土地法对宅基地规定范文

导语：如何才能写好一篇土地法对宅基地规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词　宅基地使用权流转　法律缺陷　完善对策

中图分类号：D920.4

文献标识码：A

一、 新时期宅基地流转的突出问题

（一）限制流转损害农民经济利益。

随着城市建设迅速发展、农村机械化水平提高，大批农村富余劳力进入城市参加到城市建设工作中，有的甚至举家迁到城市。他们留在农村的宅基地，虽然已经闲置不用，但因流转受到特定的限制，因此只能空置，从而导致“空心村”现象的出现。由于禁止宅基地使用权的自由流转导致农村大量的住宅和宅基地处于闲置状态。这样一来降低了农村房屋的经济价值，损害了农民经济利益。

（二）农地交易纠纷显著增多。

立法与实践的脱节乃是产生纠纷与问题的根源。我国相关法律法规对农村宅基地使用权流转作出的限制性规定与现实需求的矛盾突出，导致现实生活中，一方面出现“空心村”的问题，另一方面因流转得不到法律的有效规制，从而引起大量的纠纷出现的后果。更重要的是，宅基地使用权隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给土地权属管理造成了很大的障碍，增加了土地管理的难度。我国目前农村宅基地使用权纠纷是一个比较突出的问题，这对于农村经济的稳定与交易双方主体利益的保护都是不利的。

（三）宅基地可用面积大幅度减少。

解决农村土地减少的问题，“不是仅仅一个不允许农村宅基地自由流转就能解决的”。土地资源有限性的自然属性与土地资源增殖性的经济属性是土地资源的两大特性.追求利益最大化本是人类的天性，而宅基地使用权的无偿取得使人们可以不付出成本就获得土地资源，宅基地使用权永久保有更加刺激了人们扩张宅基地面积的欲望，坚定了其多占土地资源的决心。在这种情况下我国农村很多地方出现的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的现象也就不足为奇了。

（四）社会对于司法公正的争议。

当前我国司法机关对于农村房屋买卖引发的纠纷大多认定为无效民事行为，司法机关的裁判依据多是国家关于宅基地使用权不能随意转让的禁止性规定。此种裁判处理方式如就单纯的农村宅基地转让没有任何问题，但如果就宅基地随房屋一并转让而言，则容易引起司法冲突和人民对于司法公正的争议。实际上司法机关也处于两难的境地，因为现行法律对于房屋与宅基地流转规定了两种截然不同的矛盾规定，如不允许房屋转让则与保护公民私有财产法律规定相悖，如允许房屋转让则违反了法律的禁止性规定。

二、现行法制安排的主要缺陷

（一）法律规定原则性多，可操做性少。

法律关于宅基地的取得、使用、流转等多为原则性规定，对于现实中发生的很多问题没有具体的规定。例如:第一，法律虽然规定面积确定原则，但是对于现实中通过其他方式超过标准多占宅基地的行为如何处理，没有进行规定；第二，虽然规定一户一宅，但是对于农村或城镇居民通过继承、赠与、遗赠抚养协议方式取得多处住宅如何处理，没有进行规定；第三，对于农村居民转为城镇居民后原房屋在本集体组织内无人受让的如何处理，没有进行规定。法律规定的不足造成实际工作中很多事情的办理无法具体操作。

（二）宅基地使用权主体限定。

农村宅基地使用权是农村居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。农村宅基地使用权的权利主体就是农村集体经济组织的成员。农民可以申请宅基地并成为宅基地使用权的主体,很大程度上是因为农民是农村集体经济组织的成员,每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地,取得宅基地使用权。土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地,而且集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。农村的宅基地具有一定的福利性质,这种福利主要表现在农民能够无偿取得宅基地,获取基本的生活条件,这也是农村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用权的主体主要包括两种:本村村民、回乡落户人员而将城镇居民排除在外,这一立法规定限制了宅基地使用权的流转主体,导致宅基地使用权的主体限制,不能充分发挥宅基地使用权的流通价值。

（三）法律体系残缺。

土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地权利保护法也包括土地管理法和土地利用法。我国目前只有土地管理法对宅基地进行调整规范，但是土地管理法属于行政法的范畴，因此这种法律体系的缺陷造成土地权利及利用得不到应有的保护。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，给土地行政执法和司法工作造成较大困难。

（四）法律规定矛盾冲突。

宅基地法律制度的矛盾冲突既有不同效力等级法律间的冲突，也有同级别法律间的矛盾。既有政策与法律规定间的矛盾，也有政策与政策间的冲突。但是综合起来主要有以下几个方面的问题:第一，禁止宅基地使用权超出本集体经济组织范围转移与未限制宅基地上的房产转让范围间的矛盾冲突。该矛盾导致交易双方权利均无法得到保护，也造成人们认识上的分歧。第二，农民房屋抵押制度与宅基地抵押制度间的矛盾。第三，地随房走与一户一宅使用制度间的矛盾。法律规定的矛盾必然导致认识上的不统一，进而影响法律的权威。

篇2

农村宅基地使用权无期限性之检讨

关于宅基地的无期限使用问题，学者们普遍认为:宅基地的无期限性是为了保护农民的基本生存问题，如果规定了期限，将不利于农民的生存，不利于保障农村的社会稳定，且宅基地具有社会福利的性质，也不应当设定期限［4］。我们认为，宅基地无期限的规定，对于农民切身利益的保护并无实益。首先，从宅基地使用的效率而言，如果将宅基地使用权紧紧与农村集体组织成员的身份联系在一起，必然会导致农民对已经取得的宅基地使用权无法充分使用使其产生应有的经济利益，更无法将权利通过融资方式支持自己的生产和生活，而仅仅是将获得的宅基地使用权按照现有的框架自己居住，不能通过有效利用产生经济利益。其次，农村宅基地使用权无期限与城市居民住房中的土地使用权有期限性相冲突，不利于城乡土地制度的统筹安排。同样使用国家土地，城镇居民建设用地使用权却设置了期限的限制，如果说对农村宅基地规定了期限，会引起农村社会的不稳定，就城市居民而言，城市居民建设用地70年的期限，城市居民在购房时都知道这个大限，但并未引起恐慌或社会稳定问题，况且我们还可以采用到期自动延期的做法。因此，本着同地同权原则，建议土地法在修改时应与城镇一样，将农村宅基地的使用期限规定为70年，到期可以自动续期，至于是否有偿，由所有权人自己决定。最后，从物权法理论来看，土地用益物权的设置是对土地所有权的限制，用益物权人不可能享有所有权人对物的所有权能，只能享有所有权权能中的占有、使用、收益、处分四项权能中的部分，而非全部。同样，作为在所有权基础上产生的用益物权，其取得用益的时间期限亦不能超越所有权人，所有权是无期限物权，因此，用益物权一定是有期限物权，这是物权法的理论使然。而农村宅基地使用权是在农村集体土地所有权的基础上取得的用益物权，其使用权期限理所应当不能超越集体所有权，否则就变成了所有权了。事实上，我国物权法所规定的一系列用益物权，如农村土地承包经营权、地役权、建设用地使用权等都是有期限限制的。

农村宅基地使用权具有身份性、是成员权之检讨

以宅基地使用权是物权法中的用益物权为逻辑起点，我们知道，用益物权的取得是所有权人与用益物权人通过协议的方式约定而得。事实上，非农村村民通过法定程序，一样可以取得宅基地的使用权。如回乡落户人员，即回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复员军人、回乡定居的华侨、港澳台胞和外籍华人以及本村引进的专业技术人员等需要建房而无宅基地的人员。现已有地方性法规作了规定，如《宁波市农村宅基地管理办法》第14条第1款规定:“经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，应当持有原所在单位或户籍所在地乡(镇)人民政府出具的无住房证明材料办理有关手续，其宅基地面积标准适用落户地的标准”。《宁波市鄞州区农村宅基地管理办法(试行)》第9条第5项规定:经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，须以未享受房改政策为限［3］131。而对于虽然具有本村户籍，但却是外来人口的成员，《浙江省农村经济合作社条例(修订草案)》第22条规定:除根据该规定为农村集体经济组织成员的以外，其他人员须经社员(代表)大会2/3以上社员同意，方可成为社员或者保留本社社员资格。《物权法》第59条规定:农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。农民集体可以根据集体的利益，集体决定土地权利的设定。事实上，宅基地的所有权人完全可以通过民主程序，由全体成员集体讨论决定非本集体组织成员在一定条件下也可以取得宅基地的使用权。现今，国家大力支持农村发展，实施农村社会保障制度和户籍制度改革，从而加快城乡一体化进程，农民对土地尤其是宅基地的人身依附逐步减弱，如果仍然严格限制农村宅基地取得的身份性，土地资源将不能合理配置和有效流动，因而不能满足现实需要。

篇3

关键词：城镇化；农村空心化，形成机理；空心村治理

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2013）02-0058-02

随着城镇化进程的加快，在我国广大农村地区，农民由于各种原因离开其在农村的住宅，使农村村落出现部分宅基地的闲置或废弃，形成农村空心化现象（简称“空心村”）。当前不断加剧的农村空心化问题不仅已经成为我国农村土地流失的重要原因之一，造成了稀缺的土地资源的极大浪费，同时也破坏了农村地区的人居环境，对我国新农村建设和城镇化建设的健康运行的负面影响是巨大的。在中科院2012 年3 月份公布的《中国乡村发展研究报告—农村空心化及其整治策略》的报告中显示：我国农村空心化整治现状潜力约1.14 亿亩，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约1.49 亿亩。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》强调要稳步推进农村建设用地整治，加强对“空心村”用地的改造。

