社区工作者管理细则范文

导语：如何才能写好一篇社区工作者管理细则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】城市社区 社区建设 社区工作人员 激励机制

社区工作人员激励是指管理主体在社区建设管理过程中，运用激励理论，有计划地对社区工作人员予以有效的刺激、引导与鼓励，以促进其内在心理变化，充分发挥他们的潜能，调动他们的积极性和创造性，最终提高他们的工作质量和社区建设的整体水平。

为了有效研究社区工作人员激励机制，我们将借鉴赫茨伯格的“双因素理论”作为研究的理论基础。

赫茨伯格的双因素理论

赫茨伯格通过调查访问发现，公司政策与管理、监督、工作条件、人际关系、薪金、地位、工作安定等属于工作环境或工作关系方面的因素，一旦恶化到人们认为可以接受的水平以下时，就会产生对工作的不满意。但是，当人们认为这些因素很好时，它只是消除了不满意，并不会导致积极的态度，这就形成了某种既非满意、又非不满意的中性状态，他将其称之为保健因素。

与此相反，与工作内容或工作成果有关的因素，包括成就、赏识、挑战性的工作、增加的工作责任，以及成长和发展的机会等，则会使职工感到满意。这些因素的改善可以使职工获得满足感，产生强大而持久的激励作用，所以称为激励因素。

唐山市社区工作人员激励现状

唐山市从2001年开始正式启动城市社区建设，在社区队伍建设方面，12年间初步形成了由社区居委会、社区专职工作者和公益岗位人员组成的社区工作者队伍。

本次调查主要采用个案访谈的方式，以随机抽样的方式，以赫茨伯格的双因素理论为基础，共采访50位社区工作人员作为样本，对影响社区工作者工作积极性的激励因素和保健因素作了相应的调查，在对调查结果进行归纳分析的基础上得出社区工作者的激励满意度实际情况，找出影响工作者积极性的激励因素及其存在的问题，并以此为基础构建起社区工作者激励机制。

保健因素方面现状。结合社区工作者的实际状况，在这里我们主要调查了管理制度和日常监督、工作条件、人际关系、薪金、地位和工作安定等六个方面。

第一，管理制度和日常监督方面。目前，唐山市关于社区工作人员管理的文件，主要是2007年颁布的《唐山市社区工作者队伍建设实施意见》，在具体操作过程层面，各区根据自己实际情况制定了相关的实施细则，例如路北区先后出台了《路北区社区工作人员管理办法》和《路北区编制外用工管理考核暂行办法》等文件，路南区则制定了《唐山市路南区社区工作者管理办法（试行）》，这些文件从理论上可以保证对社区工作者进行有效的管理和监督，但是在现实状况下，由于社区尤其是居委会职能定位不清、以及经费不足等因素的影响，导致很多规定流于表面，很难得到真正有效的实行。

此外这些规定中关于社区工作者职责和处罚的内容较多，而对于社区工作者权利的内容较少，或是因为经费或其他原因难以得到落实，这就增加了社区工作者心中的不公平感，使得他们在履行职责时其积极性大打折扣。

第二，工作条件方面。近年来，唐山市加大了对社区基础设施建设的投入力度，社区工作者的工作条件有了大幅改善。但是在调查过程中，我们也发现部分社区的基础设施建设仍存在诸多问题：

一是部分老小区配套设施先天不足，没有合适的场地建设提供给社区工作者改善办公条件。有的虽有场地，但相关手续繁琐，导致社区办公条件难以得到较大改善。

二是新小区的开发建设上，建设部门在验收新住宅小区时，未能吸收民政部门和当地街道办事处参加，导致了街道办事处对开发商几乎没有制约机制，造成了一些新小区办公条件的先天不足。

三是与企事业单位及物业管理部门关系难于协调。部分企业为减少开支渠道，减少所属社区的经费支出和建设投入，致使一些单位型社区基础设施简陋。

此外，部分物业公司和房管、土地等部门对社区工作支持力度不大，由于缺少相应政策对共建事项加以明确，仅凭借与各单位之间协调关系，收效甚微，严重影响了社区建设和社区工作者办公条件的改善工作。

第三，人际关系方面。在访谈中我们发现这一项是大部分人表示满意度最高的一项。绝大部分人认为同事关系非常融洽，其原因在于：一是工作人员较少，相处机会较多；二是彼此之间不存在激烈的竞争关系；三是在工作过程中相互帮助增加了彼此之间的感情。而在与领导关系中，大部分人也认为虽然在称呼上存在上下级的差异，但是在实际工作中，关系还是比较平等，不像公司一样有严格的等级制度，大家在一起办公，遇到事情都是一起讨论，互相理解和支持，因此与领导的关系大部分人表示非常融洽。但是也有少部分人认为正因为社区工作人员间的关系过于融洽，反而不利于提高工作效率，因为当同事或下属在工作中出现一些问题时，碍于情面，也不好意思直接指出或给予批评。

第四，薪金方面。从2007年起，唐山市社区居委会成员补贴标准为2005年全市在岗职工平均工资的80%，每人每月补贴1140元（市、区两级财政为每人每月缴纳养老、失业、医疗三险348元，实际上市、区两级财政为每位社区居委会干部负担1488元），社区工作人员月工作补贴扣除个人应缴纳保险后平均为940元。从2011年开始各区还根据自己实际情况，由区财政负责，全面提高社区工作人员的福利待遇，例如路北区从2012年开始，每名社区工作者和居委会干部的生活补贴从原来扣除个人保险后的每月979.2元，提高到每月1500元，增幅达到53%。应该说社区居委会工作人员的待遇与过去相比虽有较大幅度的提高，但在访谈中，被访者表示2012年唐山市的月最低工资已经涨到1320元，而职工平均收入则达到3588元/月，与之相比，他们的工资收入只是略高于最低工资水平，相较于平均收入则只到它的1/3，尤其是一些年轻人甚至表示，这些收入还不如在外面做零工，别说养家，就是自己每个月还得紧着用，不然还要找父母要钱，这让大部分社区工作人员感觉其工作价值被低估，并对现有的薪金水平表示不满。在调查中，笔者曾问到：“如果你不得不选择离开社区工作这一行，你认为最有可能的原因是什么？”其中有35位明确表示是薪金过低，难以支撑现实生活。可见薪金已经成为影响社区工作人员队伍稳定性的关键因素之一。

第五，地位方面。关于地位问题，我们的调查中主要集中在两个问题上，一是“你认为自己的工作重要么？”，二是“你认为社区工作者是份受人尊敬的工作么？”关于第一个问题，大部分社区工作者同意这是一份很重要的工作，但是在第二个问题的回答中，大部分社区工作者并不认为自己受到了应有的尊重，由于受计划经济条件下亚社区的长期影响，不少居民将社区工作者仍视为居委会大妈的角色，甚至有居民认为当前进行的社区工作者队伍的年轻化、专业化建设，完全是一种人力资源浪费，社区工作者由退休人员返聘就够了。此外，由于在亚社区时代，居委会往往被视作政府的“派出机构”、“准行政组织”，成为各级党委、政府及其各部门工作的操作层、落实层，到了现在，无论是社区居民，还是相关职能部门许多仍保有这种观点，因此居民一旦有什么问题首先想到的是找居委会，而职能部门参与、支持社区建设的积极性不高，很多社区代表居民反映热点和难点问题，往往得不到回复，这让居民感觉居委会没有认真履行职责，甚至对相关社区工作者进行漫骂，这都让社区工作者感到无奈。

第六，工作安定性方面。在调查中，笔者发现“工作安定”事实上是吸引许多社区工作者进入这一职业的最重要因素。虽然不论是《唐山市社区工作者队伍建设实施意见》，还是各区自己制定的社区工作者管理办法，都明确规定要对社区工作人员进行考核，对考核不合格人员予以辞退，但是事实上，基本上所有社区工作人员都能考核合格，因考核不合格而被辞退的人员很少，如果不是自己提出辞职，绝对大多数工作人员都能长期在自己的岗位上工作。

激励因素方面现状。结合社区工作者的实际状况，在这里我们主要调查了成就和工作的挑战性、增加的工作责任以及成长和发展的机会等三个方面。

首先，成就和工作的挑战性方面。社区工作人员的日常工作包含内容较多，粗略统计包括社会保障、民政、计划生育、文教卫生、城管、残联、党建和精神文明建设等多项工作，虽然工作内容丰富，但是很多工作是由各职能部门指派下来的，需要按照预定程序完成，由于这些工作大多属于重复性较高工作，完成过程又相当琐碎，使得工作本身缺乏挑战性，社会工作人员个人的能力也难以得到充分发挥。在访谈中，笔者不止一次的听到社区工作人员反映：“天天都做一样的事情，什么清理小广告，开证明信，人口登记……，都是些鸡毛蒜皮的小事，真不知道有什么意思。”而在将工作结果上交给相应的职能部门后，各职能部门通常并不及时对其工作成果予以肯定，这极大地削弱社区工作人员的成就感。

其次，增加的工作责任方面。在调查中，笔者发现绝大部分社区工作人员都能很负责任地完成本职工作，不断提高为群众服务的水平。但是由于社区职能行政化趋向日趋严重，使得协助政府开展工作变成了必须完成的主要目标，加上各级对上边的要求层层效仿且层层加码，雪球越滚越大，压力越传越高，导致社区的任务越来越重，工作越来越多，社区工作人员受到过多的束缚，疲于完成各职能部门摊牌的各项工作，而它本身应该具有的自治职能则受到极大地削弱，社区工作人员难以自主地安排工作。此外办公经费的短缺也严重制约了很多社区活动的开展，再加上目前我国的社区建设是由政府主导进行，社区各项事务的决策权都集中在各职能部门和街道办事处，社区工作人员只负责相关的执行工作，缺少参与组织决策的权利。

最后，成长和发展的机会方面。在成长和发展的机会方面最重要两点是培训的机会和晋升的机会，而我们的调查也主要集中在这两点上。

近几年，唐山市民政局采取组织观摩学习、组织业务培训、组织考评活动等方式，有针对性地加强社区工作人员的专业理论知识和技能培训工作。各区为了进一步搞好社区建设工作，也分层次、分步骤、多形式地开展社会工作专业知识普及和培训，先后举办培训班20余次，受训人员达400余人，但是在访谈过程中也有不少社区工作人员表示从未或很少参加任何培训。至于社会工作职业水平考试，虽然现在各社区鼓励工作人员参加，但由于大部分工作人员基础不好，也没有专门的培训辅导，因此很难拿到证书，再加上并没有什么实际的奖励措施，因此大家参加的积极性并不高。

而在晋升方面，与目前正规职业相比，社区工作没有相应的职称序列和职业保障制度，普遍存在“有专业无职业，有工作岗位无职称序列”的状况，进而造成社区工作者向上升迁的通道极为狭窄，其职业发展体系的建立还有赖于权力机构的社会决策。而我们调查也显示了这一点，因此除非你选择参加居委会主任选聘或者公务员考试，否则不存在着晋升的问题。

完善社区工作人员现有激励机制的设想

笔者认为完善社区工作人员激励机制应该做好以下几个方面：

一是健全管理制度，完善考评机制，强化日常监管。准确定位社区功能，注意政策的可操作性，在关注社区工作者职责的同时重视工作者的合法权益，进一步提高社区工作规范化、制度化水平。对已有的文件和政策要认真落实，并根据实际情况的需要及时加以修正和补充。考评作为社区工作者任用和奖惩的依据，在整个社区工作人员管理制度中具有举足轻重的作用，因此需要从考核内容、考核方式、考核标准、考核时间等多方面入手，建立起严密、科学的考核评估体系。

二是完善基础设施，改善工作条件。每个工作者的工作都是在一定的环境条件下进行的，工作条件太差不仅不利于工作者的身心健康，还会影响到工作者工作的积极性，因此，需要继续加强社区基础设施建设，各区应尽量落实相关文件关于社区基础设施建设的规定，同有关部门搞好沟通工作，不断改善社区工作人员的工作环境和工作条件。

三是改善薪金待遇，强化精神激励，实行物质激励和精神激励相结合。切实落实有关文件关于社区工作人员工资待遇的规定，在此基础上根据工作要求、个人的工作经验、专业能力水平建立完善的福利奖金分配方案。完善社区居委会干部工资待遇自然增长机制，实现社区工作者待遇随着社会平均工资的提高逐年得到提高。

充分做好精神鼓励的文章，做到物质激励和精神激励相结合，形成复合激励。充分运用情感激励、榜样激励、荣誉激励、评判激励、知识激励、参与激励等多种激励模式，通过认可、赏识、表扬、通报、晋升等多种形式，加强同社区工作人员的有效沟通，切实关心、理解和尊重他们，从而使他们在精神上得到满足，实现把“社区要为我做什么”的思考方式向“我要为社区做什么”的转变。

四是促进工作人员参与，营造自主、沟通良好的工作环境。鼓励社区工作人员通过各种方式和渠道参与社区管理，创造一个自主、开放的环境。在管理中注意给社区工作人员一个弹性空间，有利于发挥其工作创新的能力，对他们的工作成果及时予以认可，提升社区工作人员的成就感和自信心。对社区居民进行积极的宣传，让居民重新认识社区工作人员的工作内容和工作的重要性，同时约束各职能部门对社区的任务摊派行为，让社区真正成为居民自治的机构和场所。

五是完善社区工作人员培训和晋升制度，鼓励工作人员自我成长和发展。结合职称评定和绩效管理办法，以服务年限、学识水平、职业资格、工作经历、知识更新、实践成果和工作绩效为要素，根据国家职业标准构建技术等级制度，完善社区工作人员晋升机制。并通过多种途径，建立全面培训体系，提升社区工作人员的整体素质。

