评价仅限于首发和增发环节，对于在定期报告中披露内部控制没有强制性要求。

3．缺乏统一的内部控制鉴证标准。与美国内部控制审计相比，我国现阶段尚不存在权威且公认的内部控制理论框架，这导致内部控制评价缺乏科学、统一的标准。虽然证监会要求发行人在首发和增发时注册会计师对内部控制的合理性、完整性和有效性进行评价，并出具评价报告。但是，这些规范并没有明确注册会计师判断“三性”的标准。目前，我国上市公司中对内部控制评价倾向于对内部会计控制的评价。

4．缺乏科学、合理的内部控制鉴证规范。与ASNo2相比，《意见》主要存在下列四个方面的显著缺陷：（1）范围较小。《意见》将范围确定为与会计报表相关的内部控制，而ASNo2强调财务报告内部控制。（2）保证程度较低。《意见》将注册会计师提供的内部控制鉴证界定为审核。从性质上看，类似于AICPA在SSAE中提出的检查。ASNo2将内部控制鉴证界定为一项与财务报表审计协同进行的审计活动，是一种整体性审计。（3）缺乏明确的评价标准。《意见》没有提及实施内部控制审计所依据的具体标准，导致难以判断内部控制是否有效。ASNo2规定，COSO报告为管理层评价财务报告内部控制有效性提供了适当和可用的标准。（4）缺乏切实可行的评价程序。《意见》要求注册会计师遵循三个程序，ASNo2对注册会计师如何开展财务报告内部控制审计作出详细的规定。

此外，报告名称也存在不一致现象。例如，兴业银行首次发行股票招股意向书中针对同一份报告出现了三个不同措辞：内部控制鉴证报告、内部控制评价报告和内部控制审核报告。

完善我国内部控制鉴证业务的若干建议

1．通过法律法规的形式确立内部控制鉴证制度

针对相关内部控制鉴证制度法律级次较低的现状，应当在借鉴国外立法和实践经验的基础上，尽快制定强制实行内部控制鉴证的法律法规，或者在相关法律法规如《公司法》和《证券法》中等对管理层报告财务报告内部控制，以及会计师事务所针对管理层关于财务报告内部控制有效性评价实施鉴证等提出明确要求。

2．建立财务报告内部控制鉴证业务的执业规范

通过《意见》与ASNo2比较，可以发现前者在效力和内容等方面存在缺陷，需要进一步修订。具体来说，应当考虑三方面的主要问题：一是《意见》在中国注册会计师审计准则框架中的地位问题，建议直接作为受《中国注册会计师其他鉴证业务准则第3101号――历史财务信息审计或审阅以外的其他鉴证业务》制约的一项其他鉴证业务准则；二是在内容上参照ASNo2进一步补充和完善，可以考虑按照现代风险导向审计的思路来完善所需实施的审计程序，包括从总体层次和具体认定层次来分别采取不同的应对措施；三是内部控制是一个十分广泛的命题，建议在修订时将鉴证对象确定为与财务报表审计协同进行的财务报告内部控制。

3．建立财务报告内部控制鉴证业务的评价标准

财务报告内部控制鉴证业务属于历史财务信息审计或审阅业务之外的其他鉴证业务。正如在开展历史财务信息审计或审阅业务需要依据会计准则和相关会计制度，在开展财务报告内部控制时，审计师同样也需要一定的判断标准。在美国，ASNo2明确将COSO报告作为判断财务报告内部控制有效性的框架。在我国，虽然财政部从2001年先后《内部会计控制规范――基本规范》和许多具体控制规范。但是，这些规范在形式上属于内部会计控制标准，且较为散乱，难以满足财务报告内部控制鉴证业务的需要。因此，作为会计法的执行主体，财政部应当尽快适应我国国情和市场经济发展需要的内部控制标准，为开展内部控制鉴证业务提供标准。

4．建立具有可操作性的内部控制评价指南，为管理层评价财务报告内部控制的有效性提供指引

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关键词：航空公司；服务信息；传播

一、航空公司旅客服务信息传播基本现状

航空公司的服务信息是指航空公司为了帮助旅客在享受位移的运输服务过程中减少不确定性而提供的一系列消息。[1]目前，我国所有航空公司服务信息的信源均WCDM系统的“信息集成系统”“中航信订座系统(InventcoryControlSystem，简称ICS)”及航空公司“AOC(AirlinesOperationCenter)系统”为主。[2]这三大系统，功能相对齐全，各自有功能特点，又相互辅助配合，即可作为航空公司的服务信息源，又可以根据实际需要，发挥各自的功能优势，保障航班正常运转。航空公司服务旅客信息根据客户需要和实际情况，传播的方法和手段不尽一样，但基本是通过客服电话、短信、候机楼显示屏、告示牌、广播以及新媒体网站、微博、微信公众号、app等，为旅客提供航班查询、机票购买、机票改签等服务。