1 农村空心化的危害

农村空心化对社会经济发展具有严重的负面影响，综合表现在对农村社会经济的各个方面。

从土地资源利用的角度看，空心村现象造成了稀缺的土地资源的浪费，导致耕地资源的严重流失。在当前快速城镇化的时代背景下，虽然有数量众多的农村人口转移到城市，但其仍占有农村宅基地，使得农村住房建设用地面积有增无减。农村住宅的蔓延占用的多是耕作条件较好的耕地，大量房屋的建设势必对耕地红线带来威胁。这些布局分散、零碎的废弃闲置土地，给农村的基础设施建设也带来了极大的障碍。

从农村经济发展角度看，“空心村”现象从两个方面会对农村经济发展造成障碍：一是居民将大部分家庭收入用于提高住宅水平，从而使得农业生产投资和其他经营性生产方面的投资不足，对农户的后续发展形成制约；二是农村住宅格局分部散乱，使得村庄建设用地占地面积放大，致使公共基础设施建设难度增大，对农村经济的后续发展形成制约。

从农村社会关系角度看，农村空心化打破了原有村庄相对集中、亲缘临近的空间格局，导致各种社会关系的重构，甚至有的村庄逐渐成为“613870”部队（儿童、妇女和老人）为主的人口结构异化村庄，根据中国农业大学的一项专门调查的结果显示，目前全国农村留守人口有

8 700万人，其中包括留守儿童2 000万人、留守老人

2 000万人、留守妇女4 700万人。这种不均衡的留守人口结构制约着农村社会经济的长期发展。

2 农村空心化成因分析

①城市对农村人口的吸引。随着城镇化建设步伐的加快，农村人口大量涌向城市，知识农村一些房屋出现人去房空的现象。当前，我国农村建设相对城市建设的发展滞后，城市在基础设施建设、教育、医疗等生产生活各个方面，处于明显的优势地位，农村人口向城市的迁移难以避免。一些农民虽然放弃了农村生活，但是其农民的身份仍没有改变，农村原有房屋的产权也不能放弃，致使房屋空置，但具有权属主体。

②农村的交通便利。从自然条件和人居环境来说，一般农村的条件明显优于村内，对农户的生产和生活可以提供较多的便利，有利于车辆和农产品的进出，从而有利于发家致富。因此，许多农户更愿意到村庄的建造房屋，致使村内住宅闲置浪费。

③农村土地制度的约束。我国土地政策规定农村土地的承包经营期长达数十年，这一制度约束不仅导致了农村土地流转困难，也为村庄改造带来了障碍。土地对于农民不仅是生活来源，同时也担负着其基本保障的功能，而且还有可能包含着诸多潜在的发展机会。因此，农民对土地有着无法割舍的情节，土地流转意愿不强，尤其是宅基地的流转更为困难。

④农村建设用地规划的缺失。我国农村土地利用规划的缺失，地方政府没有开展空心村治理工作的硬性压力，使农村空心化的蔓延趋势缺少制约。一些地方虽有规划，但不适应农村发展的要求，或者形同虚设，甚至有的根本就没有规划，最终导致农村空心化趋势愈演愈烈，村内宅基地闲置浪费，向的扩展趋势不能得到有效控制，宅基地利用格局分散、零碎，新旧宅基地的规划问题交织在一起，更加重了空心村治理的难度。

⑤农村基层土地管理不力。由于农村基层管理人员素质参差不齐，以及土地法制意识有待提高，对当前农村宅基地管理工作的认识跟不上形势的发展要求，处理新问题、新情况的能力和措施都不足，比如对农村常见的违规建房、一户多处住宅的违规行为等没有采取有效的措施进行处理。当然，农民自身也存在较多的陈旧观念，比如离开农村在城镇有了稳定的生活之后，仍不愿放弃农村的原有住宅。

3 农村空心化治理面临的障碍

农村空心化的形成原因复杂多样，涉及生态环境、经济、经济等诸多因素，因此空心村的治理工作是一项复杂的系统工程，关乎当地社会经济发展、科技水平、相关法规政策和资金保障等各个方面，不仅是促进土地流转、提升土地价值和拉动内需的重要途径，也是保障耕地红线、提高农村土地资源配置效率和推进新农村建设的重要举措。这决定了当前我国农村空心化治理不能一蹴而就，必须充分认识到治理过程中可能遇到的各种困难。从社会经济因素的角度分析，主要存在以下三大障碍：

①治理资金障碍。当前，资金缺口已成为农村“空心村”治理面临的主要障碍因素之一。“空心村”治理不仅要拆除影响规划的建筑物，还要回收大量的废弃地并进行修复等，这都需要大量的资金支撑。但是，我国大部分农村地区经济发展水平较城镇地区落后，财政收入不；而农村集体经济组织的经济实力也不高，这些现状都限制了了农村基础设施建设投资来源的不足；作为农村经济发展主体的农民的筹资能力也不能满足“空心村”治理投资的需要。

②制度障碍。当前农村土地权属在《土地法》中有明确的规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。然而，我国缺少针对农村宅基地的法律规定，仅在《土地法》中规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”此外，再无有关农村宅基地管理的正式文件。不仅缺少农村土地权属的制度规定，在农村宅基产权关系、分配、用地管理等方面也缺少相应的法规和指导性文件，导致无法对农村宅基地的废弃进行有限制和有效管理。对那些阻挠农村建设用地整理的个人和组织，也不能采取相应的处理和处罚。

③观念障碍。由于传统习俗的影响，在我国农村尤其是欠发达地区的农村，农民仍存在较强的本土观念，对宅基地的权属认识普遍欠缺，认为宅基地属于私有产权。由于这些观念的影响，大部分农户在获得新宅基地并建房之后，或者举家外迁之后，仍不放弃原有宅基地。此外，风水观念对农村空心化的形成也起到了推波助澜的作用，一些农民舍弃原有住宅，在村庄或路边建新房，以满足迷信思想，致使村庄房屋建设格局杂乱。

4 农村空心化治理措施

“空心村”治理是一项复杂的社会系统工程，由于其涉及因素众多，直接关乎农村千家万户的切身利益，不可能一蹴而就，应该采取切实可行的措施确保落到实处，使农民集体通过“空心村”的治理实现利益的提升，为农民创造舒适、文明、健康的生产生活环境，扎实推进新农村建设。

①政策支持。对于农村空心化治理的政策主要是围绕宅基地开展，表现为两个方面：一方面是制定鼓励空心村治理的扶持政策。通过村庄废弃地整理可以增加农村建设用地和耕地，经国土资源管理部门认定后，应对空心村治理主体予以相应的经济奖励；整理后的土地置换建设用地指标主要用于住房建设、危房改造以及农村公益事业；其余的置换指标可以实行市场转让，所得资金全部用于新农村建设；另一方面是创新农民宅基地用益物权保障的具体实现方式。在国家相关法律法规层面的约束下，根据农村时间，创新农村宅基地权属流转方式和所得利益的分配模式，探索宅基地流转置换办法和进程农民土地流转办法等。

②规划引导。由于空心村治理存在诸多现实困难，因此治理的过程控制尤为重要，而科学规划是过程管理的重要手段，以规划作为整合空心村废弃土地的统领，与新农村建设的合理布局相结合，本着“一次规划、有序实施”的原则，坚持高起点、高标准，推进成片改造。与之相对应，还要落实建设方案和村庄治理的过程控制策略。在村庄整体规划通过批准公布后，还要严格根据规划落实，保证其严肃性，逐步实施，最终实现空心村治理目标。

③社区推动。空心村治理的有效途径是把村庄建设成为具有完善的基础设施和公共服务系统、环境优美和用地集约的新型社区，而这些工作的顺利开展都离不开农村社区建设的有力支持和推动。具体的社区推动模式可以采取但并不限于强村兼并、强企带动、强镇集聚和项目吸纳等，通过这些模式有力的促进农村社区化的建设，以此使空心村改造走上自我治理之路。

④社会参与。仅凭农村自身的力量难以完成空心村治理，这就需要社会各方面力量的大力支持和广泛深入的参与，应当充分调动和发挥社会各方面力量的积极性，鼓励优势企业参与新农村建设尤其是企业驻地村庄的治理，具体的参与方式多种多样，比如利用农村闲置厂房、仓库、场院以及废弃校舍，扩建生产规模和车间吸纳农村剩余劳动力就业；对于那些条件成熟的城市郊区的农村、城中村可以进行高水平建设，以此树立典型；鼓励村庄之间的优势互补联合、若小村庄的撤并，进行集中治理和建设。

参考文献：

[1] 彭小云.空心村：空出5个北京城[J].国土资源导刊，2012，（7）.