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论文摘要：市场经济的不断推进，对社区的职能提出了新的挑战。面对城市社区管理体制中长期执行“议行合一”策略所暴露出的角色冲突问题，以及由此引发的社区自治缺失等现象，迫切需要有一系列变革。“议行分设”和“网格化管理”从组织与个体的角色明晰、角色认同、角色承担的细致化与主动化等方面有所突破，为提升社区自治，向“小政府，大社会”目标迈进了一大步

当代中国社会正处于急剧变化的转型时期，市场经济的不断推进，引发了一系列行政管理体制与职能转变的迫切需求。社区作为城市最小的组织细胞，其组织机构的角色和职能也随着城市化、现代化进程而发生了巨大的变化。从20世纪5O年代中叶到80年代初，中国城市社区组织机构从形式到结构，经历了一系列的变动，但始终未摆脱社区政府管理城市社区的组织延伸之角色身份。20世纪90年代以来，随着单位对个体责任承担的削弱。过去包揽职工生老病死方方面面的职责落到了社区，伴随着个体的社会化由“单位人”向“社会人”的转变历程，社区的工作核心、职能的时代诉求却倍受社区管理体制中组织机构的角色身份设定的限制。

一、杜区管理体制中社居委冲突化的角色身份对社区功能的限制

社居委是城市管理的最小单位，从历史和现实情况看，居委会是具有中国特色的群众性自治组织，介乎于半行政、半民间之间。居委会的历史地位在于既是国家与社会在基层社区的中介，是国家政权在基层的延伸；又是基层群众的代言人和利益表达者；还肩负着组织居民开展民主自治和互助服务的职责。

1．双重角色的冲突性，使得社居委在具体工作中角色身份的合理性降低。社区居委作为社区管理的最直接的单位，一方面要代表社区居民的心声，甚至是代表居民向政府表达利益诉求。而另一方面，社居委又是政府政策的执行者，代表了国家的意志和利益。这种“既是运动员又是裁判员”的双重角色身份，导致了冲突。角色代表的利益群存在差异，现实赋予社居委既是居民的代言人，又是政府意志的执行者等双重角色的内在冲突，使得社居委的工作开展在角色合理性上受到质疑。

2．双重角色承担因任务的刚性差异而出现明显的重点偏颇，在上级政府繁重的“行”的工作中淡化了对“议”的工作组织。由于两种角色任务的刚性不同，导致了双重角色冲突中的行为虚实选择与社居委设立的初衷相悖，即社居委在实际工作中主要承担了政府的“嘴与腿”的角色，而淡化了社居委设立的基本职能，即居民的“头”的角色。

3．社居委在角色承担中的趋避行为，降低了居民的信赖感与归属感。社居委在实际工作中重“行”轻“议”，将“居民带头人”的角色边缘化，在社区居民的意识中缺乏号召力与归属感，从而导致居民主体意识淡漠，既不把自己看成是社区的主人，也不把社居委看成是社区的当家人，对社居委的依赖、信任程度很低。

4．社居委成员的角色认同程度较低。社居委的角色身份最终是通过个体的角色扮演得以实现的。当角色身份出现冲突的时候，个体会对所扮演的角色在认知上心存困惑，在情感上会出现趋避冲突的现象。进而影响到社居委成员对角色行为的执行程度。

二、城市社区体制改革中的角色身份重设之分析

在“小政府一大社会”的社会发展趋势下，社区居民需求日益多样化，传统计划经济体制下社居委“议行合一”的外制型模式已远远不能满足日益提升的社区群众自治性要求。社居委的角色重设成为社区改革的关键点。

中国城市社区体制改革经历了长期、多种模式的尝试，其中，有两项尝试是通过变革角色进行的，一项是针对社区组织机构职能分离的“议行分设”，另一项则是在“议行分设”改革基础上对角色职能细化的“网格化管理”。

“议行分设”是针对“议行合一”中暴露出的角色冲突之弊端所提出的，即明确居委会职责为参与决策社区事务、监督社区行政工作、反映社情民意；另由政府聘用专职社区工作者组成社区事务工作站，负责社区日常行政工作。社区网格化管理则是将社区划分成若干单元网格，纳入社区事务，确定专人负责，利用信息平台，优化工作流程，到颐运行机制。

(一)明晰了社区各群体的角色身份，有利于激发角色承担的积极性

1．社区服务者角色身份明晰，职责担当明确。以合肥市蜀山区社区管理体制改革为例，针对社区管理体制中存在的不合理和不规范情况，该区施行机构改革，重在规范机构设置和人员配置，遏制机构人员膨胀，建立长效管理机制；对社区机构实行“议行分设”，剥离社居委承担的行政职能，建立社区工作站；实行人事管理体制改革，建立和完善用人机制、考核机制与奖惩机制，从而进一步优化人员结构，提升人员素质，激发队伍的活力。这一做法，让曾经承担着众多政府各职能部门下沉来的大量行政事务的社居委逐渐还位于真正的居民自治组织。把已经进入社居委的各项行政工作进行剥离，如将社区组织、服务、卫生、环境、治安、文化和计生等七项内容从社居委的工作职能中完全剥离出来，使社居委的自我管理、自我服务、自我教育、自我完善功能得到进一步加强。

2．居民的“社区人”主体角色意识得以强化。“议行合一”所导致的社居委角色冲突以及“议”的角色虚化状态下，社区居民被管理的角色意识占据主导地位，导致社区居民的主体意识、社区归属意识淡化。实行“议行分设”改革之后，社居委“议”的角色得以明确，引领群众性自治组织的职能得以落实，角色承担的职责明确化，社居委在居民心目中的角色形象突出了以下几个特质：基层群众的代言人和利益表达者、居民民主自治与互助服务的召集者、政府与居民合作、信任的信息沟通者。社居委角色在统一化的基础上得以细化，使其能够获得居民的认同，让居民获得“有了自己的领头人”的感受，激发居民“社区人”的主体意识。如合肥市蜀山区五里墩街道的金华饭店改造项目的合资立项，就是通过“议行分设”后的社居委通过民主决策进行的。金华饭店始建于1985年，由于设施老化等原因关门歇业，资产闲置，居民对此意见较大。社居委在充分收集居民意见和调研的基础上，将民情民意做了细致的整理与分析，代表居民的合理意志，提交了改造报告，并获得立项与执行。

3．帮助个体获得角色承担的积极情感。当角色身份得到他人反应的支持，人们就会经历积极的情感过程。通过“议行分设”，社居委的成员和工作站成员的角色身份通过职责的规定得以明晰，他们对角色职责的认同与来自社区居民对这两个角色的期待是一致的，这种趋同的反应能够给社区组织成员带来积极的情感。同样，通过社居委的组织、引导，社区居民在参与社区事务、决策等活动中，自主自治的角色意识与积极承担居民责任的情感也获得极大的提高。

(二)角色管理规范化

角色身份对于个体来说．是“个体规划给他自身的，作为对某一特定社会位置之占据的特定身份和地位。”对于某一特定的群体来说，同样包含了社会或文化对这一角色的一系列观念和角色期待。只有在角色明确的情况下，角色之间才能够按照对角色的行动预期做出呼应并获得对角色的规范管理。

以合肥市蜀山区街道、社区聘用人员管理办法为例，坚持“结构优化、从严控制、按岗定酬、管养分离、择优聘用”的原则，在“议行分设”改革中，通过对社居委、社区工作站各岗位详细、明确的岗位说明，打破身份界限的竞争上岗、双向选择，实行一年试用期制和三年任期制以及综合考核与末位淘汰制，岗变薪变等措施，将社居委、社区工作站中以“岗”为标志的角色进行了进一步细化，并通过明确的职责描述与评价细则，对角色行为进行了界定，规范了各岗位角色的行为管理。

(三)角色承担的细致化、主动化

在改革中，“网格化管理”是将角色承担进一步推向细致化、主动化的一个重要举措。以合肥市蜀山区琥珀街道为例，将社区按纵向到底、横向到边的要求，划分成26个片区，62个网格，各社区工作站人员作为网格负责人。网格责任人是本网格内发现、掌握、反馈、处置相关信息的第一责任人。这种管理模式，变社区工作站成员的角色由“专项任务迎进来”为“带着多项任务走出去”，突出了社区工作站成员这一角色的主动服务意识，并将角色承担进一步细致化了。

三、城市社区管理体制改革中值得进一步探讨的问题

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目标任务

2012年，全区社区建设要按照区委、区政府制定的“一年创精品、两年见成效、三年全覆盖”的工作目标和“利用三年时间对所有社区进行高标准改造提升”的要求，结合大警务室建设，在全面提升社区建设水平的基础上，突出重点，打造亮点，实现10个城市社区、5个农村社区办公服务用房的硬件改造和管理服务的软件升级，重点打造一个国家级、两个省级、三个市级示范社区。

方法步骤

（一）宣传发动阶段（6月19日—6月22日）

1、召开全区加强社区建设工作动员大会，安排部署全区社区建设工作；

2、搞好宣传发动。采取多种方式广泛学习宣传动员会精神，提高认识，统一思想，层层发动，充分调动社会各界参与社区建设的积极性，营造加强社区建设的浓厚氛围。

3、层层制定实施方案。乡、各街道、各社区和各成员单位要按照区委、区政府《关于进一步加强社区建设的实施意见》的要求，结合《复兴区标准化示范社区建设工作指导标准（试行）》和《复兴区标准化示范社区建设工作评估标准和细则》，因地制宜，制定出本单位2012年社区建设工作实施方案。方案要明确目标、明确标准，明确进度，明确责任，明确人员。乡、街道的方案既要着眼全面推进，又要特别注重培树精品。成员单位的方案要按照全区社区建设工作的统一部署，充分发挥部门职能作用，集中力量，重点帮扶和打造精品社区。乡、各办、各成员单位要将社区建设实施方案于6月22日前，报区社区建设领导小组办公室（民政局101室）。

（二）组织实施阶段（6月23日—8月15日）

1、全面推进社区建设

乡、各街道、各社区是社区建设的责任主体，要按照各自制定的工作方案，从加强社区基础设施建设、创新社区管理机制、提升社区服务水平、加强社区工作者队伍建设等方面扎实推进创建工作，使全区社区建设普遍得到加强。

各街道要按《实施意见》要求，对已入住居民的新小区，具备条件的要及时成立新的居民委员会，不具备条件的先由相邻社区接管，做到无缝隙管理；对正在建设的小区和旧城改造小区，要在各指挥部的协调下，与开发单位签订社区办公及服务用房协议书。

2、积极打造精品社区

乡、各办、各成员单位要按照区制定的对10个城市社区、5个农村社区改造升级，重点打造一个国家级、两个省级、三个市级示范社区的任务目标，积极协调各方面力量，广泛发动社会和驻区单位，给予物力、财力、器材、办公服务场所等多方面的支持，科学规划，集中力量，集中投入，确保年底前完成创建精品社区任务。

3、协调联动齐抓共建。各成员单位要在区社区建设领导小组办公室统筹协调下，结合本单位职能，找准切入点，落实好全面推进社区建设的各项任务，重点帮扶和打造精品社区。

4、选树典型以点带面。

区社区建设领导小组办公室联合区委、区政府督查室，定期深入乡、街道办、社区及成员单位，检查督导社区建设工作进展，及时通报工作进展情况。并适时召开全区社区建设现场会、观摩会，树立典型，激励先进，鞭策后进。

（三）检查验收阶段（8月15日—8月20日）

1、各社区对照《评估标准和细则》进行自查，填写《精品社区申报表》，报乡、街道初审。

2、乡、街道初审后，拿出意见，报区社区建设工作领导小组办公室。

3、区社区建设工作领导小组办公室组织考评小组，按照《评估标准和细则》，采取“听”（听汇报）、“看”（看现场）、“评”（民主测评）、“议”（综合评议）等形式，对乡、办和社区进行实地检查评估验收。考评验收结束后，考评小组将评选情况报区社区建设工作领导小组审批。

（四）总结表彰阶段

适时对在社区建设中成绩突出的乡、办、成员单位、社区和个人，给予表彰和奖励，对达到“精品社区”标准的社区予以表彰和命名。

保障措施

（一）加强领导，明确责任。分包社区建设的每位区级领导要定期深入社区指导社区建设工作，协调解决社区建设中存在的困难和问题；乡、各街道要成立社区建设工作领导小组，乡党委书记、各街道党工委书记是第一责任人，主管领导是具体责任人，各社区书记是直接责任人。要认真履行职责，抓好组织实施；各成员单位要明确任务目标，发挥职能优势，形成创建合力；区社区建设领导小组办公室要发挥好统筹协调作用，指导推进全区社区建设创建工作。

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一、目的意义

安全社区是指由街道组织各社区、学校、企事业等相关单位和居民共同参与实施预防事故和伤害，持续改善安全生产、生活环境，实现安全目标的社区。安全社区倡导“安全、健康、和谐”的理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，立足“安全发展、持续改进”的原则，推动社会管理创新，加强安全文化和社区环境建设，提高社区成员的安全意识和防范能力，最大限度地降低和减少各类事故和人员伤害。

二、工作目标

安全社区等级评定分为五级，即：区级安全社区、市级安全社区、省级安全社区、国家级安全社区和国际安全社区。根据省、市文件要求，我区安全社区创建的工作目标是：到2013年9月底，100%的街道通过区级安全社区考评验收，50%的街道通过市级安全社区考评验收，市政府确定的省级安全社区试点单位街道通过“省安全社区”考评验收；到“十二五”末期，全区各街道都被命名为“市安全社区”，100%街道被命名为“省安全社区”，街道被命名为“全国安全社区”，并力争被国家安监总局向世界卫生组织（WHO）国际安全社区合作促进中心推荐命名为“国际安全社区”，形成安全管理体系健全、主体责任落实、工作措施到位、隐患整治有力、安全条件良好、安全状况稳定好转的安全生产工作格局，基本达到安全城区水平（详见《区开展安全社区创建序时进度表（2012年-2016年》。