二、航空公司旅客服务信息传播主要问题

大众媒介的效果如何，一定程度上取决于受众对媒介的使用。[3]根据笔者对中国国际航空公司、中国南方航空公司、中国东方航空公司等公司的网站、微博、微信公众号等服务旅客信息媒体进行研究，发现目前我国航空公司在服务旅客信息方面有了长足的进步，及时传播航班相关信息，拓宽了服务旅客信息的渠道，提高服务信息的服务质量和水平。然而笔者通过调阅某些航空公司旅客信息传播类投诉材料，也发现一些亟待解决的问题。(一)服务旅客信息传播媒体和渠道单一狭窄，信息传播缺乏精准受众、信息传播缺乏及时性。一些航空公司尤其是小型、民营的国内航空公司由于资金、技术、人员不足等原因，在信息化高度发展的时代，服务旅客信息传播方面，还是停留在利用传统信息传播媒体如LED信息牌、广告牌、告示牌等传播服务旅客信息，这种信息传播媒体和渠道过于单一狭窄，服务信息无法及时、精准传播到达信息需求者，一些航班动态信息、气象服务信息、突发信息传播不及时，加之传播场景的固化，极大影响旅客出行。(二)服务信息传播不全面、信息服务品质不高。一些国内航空公司微信公众号、微博、APP等媒体有航班动态信息、气象服务信息、行李托运信息，但未提供对旅客更为重要的值机信息、行李跟踪信息、机上安全知识、目的地信息、交通出行信息、酒店住宿信息等，造成信息传播不全面，降低信息服务质量，影响旅客的正常出行。(三)新媒体服务信息传播渠道管理不到位，影响服务信息质量。笔者调查中发现，一些国内航空公司的网站、微信公众号、手机APP等，缺乏专业的运营团队及足够的运营经费，在UI设计、交互体验、数据服务等方面均普遍落后于科技行业水平。一些航司官网不能通过手机登录，微信公众号、手机APP更新航班动态信息、航线信息、优惠机票信息等信息不及时，有的微信公众号、微博管理不到位，信息更细滞后，误导旅客出行。一些微信公众号、微博功能单一，不能实现实时查询、信息互动等功能，不利于旅客使用。

三、提升航空公司旅客服务信息传播质量建议

笔者根据对航空公司旅客服务信息传播基本现状、航空公司服务旅客信息传播存在主要问题，对提高航空公司服务信息传播质量提出建议。(一)拓宽航空公司信息服务传播渠道。要结合旅客信息需求，完善传统媒体如LED信息牌、广告牌、告示牌的信息传播功能，充分发挥新媒体如网站、微信公众号、手机APP等的作用，综合利用传统与新媒体的信息传播，拓宽信息传播范围，可借鉴中国国际航空公司，综合利用官方网站、官方客服电话、在线网络客服、微信公众号、APP等，及时传播航班相关信息。航空公司应投入成本开发人工智能客服技术，在降低人工成本的同时，避免客服电话无法接通，以及客服电话模板信息冗余无法直接解决旅客需求的问题。另外，航空公司应利用社交媒体的社群工具，让乘坐同一航班或同一航线的旅客自主在社群中提供信息，提供旅客群体一个交流平台，迅速打破基础信息的传播壁垒。从而拓宽服务旅客信息的渠道，提高服务信息的服务质量和水平。(二)完善服务信息，提供信息服务质量。要开展旅客需求调查工作，深入了解旅客对服务信息的需求，重点完善航空公司值机信息、行李跟踪信息、机上安全知识、目的地信息、交通出行信息、酒店住宿信息等，尤其是针对目前旅客对航班实时信息、机上安全知识、航延处置信息等，满足旅客信息需求。另外，需要改善飞行过程中客舱内的信息传播质量，变革乘务员服务流程，加入信息传播服务模块，在客舱封闭环境中及时提供旅客服务信息。做到分类、统筹各类服务类信息，根据信息类别选择传播渠道，建立综合信息服务体系，提高服务旅客的服务质量。(三)提高旅客信息传播管理。落实专门经费专门用于信息传播软件、媒体，保障新传播媒介、软件的正常运转。吸收专业人才加入到维护与管理中，组建专业人员加强对新传播媒介、软件的管理。加大专业人员的培训力度，提高管理水平。建立制定旅客服务信息传播管理的规章制度，以规章制度的形式获得管理实效。强化旅客服务信息审核关，建立科学审核的程序，避免和传播错误服务信息。综上，航空公司要在新形势下保持竞争力，就要重视航空公司服务旅客信息传播，适应航空事业发展以及信息化传播发展新形势、新要求，创新信息传播方式和途径，提高信息传播和质量，从而在新技术爆发的时代获得旅客体验的提升。

作者:蓝宇 单位:广西大学新闻传播学院

参考文献：

[1]林也笛.东航武汉公司服务信息传播现状调査[D].广西大学，2016.