篇4

【关键词】宅基地 使用权 流转 研究

宅基地使用权概述

宅基地是我国土地制度中的一个专有名词，是指农村家庭为建造住宅及其与住宅生活有关的附属设施而占用的土地。住宅是一个家的体现，而宅基地则是一个家的承载。

农村宅基地使用权是我国特有的一项用益物权，其权利的实现涉及到宅基地使用权流转问题。“宅基地使用权流转”在当今无论是法学理论界还是实务界都没有一个统一的界定。笔者认为，宅基地使用权流转是指农村居民依申请取得宅基地使用权并在其上建造住房及附属设施后，将在宅基地上建造的房屋及附属设施的所有权流转给第三人从而导致宅基地使用权人也随之发生变动的行为。

宅基地使用权流转过程中存在的主要问题

法律规定不健全、操作性不强。现行土地管理制度主要来源于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》等，具体涉及到农村宅基地使用权流转的法律和政策较少。在这些有限涉及的法律制度中对宅基地使用权的流转大多只作原则性规定，其内容笼统模糊，存在不少法律空白和缺位，一些法律和制度在实践中操作性不强甚至无法操作。例如：法律只规定了宅基地使用权一户一宅，但现实中，农村子女分户后取得了一处宅基地，宅基地的可继承性使得成年子女获得多处宅基地，目前法律法规对此没有完整的规定，在具体实践中操作起来比较困难。

宅基地使用权隐形流转市场存在。随着城镇化进程的不断加快和集约化、专业化的农业经营体系的构建，更多的农村剩余劳动力将持续不断向城市聚集，越来越多的农村居民对宅基地的依赖性程度降低。同时由于继承等原因，拥有剩余房屋和宅基地的城市居民和农村居民会选择将农村的房子与宅基地使用权一并转让从而使宅基地使用权流转。我国坚持保守的土地政策，现行宅基地管理制度主要采取严格限制近似禁止流转的作法，这使得宅基地使用权的交易只能游走于正式制度之外，造成宅基地使用权流转隐形市场存在，私下交易的现象时常发生，且规模有日益扩大的趋势，这样就出现一些突破法律底线的流转，不受法律的保护，致使所交易的产权不明确，从而使市场混乱，社会矛盾激增。

一户多宅，面积超标现象存在。宅基地具有明显的社会保障性质，宅基地使用权的取得是无偿的，取得后无限期使用，符合条件的农民只需申请获得批准即可。法律规定宅基地的分配以“一户一宅”为原则，并且面积要符合所在省、自治区、直辖市所规定的面积标准。但是在现实中，因合法赠与而取得宅基地等现象普遍存在，法律在此方面存在模糊和空白点等使得农村存在一户拥有两处以上宅基地的现象。由于土地管理部门对此申请审查不严，管理不到位，致使不按批准的面积标准建房、未经审批建房的现象出现，最终结果导致面积超标，“一户多宅”。

宅基地闲置，资源利用率低。大量农村劳动力向城市转移，长期不在农村里居住，仍然在村里建房使用宅基地。宅基地一般无偿退出，且退出制度不够严格，执行力欠缺。当前的实际情况是在农村实际长期居住的人逐渐减少了，却仍然占用同量的农村宅基地，这就导致农村大量的住房长期无人居住而“闲置”，在部分地区出现了所谓的“空心村”的现象。一些村庄宅基地与农用地杂乱分布，宅基地没有统一规划，宅基地资源很难集约化利用，造成宅基地利用率不高。

理论界与实务界对宅基地使用权流转的探索

针对宅基地使用权进入市场流转的问题理论界展开了激烈的争论，实务界也采取了一些积极的改革实践。

理论界对宅基地使用权流转的争论。《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”这无疑又给今后宅基地使用权进入市场流转预留了空间。学界对此理论纷争分歧甚大，至今都没有形成统一的意见，主要学说有自由流转说、禁止流转说、有条件流转说。

自由流转说。该学说主张应允许宅基地使用权进入市场自由流转。自由流转学说是出于宅基地使用权这一用益物权和农村居民房屋财产权的考虑，以及高效利用农村闲置宅基地等目的。梁慧星教授认为：“农村宅基地使用权采用审批方式无偿取得的，自由流转时能取得一定利益，宅基地所有权人有权要求宅基地使用权人交纳出让金。”①陈小君教授领导的农村土地法律制度研究小组认为：“应肯定农村宅基地使用权流转的合法性，并赋予其法律效力，明确转让、抵押、出租、入股等都是流转方式。”②

禁止流转说。保障农民的基本生存需要是国家的基本职责，禁止宅基地使用权进入市场自由流转是保障农村居民合理取得宅基地使用权的重要手段。“目前，从我国农村社会保障体系还不健全来看，大多数农民，宅基地使用权和房屋是他们重要的财产，如果允许自由流转，其很可能会失去生活的最后保障而沦为流离失所、无居无业的流民，有失社会公平性；同时还会冲击地产市场，使得国家土地税收收益流失，城镇化的进展受阻。”③

有条件流转说。此学说认为，我国现行禁止宅基地使用权进入市场流转的做法是不科学、不合理的，在一定条件下应允许宅基地使用权流转，也就是只能限制在集体经济组织成员之间或者在一定范围内流转，城镇居民不能通过流转取得宅基地使用权。

越来越多的学者支持宅基地使用权进入市场流转，持禁止流转观点的学者极少。笔者认为，采用宅基地使用权完全自由流转、绝对禁止的观点不符合我国当前的实际，宅基地进入市场交易流转是必然选择，但对流转条件严格限制也不足取，应根据我国的实际情况，在不影响我国经济和社会发展，保持农村社会稳定的前提下，构建符合我国国情的宅基地使用权流转制度。

对宅基地使用权流转的一些实践改革。顺应城乡统筹协调发展和宅基地使用权流转的趋势，全国各地在宅基地使用权流转问题上不断地探索，踊跃出一些形式各异的宅基地使用权进入市场交易而达到流转目的的改革试点，为今后合理科学构建我国宅基地使用权进入市场交易流转制度积累了宝贵的经验。

宅基地换房模式。天津市在“三镇（华明镇、大良镇、小站镇）”和“两村（南北辛庄村、后蒲棒村）”的宅基地流问题上，采用“宅基地换房”的模式来建设小城镇。在不减少当前耕地总面积的前提下，统一规划和建设，建成产业聚集和生态宜居的新型小城镇，村民以宅基地使用权换取新建的房屋，达到了集约利用土地的目的。

在重庆市，当地的集体经济组织采用统一按照合理的价格收回农民手中的宅基地使用权，从而使宅基地集中起来。将现有宅基地面积的20℅建设新型农村居住社区，再以低价出售给本集体组织成员；剩余宅基地面积的80℅进入市场交易流转获得一定的收益，所有收益归该集体经济组织成员所有。

宅基地使用权进入市场交易。在广东省宅基地使用权流转采用更加灵活的方式，宅基地使用权可以进入市场交易，在交易过程中限制较少，在广东省农村集体所有的土地使用权与国有土地使用权一样允许出让给第三人，集体经济组织成员将其拥有的宅基地使用权出卖，所得的收益归集体经济组织成员自己，但宅基地使用权一经出让不能再申请取得宅基地使用权。

在苏州，当地成立了“宅基地置换中心”作为农民土地置换的交易机构，由当地政府统一组织将“闲置”长期不用的宅基地用统一的价格进行回收，对于超过标准多占的宅基地强制收回，然后进行整理，分配给符合宅基地分配条件的其他村民，从而实现宅基地使用权的有序高效流转。

两分两换模式。浙江省嘉兴市把宅基地与承包地分开，宅基地换货币等其他等价物品，土地承包经营权换取社会保障、福利等。“通过‘两分两换’改革使农民离开了宅基地和承包地，完全成为城市居民，有效地促进了农村土地的规划、整理和流转，有效地改善了失地农民的社会保障程度和再就业水平，实现土地节约利用，提高了土地的集约水平，充分利用有限的土地资源，促进农业规模经营，提高农业生产效益，有效改善了农民的生活条件和生活环境质量。”④

构建宅基地使用权流转制度的建议

制定和完善宅基地使用权流转的法律制度。社会的有序发展离不开完善的法律制度。我国缺乏统一、规范、全面、系统的宅基地使用权流转法律法规。建议制定《中华人民共和国宅基地使用权流转法》这部宅基地使用权流转的专门法律，该法可以在宅基地使用权的权属、宅基地使用权的入市流转、流转管理、法律责任等方面进行详细的规定；在此基础上完善和修改现有与宅基地相关的法律、法规，并制定配套的实施政策，避免宅基地使用权流转法律制度存在空白点、模糊点、操作性不强等问题，真正使宅基地使用权的流转“有法可依”。

建立农村宅基地使用权的登记制度。为了适应宅基地使用权流转制度的建立，在宅基地使用权取得时就实行登记制度，对于宅基地使用权流转，要贯彻登记原则。建议按照农房建设规划，将农村可用住房建设用地分类、（下转147页）（ 上接119页）编号、并与农户对应，建立一整套农房登记制度，并确权发证。对于宅基地使用权来说，其权属登记制度除了确认权利、维护交易安全及发挥其他私法功能以外，其所记载的信息还为土地利用规划和土地用途管制等公法行为提供了相应的依据。

制定和完善科学的村庄规划，提高宅基地的利用率。《土地管理法》第六十二条规定：农村村民建造住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。“以节约利用土地为目的，按照新农村建设、城镇化发展的客观需要，科学地制定和完善村庄建设规划，有利于农业结构调整和集约居住，有利于促进农业现代化发展和新农村建设进程，有利于开拓农村经济市场和发展村镇经济，有利于节约集约利用土地和改善居住条件，提高农民生活质量”。⑤可借鉴天津市在“三镇”和“两村”的做法，在不减少当前耕地的总面积的前提下，建设产业聚集和生态宜居的新型小城镇，农民以手中的宅基地使用权换取新建的房屋。制定科学的村庄规划，以规划村庄宅基地使用权的行使；整理农村目前布局散乱的宅基地；保证村庄布局有序性，从而达到优化资源配置。