三、创建标准

区级安全社区：区安办组织现场考评组按《省安全社区评定表（试行）》的标准要求对申请街道进行考评，并随机抽查其辖区3个社区、2所学校、2家企业和6个家庭，得分达到80分以上（各抽查对象的单项得分必须同时达到80分以上），经综合评定为合格的，由区安办颁发“区安全社区”证书和牌匾。

市安全社区：市安办组织现场考评组按《省安全社区评定表（试行）》的标准要求对申请街道进行考评，并随机抽查3个社区、2所学校、2家企业和6个家庭，得分均达到85分以上（各抽查对象的单项得分必须同时达到85分以上），经综合评定为合格的，由市安办颁发“市安全社区”证书和牌匾。

省安全社区：省安全生产科学研究院（以下简称“省安科院”）组织现场考评组按《省安全社区评定表（试行）》的标准要求对申请街道进行考评，得分达90分以上并经综合评定为合格的，报省安办同意后，由省安办颁发“省安全社区”证书和牌匾。

国际安全社区、全国安全社区分别由世界卫生组织和国家安监总局组织现场考评验收，评定标准将邀请省安科院专家负责指导。

四、创建方法

（一）各创建单位要举行安全社区创建启动仪式，并在20个工作日内填写《省安全社区备案表》分别报区安办、市安办、省安科院备案。

（二）要按照《省安全社区评定表（试行）》的各项要素，持续开展安全社区建设1年以上，自评合格且有效地预防、减少事故和伤害的发生，上年度发生的生产安全事故及其他各类事故与伤害指标在区政府下达的控制考核指标内的街道、工业园区和企业主导型社区，均可填写《省安全社区评定申请书》。

（三）除街道直接向省安科院申报“省安全社区”考评验收外；其他7个街道采取逐级申报的方式，先向区安办申请区级安全社区评定。获得“区级安全社区”称号的单位，由区安办签署意见并加盖公章后，向市安办申请“市安全社区”考评验收；获得“市安全社区”称号的，由市安办签署意见并加盖公章后，向省安科院申请“省安全社区”考评验收。

各考核验收单位在收到创建单位提交材料后20个工作日内完成材料初步审查后，以书面形式通知申请单位，同意提交现场评定工作计划，并组织现场评定组开展为期2日的现场评定；现场评定组在评定任务结束后10个工作日内向考评验收单位递交《评定表》和评定工作报告，考评验收单位将于收到评定报告后10日内进行总评，做出综合评定，综合评定结论为合格的，由对应级别安办颁发“安全社区”证书和牌匾；总评未通过的单位，可在半年以后重新提出申请。

五、实施步骤

按照“严格标准、积极稳妥、分步实施、全面推进”的原则，分四个阶段进行。

第一阶段：宣传发动，统一思想（2012年月—6月底）。各街道各有关部门成立组织机构，制定方案，量化目标，落实责任，广泛宣传，层层动员，进一步统一思想、提高认识，努力营造创建安全社区工作氛围。通过紧密筹备，于6月底前各街道要完成“安全社区”创建启动仪式。

第二阶段：试点先行，整体推进（2012年6月—2013年10月底）。市政府已确定我区的街道为创建省级安全社区试点单位，其他街道也要按照《省安全社区评定表（试行）》有关内容积极开展市级、区级安全社区创建活动；要从组织、制度、宣传教育等基础工作入手，落实安全社区创建工作责任和措施，深入开展安全社区创建工作；要积极探索工作方法和措施，交流学习工作经验，为全面实施安全社区建设工作打基础。各创建单位要围绕工作目标任务，按照《省安全社区评定表（试行）》分步实施区级、市级安全社区创建工作，持续改进，提高安全生产本质水平，实现创建省级安全社区、国家级安全社区和国际安全社区的目标。

第三阶段：考核验收，持续改进（2012年6月-2016年12月）。区安委会每年将结合季度、年度安全生产目标责任制考核，组织有关部门对街道开展安全社区建设工作情况进行督查，并把开展创建工作作为年度考核的一项重要内容，区安委会按照目标任务及标准，逐个检查安全社区创建与安全目标完成情况，差的给予通报批评，好的给予表彰和奖励。各级“安全社区”称号有效期均为三年。取得“安全社区”称号的单位，要在期满前3个月重新向对应的安全社区考核验收单位提出评定（复评）申请，并提交复评申请书和工作报告；逾期未提出复评申请的，“安全社区”称号自动废止，对应的安委办将在媒体上予以公布，撤销其称号。取得“安全社区”称号的单位，期满一年后，应于每年的1月30日前向对应级别的安全社区考评验收单位递交工作报告，内容包括上年度安全社区工作总结和持续改进计划。

六、职责分工

安全社区建设包含交通安全、消防安全、工作场所安全、家居安全、老年人安全、儿童安全、学校安全、卫生安全、公共场所安全、体育运动安全、涉水安全、社会治安、防灾减灾与环境安全，涉及到安全监管、综合治理、社会治安等方方面面工作，因此，各街道、各有关部门要认真履行“一岗双责”，明确分工，落实责任，扎实开展安全社区创建工作。具体分工如下：

各街道办事处是安全社区创建工作的责任主体，要认真履行职责，切实加强对安全社区创建工作的领导，建立健全创建工作责任制，组织街道部门、辖区社区、学校等企事单位、家庭开展创建活动，按时完成任务；要把安全社区建设计划纳入街道财政支持范围，为安全社区建设提供人、财、物等条件保障。

区安办要加强沟通协调，积极参与安全社区创建工作，把安全社区建设和隐患排查治理体系建设、安全生产标准化建设等有机结合起来，作为夯实安全生产基层基础的重要抓手，指导协调创建单位开展工作。

区财政局要加大对安全社区创建的支持和奖励，把安全社区创建经费纳入全区财政预算，并实行以奖代补的方式，对获得“国际安全社区”、“全国安全社区”给予10万元奖励；获得“省安全社区”给予5万元奖励；获得“市安全社区”给予2万元奖励，为安全社区创建提供有力保障。

区教育局要加强与社区内各类学校的沟通联系，指导学校制定安全实施细则；督促学校开展校园安全隐患排查整治、安全知识宣传教育和疏散逃生演练，改善校园安全环境，提高师生的自我防护意识和能力。

区公安分局要加强社区治安防控网络和体系建设，协助社区建立群防群治队伍，逐步提高居民参与治安防范控制的技能和水平；做好人民内部矛盾排查、调解工作，接待和处理人民群众上访，预防和减少社区各类治安和刑事案件。

交警大队要加强道路交通安全监管和交通事故隐患路段排查，提出防范交通事故、消除隐患的意见或建议，并上报区政府处理，保障道路安全通行能力；组织开展社区成员道路交通安全知识宣传教育活动，提高出行安全意识，预防和减少社区道路交通事故的发生。

区交通局要主动协调、配合市道路运输管理处和市交通综合行政执法支队做好客、货运输企业安全监管，开展道路交通安全隐患排查治理，加强客运企业驾驶员安全教育，严厉打击客运车辆超载、超速和非客运车辆非法营运行为。

区经贸局要加强食品卫生安全知识的宣传教育，定期协调各职能部门开展食品卫生安全检查，督促、检查、指导安全社区创建单位辖区内工业企业落实安全管理责任。

消防大队要指导各安全社区创建单位和公安派出所加强社区火灾隐患排查整治，定期组织消防设施的检查和维护，制定应对措施，确保消防安全；积极开展防火防灾教育和逃生疏散演练，提高社区居民的自我保护意识和自救自护能力。

区卫生局要加强医疗卫生安全知识的宣传教育，定期组织卫生安全检查；督促各医疗卫生机构开展疾病和职业病防控工作。

区文体旅游新闻出版局要将创建安全社区的宣传工作纳入社会公益性宣传范畴，积极开展安全生产宣传教育活动；做好社区内文化市场、文化娱乐场所等公众聚集场所的消防安全专项整治工作。

区人力资源和社会保障局要督促、检查、指导社区内的企业制定和执行劳动规章制度；做好农民工的安全生产培训工作和女工特殊劳动保护工作；协调、指导、监督辖区内各类技工学校、民办培训机构按国家和省有关规定落实安全管理责任。

区司法局要将安全生产法律、法规纳入公民普法的重要内容，会同有关部门和社区宣传普及有关安全生产法律、法规知识；监督、指导律师、基层法律服务工作者为社区及生产经营单位提供安全生产法律服务。

区民族宗教、民政、住建、农林水、环保、工商、质监等相关部门要按照《省人民政府关于印发〈政府及有关部门有关部门安全生产监督管理职责暂行规定〉的通知》（政文〔〕33号）的职责分工，督促、检查、指导安全社区创建单位开展相关工作，推动安全社区创建工作全面开展。

各企事业单位、学校、社区和家庭要结合本单位（场所）的实际，采取有针对性的措施，组织开展形式多样的创建活动，积极参与安全社区创建工作，协力推进安全文化和社区环境建设，共同促进社区安全形势持续稳定好转，减少各类事故与伤害的发生。

七、工作要求

（一）强化组织领导。坚持区委区政府统一领导、街道具体组织实施、各相关部门联合行动、企事业单位和社区齐抓共管，充分调动各方面的积极性，形成“党委领导、政府负责、安办牵头、街道实施、多元参与、联合共建”的工作机制。为确保安全社区创建工作顺利进行，成立区安全社区创建工作领导小组（见附件1），负责全区安全社区创建工作的总协调，领导小组办公室设在区安办，具体负责全区安全社区建设指导协调和考核等工作。各有关部门负责抓好分管职责范围内的工作，支持、配合街道整合各方面资源，共同参与事故与伤害预防和安全促进工作，确保安全社区创建的有效实施和运行。

（二）建立考评机制。各街道各有关部门要切实加强安全社区创建工作，坚决做到不搞形式，不走过场，力争“创建一个、达标一个”。要建立安全社区创建激励和约束机制，提高安全社区创建在安全生产目标责任制考评中的权重，并纳入绩效考核内容；对于安全社区创建工作效果好，群众满意度高的单位和个人，应予以表彰和奖励；对因组织领导不力，导致安全社区创建工作开展迟缓，安全事故多发的，要按照有关规定和程序追究相关责任人的责任。

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积极履行部门职责，突出关键环节，稳步实施医药卫生体制四项改革，充分调动卫生工作者积极性，体现医疗卫生服务公益性。一是稳步推进医疗资源整合。创新基层医疗卫生管理新模式，实现优势互补，着力打造区域基本医疗服务龙头。二是稳步实施基本药品制度。在充分调研、仔细测算的基础上稳步推进社区卫生服务中心采购基本药物工作，为全面实施基本药物制度做好前期准备。三是稳步推进公共卫生均等化。在服务项目上，重点实现儿童免疫规划、结核病规范管理、流动产妇管理、重点传染病监测、健康档案管理等工作的均等化；在服务对象上，努力实现城市居民、农村农民、外来民工等三大人群的全覆盖，确保老、幼、妇、残等重点人群预防保健工作的均等化；在应急能力上，通过健全应急处置机制、龙头带动机制和资源整合机制，努力提升全区公共卫生工作整体水平。四是稳步实施绩效考核改革。建立健全绩效评价激励机制，突出“医防并重，寓医于防”的理念，建立以服务数量、服务质量、资源利用率、医疗安全、患者评价和劳动效率为核心指标，科学设计绩效考核指标体系，适当拉开人员收入差距，稳步推进卫生事业单位绩效工资改革。

（二）推进卫生基础设施建设，着力在健全体系上求提升。

切实加大区域卫生规划推进力度，促进资源合理配置，提升医疗卫生机构标准化、规范化水平。一是加快推进卫生设施标准化建设。落实卫生设施建设三年行动计划，继续推进彭埠、丁桥、九堡3个社区卫生服务（分）中心的建设工程，扎实推进社区卫生服务站达标工程，新建社区卫生服务站2个，改、迁建社区卫生服务站4个，规范达标率力争达到95%以上，进一步健全社区卫生服务网络，做到站点建设全省领先。二是加快推进卫生机构规范化建设。重点实施医院病房大楼和区公共卫生大楼改造工程。同时，加强医疗机构的内部布局调整与设备更新，进一步优化内部服务流程，营造良好诊疗环境，真正为百姓提供优质、均衡、普惠的健康服务。三是加快推进卫生信息化平台建设。坚持以信息化带动工作的标准化、规范化，以建立居民健康档案为重点，以健康信息管理为核心，以远程会诊系统建设为突破口，以网络化管理为手段，提升数字化管理与服务水平，进一步提高工作效能。

（三）推进卫生人才队伍建设，着力在能力素质上求提升。

全面启动人才队伍建设三年行动计划，加快改革、加大培训、加强培养，分层分类强化人才队伍建设，整体提升队伍素质。一是健全两项机制。根据“总量控制、适度增加”的原则，充分利用省市人才网络平台，重点引进中医、烧伤等重点学科建设所需的高层次人才和影像、卫生管理等紧缺专业人才。加快推进学科带头人、业务骨干和优秀卫生管理人才培养，加强岗位管理，实行评聘分开，着力提高人力资源使用效率。二是开展三大活动。开展“大培训”活动，紧紧依托“卫生人才培训中心”基地和邵逸夫医院培训实习基地，分别采取市区联合办班、省区联动合作的形式，引入上海复旦大学和省、市大医院高年资专家及美国密西根大学师资力量，分卫生管理、全科诊疗、公共卫生管理三个班次，积极培养高素质骨干全科医生，进行为期三年的培训。开展“大比武”活动，在系统内继续全面深入开展“一月一比武”、“一月一主题”的岗位技能大比武，通过大比武提高医护人员的整体技术水平。开展“大考试”活动，深入开展以“基本理论、基本知识、基本技能”为主要内容的三基知识考试，努力做到“一季一考，人人过关考”。三是深化名医强科。按照“选准优势、错位发展”的思路，坚持名医带动、强科拉动，大力扶持培育特色专科和责任医师团队，力争培育市级名中医和市级强科各1个，对获评的名医强科，继续给予资金资助、独立设置“名医工作室”的物质激励和精神激励。坚持科研促动，认真承办完成与社区卫生服务密切相关的“代谢综合症诊断标准”、“中医药烧伤救治”、“中医药救治糖尿病足”等3项部、省级科研课题，扎实推进其它3项市级科研课题和23项区级科研课题，努力实现创立一批特色专科、服务专科，培养一批学科带头人，造就一批名医的工作目标。