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【关键词】 内部控制；鉴证；指引；对象；内容

2008年6月28日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会共同了《企业内部控制基本规范》，自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，同时要求执行本规范的上市公司，应当对本公司内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，并可聘请具有证券、期货业务资格的会计师事务所对内部控制的有效性进行审计。基于此，《企业内部控制鉴证指引》等配套指引征求意见稿相继出台。本文比较了现阶段我国相关法规对内部控制鉴证对象与内容的规定，并就此对《企业内部控制鉴证指引（征求意见稿）》提出自己的看法。

一、我国相关法规对内部控制鉴证对象与内容的规定

当前，我国有关内部控制鉴证的法规包括《上市公司发行新股招股说明书》、《关于做好证券公司内部控制评审工作的通知》、《内部控制审核指导意见》和《内部审计具体准则第5号――内部控制审计》，以下按时间顺序予以介绍。

2001年4月，中国证监会的《上市公司发行新股招股说明书》第59条规定：“发行人应披露管理层对内部控制制度的完整性、合理性及有效性的自我评估意见，同时应披露注册会计师关于发行人内部控制制度评价报告的结论性意见。”这是我国首部要求注册会计师对企业内部控制进行鉴证的法规，其对内部控制鉴证的对象界定为“管理层内部控制评估报告”，对鉴证内容并未提及。

2001年10月，中国证监会又了《关于做好证券公司内部控制评审工作的通知》（以下简称为《通知》），《通知》第1条要求“证券公司应当根据《证券公司内部控制指引》及公司自身的业务情况、财务状况和管理水平，加强内部控制的稽核、检查与完善，聘请有证券执业资格的会计师事务所对公司内部控制进行评审，以防范风险并促进公司内部控制水平的提高。”可见，《通知》对证券公司内部控制鉴证的对象定位于“证券公司的内部控制”，这就决定了其鉴证的内容“包括但不限于：合规经营、公司治理、环境控制、业务控制、财务控制、资金控制以及电子信息系统控制等。”《通知》的目的是促进证券公司规范发展，有效防范和化解风险，维护证券市场的安全与稳定，因而鉴证对象和内容范围均较为广泛，并强调了侧重于风险控制的薄弱环节。

2002年2月，中国注册会计师协会在《独立审计实务公告第X号――内部控制审核（征求意见稿）》的基础上，单独了《内部控制审核指导意见》（以下简称为《意见》）。根据《意见》第2条：“内部控制审核是指注册会计师接受委托，就被审核单位管理当局对特定日期与会计报表相关的内部控制有效性的认定进行审核，并发表审核意见。”可见，《意见》将内部控制鉴证对象定位于“管理层对特定日期与会计报表相关的内部控制的自评报告”。《意见》中没有明确内部控制鉴证的内容，只是列示出注册会计师制定计划时应考虑的各种要素。值得一提的是，《意见》对内部控制鉴证对象的界定明显早于2004年3月美国公众公司会计监管委员会（PCAOB）的第2号审计准则《与财务报表合并执行的财务报告内部控制审计》，甚至早于其2003年3月的征求意见稿以及2002年7月的《萨班斯－奥克斯利法案》，这在我国审计理论发展过程中是不多见的。PCAOB的第2号审计准则以及2007年6月取代它的第5号审计准则第1条对内部控制鉴证对象的界定均为“财务报告内部控制有效性的管理层评估”，这与《意见》的界定如出一辙，“与会计报表相关的内部控制”与“财务报告内部控制”只是表述不同而已，没有实质性的区别。

2003年6月，中国内部审计协会了《内部审计具体准则第5号――内部控制审计》。其第1条规定：“为了规范内部审计人员审查与评价被审计单位的内部控制，根据《内部审计基本准则》制定本准则。”该准则将内部控制鉴证的对象界定为“内部控制”，鉴证的内容则全面采用COSO委员会的内部控制五要素框架。

最后，分析一下最新的《企业内部控制鉴证指引（征求意见稿）》（以下简称为《指引》）。根据《指引》第2条，“本指引所称企业内部控制鉴证，是指会计师事务所接受委托，对企业内部控制的有效性进行鉴证，并发表鉴证意见。”显然，《指引》中内部控制鉴证的对象是“内部控制”。《指引》中鉴证的内容分为两部分：企业层面的控制测试和流程层面的控制测试，明显是借鉴了PCAOB的第5号审计准则。