强化宅基地使用权的审批和监督。一户多宅、违规占用土地、面积超标等现象加剧了土地权属的混乱和产权纠纷，给土地管理造成了巨大障碍，增加了土地管理的难度。建议强化宅基地使用权的审批制度，严格按照标准审批。为确保对土地利用的科学性和透明度，以信息公开、透明为理念，积极接受各方面的监督，加大对宅基地使用的审查监督力度。对不按程序审批的土地管理人员和违规使用宅基地的行为，要明确处罚的措施，加大惩处力度，确保宅基地使用权的有效利用率。

改革户籍管理制度。现行的“城乡二元户籍制度”阻碍了城乡人口的流动，阻碍了农村劳动力向城市产业的转移，使得许多被动城市化的村民难以融入城市，不利于城乡一体化的形成，也不利于农村宅基地的流转。改革户籍管理制度，建立一元制的户籍管理制度，不区分城乡以一种户籍形式来统一管理户籍，城市居民可以购置农村的房屋，农村村民又能享受城市的社会保障，让市场经济条件下可以自由竞争和自由流动，实现资源的价值得以充分发挥，盘活稀缺的土地资源的价值。

做好失地农民的社会保障，缩少城乡差异。我国的社会保障体系在总体上还相对滞后，社会保障体系在农村还没有全面覆盖，农村的社会保障体系处于缓慢建立中，这使得农民对土地的依靠性仍然很高，解决宅基地使用权问题要充分考虑失地农民的保障问题。只有建立完善的农村社会保障体系才能使农村居民在宅基地流转后不再担心失去住所后的住房问题，所以要加快农村社会保障体系的构建，缩小城乡之间的差异，使农村居民与城市居民一样平等享有各种社会保障福利待遇，最终使失地农民没有后顾之忧。在当前社会保障制度不健全的情况下，一定要做好失地农民的生存和发展问题，宅基地使用权流转要在解决好农民社会保障的前提下进行。

合理区分，循序渐进推进宅基地使用权流转的市场化。“城中村”和“传统农村”在经济生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差异。在大多数“传统农村”，城市经济对其影响较小，而“城中村”的村民在生活方式、思维方式已经趋同“城市居民”，同时农民基本已无耕地，土地利用方式基本融入城市工商业建设。两者在土地的功能、利用方式和价值方面存在差异，在政策制定上不能一概而论，不能在全国范围内对城中村与农村宅基地使用权的流转持“一刀切”的观点。

根据不同地方的发展水平以及人流的趋势等各种因素，可以把我国的宅基地分成若干种类。对于稍落后的山区地区，鼓励村民们在满足自己需要的前提后自由流转宅基地使用权，可以借鉴上述所提到的试点，以宅基地换取城市住房或者入股出资引来外资，以带动这些地区的经济发展，改善人民的生活，缩短城乡间的距离，消除城乡二元结构。在相对发达地区，宅基地使用权流转的限制条件要宽松，在促进经济发展同时有效阻止宅基地使用权的无节制地流转。

土地制度改革是农村诸多制度改革的重要组成部分，宅基地使用权流转问题的改革作为土地制度改革的重要组成部分，其改革的成败直接影响我国经济和社会的发展。盲目地放开农村宅基地市场，后果不堪设想。应借鉴一些省市成功的做法，不断总结经验，做到稳步推进，不能急于求成、争功近利，根据当地的实际，循序渐进推进宅基地使用权流转的市场化，从而达到土地资源优化配置，促进社会稳定，实现城乡一体化的目标。

【作者单位：梧州学院；本文系2012年广西高等学校科研项目的阶段性成果，项目编号：201204LX387】

【注释】

①梁慧星：《中国物权法研究（下）》，北京：法律出版社，2002年，第661页。

②陈小君：《农村土地法律制度研究》，北京：法律出版社，2003年，第256页。

③王卫国：《中国土地权利研究》，北京：中国政法大学出版社，1997年，第182页。

篇5

关键词：宅基地使用权；用益物权；宅基地流转；物权法规制

我国《物权法》规定宅基地使用权是的一种用益物权类型，是与农村村民的社员身份密切相连的带有社会保障和社会福利性质的权利①，其流转关乎农民切身财产利益与土地交易的秩序与稳定。

一、宅基地的概论

（一）宅基地的概念。我国法律界还没有关于“农村宅基地”的确切定义，《物权法》将宅基地使用权划分到用益物权的范畴。在此，我们将农村宅基地定义为：由农村集体组织无偿拨给农户建造住宅等生活设施所使用的土地。其所有权归集体组织，使用权归农户，具体包括房屋的地基、庭院、仓房、禽畜圈、柴禾垛、厕所、宅园地及围墙占地等。

农村宅基地使用权具有以下特点：

1.农村宅基地使用权具有身份性。《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。该条规定的宅基地使用权是农村居民因建造自有房屋而对集体所有土地的占用、使用的权利，宅基地仅限于本集体经济组织内部成员享有使用权，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。所以宅基地使用权具有明显的身份性，与集体经济组织成员的资格分不开。

2.农村宅基地使用权具有社会保障性和福利性。农村宅基地使用权是与农村村民的社员身份密切相连的带有社会保障和福利性质的权利，集体经济组织的成员可以无偿或者只需支付较低价格，就能取得宅基地。同时因为宅基地为农民提供了基本的居住和生活条件，这使得农村宅基地使用权兼具社会保障的功能。

3.农村宅基地使用权具有长期性。宅基地使用权以户为单位取得，不因户主的更替、死亡而失去，因而宅基地使用权在一定条件下是无期限存续的。

（二）农村宅基地流转的有关学说 。对农村宅基地能否流转这一问题我国学界存在较大的争议，有学者认为，应禁止农村宅基地自由流转；也有学者主张应肯定农村宅基地使用权的流转；还有一种折衷的观点认为，农村宅基地使用权可以流转但附条件。

1.自由流转说 。此说以陈小君、韩世远等为代表，主张“肯定包括农村宅基地使用权的农村建设用地使用权流转的合法性，赋予其法律效力，明确转让、抵押、入股等都是流转方式”。②他们认为《物权法》中明确宅基地使用权是一种用益物权，而用益物权的权利人有占有、使用和收益的权利，所以宅基地使用权可以进行流转。

2.禁止流转说。主张禁止流转的学者以汤树华、王兰萍为代表。他们认为宅基地使用权不是一种财产性的权利，而归集体所有，是国家赋予农民的特有权利。农民没有支配权，仅可以使用。宅基地使用权禁止流转，在农民不需要时，应收归集体所有。宅基地使用权的流转不利于农民的安居立业和国家的长治久安。

3.限制流转说。主张限制宅基地自由转让的学者很多，以王利明、孟勤国、陈柏峰等为代表。该说认为宅基地使用权可以流转，但仅限于在本集体经济组织内部自由转让。③孟勤国认为，“农村宅基地能否交易基本是一个宪法和土地管理法的问题，物权法应重申禁止或限制农村宅基地交易的法律规定，并明确：农村宅基地使用权以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠与及其他方式移转给集体经济组织以外的自然人和法人”。④

上述观点都各有其法律依据。自由流转说追求物权平等，农村宅基地使用权能的完整性，但没有考虑到农村宅基地使用权自身的特点。禁止流转说过于强调农村宅基地的特殊性而忽视了现实生活的迫切需求。折衷说――限制流转说与我国国情更加相符，但笔者认为限制流转的条件可以进一步研究、探讨。

二、农村宅基地流转制度的立法现状及存在的问题

对现行法律法规检索、整理可知，我国对于宅基地使用权流转这一问题尚没有直接、明确的规定，仅分散于一些法律和行政规范性文件中。

我国《土地管理法》第62条，《物权法》第153条和《担保法》第37条规定了农村宅基地的取得、行使等问题，以及明令禁止宅基地抵押，但对于能否流转、流转对象等其他问题，均未明确规定。《物权法》第13章专章原则性规定了宅基地使用权，但宅基地流转问题则需引用《土地管理法》等法律和国家有关规定。《土地管理法》规定，村民在出卖或者出租自己的住房以后，再申请宅基地的，不予批准。从这项规定可以看出，未明文禁止宅基地使用权的流转。根据法无明文规定即自由的原则，村民完全可以出卖或者出租自己的房屋及其附着的宅基地，只不过以后再申请宅基地时将不会被批准。

随着我国市场经济和城市化进程的迅猛发展，农村宅基地私下进行流转的情况也屡见不鲜，尤其在城乡结合部地区。虽然我国在广东、上海、重庆等地对农村宅基地的流转进行了试点工作，但对其理论研究和法律规定还不够充分，就为这种情况的发生提供了土壤。目前，我国农村宅基地使用权流转制度在实践中主要遇到的以下挑战：

（一） 从法律层面上看，法律规定存在相矛盾和不合理的地方。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；《物权法》第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。农村宅基地流转按《土地管理法》是不合法的，而《物权法》却隐含有允许之意。

如前文所述，《物权法》明确宅基地使用权为用益物权范畴，仅赋予农村宅基地使用权人占有和使用的权利，收益权的权能被忽视，这就意味着农民通过宅基地流转而获得的收益权没有法律依据。