（四）推进省级卫生强区创建，着力在服务内涵上求提升。

通过创建活动，夯实工作基础，完善工作机制，提升服务内涵，带动卫生工作整体提升。一是健全四全服务理念。全面推行“全人、全程、全面、全科”的社区卫生服务新理念，不断提升社区责任医生团队广度与深度。在运作上，进一步深化社区责任团队“动态式、网格式、契约式、定制式”的四式化管理模式，切实提升服务品质；在内容上，以创建“全国中医药特色社区卫生服务示范区”活动为载体，大力推进“名老中医+地道药材”进社区工作，合理规划中医网点，积极培育中医药特色站点，推广中医适宜技术，深化中草药配送机制，让居民群众享受到便捷、优质、价廉的中医药服务。二是推进卫生项目管理。总结闸弄口街道社区卫生服务中心慢性病项目化管理经验，在全区范围内逐步推开对高血压、糖尿病等重点慢性病的项目化管理新模式。建立“家庭、站点、中心和上级医院”的“四站式”慢性病服务链，实施慢性病管理服务规范流程，变专家坐诊为专家会诊，努力提高高血压和糖尿病人的有效控制率，切实提高居民群众对社区卫生服务的认可度和满意度。三是优化医疗质量管理。以管理促规范、扩内涵、增品质，继续深入开展医疗管理年活动，严把人员资质与医疗技术“准入关”，加强民营医疗机构监管，大力推行“临床路径”管理，全面实施医疗质量持续改进计划，严格落实各项规章制度和操作规范，加强医患沟通，确保医疗安全，提升服务质量。四是实施健康促进行动。全面深化重点慢性病预防控制三年行动计划，力争实现35-55岁年龄段高血压、糖尿病控制和建档率50%。结合“亿万农民健康促进行动”和“相约社区健康行”活动，继续深化“一坛一台”健康宣教平台，促进城乡居民群众的健康素质全面发展。全面提升农村二次改水和改厕质量，新增二次改水受益18000人次，新增三格式无害化户厕所1500座，比例达86%以上；力争新创4个区级改厕示范村，继续保持全市领先水平。以“一镇一街一品”精品亮点培育为载体，扎实推进健康社区（村）、健康街区和健康单位建设，力争新创省级卫生镇街2个、省级卫生单位（社区、村）15个、市级卫生单位（社区、村）12个。

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2002年区教育局、区文明办共同策划举办了江干区社区教育论坛,邀请省、市专家作专题发言。区领导、各部门、镇、街道以及基层有关干部参加论坛，初步了解社区教育的概念及其意义，逐步引起重视。2003年部分街道社区在教育局的指导下开展了社区教育节和社区教育宣传咨询活动。2004年区教育局与街道联手开展了大型广场社区教育宣传周活动。通过文艺演出、板报宣传、咨询活动、现场书画等多种形式，宣传理念，营造氛围。活动中有180多名专兼职和志愿者参加活动，吸引了广大市民参观。还在江干教育网建立了社区教育网页，宣传社区教育，报导社区教育信息和在教育活动中出现的先进事迹。通过这些活动和载体宣传，收到了良好的效果。社区教育在我区上下渐入人心。

二、构建社区教育三级网络

构建网络是开展社区教育工作的基础。2003年10月我区社区教育在原成人教育培训中心的基础上筹建并经市教育局批准成立，社区学院定名为江干区社区学院（筹）。闸弄口街道、采荷街道、凯旋街道在此前后成立了社区学校。基层社区先后成立市民学校，至今全区49个基层社区成立市民学校41个。4个镇则依托化学校，拓展社区教育的功能。全区46个村也均建立了村民学校，初步形成了覆盖全区城乡的社区教育三级网络。

三、建立专兼职和志愿者相结合的工作队伍

我区重视社区教育、成人教育队伍建设。已建立起由专职、兼职和志愿者三部分组成的干部师资队伍。目前全区有专职人员16名，其中区社区学院6名，各镇6名、街道4名。15名干部是由区教育局委派。1名由镇解决。兼职人员主要由各基层社区、村文教委员担任。目前社区文教委员49名，村文教委员46名，共计95名。2004年通过举办两期文教干部岗位培训班，提高了他们的教育理论和实际工作能力。其余是外聘的师资和志愿者，根据教育活动的内容需求，随时聘请参与工作。

四、制定政策文件，采取措施，推进工作深入发展

（一）近年来我区推动社区教育工作出台的文件如下：

2001年：

由区教育局起草并由区政府下发了《江干区社区教育工作的实施意见》。

2002年：

区教育局下发了《江干区中小学参与社区共建、学校资源向社区开放的实施意见》。

2003年：

1、区教育局向区政府报告申请社区教育专项事业经费并经同意按我区常住人口每年人均1元列入财政预算。

2、区教育局起草并由区政府办下发《江干区企业职工“双证制”教育培训的实施意见》

3、区教育局与文明办、民政局联合下发《江干区示范市民学校的评估认定的意见》，同时下发了《江干区示范市民学校评估细则》。

2004年：

1、区教育局起草并由区政府办下发了《江干区关于加强社区教育工作，推进学习型城区建设的实施意见》并召开江干区社区教育工作会议。

2、区教育局下发《关于社区教育券发放方法的通知》。

（二）为了贯彻落实有关文件，采取了以下一些举措

1、2002年起，区教育局就分别对闸弄口、凯旋、采荷三个街道派出专职干部到街道承担基层社区教育的指导工作。从近两年半的工作来看，工作成效是明显的，在指导网络建设、活动开展、规范管理等方面都收到一定的成效，也受到街道、社区的欢迎。

2、2002年起全区中小学场地等资源向社区开放。区教育局统一制作铜牌向社会公布，统一印制市民活动卡，大部分学校开放工作比较好，也受到市教育局的奖励。

3、加强对基层市民学校的管理。教育局统一印制社区教育工作台帐，规范基层工作计划的制定，工作过程的记载和年度工作和小结，并通过例会，调研等形式了解基层工作情况，加强工作指导。2004年通过创示范市民学校活动并进行评估，评出十所首批区级示范市民学校，区教育局分别授予铜牌并予以5000元的奖励。这些措施的落实，在促进基层市民学校向规范、健康的方向发展方面起到较好的作用，而且极大地提高了基层社区工作的积极性。

4、2004年试行江干区社区教育券制度。采用学习者自己出一点，社区教育券补贴一点的办法，激励市民参与学习，提高素质。全年共计发放社区教育券16万元，已基本回收。社区教育券主要用于市民三项等培训。1000余名市民受益，其中600名市民通过培训拿到市教育局颁发的结业证。从试行的情况看，收到一定的效果。市民的学习积极性得到一定的调动，同时也调动了社区学院和各成校、社区学校的培训的积极性。

五、教育培训活动蓬勃开展，我区成员和市民素质得到提高

随着社区教育三级网络的形成，各层面均开展了各类教育培训活动。区社区学院成立一年来，举办了成人业余高等、中等学历教育11个，学员500余人；面向我区机关公务员开展电子政务培训班9期，360余名学员培训结业；举办“十万家庭网络行”培训，1997名市民通过培训结业；还举办了基层文教干部岗位培训班等等。

各街道社区学校在区教育局的指导下，也举办市民三项培训、中老年书画班、文史知识、外语等各类培训班。市民参与率不断扩大，有些班级学员报满供不应求，还涌现一大批学习积极分子和动人事迹。各基层市民学校也开展了“百场讲座”活动，内容涉及公民道德、法律知识、环境保护、科学发展观、健康教育等等。各街道、镇和社区把青少年的教育纳入社区教育范畴，利用暑假组织辖区青少年开展思想品德教育和社会实践活动。丰富的活动内容，吸引了广大青少年的参与，据统计参与率达到80%以上。活动的形式有很多创新。例如：“家门口的陶吧”、“小市民道德论坛”、“青少年模拟法庭”、“我爱家园演讲比赛”，给青少年以很好的教育，也受到媒体的报导。社区教育活动开展以来，全区还出现了一些较为固定的学习型团队。例如：景新社区的书画社、庆春门社区的集邮文化夜校在全市都有点名声。农村成校仅2004年举办成人业余中专学历班学员298名，大专学班学员135名,其它培训班培训人数1690人，还配合镇各有关部门开展各类培训达12500人次。开展农民素质培训有1099名获得技能证书或学历毕业证，大大超额完成区今年下达的200名指标。社区教育活动开展为提高我区城乡人员素质，促进经济和社会发展，发挥了积极的作用。

我区社区教育工作虽然收到一些成效，但还存在一下制约发展的问题，需要党委、政府和有关部门认真研究并予以解决。概述如下：

一、管理和运行机制不够有效，需加以完善。

社区教育以提高辖区全民素质为宗旨，是一项系统工程，要靠全社会的共同努力，要落实各级的目标任务，并健全有效机制。目前，街道、镇和基层总体讲发展不平衡。主要原因是工作的开展主要靠领导的意识和重视程度。因而在社区教育的人员、经费、场地、设施、工作的落实上随意性很大，个别街道至今尚未建立社区学校正常地开展社区教育。随着义务教育管理体制的调整并统一由区管之后，各镇、街道的教育工作重点，应及时转到以提高辖区成员的综合素质的社区教育上来。区政府要起到对全区社区教育工作的领导和协调作用,落实各级的工作目标责任，建立符合我区、镇(街道）、社区（村）分级主办社区教育的运行机制和各层面内部协作机制，分工协作，形成合力，整体推进我区社区教育工作的发展。

二、投入有待进一步加强。

我区自2003年起作为区级层面，每年按常住人口人均1元列入财政预算。这笔经费除了解决区级大型社区教育活动和区社区学院事业经费外，主要用于基层市民学校建设的奖励和江干区社区教育券发放，即推进基层工作的规范化和鼓励社区工作者志愿者和弱势群体的教育培训工作上。与兄弟区相比我区的投入尚存在较大差距，例如上城区是按常住人口每年人均2元的标准列入预算。下城区则把外来人口也列入预算。江干区是个外来人口大区，对他们的教育也关系到我区社会的和谐发展，应该把外来人口列入社区教育经费指标。在镇和街道层面的投入方面也严重不足，较好的镇和街道除场地设施的一次性投入外，社区教育活动的日常经费就很少，而且没有一个制度性的规定。至于城区各基层社区市民学校普遍反映经费难以落实，给社区教育工作和活动的开展造成很大的困难。社区教育作为一项公益性事业，需要一定的经费支持，除了区级予以投入外，街道、镇也应该给予基层社区教育工作一定的经费保障，并形成制度。

三、落实专职社区教育人员的编制，理顺管理体制。

我区现有社区教育和成人教育教育专职人员，除社区学院外，其余人员的编制还在原学校。随着中小学定编工作的开展，如何落实这些人员编制，理顺管理体制有利于人员安定，也有利于工作的开展。西湖区、上城区的做法是派到街道工作的社区教育干部的编制全放到区社区学院。农村成校的编制，兄弟区、县（市）的普遍做法是规模较大的成校，编制独立。最近省教育厅、人事厅的文件规定，农村成校编制控制在农村人口的万分之二。根据上述情况，我区人员编制问题解决的方法可以是采取以下做法：

1、下派街道工作的社区教育专职干部，其编制统一放入区社区学院，由区教育局职能部门对他们进行工作考核，其工资和政策性补贴、年度奖金由教育局发放，其它每月的奖金福利由街道给予解决。

2、农村成校前几年已办妥独立建制的法人单位手续，其人员应从原单位划出并划入成校，同样由区教育局职能部门对他们进行工作考核，其工资和政策性补贴、年度奖金，由教育局统一发放，其每月的奖金、福利由镇给予解决。

四、社区教育三级网络有待于进一步完善

2003年10月市教育局批准我区社区学院（筹），但至今仍借用四季青小学场地。进修学校、社区学院新场地已在筹建中，内部规划需充分考虑社区教育的特点、规模和功能。根据市教育局对社区学院的评估指标要求建筑面积要达到4000平方米，在设计上要考虑功能的整合，以便实际使用并能顺利通过市教育局的评估认定，正式批准我区社区学院。四个街道有3个建立了社区学校，其余1个至今未建立社区学校。要加大指导力度的同时，把街道社区教育工作列入区级对各街道的工作考核目标体系。各街道都要整合资源建立社区学校，并完善管理体制和运行机制。实行分管领导任主任的校务委员会制度，同时实行分管领导任校长，教育局下派专职干部任常务副校长的社区学校管理运行模式，确保街道社区教育工作的开展。区教育局要对各街道社区学校实行督导评估制度，认定合格社区学校。各镇成校随着城市化进程逐步向社区教育接轨，现阶段成人学校要通过区教育局督导评估增挂镇社区学校牌子。各街道、镇也要加强辖区基层市民（村民）学校的建设，整合社区资源建立和完善市民学校，开展社区教育工作。区教育局要继续实行区级示范市民（村民）学校的评估认定工作，进一步推进市民学校建设。

五、打破条条分割，实现教育资源和教育培训的整合

社区教育是一定区域范围内面向全体成员的终身教育体系。具有社区教育具有“全面、全员、全程”的特征。也就是说教育内容全面广泛，包括学历教育、职业技能教育、社会生活教育、文化艺术教育、休闲娱乐教育等等；教育对象涉及辖区干部、职工、农民、市民、外来人口等等；培训过程涉及早期教育、青少年教育、成人教育、中老年教育等。目前我区在教育资源和教育培训上都存在条条分割的问题。在教育资源上各条线都要基层成立学校。例如；老年大学、妇女学校、人口学校、团校等等，名目虽多其实并不具备必要的人、财、物等条件，而且各条线对下都还要组织考核等,使得基层不得不忙于应付，不但浪费有限的资源而且极大地增加基层的人力、精力上的负担，还会助长了形式主义。