二、内部控制鉴证对象的争论

综上比较，内部控制鉴证对象大体可分为四种，由难到易依次排列为：内部控制、管理层对内部控制的评估报告、财务报告内部控制、管理层对财务报告内部控制的评估报告。如此排列的原因在于“财务报告内部控制”的范围和难度明显要小于“内部控制”，而“管理层出具的评估报告”则可以使审计师按图索骥，适当减轻工作量。

此外，有观点认为“财务报告内部控制”与“管理层对财务报告内部控制的评估报告”是等效的，不必区分，如PCAOB认为对二者的审计是审计师相同的职业服务，前者是过程，后者是结果。但笔者认为，如果等同对待，就不能排除审计师对“管理层对财务报告内部控制的评估报告”发表无保留意见，而对“财务报告内部控制”发表否定意见的情形发生，这很容易影响到审计报告使用者做出正确的理解和决策。

目前，理论界主流观点之争在于内部控制鉴证对象是“内部控制”还是“管理层对财务报告内部控制的评估报告”。《意见》和PCAOB第5号审计准则采用的是“管理层对财务报告内部控制的评估报告”，《通知》和《指引》采用的是“内部控制”。为何《指引》要知难而进？根据财政部的解释：“我国企业内部控制鉴证指引，不同于美国公众公司会计监管委员会（PCAOB）公布的第5号审计准则。美国内控审计的定位在于财务报告的真实性。就我国企业而言，这种定位失去了建立与实施内控体系的本质意义。内控审计的目标，应当与内部控制的目标一致，财务报告真实性只是内控审计的目标之一，而切实防范重大风险、促进企业实现发展战略才是内控审计的根本出发点。” 显而易见，伴随着具有里程碑意义的《企业内部控制基本规范》的出台，《指引》将内部控制鉴证对象界定为内部控制整体，体现出二者在思想体系上的高度一致。在这一点上，我国的《指引》目的明确，立意高远，初步实现了“立足国情，实行创新”的起草原则。

三、《指引》中内部控制鉴证内容与对象的偏离

内部控制鉴证在我国毕竟仍处于探索阶段、起步阶段，还需要一个逐步适应、分步实施、不断完善的过程。平心而论，《指引》的目标实现起来难度颇大，仅在征求意见稿阶段，就已初露端倪。《指引》虽试图实现对企业内部控制整体的有效性发表意见，但在行文中较多的模仿PCAOB的第5号审计准则，内容主要阐述如何对财务报告内部控制进行鉴证。

例如，《指引》的核心部分――鉴证内容分为企业层面控制的测试与流程层面控制的测试两部分，起草者仅以“流程层面”字样替换了“重大账户和披露及其相关认定”，内容上则全盘接收了PCAOB第5号准则的“识别整体层面控制”、“识别重大账户和披露及其相关认定”、“测试控制”三部分的主体内容。

再如，内部控制相关缺陷的定义完全落脚于报表错报，最典型的当属重大缺陷，根据《指引》第51条：“重大缺陷是内部控制中存在的、具有合理可能性导致企业年度或中期财务报表出现重大错报不能被及时防止或发现的某项缺陷或几项缺陷的组合。”类似的错误不一而足，《指引》第19条规定：“在计划内部控制鉴证工作时，注册会计师应当使用与财务报表审计相同的重要性水平。”显然，起草者完全将“财务报告内部控制有效性”与“内部控制的有效性”等量齐观。

诚如《企业内部控制规范起草说明》中所指出的“企业的经营管理活动，归根结底要通过财务报告来反映，抓住了财务报告内部控制这条主线，在一定程度上也抓住了企业经营管理与内部控制的重心和主体”，“从政府监管和资本市场监管的角度看，即使是当今世界最发达的国家，也将财务报告内部控制作为企业管理层内部控制自我评估和注册会计师评价的主体” ，但“财务报告内部控制”毕竟不能与“内部控制”直接等同。对内部控制整体进行鉴证，这对起草者而言肯定是一个难题，但既然确定这一方向，就要勇敢走下去，否则，偏离过大，难免给人以张冠李戴的感觉。

【参考文献】

[1] ZETA-CIA研究中心译.美国公众公司会计监管委员会审计及相关专业实务准则（第一辑）.北京：法律出版社，2007.11.

[2] 李爽，吴溪. 内部控制鉴证服务的若干争议探讨. 中国注册会计师，2003，（5）：8－11.