在实践中，不少地方的农民通过对自己所有房屋进行买卖而获得经济利益。农民合法拥有房屋，就有权买卖自己的房屋，法律保护包括房屋在内的合法财产的继承、转让等权利。而根据“地随房走”原则，农民在买卖房屋的同时也一并处分了宅基地使用权。这样农民也就实现了在农村宅基地上的收益权，因此《物权法》中忽视收益权也就有自欺欺人之嫌。

（二）从现实层面上看，宅基地流转现象日益高涨。在我国户籍改革、城市化与工业化的发展的同时，出现了大量的农民，特别是农民工涌入城市的情况。这就导致大量农村的房屋闲置，甚至出现了“空心村”现象。由于宅基地是安身立命之根本，即使大量农民迁往城市，他们也不愿放弃原有房屋及宅基地。旧的宅基地被闲置并且无法收归集体，同时又有农民申请新的宅基地，导致土地资源的浪费，宅基地资源更加稀缺。

另外，法律法规在农村宅基地流转方面的空白和漏洞为宅基地隐形交易提供了养分。除此之外，城镇房价的高涨，城乡结合部房屋的相对低廉，吸引了大量城镇居民的目光，导致这一地区宅基地隐形交易市场蓬勃发展。最好的例证是近几年备受关注的“小产权房”问题。同时这些隐形市场的交易缺乏相应法律法规的规范，也不利于社会的稳定与和谐。

三、完善宅基地流转的物权法规制

（一）完善宅基地用使用权的法律规定。《物权法》仅规定宅基地使用权人有占有和使用的权利，未赋予农民收益权能，不利于保护农民的土地权益。因此，可在《物权法》第152条宅基地使用权的内容中增加收益权能，使农民享有更完整的宅基地使用权。此外，在不损害其他村民和集体利益的情形下，法律应允许农民利用宅基地进行经营。

另外，现行的法律法规规定我国的宅基地使用权是无期限的。但宅基地使用权在《物权法》被明确为用益物权，而用益物权具有期限性，这与用益物权的规定相矛盾。有必要对宅基地使用权的期限问题进行进一步研究。根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：“居住用地70年；工业用地50年……”可以参照此规定，将农村宅基地使用权的期限规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算。

（二）完善农村宅基地使用权确权登记制度。《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。这是一个指导性规定，具体保护农民的土地权益、维护市场经济的秩序，需要构建相应的确权登记制度。

《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”。

农村宅基地使用权是以农村土地为对象的用益物权，土地属于不动产，应该同样适用于此规定。通过农村宅基地使用权的登记公示，产生公信力，农民的土地权益才会从法律上得到保护。

（三）完善宅基地使用权流转方式。第一，转让方式。这种转让除包含本集体经济组织内部之间的转让，还应将对本集体经济组织以外人员的转让纳入其中。在处理两者关系中，法律可明确本集体组织内部成员具有的优先购买权，这样有利于保持土地的稳定性。此外，宅基地转让隐形市场的交易，缺乏法律法规的规范，也不利于社会的稳定与和谐。这就要求转让应当在守法、透明、有序的情况下进行。

第二，继承方式。笔者认为宅基地不因户主的更替、死亡而失去，可以依法被继承。当被继承人死亡留下宅基地时，继承人都可继承宅基地，无论其是本集体经济组织成员或之外人员。当然这种继承是在房屋的继承基础之上发生的，不是单独的宅基地使用权的转让。此时，宅基地使用权的流转就不需要通过登记来确权，因为权利人自继承或受遗赠开始取得土地权利。但如果继承人对宅基地使用权进行处分，就需要进行登记进行主体变更。

转让方式和继承方式仅仅是宅基地使用权流转的两个方面，宅基地的抵押、入股等方式是伴随着市场经济发展产生的新的方式，有待我们进一步研究和探讨。

总结

宅基地的稀缺，使得其担负着我国农村农民的安居重任。现行的宅基地使用权流转制度存在滞后性，不适应当前我国经济、社会的发展。我们应立足于我国现行法律法规中关于宅基地使用权的规定，确立并进一步完善我国宅基地使用权流转制度。农村宅基地使用权流转制度的构建、完善，有利于保障农民土地利益，实现物权法上的“物尽其用”。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献

[1]李萍，黄义忠.城市化视角中的农村宅基地流转问题研究[M].上海农村经济，2012.

[2]曹强.农村宅基地流转法律问题研究[M].特区经济，2012（1）.

[3]王月燕.关于农村宅基地流转的法律思考[M].法制与社会，2011（4）.

[4]张桃奉.农村宅基地使用权流转制度探析[J].经济研究导刊，2009（4）.

[5]姜作培.完善农村宅基地制度的思考[J].江苏农村经济，2008（12）.

[6]杨德莲.社会转型期农村宅基地流转现状及制度完善[J].湖北警官学院学报，2013（9）.

注解

① 梁慧星，陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社，2007：280.

② 陈小君.农村土地法律制度研究[M].北京：法律出版社，2003：256.

篇6

工作目标：为满足全区经济社会发展和重点工程建设项目用地需求，争取土地利用计划指标*亩，完成供地批复*亩，收缴土地出让金*亿元；深化经营性用地清理工作，收回土地亩，补交土地出让金*万元；继续加大解决农村无房户和困难户宅基地问题工作力度，基本完成全区农村无房户和困难户宅基地（平房）的审批工作；完成*平方公里的1：500城镇地籍权属调查、地籍测量工作；推进矿产资源总体规划、地质灾害防治规划实施，提高地矿行政管理和地质灾害防治工作水平；强化国土资源执法监察，从严从快查处各类国土资源违法行为；加强基础业务和干部队伍建设，保障全年各项工作任务圆满完成。重点做好以下工作：

一、积极拓展发展空间，为全区经济社会发展提供资源保障

（一）通过土地利用总体规划修编，拓展发展空间。要在完成全区1：1万土地利用现状调查的基础上，积极开展规划实施评价、基础调查、资料收集、课题研究等土地利用总体规划修编的前期工作，结合“四查清、四对照”（即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查）工作的要求，实现我区土地利用总体规划与“十一五”规划及其他专业规划的衔接与配套。

（二）通过争取用地指标，拓展发展空间。为切实保障全区建设用地，缓解土地供需矛盾，要依靠项目争取用地指标，通过与区发展改革局、区招商局及各街道的紧密联系，确保招商引资项目的顺利落户；要依靠项目质量积极争取用地指标，通过严格用地标准，重点落实好*拓展区、*组团概念性规划区域的用地；要结合全区城市化改造和宅基地问题争取用地指标，通过落实人员、保障经费，积极主动地协调市、省、国土部，切实加大农转用和土地征收报件审批工作的争取力度。

（三）通过盘活挖潜，节约集约用地，拓展发展空间。为促进节约集约用地，要继续做好闲置土地清理工作，严禁“晒地”，对于闲置土地要依法处理，并通过加强与建设、规划等单位协调，贯彻“布局集中、用地集约和产业集聚”的原则，鼓励和引导企业依法转让或出租闲置厂房，使现有土地能够充分、合理、有序地利用；要严格用地标准，通过制定*区土地集约利用控制指标和*区工业建设项目用地控制指标，明确限定建设用地的投资强度、容积率、建筑系数，严把项目的预审、用地审批、供地关，进一步提高土地集约利用程度。

二、加大市场配置土地资源力度，创造规范有序的用地环境

（一）做好各类重点建设项目供地。要扎实围绕项目建设用地，搞好供地服务，提前介入做好相关工作，优先保证市、区重点急需建设项目、高科技大项目和符合国家产业政策且投入产出率高的科技型、节能型、生态环保型项目用地。

（二）扩大土地使用权出让范围。严格执行《划拨用地目录》，从严控制划拨供地范围，通过全面推行土地有偿使用，全面落实经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。积极探索工业用地市场配置机制，研究探讨工业用地等非经营性用地以招标、拍卖、挂牌方式出让，提高土地的市场配置化比例。

（三）进一步规范划拨土地决定书和土地出让合同。要完善划拨土地决定书，完善土地出让合同条款内容，将土地用途、容积率等使用条件的约定和工业项目用地投资强度、开发进度等控制性要求纳入土地出让合同，做到严格按土地划拨决定书、土地出让合同和补充协议的约定，依法供地。

（四）加强建设用地批后管理。要强化项目竣工的复核验收工作，对未达到土地出让合同或划拨决定书确定的用地控制指标和其它相关条款的，必须按照合同约定或决定书规定的相关条款追究土地使用者违约责任。

三、强化工作措施，不断深化经营性用地清理工作

（一）对需要办理退款补偿和需要补交差价完善手续的经营性用地，要逐宗进行清理并形成报告，提出进一步处理的建议，为区政府决策提供依据；要妥善处理经营性用地清理工作中出现的各类矛盾和问题，积极争取上级业务部门支持和相关单位配合。

（二）对国土资源部查处的土地逐宗落实有关处理情况，形成工作报告，上报国土资源部；对*旅游度假村开发建设指挥部所签订的*宗土地合同（协议），要依法提出清理意见。

四、强化矿产资源管理，做好地质灾害防治工作

（一）全面展开整顿和规范矿产资源开发秩序工作。要按照上级关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作的部署和要求，加大巡查力度，对各类违法勘查开采矿产资源行为及时进行排查和清理，予以有效打击，防止非法采石现象蔓延扩张。