区、街道（镇）、基层社区（村）三级都应该在教育资源和教育培训两方面加以整合。萧山、余杭等兄弟区整合电大、职业培训中心、老年大学等各类教育培训，统一建造一所区社区学院。规模大、功能全，具有极大的教育培训优势，较好地满足辖区各类人群培训的需求。我区应该打破条条分割，建设好江干区社区学院，使之成为面向我区干部、职工、市民、中老年等为一体的上规模、设施新、功能全的一个终身教育平台。

街道（镇）和基层社区（村）同样整合有限资源，建设和完善社区学校、市民学校，把其它各类称呼的学校均纳入其中，成为各层面的终身教育平台。纳入之后各条线在管理上要加强协调和整合，形成良好的运行机制，促进各类教育培训活动的有序进行，真正起到提高辖区成员和市民综合素质的作用。

六、社区教育市场有待进一步开发，培训面有待扩大

区社区学院成立以来，延续了原成人教育培训中心和进修学校的学历教育的同时，也拓宽了一些培训内容，例如十万家庭网上行。但总体来说，培训面尚不宽，且主要是政府推动的项目。社区教育从培训目标和内容来看，一部分是公益性的，即政府对市民提高文明程度、法制意识、综合素质要求的教育培训活动；另一部分则是公民为了提高自身学历、技能、专长、生活质量的培训，这一部分则应该引进市场机制，作一些有偿的服务。区社区学院更要增强市场意识，服务意识，深入企事业单位、深入基层、了解需求，搞好课程开发，搞好教育服务不断提高知名度。各镇街道社区学校除了大量开展面向辖区市民的公益性教育培训活动外，也应该发挥地缘优势，加强与社区学院和各类培训机构的合作，开展教育服务。各基层市民学校则主要开展辖区市民的公益性教育活动，以提高市民的素质，促进辖区的文明建设。通过各层面的共同努力，不断扩大市民参与率。

七、充分发挥社区教育网络在农民素质工程中的作用问题

我区社区教育三级网络初步形成，这是我区提高城乡市民素质的主力军。我区社区学院和农村成校，均有开展教育培训的场地，教育培训的设施设备，还有计算机等专用教室，也有专门的干部师资队伍。社区学院前身成人教育培训中心和农村成校均有10多年的办班培训的经历，不但开展了成人高等、中等学历教育，也开展了10多个工种的职业技能培训，还与省、市高校，技术学院和职能技能培训部门建立了良好的合作关系。完全有能力承担和组织我区劳动力素质培训和失土农民的技能培训。可是2004年我区失土农民培训却通过招标方式，让民办教育机构承担。据了解，民办教育机构也无专门的培训人员，基本上也是外聘人员，而且在我区并无健全的网络和基地，最后还是租用我区的成人学校的场地设施并由成人学校参与管理来实施培训工作。我区既然构建起社区教育三级网络，区政府及有关部门应整合培训资源，发挥我区自己网络的作用和效益。

八、加强对学习型组织创建工作的领导

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关键词：农村；留守少年；社会支持体系

中图分类号：G632.0 文献标识码：A 文章编号：1992-7711（2014）08-0167

一、农村留守少年社会支持现状

1. 农村留守少年社会支持构成

本研究以少年生活、学习等社会活动的交往网络为起点，探究留守少年在日常交往圈中的不同对象――父母（监护人）、朋辈群体、亲戚、邻居、教师等在留守少年遭遇生活、学习、心理、生理问题以及安全隐患时的支持情况，并对学校、农村社区和有关政府部门针对留守少年组织开展关爱支持行动进行研究。

2. 农村留守少年社会支持现状

据不完全统计，目前茂名全市父母单方外出务工的留守少年超过50万人，数量居广东省首位。基于此，研究以茂名市为样本，在市直、辖6个县（市、区）的小学、中学农村户口留守少年（6-14岁儿童）抽样进行《社会支持评定量表》问卷调查。结果显示，农村留守少年社会支持体系的总均分为35.72，其中客观支持均分为9.67，主观支持均分为23.08，对社会支持的利用度均分为2.97。这说明农村留守少年的社会支持低。

3. 农村留守少年现有社会支持的特点

（1）社会支持的来源呈现狭隘性和非专业性。在面临困境时，多数留守少年求助于教师。他们在遇到学习、生活问题求助教师的比例分别为68%、39.1%，从教师那里获取生理卫生、安全知识的比例为52.4%和53.1%。其次选择朋辈群体，再次选择家人（监护人），只有极个别留守少年选择其他的机构组织或专业人士。（2）社会支持的满意度不高。6.2%的留守少年表示没有教师在学习辅导之外没有情感性支持，25.6%的留守少年表示亲戚、邻居只在生活上给予帮助，27.3%的留守少年认为从家人（监护人）中获得的支持较少。此外，87.3%的留守少年表示，几乎不会从农村户籍居住地村干部处获得帮助。（3）社会支持的利用率偏低。63.1%的留守少年在遇到问题、困惑时很少寻求支持，有16.2%的留守少年在烦恼时根本不寻求支持。值得注意的是，在处理心理困惑方面主动还是被动的选择上，31.3%的留守少年选择将心事埋藏在心里，不愿意主动向别人倾诉、找人分担。这种情况以留守女童居多，令人担忧。

二、农村留守少年社会支持缺乏的原因

1. 农村劳动力大规模流动与城乡“二元化”之间的矛盾

2013年全国外出农民工16610万人，增加274万人，增长1.7%。城乡户籍制度、社会保障制度等社会政策“二元结构”使农民工不能与城市人口享有同等的权力和权益，也造成了其子女接受教育的困难，这些因素直接导致了农村留守少年问题的产生。

2. 监护人能力与留守少年成长中多元需求之间的差距

调研发现，与祖辈或父母中的一方共同生活的留守少年比例为90.4%。他们的祖辈大多年事已高，还要承担繁重的体力劳动，大多数祖辈监护人不能很好地照料留守少年。祖辈的文化水平的欠缺使他们在学习辅导时非常吃力，也不能有效进行学习督促。留守在家的父亲或母亲本应该是为留守少年提供最好支持的群体，但他们留守在家多是由于体弱多病无法外出务工，甚至还要子女照顾。由亲戚或邻居监护的留守少年大多只能得到生活中的支持，他们的临时监护人大多出于同情心提供一些物质上的帮助，如提供饭食或借钱，但同时认为“没有精力理别人家的事”。

3. 外出务工父母在经济收入与子女教育之间取舍的失衡

外出务工父母由于文化水平、工作能力等因素在城市大多只能从事报酬较低的工作。为节省开支，他们会尽量减少花费，而和家人联系的交通费、电话费等费用也常被他们列入精简计划。由于过于看重经济收入积累而忽视了家人之间特别是对留守子女的联系，造成了亲子关系疏离。此外，大多数父母外出务工的主要目的是为子女准备教育资金，受这一动机驱使，父母对子女的学习给予了高度的关注，而忽视留守少年心理和情感等方面的发展。

4. 农村学校课程设置与留守少年身心发展的不相适应

在茂名地区，除外出务工人员子弟学校之外，多数学校由于主要生源不是留守少年，没有充分意识到留守少年群体的特殊性，没有专门为留守少年群体设置心理疏导、安全教育、权益维护等课程。在教学过程中，当留守少年出现的问题时，也大多被简单武断地贴上“问题少年”的标签处理，缺乏对其问题行为背后家庭环境因素的考量。此外，农村学校大多面临的场所简陋、经费紧张、师资不足等困难，制约了学校为留守少年群体提供支持。

5. 农村社区资源的匮乏与留守群体问题突出之间的反差

目前村民外出务工已极为普遍，包括部分村两委干部家庭也有不少青壮年成员外出务工，他们身后留下一个个留守家庭。由于青壮年家庭成员的缺失，导致留守家庭问题突出，留守少年、留守老人、留守妇女都不同程度地面临生活上的种种困难。这种现象本应该引起村级组织的关注，由于这些问题似乎司空见惯，加之农村社区的资源匮乏，村一级整合社会资源的能力有限，农村社区几乎没有针对留守家庭给予特殊的帮扶措施，村干部本身没有采取行动去帮助留守少年，也没有村中组织村民去帮助留守少年。

三、改善农村留守少年社会支持状况的对策

1. 政府要加强宏观管理，完善相关政策法规

政府应从宏观上把握解决农村留守少年问题的方向，为农村留守少年问题的彻底解决发挥重大作用。（1）加快户籍制度和社会保障制度的改革。其内容包括取消户籍制度，建立以公民身份为基础的医疗、教育、就业、养老等社会保障制度体系，可以有效解决留守少年面临的问题。（2）构建维护少年权益的法律支持体系。制定维护少年权益的实施细则，以相关法律法规为依据，设立专门机构，以独立第三方的角色代表留守少年对侵害留守少年的行为提起法律诉讼，从而真正地保证农村留守少年的合法权益。（3）净化农村留守少年成长环境。大兴培养和践行社会主义核心价值观，加强对社会正能量的宣传与奖励，对当地网吧、游戏厅等娱乐场所严格监管，为留守少年的健康成长营造良好的社会氛围。（4）加快发展地方经济，加快小城镇建设。只有推进农村剩余劳动力实现原地或就近就业，才能从根本上解决留守少年问题。

2. 家长和监护人要强化教育理念，营造良好家庭氛围

加强宣传教育，让父母意识到亲子互动、良好家庭氛围的重要性，增加对子女的教育引导和心灵情感上的抚慰。另外，父母还要经常与监护人、学校保持良好的沟通，及时掌握留守子女的生活、学习、生理及心理方面的情况，并及时有效地给予子女提供具体的帮助，消除空间阻隔带来的“心灵陌生感”。同时，监护人要增强自身的角色意识，为留守少年制定合理的教育目标，帮助其健康成长。此外，监护人也要关心留守少年的情绪情感变化，适时引导。

3. 学校要强化责任意识，完善教育管理体系

学校要把留守少年问题纳入学校常规管理范畴，除做好课堂教学工作，更要从生活、情感上关心他们，与家长配合化解留守少年问题。（1）建立档案。逐一登记留守少年家庭住址、父母（监护人）联系方式，以及留守少年在校期间的学业、行为、思想等方面的表现等，以便家长能全面了解子女情况。班主任应定期与监护人联系并适时地进行家访，除课业辅导外，还应帮助监护人树立正确的教育理念，督促其履行相应监护职责，为留守少年营造良好的学习生活环境。（2）开设相关的心理课程。对留守少年在成长过程中遇到的困惑进行及时的疏导和帮助，使其掌握基本心理健康知识，以期自身妥善处理心理上的困惑。此外，学校可设立心理咨询室，进行一对一辅导，助其解决在学习、生活中的问题。（3）完善寄宿制度。有条件的学校可以为留守少年提供寄宿并完善相关的寄宿管理制度，设立专职生活辅导员，照顾留守少年的饮食起居。

4. 汇聚社会各界力量，建立完善的社会保护圈

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我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，也是发展中人口大国崛起过程中人口老龄化问题最严峻的国家，而“未富先老”已成为我国越来越突出的问题。据《中国老龄事业发展报告（2013）》蓝皮书指出，我国人口老龄化将加速发展，在2025年之前，老年人口将每年增长100万人，预计到2020年，我国60岁以上的老年人口将达到2.48亿，占全国人口总数的17%；而到2050年我国老年人口总数将超过4亿。面对我国社会老龄化发展的迅猛势头和严峻挑战，党的十作出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略部署，养老问题已成为各级党委政府高度关注、人民群众迫切需要解决的民生问题。而随着社会转型、产业调整和经济的转轨，养老观念、方式的转变也成为必然，养老服务业的发展空间日益扩大，社会养老事业与产业协调发展必将成为应对老龄化社会的战略选择。

1 雅安市老龄事业发展现状

1.1 人口老龄化现状

雅安地处四川西部属经济欠发达地区，是一个人口小市，资源大市，经济欠发达市。雅安市早在1997年就开始迈入老龄社会行列，近年来，雅安市老年人口仍持续增长，据2012、2013年数据统计显示，全市60岁以上的老年人占全市人口总数的16.12%、18.5%。从近十年发展趋势分析，雅安老龄化程度高于全国全省水平，而且老龄化将逐步加重。预计在2025年前，全市60岁及以上人口将达到总人口的1/4以上，而在2035年前，全市60岁及以上人口将达到总人口的1/3以上。近十年来，雅安人口再生产类型转变为现代型，总体看，雅安人口率先进入一个“三低”时期，已形成了“低出生、低死亡、低自然增长”的现代型人口再生产类型，且先于全省完成转变。雅安老龄化进程的加快，面临老龄化的压力和挑战也将越来越大。

1.2 养老服务机构现状

由于雅安社会经济欠发达，养老服务发展缓慢，养老机构主要是以国有为主的单一格局，民办养老机构起步晚，基础差。从数量上看，雅安市养老机构大多数分布在农村，主要为农村敬老院。截至2013年2月，全市共有各类养老机构42个，其中农村敬老院30个、公办社会福利院11个，合计床位3622张，“民办民营”养老机构只有1个，床位60张。由于“4?20”芦山强烈地震造成全市38个养老机构不同程度受损，使养老服务的提供受到了影响。目前雅安每百名老人拥有床位1.3张，按照省上“十二五”时期每百名老人拥有床位3张的目标，全市老人需养老床位8484张，缺口达4802张。

由于受财力、物力、人力资源的限制，不同养老机构之间的基础设施存在较大差异，全市公办城市福利院建设不足，民办养老机构发展滞后，总体不能满足雅安市不断增长的社会养老服务需求。社会福利院基础设施较齐全、环境优美、管理规范，老年人对国有养老机构信任度比较高，入住率较高，有些社会福利院出现供不应求、预约及排号入住的现象，如市社会福利院“一床难求”，目前至少有100多人等候入住。但农村敬老院，主要是为“五保户”提供日常的生活供养和照料，各方面的条件都较差，由于地处偏远、交通不便、资金短缺、院舍陈旧、设施简陋、医护缺乏等方面的原因，入住对象精神慰藉、保健康复、文化娱乐等方面严重缺乏，普遍存在着入住率低、床位长期闲置、资源浪费的现象。

1.3 养老机构工作人员现状

雅安市养老机构总体呈现出工作人员数量少、城乡养老机构工作人员素质差别较大的主要特点。目前，全市公办养老机构的管理服务人员与集中供养对象之比为1∶6，远高于省三星级（最高等级）敬老院1∶10的标准。据统计，截至2013年2月，全市41个公办养老机构共有管理服务人员409人，其中在编165人，临聘244人，大专及以上文化程度人员占41.8%。在编人员多为乡镇机构改革分流安置人员，临聘人员多为“4050”人员。管理服务队伍整体文化素质、专业技能和服务水平较低，现有在编管理服务人员大部分无养老职业资格证书，临聘人员也只能从事清洁卫生等后勤工作，同时这部分人员流动性相对较大，没有接受过专业培训，管理能力、医护水平相对较低，为老年人提供心理护理、精神慰藉等服务难以开展。

2 当前老龄事业发展面临的主要问题

2.1 保障体系不健全，老龄事业基础薄弱

快速发展的老龄化进程与经济转轨、社会转型相交织。从全国范围来看，现阶段的养老保障水平较低，社会养老服务体系建设相对滞后，对老龄事业投入严重不足，老龄产业起步晚，一些地方对老龄工作重视不够，机构人员力量薄弱，推动老龄事业发展的体制机制尚不健全。现有养老制度基本上还是“补缺型”的框架，主要保障“三无”和困难老人的基本生存，服务面相对狭窄，尚未形成系统化的、惠及全体老年人的服务体系。而当更多的养老服务机构进入养老产业之后，养老机构的管理以及服务标准亟待规范，行业的监管作用亟待加强。

2.2 家庭养老功能弱化，社区服务功能不足

家庭养老中无微不至的照顾、时刻体现的亲情给予老年人的精神寄托是社会养老无法替代的，长期以来，中国社会最主要的养老模式是家庭式养老，但随着社会的发展以及家庭规模的缩小和结构变化，中国全面迎来“421家庭”时代，城市“空巢家庭”越来越多，城乡“空巢老人”占老年人口比例接近50%；与此同时，中青年人紧张快捷的生活节奏和越来越重的工作压力，客观上造成家庭成员没有时间和精力去更多更好地照料老年人，传统的家庭养老功能日益弱化是不可回避的现实。随着社会工作的加快发展，社区照顾模式作为社区工作的一种专业方法正逐步得到推行，但我国社区建设尚不成熟，社区基础设施不完备，社区机构功能发挥不足，客观上造成社区养老服务功能无法满足市场需求。

2.3 养老服务供需矛盾日益突出

随着老年人在生活照料、医疗保健、精神慰藉等多层次、多样化需求快速增加，现有养老服务供给能力离巨大的需求还有不小差距，主要体现在养老设施总量供不应求。据统计，截止2012年底我国各类老年福利机构为4.4万个，床位数416.5万张，平均每千名60岁以上老人拥有床位22.4张，而实际上很多地方的公立养老机构出现千人难求一床的尴尬局面。而民营养老机构却呈现床位空置率高，营运不佳的状况。从全国总体来看，养老机构和配套设施缺乏、养老床位不足、现有资源亟待整合优化，养老服务的数量和质量都远远不能满足市场需要。

2.4 养老服务项目、水平及医护专业人员素质亟待提高

目前，大部分养老机构只能给入住老人提供最基本的养老服务，养生康复、医疗保健、文化娱乐等其他方面的服务内容很少。过于单一的模式，不仅影响养老机构的社会经济效益，不能有效满足老年人的需求，也会影响到老龄事业的健康发展。另一方面，养老机构的专业护理人员缺乏、护工年龄偏大、素质不高、专业技能缺乏及流动频繁，不少养老机构由于受到条件的限制，工作人员只能既当管理人员又当护理人员，身兼数职，劳动强度大、工资待遇低、工作环境差，社会上还存在着对养老服务人员的偏见，导致养老机构工作人员队伍不稳定。

2.5 养老产业发展滞后

从现实看，我国有消费能力的老人数量其实是庞大的，消费市场是存在的，养老市场规模巨大。国家有关扶持老龄事业的政策、规划虽然陆续出台，但地方政府实施的细则、配套的制度在具体落实上还存在不少问题，特别是各地对民办养老机构的扶持不够，具体的优惠政策和措施还比较缺乏，可操作性不强，所以养老产业还一直处于被“观望”的境地，进展缓慢。与迅猛发展的老龄化进程相比，养老产业发展相对滞后，主要表现为养老产业规模小，形式陈旧，结构单一，数量少，由于养老产业主要集中在经营养老院或生产老年用品上，而从事老年用品的生产企业、消费场所普遍规模不大、产品不多，无法形成联动，没有形成产业链条，不能满足老年群体的消费需求。现阶段我国养老行业发展较为分散，行业准入标准还不完备，行业规范与监管也相对薄弱。

3 加快养老事业发展的对策及建议

3.1 发挥政府主导作用，构建可持续发展的社会养老服务体系

面对社会日益增长的养老服务需求，地方党委政府要把老龄事业看作长期的战略性问题、重大的民生问题，把发展老龄事业纳入经济社会发展总体规划，建立养老公共服务财政投入稳定增长机制。雅安要抓住灾后恢复重建契机，充分利用优质的生态资源、生态环境，加快推进养老事业社会化产业化发展，走多元化、特色化、生态化之路。坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，推进城乡、区域之间老龄事业发展，着力构建以政府投资和普通服务为特征的机构养老、以社会投资和中高档服务为特征的专业社区养老、以居住分散和服务分散为特征的居家养老这三种方式。建立与雅安市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，统筹城乡、适度普惠的老年福利制度和以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。

3.2 加强科学规划，加大政策扶持

政府的责任主要体现在制定养老服务规划、制定养老服务扶持政策、加大基本养老服务投入以及养老机构规范管理等方面。一是要按照统筹考虑、合理布局、超前规划的原则，在科学分析本地老年人口发展趋势的基础上，结合地方经济社会发展规划和城市建设规划，制定全市养老机构发展总体规划，科学统筹养老服务机构布局，为未来养老服务事业发展预留空间。二是加大政策扶持，将养老机构设施建设项目纳入绿色审批通道，对养老产业在简化和规范程序、土地划拨、税收优惠、减免费用、精神鼓励、财政补贴、信贷优先、吸引外资等多方面制定支持政策。三是提高财政对新增养老床位的补贴力度，对新增养老床位的补贴范围、标准、补贴申请和下拨办法进行具体规定，使对新增床位的财政补贴能够落实到位。同时要结合地方实际切实落实国家关于养老体系建设的各项优惠政策。

3.3 加大专业人员培养，加强养老机构人才队伍建设

一是作为培养专业人才的重要阵地，高等院校和中等职业学校应有计划地增设与养老服务相关的专业或课程，开设老年医学、老年护理学、营养学以及心理学等课程，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等实用性专业人才。二是以医药卫生类专业为主要优势的雅安职业技术学院为依托，建立全市养老护理人员培训基地，对养老机构的管理、服务人员进行培训与轮训，逐步建立养老机构院长资质培训和养老护理员持证上岗制度，不断提高养老服务从业人员的职业素养、业务技能和服务水平。三是鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业、护理专业的高等院校毕业生到养老机构工作，并为他们创造良好的工作和发展环境，提升养老机构专业化管理水平。四是完善专业人才与志愿者、社会义工相结合的服务队伍，为老年人提供科学的志愿服务。

3.4 推进居家养老服务，完善社区服务平台，构建多元化、全方位的社区养老助老服务体系

养老机构已从传统意义上仅为孤寡老人提供抚养和生活照料的老年福利院，向覆盖全体老年人，为他们提供生活照料、精神慰藉、康复护理、医疗保健、健康教育、体育健身、文化娱乐、权益维护等全方位的服务转化。而家庭养老功能趋于弱化的现实和社会、经济的发展现状，迫切需要社区参与到养老服务业中。要超前谋划社区养老服务设施建设规划，把社区养老服务站、社区老年日间照料中心项目建设列入政府民生工程，加快社区居家养老服务中心建设步伐，以社区服务中心为核心，以社区医院、社区调解中心、社区敬老院、社区托老所、社区老年学校、社区婚介所和家政服务中心等为依托，以社区志愿者为补充构建社区养老助老服务体系，依托现代信息技术手段，通过电子政务、社区服务信息网、热线电话等形式，努力构建覆盖城乡的养老服务信息网络平台。合理确定政府购买服务的标准、范围和方式，依据不同情况为老人提供有偿、抵偿或无偿的养老服务。

3.5 提高保障水平，完善养老保障体系

一是加快推进城乡一体养老保障体系建设，探索城乡统筹发展的养老保障制度模式，重点解决农村老人“养”和“医”的根本问题。二是探索医养结合，引导医院与养老机构对接挂钩、开设全科门诊和派驻医务人员等，对符合条件的养老机构及时纳入基本医疗保险和新农合定点范围，并逐步建立政府为困难、空巢、失能老年人购买服务的养老服务补贴制度。三是完善老年人社会保障制度，形成基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险与商业养老保险相结合的养老保险体系。四是建立全市高龄老人补贴制度，对年龄在80周岁及以上的老年人实行享受高龄生活补贴，按年龄段制定适当的补贴标准按月发放。

3.6 大力发展民办养老产业，丰富组织形式与运行模式

雅安经济还比较落后、财政困难、政府资金投入不足，公立养老机构远不能满足社会养老服务需求，而大力支持和发展社会力量举办专业化养老机构是切实解决养老难题的有效措施，可以有效地改变我市养老机构数量少、服务类型单一的问题，缓解养老服务供需失衡的状况。雅安要充分利用良好的生态环境和自然资源，按照灵活适用的原则，探索多种经营模式，鼓励民间资本以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，兴办养生养老公寓、老年康复护理院、临终关怀医院，建设养生养老基地等高、中端生态养老服务机构。引导民间资本、企业投入养老产业，实现规模化、品牌化经营。发展老年旅游产业，在旅游资源、旅游设施、旅游服务方面进行重新组合，有针对性地设计老年旅游产品，配套建设社区卫生服务机构、餐饮服务中心、文化娱乐场所、老年大学、老年运动中心等，最大限度地满足老年人的需求。

3.7 规范养老服务管理，加强行业监管

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关键词：出狱人；社会保护；地方立法；安置帮教；社会救助

中图分类号：D916.7文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）05-0045-08

Abstract：The protection of exconvicts is one of the dead ends， which have usually been ignored in the social welfare system. Because of the decline of the exconvicts social abilities and their difficulties in earning their own living， they will have to encounter great resistance when they return to the community. Taking Chongqing as an example， the relevant rules have been abolished along with the abolishment of the RTL system， which led to the legal vacancy of the combining part between social comprehensive measures and social welfare system. The form of local legislation forces the government to enlarge the scope of social welfare， which would be an efficient approach to improve the current ineffective protection. Therefore， the local government can take a first try and practice enacting social protection regulations by making “Social Protection Ordinance for the Exconvicts”， putting their basic life and health care into practice and bringing these systems into social insurance and social relief.