（二）切实抓好地质灾害防治工作。要继续对已列入20*年区财力投资计划的工程加强督促管理，保质保量完成地质灾害点的施工建设；同时要协调2009年区财力投资地质灾害防治工程项目的立项及实施，有效防范地质灾害发生，力争使灾害造成的损失降到最低。要加强和完善2009年汛期地质灾害防治值班制度、汛期巡查制度，及时处理险情。

五、严格国土资源执法监察，全面推进依法行政

（一）加大土地违法案件的查处力度。要全面落实执法监察动态巡查责任制，重点加强基本农田保护区、风景保护区及滨海大道等主要交通沿线两侧动态巡查力度，结合全区宅基地审批工作，会同区综合执法局等相关部门依法查处各类违法占地行为，发现苗头，及时查处，做到发现一起，查处一起，违法行为立案查处率、结案率达到95%以上。

（二）加大土地工作力度。要以省委、省政府局在我市召开“局长带案下访”工作经验交流现场会为契机，认真落实工作领导责任制、排查预报、领导带案下访、情况通报等制度，确保案件尤其是上级督办案件件件有落实，事事有答复，努力遏制“三访”（即集体上访、越级上访、赴京上访）案件，有效预防和妥善处置，维护社会稳定。

六、继续推进基础业务建设，促进国土工作全面发展

（一）抓好宅基地审批和查验工作。一方面要继续加大解决农村无房户和困难户宅基地问题工作力度，基本完成全区农村无房户和困难户宅基地（平房）的审批工作。宅基地审批过程中严格执行“两公示、三到场”制度，确保宅基地审批的公开、公正和公平。同时，要做好与宅基地相关土地法律法规和有关政策的宣传工作，要通过利用新闻媒体、制作宣传标语、召开土地工作座谈会等形式向社区干部和群众广泛宣传我国土地法律法规政策，以及我区在土地管理、土地利用开发等方面的现状和相关政策，使土地法律意识逐步深入人心，积极营造广大干部群众依法自觉用地的良好氛围。另一方面要在全区范围内开展宅基地集体土地建设用地使用证查验工作。结合1：500城镇地籍调查进一步摸清全区土地权属，按照宅基地集体土地建设用地使用证查验工作实施意见的要求，准确把握政策界限，对于工作的复杂性、特殊性、长期性要做好充分的准备，积极应对工作中可能出现的各种问题，确保查验工作的稳步扎实推进。

（二）加快地籍信息系统建设。按照市局的工作进度要求，遵循统一标准、统一规划的原则，积极推进地籍管理信息系统建设，并探讨研究实现逐步联网，对窗口收文、地籍调查、申请审批、资料检索等各个程序和环节实行规范化、程序化管理，不断提高工作效率和管理水平。

（三）严格土地登记。按照省厅《创建“省级地籍管理建设规范化单位”实施办法（试行）》的要求，逐条落实《地籍管理规范化建设内容和标准》中十个大项、89条细则的规定，开展好土地登记发证的规范化工作，统一规范土地登记标准，把握登记发证服务承诺时限，提高登记发证的准确性，妥善处理权属纠纷。

（四）抓好1：500城镇地籍调查工作。要按照市局关于城镇地籍调查工作的统一要求和部署，组织各测绘单位完成60平方公里的权属调查和地籍测量工作任务，进一步摸清调查宗地的权属、界线、面积、用途和位置等情况，同时要做好后期的地籍测量数据整理及城镇地籍管理系统数据库的建设，确保工作成果达到上级部门的检查验收标准。

（五）加强土地档案管理。要在上半年完成分散在各街道及其它相关部门的土地档案的移交工作，并在全区土地档案统一管理的基础上，对每宗土地档案实行规卷整理，使其准确全面地反映土地审批、登记的来龙去脉，进一步提高档案管理水平。

七、以国土资源管理体制改革为契机，着力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬的干部队伍

（一）完善国土资源管理机构。根据省、市关于国土资源管理体制改革的要求，完善土地储备职能，加强对储备土地的管理。同时，要强化土地测绘中心工作职能，切实担负起对全区测绘行业监督管理的职责。

（二）狠抓基层国土所建设。按照国土资源部关于深入开展“完善体制、提高素质年”活动的要求，将基层国土所建设作为全局组织建设的重点，立足实际，着眼长远，抓基层，打基础，学习和借鉴*市基层国土所建设的先进经验和做法，在资金投入、建章立制、人员培训等方面加大力度，提高各国土所的规范化水平。

篇7

《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的范围非常清晰，那就是国有土地上房屋的征收与补偿。随着城镇化、工业化的发展，以及高速公路、铁路等基础设施建设的推进，农村集体土地上房屋的征收与补偿问题越来越突出。实践中常见的做法是将集体土地上房屋按照地上附着物等同对待，但目前很多地方进行的退建还耕、土地增减挂钩等涉及到的征收房屋工作却不涉及对房屋所依附土地的征收，似乎由《土地法》进行规范也不太适合。

关键词：集体土地; 房屋征收; 补偿;价值确认

Abstract:

The houses on the state-owned land tax and compensation ordinance of adjustment range is very clear, that is the house on state-owned land tax and compensation. Along with the development of urbanization, industrialization, and a highway and railway infrastructure construction of advance, the rural collective land on the collection and compensation of building more and more outstanding. In practice, it is common on collective land according to the ground attachments to equate houses, but at present a lot of places built the plow, land back also increase or decrease of the collection of related to hook houses is not involved in the house the dependent on land, it seems from the midway of standard also are not very good.

Keywords: collective land; Housing collection; Compensation; Value con

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

正文：

《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布并实施，进一步规范了行政机关的房屋征收行为，明确了公共利益范围，明确了房屋征收程序，加大了被征收人合法权益的保护，对基层房屋征收管理工作更有指导意义。但是《条例》调整的范围非常清晰，那就是国有土地上房屋的征收与补偿。随着城镇化、工业化的发展，以及高速公路、铁路等基础设施建设的推进，农村集体土地上房屋的征收与补偿问题越来越突出。目前，国家还没有统一的集体土地上房屋拆迁补偿条例或办法，国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的。

现行的《土地管理法》对征收农村耕地或其他土地所引发的各种补偿费等做了较为详细的规定，但对于征收集体土地所涉及的农村房屋如何拆迁和补偿问题没有作出明确规定。实践中通行的做法是将集体土地上房屋按照地上附着物等同对待，而目前很多地方进行的退建还耕、土地增减挂钩等工作只征收房屋却不涉及房屋所依附土地的征收，因此我们在思考如下的问题：

集体土地上房屋的征收如何实施、管理和规范？

一、国有土地上房屋征收主体

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条有如下规定：

市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

可以看出市、县级房屋征收部门具体组织实施国有土地上房屋的征收与补偿工作，市、县级人民政府负责监督管理。

二、集体土地的征收主体

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

第五条：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

第四十六条：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》(国土资发［1999］480号):各地必须依照《土地管理法》确立的征用土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征地。各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序，代表政府负责组织征地的审查报批和具体实施工作，其他任何单位和个人均无权审查报批和组织实施征用土地。

对集体土地的征收，是由县级以上地方人民政府组织，土地行政主管部门代表政府具体实施。而对于集体土地上房屋的征收主体土地法则没有提及。

三、集体土地上房屋的征收主体

《条例》第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

本条并没有特别强调国有土地上的房屋征收与补偿工作，我们似乎可以理解为：

市、县级人民政府负责本行政区域（含集体土地上）的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域（含集体土地上）的房屋征收与补偿工作。

四、集体土地上房屋征收补偿

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条：征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。

《中华人民共和国物权法》第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

第四十七条：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

但是，上述法律法规均没有明确集体土地上的附属物包括房屋。

《土地法》未规定集体土地上房屋的征收，只规定涉及被征收土地上的房屋时，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。

《物权法》第四十二条第二款虽然提到“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”但对于征收补偿也没有给出明确的程序。

五、集体土地上房屋的价值确认

《土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

最高人民法院在司法实践的指导---《中华人民共和国物权法》条文理解与适用对宅基地作如下规定：

宅基地使用权不得单独转让，有下列转让情况，应认定无效：

（1）城镇居民购买；

（2）法人或其他组织购买；

（3）转让人未经集体组织批准；

（4）向集体组织成员以外的人转让；

（5）受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。

从以上条文可以看出，宅基地原则上不允许转让，即没有市场。

《条例》第十九条：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条：注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。

篇8

为认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[20*]28号，以下简称“《决定》”)以及国土资源部《关于贯彻落实<国务院关于深化改革严格土地管理的决定>的通知》(国土资电发(20*]67号。)、《*省人民政府关于深化改革严格土地管理有关问题的通知》(*政[20*]20号)、《*省人民政府关于做好省以下国土资源管理体制改革的通知》(*政[20*]98号)等文件精神，建立严格、科学、有效的土地管理制度，促进经济社会可持续发展，结合我市实际，现就深化改革，严格土地管理问题，提出以下意见。

一、严格用地审查报批管理

(一)优先保障重点建设项目用地。各项建设涉及农用地转为建设用地的，必须纳入农用地转用年度计划。省政府下达我市的农用地转用年度计划指标，应当优先保证省审批或核准的重点急需项目、列入省“86l”行动计划重点项目和符合国家产业政策的重大项目用地。