Keywords：exconvicts； social protection； local legislation；“aid-help-management-education program” for the exconvicts；social aid

出狱人保护是强化社会治安综合治理和提高再犯罪预防的重要环节，也是社会救助和福利保障制度运行中最易忽略和遗忘的角落。出狱人主要指被判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑且在监狱服刑期满回归社会的人员，以及被监狱决定监外执行或被法院裁定假释的服刑人员①。出狱人社会保护又称更生保护，具体指政府、民间团体、社区工作者和志愿者应特殊人群重返社会的基本需求提供生活救助、心理疏导、升学就业指导、治疗康复的活动。在公众看来，出狱人从来不是单纯的社会弱势人群而是边缘法律人的角色，对于这类曾经实施危害社会行为的人员分享社会资源，普通人多少持有排斥的态度。在公共资源有限的情形下，他们同样可能成为政府拟定保障和救助范围时有意无意排除的对象。因此，仅用政策倡导和协调方式加强出狱人保护工作是远远不够的。一方面，详定法律法规，系统明确出狱人最低生活、医疗、住房保障，细化升学就业平等，跟进社会救助，才可能落实政府和社区职责；另一方面，制定相当规格的地方法规，将出狱人保护真正列入社会治安综合治理的子项目，持续保证和适度扩大政府购买社会服务的力度，清晰基层政府职责，充分发挥社区自治组织的作用，才可能真正推动法治文明和社会进步。

一、强化出狱人社会保护的理论依据

（一）出狱人社会保护的刑事理论依据

1.犯罪学依据：犯罪社会环境原因的风险调节。按照以往“犯罪中心主义”的犯罪原因研究方法，对犯罪生成的考量主要围绕犯罪人的意志及其行为，而避开被害人、刑事环境因素。自20世纪70年代以来， 犯罪学理论出现了重大变化， 其中一个明显的发展就是关于犯罪的情境性研究和情境研究方法的出现[1]。在犯罪事件中， 除所谓“无被害人的犯罪”， 必然存在犯罪人、被害人、犯罪周围社会环境的影响作用，即“同其他任何社会事件一样， 犯罪事件的发生也有其背景和环境。其环境是由居民和社会的特点、文化观念、对被害危险的认知以及其他间接影响犯罪事件的因素组成的。被害人和犯罪人与这些环境因素相互作用并受环境的影响”[2]。“犯罪者―被害者―刑事环境”横向三元范式改变了“犯罪中心主义”对犯罪人和犯罪行为的限制观察，将被害人因素、刑事环境及社会因素纳入犯罪原因研究。既然犯罪的产生不能离开一定的社会因素，在惩罚和改造犯罪的刑事一体化目标下，与刑罚执行相关的后续制度设计就应当考虑出狱人与社会环境的互动影响关系，改善出狱人的社会对待，减少社会环境诱发再犯罪的矛盾冲突。

2.刑罚学依据：刑罚负效应的消解。刑罚以报应为基础，虽然它是因果缘起自然法则的体现，但主动施加的报应不禁让人联想到某种偏激的行动。边沁认为，刑罚本身是一种恶，并且由此带来其他的痛苦[3]。刑罚对受刑人的消极影响包括禁闭严控环境的压抑、人格与权利限制的紧迫、繁重强制劳动的艰辛、与社会隔绝的孤独以及由此所带来的附加“惩罚”：限量的衣食睡，本能的压制和疾病的爆发，医疗救助的困难，为争夺权利待遇的相互倾轧伤害、体罚，家人的抛弃和婚姻变故。这是刑事司法运行和刑罚天然带来的结果，是刑罚功能扩张给受刑人造成的沉重压力[4]。为消解刑罚负效应，在出狱人历经惩罚与赎罪的灵肉煎熬后，加强对这一弱势群体的关爱和社会保护，解决他们的基本生活困难，减少刑罚后期影响，这些十分必要。

（二）出狱人社会保护的法哲学基础

1.出狱人保护是人权保护的应有之义。人因其为人而享有的权利是人权思想的基本内涵。正所谓“自然权利是人所共有的、任何个体都可对蒂属对象或社会所要求的重要利益”[5] 。基于“出狱人仍是人”这一自然事实，出狱人享有与其他公民同等的基本权利。洛克在《政府论》中对“自然权利”作出界定：“人们……生来就享有自然的一切同样的有利条件，能够运用相同的身心能力，就应该人人平等，不存在从属或受制的关系”；“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”[6]按照自然权利的属性，出狱人享有的权利并不是基于社会的允许和宽容而被慈悲给予的，是其因“活着”的生命状态而自然存在的。主体道德上的善恶与自然权利的享有不具有关联性。出狱人曾因滥用权利的对价即犯罪突破人权的无害性[7]而失去自由，这种自我选择限定了其自然权利丧失的程度。因此，监禁的结束意味着复权的开始，它表明个人的自然权利从来不是外在赐予，监禁及其他剥夺权利的方式从来没有超越道德和法律评判标准的绝对意义。

在权利体系中，生命权以自然人的性命维持和基本安全为内容，民法理论称其为生命健康权。出狱人要维持自身在社会生活中的存在，必须要具备最低生活、住房、医疗甚至救助等基本保障。这些基本需求只能由政府福利体系予以基本保障或者由社会救助体系予以相应的满足，因为出狱人生活于社会共同体这一互动的基本组织形式之中。对于个人诉诸于社会的需要，社会以法律的形式确认和维护人的生命权，保障生命不受非法剥夺，保障生命在受到各种威胁时能得到积极维护，才可能接续以社会制度规范的形式满足人的不同层级物质需要和心理需求。但无论是历史经验还是现实实践，出狱人基本权利的保护明显滞后于一个国家和社会的整体权利保障水平。

出狱人的犯罪标签是最明显的，他们受到社会排斥，也容易出现社会制裁反应下的“偏差行为”[8]。尽管现代社会接受这样的事实，如果出狱人重新踏入社会，无立足之地和无生活来源，就不止是他的生命健康受到直接威胁，社区也将永无宁日。但这种基于社会秩序需要而不得不采取的保护，难免掺入人格歧视和心理排斥的因素，整个保护力度取决于保护者的意愿，出狱人权利的保护必然处于可有可无、可多可少的状态。强调自然权利的本质性，恰恰是强调平等保护每个人包括出狱人维系生命健康和人格尊严的基本权利。

2.出狱人保护是重建和平衡社会关系的客观需要。犯罪和行刑共同造成社会关系的断裂，如果出狱后社会关系不能修复或重建，出狱人将失去包含基本生存满足在内的所有依靠。

监禁是犯罪者被隔离于社会的形式，出狱是其重新融入社会的开始。犯罪者以其恶行率先打破了平和有序的社会关系。作为一个“公共敌人”[9]，犯罪人不仅遭受国家制裁，他们出狱试图重建社会关系还会遭遇来自“共同体”的提防甚至排斥。出狱人是曾经的犯罪者，其一般状况应当低于无罪公民中的最低阶层，因为犯罪人的命运不能比非犯罪人的最低阶层更好，这是深入在社会和一般公民意识中对待出狱人的“劣等原则”[10]。这一原则长期影响着国家和社会对待出狱人的态度，客观上造成出狱人在社会中的难融性与边缘化。

在社会嵌入性的结构关系中，在法律的权利和义务之外，社会关系和亲缘关系的破损，都将使出狱人陷入物质生活上孤立无援的境地。同时，接纳感和归属感是保持个体身心健康的基本需要[11]。如果出狱后一度受到排斥、拒绝和忽视，就会导致被剥夺和不信任的感受，对出狱人的认知、情绪和行为产生直接影响。出狱人既然履行了国家实施的刑罚内容，国家就有责任和义务恢复其权利，在其处于困境的时候像保护普通生活困难的社会公民一样给予物质救助，采用保护手段使他们免受不平等的对待，协助其重建社会关系。只要在出狱的特殊时期里以相应的保障制度和社会关联机制给予出狱人适当的帮助，社会对于出狱人的认同度，家庭对于出狱人的亲缘关系，新的社会关系秩序就有可能自然生成和恢复。

3.出狱人保护是实现必要社会防卫的手段。社会基于宽容性、慈悲性和公平性给予出狱人合理的基本权利保障和保护，建立在理性之上的善意、接纳和包容，将赢得社会整体的安定与和谐发展，毕竟各得其所才能各尽其能。相反，出狱人进入社会生活所遭遇的困厄与“劣等原则”视角下的社会蔑视，不仅不能让他们产生主动修复社会关系的想法，更可能选择回避或者对抗。回避必致自害，对抗则伤及社会。一方面，当出狱人基本生存保障尚且不能得到满足，生活空间受到压制，就极有可能重操犯罪旧业；另一方面，在社会关系中饱受排斥的出狱人，会反击那些直接伤害自己的人，甚至将整个社会作为报复对象。对此，这样的理论倡导值得重视，“犯罪者有复归社会的权利，社会有使犯罪者复归社会的义务”，后者促成犯罪者顺利复归社会，是真正的最高的人道主义[12]。

二、国内外出狱人保护的规制现状

（一）国外及发达地区规制出狱人保护的基本经验

作为近代刑制改革的产物，出狱人保护是世界各国普遍关注的问题。1955年，联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》明确出狱人社会保护的基本宗旨和具体要求。与之相应，发达国家和地区也建立健全了保护出狱人权利的法律体系。第一，制定相关法律。日本《更生保护法》、英国《出狱人保护法》、美国《在监人重返社会法》、德国《重返社会法》、台湾地区《更生保护法》，代表了两大法系的相同选择。第二，保护项目具有综合性。在美英等国，更生保护不止是保障出狱人基本生活，为生活困难的出狱人提供生活用品和临时住所，还注重对其心理疏导和就业指导。澳大利亚的更生保护工作贯穿“全程关怀”的理念，提供全方位的过渡性安置[13]。第三，保护对象专业化。澳大利亚、台湾地区出现了专门针对女囚提供支持帮助[14]，并为其提供释放后的各种社会帮扶。第四，形成了强有力的社会支持系统。在这些国家，大量非政府组织、民间团体和慈善个人活跃在出狱人保护活动中，社会自筹资金占的比重也明显超过了政府的财政支出，慈善公益投入作用突出。台湾地区形成了以民间组织更生保护会为主、政府为辅的更生保护体系，从社会福利政策的角度设计保护内容，充分发动社会或民间力量参与其中，并以半官方的财团法人模式实施更生保护，减少行政干预的任意性。

（二）我国规制现状

《监狱法》第三十七条规定，“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济”。《未成年人保护法》第五十七条规定：“解除羁押、服刑期满的未成年人的复学、升学、就业不受歧视”。中治委《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见》，在此基础上确立了安置帮教的性质和五项工作任务，并强调应将落实刑满释放人员的社会保险、就业技能培训、落户和解决其生活着落列为安置帮教的重点。为此，司法部联合11个部委制订实施方案，推进安置帮教工作。

个别省市也制定地方性法规和规章。1992年，河北省《安置帮教刑满释放、解除劳动教养人员条例》是全国唯一一部相关地方法规。2002年，浙江省《归正人员安置帮教工作办法》，2012年，上海市《上海市安置帮教工作规定》，明确了安置帮教工作机构、资金来源及其职责，以及跟进帮扶方法的具体要求。依照上述立法规定，上海、江苏、安徽等省市开始建设和运行一批过渡性安置帮教基地，上海市 “海之星帮扶中心”“洪智中途驿站”“浦东民新中途之家”，都是这一阶段推进安置帮教的典型代表。

但是，行政色彩浓厚的“安置帮教”极易延续刑罚执行的惯性，即将出狱人置于行政管束而忽略保护的本义。而且，我国目前没有一部系统完整的关于出狱人保护的专门法律，出台的相关规范、意见与行政规章，与民政、工商、人力社保和公安相关的规范性文件的匹配度或关联度不高。例如，2014年《社会救助暂行办法》并未将出狱人列入社会救助的范围，这虽不必定排斥出狱人，整个制度对这一特殊群体权利的习惯性忽略，却可能由此得以强化。

2010年，重庆市《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的实施意见》（渝府发〔2010〕128号），明确了安置帮教工作领导机构和工作责任，规定刑释人员在就业、就学、社会保障等方面不受歧视，享受同等待遇。刑释人员家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的，或不符合最低生活保障条件但生活确有困难的，可申请城乡居民最低生活保障或临时救助；对录用刑释人员的企业给予国家普惠政策，自主创业的两类人给予信贷支持、税收优惠；明确刑释人员应当参加或领取失业保险、职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险、基本养老金，镇职工医疗保险或城乡居民合作医疗保险。此后，渝北、璧山等区县制定了本行政区内的实施意见。但遗憾的是，该文件因涉及“劳动教养”，于2015年被废止。

三、出狱人社会保护的地方规定及实践问题

以重庆市为例，据相关地方性立法及2005-2015年重庆市政府相关部门和各区县政府报送备案登记的2738件相关规范性文件参见重庆市人民政府法制办公室编：《重庆市已登记备案规范性文件目录》（2006-2015）.，社会福利基本惠及确有生活困难的出狱人，但实践中仍存在一些问题。

（一）以户为单位的低保可能遗漏特殊对象

依据国务院《社会救助暂行办法》《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》等上位法规定及内容调整，市人大和市政府将《重庆市城乡居民最低生活保障条例（修订）》纳入2015年市地方性法规审议项目。《条例（修订）》淡化了城市和农村低保的区别，统一城市和农村低保的最高限额、计算方式、发放时间、核查周期。在确认低保对象方面：明确保障对象必须是具有本市户籍的居民家庭；本市户籍居民，共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况的家庭，由政府给予最低生活保障；未婚现役军人、脱离家庭独立生活一年以上的宗教教职人员以及在监狱内服刑的人员不计入共同生活的家庭成员。

在规范性文件方面，2011年重庆市民政局、重庆市财政局出台了《关于做好农转城困难居民最低生活保障工作的通知》。2006至2015年上半年，区县（自治县）出台了41件城乡最低生活保障相关的规范性文件 2007年，涪陵、北碚、 奉节、沙坪坝、北碚、万盛制定了关于加强农村居民最低生活保障制度实施细则或办法。2011-2014年，巫溪、綦江、万盛、江北印发了城乡居民最低生活保障管理的规范性文件；2010-2013年，渝北、潼南、永川、梁平、綦江出台了提高城乡低保等社会救助对象保障标准的规范性文件；2010-2014年，武隆、梁平、江北、城口、黔江区、北部新区印发了城乡居民最低生活保障家庭收入核算实施办法；2014年，奉节、渝北、荣昌、江北出台了关于最低生活保障条件认定的规范性文件；2014年，潼南印发了城乡居民最低生活保障经费管理的规范性文件；2013-2014年，江北、大足、永川、江北、潼南、綦江、渝北、荣昌、江津、酉阳制定了加强和改进最低生活保障工作、提高城乡低保等社会救助对象保障标准方面的规范性文件；2006-2013年，云阳、江津、万盛、綦江出台了农村五保、城镇“三无”供养管理的规范性文件。

重庆市最低生活保障对象在理论上包括生活困难的出狱人。尽管“在监狱内服刑的人员不计入共同生活的家庭成员”，出狱人经安置落户仍可能以贫困家庭为单位申领低保费，但低保申请不是以出狱人个人而是以居民家庭的收入状况为申请标准，可能带来以下问题：第一，出狱人难以落户，申领低保就无从入手；第二，如果出狱人受到家庭成员的排斥，其家庭既不属于低保申请范围，又不愿为生活困难的出狱人给予经济支助，出狱人的基本生存状况堪忧；第三，一些区县不乏为保外就医、假释人员仍有罪犯身份的人员办理低保的个例，但政府相关法律性文件并未明确这些人应当如何落户，这就意味着他们可能会被视为服刑人而排除在救助范围之外。另外，由于法律没有专对这类人保护提出硬性要求，出狱人对低保的申请可能被拖延、申领可能附加更加严格的条件。毕竟在普通人看来，生活困难的普通居民的生活需求在社会资源紧张情况下尚不能全数满足，出狱人无理由享有低保的权利。