(二)科学编制土地利用年度计划。各县、市、区，开发区(园区)和市直有关部门要认真开展年度建设用地需求调查，并根据本地经济社会发展状况、重大建设项目建设计划，于每年10月15日前向市国土资源管理部门提出下一年度的土地利用年度计划建议。项目用地计划应列明项目名称、性质、规模和用地面积。市国土资源管理部门会同市发展改革、规划、建设等部门，依照突出重点、综合平衡的原则提出金市土地利用年度计划需求，报省人民政府审批。土地利用年度计划指标实行指令性管理，一经下达必须严格执行，不得突破。没有农用地转用计划指标的，不予报批农用地转用。市和县、市国土资源管理部门要建立土地利用年度计划实施台帐，并对计划执行情况进行登记和检查。

(三)严格建设项目用地预审工作。需审批的建设项目在可行性研究阶段，需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，建设用地单位应当按照国土资源部《建设项目用地预审管理办法》(国土资源部第27号令)和市政府的有关规定，向国土资源管理部门申请项目用地预审。国土资源管理部门应当重点审查建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律法规，是否符合国家供地政策，建设用地的标准和总规模是否符合有关规定，补充耕地的方案是否可行，资金是否有保障等。国土资源部门的预审文件是建设项目立项批准、核准、备案和安排年度用地计划的必备文件。建设用地单位应当认真落实意见，并在依法申请使用土地时出具落实预审意见的书面材料。没有预审文件或预审未通过的，有关部门不得核准或批准建设项目。建设项目用地预审文件自批准之日起计算，有效期为2年。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重新调整的，应当重新申请预审。

二、严格土地利用管理

(一)开展存量建设用地普查。市国土资源管理部门和各县、市、区以及开发区(园区)要根据省政府的部署和省国土资源厅的要求，以20*年12月31日为基准日，全面开展存量建设用地情况调查，重点查清开发区(园区)(包括被正在清查的开发区、园区)、近郊乡镇存量建设用地的开发利用、闲置未用、供地方式、投资强度、土地产出率等情况，以及被撤销的开发区(园区)已批准征收但尚未供应的土地。闲置未用的要依法收回，一律纳入市和县、市土地储备库统一管理和供应，优先用于工业和其它招商引资项目。

(二)进一步优化土地利用结构。要确保工业项目用地。工业项目用地要向科技含量高、创新能力强、市场前景好、用地集约度高和符合国家产业政策及我市产业导向，具有产业拉动和延伸、完善功能的项目倾斜。对国家禁止类项目不予供地，限制类项目不供地或者从严控制供地。要加强房地产开发用地的宏观调控，优化房地产开发用地的布局和结构。市政府每年将根据全市国民经济和社会发展计划、土地利用计划、房地产市场的供需状况，确定经营性用地总量控制指标。房地产开发项目用地结构要向普通住宅倾斜，优先保障经济适用房用地。

(三)严格执行工业项目建设用地控制指标。根据国土资源部《工业项目用地控制指标(试行)》(国土资发[20*]232号)的规定，工业项目容积率分行业应当分别控制在有关规定之内(见附件一)；工业项目投资强度必须达到国家规定的标准(见附件二)；落户于开发区(园区)的工业项目，其投资强度还必须达到开发区(园区)的规定标准。建筑系数不低于30％；行政办公及生活服务设施用地的比重不高于7％。不得圈占土地建造“花园式工厂”。供地时，要将容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重和投资强度等在土地使用权出让合同中予以明确。各开发区(园区)要提倡建设多层标准厂房。

(四)买行建设用地开发利用考核制度。市政府将根据土地利用结构、投资强度和土地利用效益等因素，对各县、市、区和开发区(园区)建设用地开发利用状况进行考核。农用地转用批准后，两年内未实施具体征地或用地行为的，该批准文件自动失效；已实施征地但满两年未供地的，或者土地利用结构不合理、投资强度低、土地利用效益差的，市政府在下达下一年度农用地转角计划时将扣减相应的用地指标。

三、严格落实耕地保护责任

(一)强化耕地保护责任。各县、市、区和乡(镇)政府对本行政区域内土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积负总责，政府主要负责人为第一责任人。实行耕地保护年度考核制度。每年年末，根据省政府下达我市的耕地保护责任考核目标，市国土资源管理部门要会同市农业、监察等部门对各县、市、区的耕地保有量、基本农田保护面积及土地集约利用等情况进行综合考核，考核结果上报市政府。市政府将对考核结果较好的县、市、区予以表彰和奖励；对工作不力或存在问题突出的县、市、区予以通报批评。基本农田遭到破坏且在土地利用计划考核年度内未复垦的，将扣减下一年度的农用地转用计划指标；情节严重的，暂停农用地转用和征地报批。要加强领导干部土地管理离任审查制度。市政府将组织审计、国土、财政、监察等有关部门对领导干部任期内的土地利用总体规划和年度计划执行情况、耕地保护和占补平衡情况、土地审批中行使职权情况、耕地占用税和新增建设用地有偿使用费等税费收缴使用情况进行审查，。如发现问题，将依法追究责任。

(二)强化基本农田的管理。一要严格保护基本农田。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动。二要加强基本农田保护的基础性工作。将规划确定的基本农田落实到地块、农户，并在土地承包经营权证和土地所有权证书中注明，或与农村集体经济组织和农户分别签定责任书、责任卡。加强基本农田保护档案资料的管理，做到市，县、市、区，乡(镇)三级基本农田档案、图件、数据齐备，可查可核，并保证基本农田保护档案的准确性。要进一步规范设置基本农田保护标志，保护标志以县、市、区为单位统一设立。三要抓好基本农田保护责任制度的落实。基本农田保护责任书应以行政村为单位与乡(镇)人民政府签订，设置村民小组的要签到村民小组。要在土地承包合同书或基本农田保护卡上明确承包农户保护基本农田的权利、责任和义务。乡(镇)要加强基本农田的巡查，防止乱占滥用耕地。

四、严格土地开发复垦整理管理

(一)加强土地开发复垦整理项目管理。要进一步完善市级土地开发复垦整理项目库。各县、市、区政府要加强土地开发整理项目库的建设，今后三年每年各县、市、区的土地开发复垦整理新增耕地面积应不低于1200亩。要大力推进农地整理，尤其是基本农田整理，建设标准化农田，提高粮食生产能力。土地开发整理项目的实施，应当实行专家论证、项目法人负责、招投标、监理、公告和合同管理等制度。

(二)加强土地开发复垦整理资佥的管理。新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费必须按规定的标准全额缴纳不得减免，全额用于土地开发复垦整理，确保耕地保护责任制度的落实。审计部门要加强对新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和土地出让金征收和使用的监督检查。

五、严格征地补偿安置制度

(一)严格征地补偿。征地补偿费标准必须与国务院或省政府已批准的“一书四方案’’中《征地补偿方案》确定的标准相一致。土地补偿费的70％以上要用于被征地农户的生产、生活和社会保障。严禁拖欠、挪用或截留征地补偿费。市和县、市、区的农业、民政、监察、国土等部门对征地补偿安置政策执行情况要加强监督和检查。凡拖欠、挪用或截留征地补偿费用的，一律停止办理有关县、市、区或开发区(园区)的农用地转用或土地征收等报批手续，并依法追究有关人员的行政责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。要积极探索多种安置方式。各地可根据实际情况采取农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种途径安置被征地农民。各县、市、区要根据省政府批准公布的各地统一年产值标准，调整征收土地补偿安置的具体标准。征收土地的土地补偿费和安置补助费总和为：市本级城市规划区内不低于被征地前3年平均年产值的16倍，其他地区和各县、市不低于14倍。

(二)严格按照法定程序实施征地。在土地依法报批前，各县、市、区和开发区(园区)应以书面形式将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等现状的调查结果，须经被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。被征地农民要求对拟征地的补偿标准和安置方案进行听证的，国土资源主管部门应当组织听证。征地过程要严格实行“两公告一登记”制度，保障群众的知情权，接受群众的监督。不得先用地再实施征地。

六、严格村镇建设用地管理

(一)加强农村宅基地管理。各县、市、区政府要组织乡(镇)政府以村为单位，对本辖区宅基地使用状况(包括超占面积情况、一户多宅情况、转让出租情况)进行全面调查，建立健全农村村民宅基地专项台帐和档案。农村村民宅基地只能用于本集体经济组织的村民，实行一户一宅制度，宅基地面积不得超过规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准。禁止城镇居民到农村购置宅基地，禁止农村村(居)民私自买卖宅基地，对非法买卖农村宅基地及宅基地上房屋的，有关部门不予办理房产、土地、规划、户籍等手续。非法建设、买卖的房屋在拆迁时一律不予补偿安置。市政府近期将对滁州市城市规划区范围内的违法建设进行集中整治。各县、市、区政府也要组织城市管理行政执法(市容)、规划、国土、建设、公安、监察等部门对违反土地、规划等法律法规的违法建设行为进行集中整治。

(二)稳步推进老村庄和“城中村”改造。各县、市、区每年要认真抓好2．3个老村庄改造试点工作，对零散的老村庄实行统一规划，结合土地复垦实施“拆小村变大村”。市政府对退宅复耕的给予适当补助，补助资金从土地开垦和土地有偿使用费中列支。琅琊区、南谯区要稳步推进“城中村”改造，每年抓好1—2个改造项目试点，可由村(居)民委员会组织统一拆迁，按照“统一规划、成片改造、有，机整合、配套建设”的方针，通过政府引导、政策扶持、市场运作的方式，将其改造和建设成为设施齐全、功能完备的居民小区。