（二）摇号轮候廉租房济贫不救急

2013年，住建部、财政部、国家发改委下发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行》后，公租房涵盖了过去的经济适用住房和廉租住房。根据国家政策变化，结合本市实际，重庆市市政府将《重庆市公共租赁住房管理办法》（以下简称《办法》）列入2015年政府规章审议项目，并经市人民政府常务会议审议通过。按照《办法》，公租房和廉租住房虽在申请人经济情况、申请条件、申请程序、租金等方面存在差异，政府提供的住房及管理服务却是相同的。在此之前，2006年至2015年，区县（自治县）出台了25个关于保障性住房的规范性文件，规制这类活动 2008-2015年，潼南、城口、忠县、奉节、梁平、开县、铜梁、酉阳、江津、璧山、江北、云阳出台了廉租住房保障办法或住用分配管理、租金及补贴标准的规范性文件；2009年万盛制定了住房困难家庭住房保障方面的规范性文件；

2010-2015年，重庆市先后出台了《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》《重庆市人民政府关于进一步加强公租房管理的意见》，市国土房管局出台了《重庆市公共租赁住房管理实施细则》《关于公共租赁住房申请有关事宜的通知》《关于做好公共租赁住房和廉租住房并轨运行管理工作的通知》；

2012-2015年，铜梁、璧山、永川、开县、秀山、彭水、梁平制订了公共租赁住房管理实施办法。

目前，公共租赁住房的供给比较充足。截至2015年底，重庆市累计开工建设公租房69.2万套，其中在建46.8万套、竣工22.4万套，累计入住19.1万套。实行公租房与廉租房并轨后，房源是统一的。出狱人或其家庭只要有一定的收入来源，且个人月收入不高于2000元，家庭月收入不高于3000元，就可以按家庭、单身人员、合租等方式申请公租房。廉租房对申请人经济能力的要求更低，主要针对最低生活保障对象，只要出狱人家庭人均住房面积在13平方米以下，就可以得到实物配租或租赁补贴的廉租房保障。实物配租的租金只有公租房租金的十分之一，按照每月每平方1元收取。租赁补贴对全市保障对象实行全覆盖，如对于未享受实物配租但又符合廉租房申请条件的出狱人家庭，主城区按照17元至20元每平方，最高人均不超过13平方米的标准发放租赁补贴。但公租房和廉租房的申请，采取摇号和轮候制度。受摇号轮候限制，出狱人在有住房需求或紧急情况下很难及时申请入住。虽然符合条件的出狱人家庭可以申请廉租房租赁补贴，但是补贴与市场租金差额较大，很难用这笔租金获得房源。令相关部门为难的是，如为解决出狱人对住房的急迫需要而打破摇号轮候做法，对生活困难的普通群众又会造成新的不公平。

（三）社会保险、救助局部惠及出狱人

重庆市目前采取的办法是，根据市级部门和各区县制定的规范性文件落实社会保险、救助及促进就业等方面活动。

在社会保险方面，2007至2014年，市级主管部门和区县（自治县）制定了31个基本医疗保险方面的规范性文件2007-2014年，南岸、北碚、永川、梁平、巫山、黔江、大足、铜梁、江北、黔江、江津区县制定了城乡居民合作医疗保险的规范性文件；2006年，巫山出台了灵活就业人员医疗保险的规范性文件；2010-2011年，巫山、綦江制定了以个人身份参加城镇职工医疗保险的规范性文件；2011年、2012年，綦江、大足制定了城镇职工基本医疗保险的规范性文件；2010-2012年，梁平、渝北、彭水制定了关于调整医疗保险有关政策规定的规范性文件；2009年、2011年，梁平、綦江制定了城镇职工大病补充医疗保险的规范性文件；2011年、2012年，人力资源和社会保障局、梁平、潼南制定了医疗保险市级统筹实施办法及实施方案；2012年，市人力资源和社会保障局制定了城乡居民合作医疗保险特殊疾病管理、医疗保险就医管理、扩大城镇职工基本医疗保险个人账户支付范围的规范性文件；2014年，市人力资源和社会保障局制定了医疗保险单病种结算暂行办法。

。2008至2014年，制定了14个养老保险方面的规范性文件2006年，重庆市劳动和社会保障局制定了关于参加城镇企业职工基本养老保险若干问题处理意见的规范性文件；2013-2014年，重庆市人力资源和社会保障局制定了调整全市失业保险金标准、城乡居民基本养老保险实施意见、城镇企业职工基本养老保险关系转移接续有关问题的规范性文件；2011-2015年，重庆市人力资源和社会保障局制定了5个调整企业退休人员基本养老金、城镇超龄人员征地农转非人员养老待遇的规范性文件；2013年，制定了解决离开我市城镇各类用人单位人员养老保险有关问题的处理意见；2008年至2010年，南岸、酉阳、彭水制定了城乡或农村社会养老保险的规范性文件。。社会保险是权利和义务相结合的制度，享有社会保险权利的前提是履行保险费缴纳义务。例如，在养老保险方面，由于服刑对出狱人的养老保险造成了缴纳中断，刑释后虽然可以恢复缴纳，但受缴纳年限的影响，已经退休的人员或脱离原单位的人员很难接续或领取养老金，失业保险、职工医疗保险也有同样的情况。只有在医保方面情况稍好，未就业或就业但未缴纳医疗保险的出狱人，虽然无法享受城镇职工医疗保险的待遇，但是如果属于城乡低保对象、城市“三无”人员、农村五保对象、城乡重度（一、二级）残疾人员等政策规定的特殊困难人员，可以参加城乡居民医疗保险。

在社会救助方面，2005年至2015年，市级主管部门和区县（自治县）制定了59个社会救助、特殊人员救助、城乡医疗救助等规范性文件2010年至2014年，市人民政府出台了关于社会救助、保障标准和社会救助基金的规范性文件；2011年，市财政局、市民政局印发了自然灾害生活救助资金管理暂行办法；2005-2015年，云阳、忠县、黔江、北碚、梁平、开县、酉阳、北部新区、城口、巫溪、忠县、璧山、万盛、荣昌制定了城乡困难群众临时救助的规范性文件；2014-2015年，渝中、江津制定了社会救助家庭经济状况信息核查认定的规范性文件；2010年，璧山制定了流浪未成年人救助保护的规范性文件；2011年，江津、酉阳制定了加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设方面的规范性文件；2007-2013年，梁平、巫山、武隆、綦江、璧山、万盛、九龙坡、渝中、大渡口、江北、沙坪坝、北碚、江津、铜梁、璧山、巫山、南川、永川、黔江、荣昌、云阳出台了城乡医疗救助办法；2007年、2010年，沙坪坝、璧山分别制定了精神病患者救助的规范性文件；2014年，涪陵制定了特殊困难家庭肇事肇祸严重精神障碍患者救治救助的规范性文件；2014年，北部新区出台了健全城乡医疗救助制度的规范性文件；2015年，九龙坡区印发了基本公共卫生服务管理办法（修订）的规范性文件。。与社会保险不同，社会救助义务是单向的。只要符合相关的生活困难条件，出狱人无需承担缴费义务即可得到救助。按照重庆市相关规定，属于主城区城乡低保对象、城市“三无”人员、农村五保对象和城市流浪乞讨人员的出狱人，每人每月可领取救助金205元到445元，在物价涨幅较大时，可领取价格临时补贴。但政策和社会经济形势对出狱人基本生活水平影响极大，社会救助金标准较低，价格临时补贴在物价回落时中止发放，都逆转不了出狱人的贫困状态，因而需要通过就业指导改变其境遇。

在促进就业方面，2006年至2015年，区县（自治县）制定了4个促进低保人员、就业困难人员就业方面的规范性文件 2006年，北碚区出台了建立城市低保与促进就业联动机制的规范性文件；2009年、2010年，北部新区制定了促进就业困难人员灵活就业、促进低保人员就业的规范性文件；2015年，江津区制定了小微企业扶持资金管理的规范性文件。。按照政府相关文件，城镇登记失业人员中的“4050”人员、残疾人、三峡库区移民、城镇“低保户家庭”和“零就业家庭”人员等属于实施促进就业政策的保障对象，出狱人也未被排斥于外。政府对自主创业的就业困难人员在财税、金融、工商等政策措施上放宽准入条件，简化办事程序，采取了多种措施鼓励各类社会企业招用这些人员，尤其明确政府投资开发的公益性岗位应当优先安排这类就业困难人员。只是，出狱人不同于一般弱势群体，对他们的政策性扶持不能停留于不在相关规范性文件中保留岐视性规定，而应将他们放在明确保护的位置。这样才能减缓政府基层工作人员、社区居民潜在的敌意。

四、强化出狱人社会保护的现实选择

重庆市在出狱人社会保护中所遇到的问题是国内出狱人社会保护薄弱现状的一个缩影。出狱人在面临就业、入学、生活困难以及社会的排挤之下重新选择犯罪，是我们在历经追诉犯罪和耗费行刑成本后最不愿意看到的结果。出狱人在刑期结束后相对生活困难的时期，如果能够取得基本的生存保障，进而拥有正常的职业，过上有尊严的生活，即使社区存在诱发犯罪的因素，社会本身也会获得抵御包括犯罪在内的各种社会风险的能力。质言之，对出狱人给予权利保障既是解决弱势群体现实问题并提供保护的方式，也是激励出狱人顺应社会，遏制再次犯罪的有效手段[15]。

规制出狱人保护有两条途径：一是从法的安定性、最小变动性原理出发，以现有安置帮教规章或规范性文件为依据，形成出狱人保护的地方规范体系；二是出台出狱人保护的地方性法规。重走老路或者去掉原有规范性文件，如市府128号令中的“劳教”和保留“刑满释放人员安置帮教”。所谓“安置帮教”仍无法涵盖出狱人保护的重要内容，而且规范性文件效力低，很难与其它位阶更高的规范相匹配，不能整合部门职能和促成基层政府与社区的良性互动。相反，在缺乏国家层面的出狱人保护法的背景下，地方立法的先行先试可以起到补充国家立法、促进社会管理创新的重要作用。因此，采取第二个方案，以地方出台《出狱人社会保护条例》为核心带动相关出狱人保护的规范性文件的出台，更具合理性和可行性。

（一）制定颁布《出狱人社会保护条例》

目前，国家层面没有制定出狱人社会保护法，个别地方出台的“安置帮教办法”明显不能适应需要。就重庆情况而言，市府第128号令曾经对刑释人员安置帮教起到积极作用，如2012年，渝北区对本行政区内刑释人员的全年在册帮教率达到98%，重新犯罪率控制在了2%以内，南岸区甚至建立了类似江苏等地“中途之家”的安置基地，探索解决出狱人就业谋生等问题。但市府128号令废止后，推进出狱人保护缺乏有力的法律依据。尽管针对普通困难群众提供低保、住房、就业、医疗等基本保障和救助的制度，并未明确排除出狱人保护，但能否落实到出狱人保护的层面是不够确定的，行政管理部门只需动用相应解释权，他们很容易被排除于外。采取地方立法最高形式制定专门《条例》，可以促使政府部门按照《条例》规定落实出狱人保护，真正消除社会福利惠及全民的最后一个死角。

（二） 以积极保护真正替代消极帮扶

《条例》明确保护对象范围、保护内容、保护期限、保护机构、保护方式、保护内容、实施程序、保护经费和罚则等，能够明确传达出以下信息：第一，以积极的“社会保护”替代消极的“安置帮教”的基本取向。目前，安置帮教多少带有行刑惯性，即强调防范性管束[16]。定位于保护既确认了出狱人的普通公民身份，又表明即便须对其教育管理也须首先解决其生存困难。第二，输血性救济与造血性帮扶相结合。出狱人在不能从其家庭获得援助或者不能从普通的公共救助制度得到基本保护时，地方政府或相关组织对其紧急救助帮助其度过困难，防止出狱人以再犯罪方式寻求自力救济。第三，运用法律杠杆，动用社会资源帮扶特殊人员，政府、民间团体与志愿人员合作打造和谐社区。

（三）由最薄弱环节入手完善社会保障制度

出狱人是社会福利政策最难关照到的人群。这类人的权利保护所涉权利事项众多，对象弱瘠性与危险性并存。从这个最薄弱的保护环节入手，以地方法规带动建立、统合相关社会领域的社会福利保障制度，功在千秋、利在当下。具体思路是：第一，以《条例》为核心法规，联通生活、医疗基本保障与救助制度。质言之，《条例》制定后，具体保障措施应当植入新立的相关社会保障、救助规范性文件中，以低位法补充高位法的方式，实现出狱人保护制度的接续、延展和跟进。第二，根据《条例》清理相应的规范性文件，落实部门职能。重庆市目前可能涉及出狱人保护内容的规范性文件较为繁杂，各种涉及底层成员福利保障的规范性文件存在制定主体和效力层级多、数量较大、重复率高等问题。比如，2010年至2014年，全市12个区县（自治县）制定的《城乡困难群众临时救助办法》达13个之多，内容要么照抄上一级立法、文件，要么区县相互交流借鉴，内容雷同，细化条文和因地制宜的操作性条文少。运用立法后评估、规范性文件清理机制，督促落实相关规定的执行情况，减少背离出狱人保护理念的制度设计，可以整体提升地方立法水平。第三、创新出狱人社会保障制度措施。出狱人社会保护是一项系统化的社会工程，它的高效运转需要充分调动各种社会力量。在《条例》的保护宗旨下，可以在实践层面探索出狱人保护的新措施新方法，参照国外更生保护的经验[17]，引入民间社会力量，发展民间组织、慈善团体参与出狱人社会保护，为出狱人提供更多的物质帮助，增加社会与出狱人的互动和理解。

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