七、加强基础工作，全面落实土地管理的各项措施

(一)广泛开展学习教育活动。根据《决定》“要深入持久开展土地法律法规的学习教育活动”和省政府“20*年9月底前，在全省范围内集中开展领导干部土地法制学习教育活动”的要求，各级政府及有关部门的领导干部要站在贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的高度，进一步提高对开展土地法律法规学习教育活动的认识，切实加强领导，加大宣传力度，认真制定学习教育活动方案，广泛开展形式多样的学习教育活动。学习的主要内容为：土地管理法律法规，《决定》及相关配套管理制度、《刑法》|中有关土地犯罪的规定、最高人民法院和最高人民检察院的有关土地刑事案件司法解释和立案标准的规定、《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》等。要通过学习教育活动，进一步增强备级领导干部依法管理、依法用地的意识，提高依法行政的能力和水平。

(二)强化土地执法监察。要加强执法监察动态巡查和工作，及时发现和制止违反土地管理法律法规的行为。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，对违反土地利用总体规划、非法批地、非法占地、非法转让倒卖土地、擅自改变土地用途、破坏浪费土地资源等违法行为，要按照“既查事，又查人”的原则，予以严肃查处；情节严重涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。对违法用地确需补办手续的，必须按照《土地管理法》的规定，先进行处罚，并附具对违法案件和有关责任入的处理意见及落实情况，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

篇9

一、村乡产权抵押的融资法律障碍

1.村乡土地承包经营权抵押本身存在的法律障碍

在现有的法律制度框架中，对土地承包经营权的抵押制度，主要存在三种立法形式，其一，有条件允许的情况下，根据《农村土地承包法》、《担保法》和《物权法》等来进行相关管理，其主要通过招标、协商、拍卖等形式来实现农村土地的承包，经法定程序鉴定后，可以授权经营证，完成土地承包的全部手续，而抵押人则需啊哟依法承担相应的司法责任即可，而用于抵押的荒山、荒沟等，均属于抵押物品。其二，直接明令禁止，其法律依据为《物权法》第184条中的相关规定，对农用耕地、自留地、自留山等多种集体所有权限土地，私人不得作为抵押，外界不得进行干预开发使用；《担保法》中在第37条中明确规定了《物权法》第184条中的规定[1-3]。其三，在规定中尚有不明确，比如在《农村土地承包法》中第32条中对家庭承包所取得的土地在承包经营权中，就规定了，在出租和周转中，不能作为抵押的平整，且在经营过程中，不可越权操作。除以上几条以外，在最高人民法院的相关判决解释中，也有对于此类问题的解答。

综上所述，在依照我国现有的司法规定进行实践活动处理中，根据四荒以及特定的处理方式来进行土地承包经营，其抵押的贷款，需要进行确认才能被认可。

2.农村宅基地抵押过程中的融资法律障碍

根据我国法律中对宅基地的使用权抵押方面，主要根据《担保法》第37条以及《物权法》第184条中的相关规定来进行实施，其主要说明的就是在权限使用中，宅基地不得进行抵押。在《土地管理法》中的对农民的宅基地限制上，主要在第62条中有明确规定，一户一宅[2-3]，其中第四款规定中，有明确指出，相关机构不允许批准农户进行宅基地出租或转让，在已有宅基地的基础上，不得进行二次申请宅基地。本管理法的内容以不言而喻，其意图就在于限制村民利用宅基地进行金融抵押。在立法中禁止对宅基地的过权使用，其对应的配套设施中，根据相关的政策文件来进一步限制，其使用权则通过流转来进行了相应的周转，如此，便算是越权。在国务院批准的相关土地转让通知书中，对农民的住宅要求上，农民住宅不得向城市居民出售，且在后期的规定中，也提出城镇居民不得在农村购置宅基地。而这些规定中，虽然保护了农田等的资源，但是也阻碍了城乡之间的资金沟通渠道。

3.农户宅基地抵押融资的法律障碍

宅基地，属于农户的个人财产，我国的相关法律，也规定，公民个人对自己的房屋享有占有、使用和受益的处分权利，而这里面的关系就有对财产的处分权利，其中也就包括了抵押一项，和前面提到的两项相关政策上，就有了一点冲突。在履行法律法法规的过程中，瑞然没有明令禁止农民进行自有房产的处分，但是在对农房抵押融资方面，则仍存在很大的法律阻碍。根据我国对房地一体化原则来看，对现在农民的房屋抵押形式进行控制，需要同时进行所占有的宅基地进行同时抵押才能够符合全款法规，但是在《担保法》和《物权法》中则明令禁止农民对宅基地进行抵押[4-5]，这就导致了在实施金融机构的房屋抵押中，无法完全的履行我国的现代法律法规，从而诱发了融资无法进行的状况。

二、改良法律障碍的必要性

在四川成都地区，国家为统筹改革城乡综合配套设施，设置了相应的改革试验区，并与2008年底开始推行，在实行的一年时间里，市级机关下发了多条通知，并组织了土地产权的金融抵押政策研讨，应根据建设农村产权交易市场的当下状况，对农户所有的房产进行价值评估，并根据建筑构造以及建立的农村产权结构来进行秩序上的控制，进一步推动土地的产权抵押分配。

在对农村的产权抵押融资合法依据探讨中，根据法律层面以及政策层面进行产权分配，根据产权的抵押形式来确定融资改革等的可靠性依据，根据合法性本身来进行确定，其法律依据则需要根据《物权法》的相关规定来进行确认，在承包经营权限中，根据当地的政府相关规章制度来拟定抵押的全权操作。而对于制度的不全面处理方面，需根据现代改革主体方向来制定有效的措施，强化相应的处理应对办法。在立法的缺失方面，必然会导致金融机构在对农村产权的抵押上需要进行安全风险担保，在减少自身的风险危害过程中，根据金融机构展开相应的土地产权抵押，对借款人提供相应的财产保障，通过政府对产权抵押上的制度控制，在多方面的程序条件运用上，尽量避免和相关法律条规产生冲突，应满足线性的抵押政策。

三、应对农村产权抵押问题的对策

在以部分地区的改革中，根据法律严令禁止的相关转让政策中，根据农村的产权抵押制度来进行经济法律上的资金周转，加上对土地法律规范体系的处理方法，在制度的创新以及对配套设施的跟进上，就需要针对政策来进行一定的适应。本人认为，在本着眼前记长远的原则上，对农村的产权进行制度体系上的控制，其具体的实施方式，则需要在改革中严格的按照以下两点来进行。第一，如需解决农村产权的抵押合法，则需先建设妥善的配套应对措施，从基础经验教训中一步步实施相应的决策参考。第二，在这个基础上，全面推进改革力度，在结合我国现有的城乡一体化发展进程中，重新构架农村产权的法律流转体系，在改革的金敏衔接中，完善对户籍管理制度的构建。

在解决农村的产权抵押合法问题上，首先，我们需要从立法的机关中进行授权，经我国的部分地区改革实践中西区教训，在应对农村的产权底线中，仍存在一些无法逾越的法律障碍，这需要我们得到一定的法律支持才能够完成抵押，而对于变相抵押模式在进行固化的仿制过程中，其隐秘性，则需要格外关注。与此同时，在对农村的产权抵押中，主要的风险还没有得到有效的解决，在进行改革过程中，对于偏离了最初的设计轨道问题，需要重新进行律法上的设计。其次，应寻求司法机关的帮助，豁免相应的不必要处理措施，在应对农村的产权改革中，不仅需要立法，还需要司法的保护，这样才能确保在进行农户产权抵押合法化。最后，完善全面的配套设施，通过不断的推进现代农村产权抵押金融的发展，不断的进行平稳顺利发展，应用配套制度来保驾护航，在围绕农村土地产权的现实应用基础上，根据体制内体系建立相对完善的产权规章制度。通过这一类的完善制度，一方面可以更快捷的将一些产权认证问题进行统一，同时在流转相应的规模发展中，针对明晰的土地承包经营权限进行登记，及早的完成农民对所有证明的确立，保障每一位农民对自有房屋的拥有权力，同时也为农村的产权抵押提供了方便。

篇10

落实最严格的土地管理制度，为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔〕28号）文件精神。进一步推进土地管理事业的改革和发展，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，加强和改善宏观调控，积极推进依法行政，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》现就进一步加强我县土地管理工作提出以下意见：

一、牢固树立遵守土地管理法律法规的意识

各乡镇人民政府、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，进一步提高依法管地用地的意识。要在法律法规允许的范围内合理用地，对违反法律法规批地、占地的，必须严肃查处。

二、加强土地利用总体规划及城镇建设规划实施管理，严格执行土地用途管制制度

（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村镇和集镇规划修改的管理。任何单位和组织不得擅自修改城市总体规划、村庄和集镇规划，要严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等修改，必须报原批准机关批准。

（二）严格执行土地用途管制制度及土地利用计划管理。为加强土地管理，实施土地利用总体规划、控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，必须严格按已依法批准实施的土地利用总体规划管理土地，切实维护和尊重规划的严肃性和权威性。凡不符合土地利用总体规划用地的，一律不得批准实施，因建设需要修改土地利用总体规划的用地必须严格按照法定程序进行。严格执行农用地转用年度计划，严禁超计划报批农用地转用。

（三）严格建设项目用地预审管理。建设项目用地预审，是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对项目涉及的土地利用事项进行审查。预审应遵循的原则：1、是否符合土地利用总体规划；2、是否体现保护耕地，规划是否是基本农田；3、是否体现合理和集约利用土地原则；4、是否符合国家供地政策。审核时应坚决遏制低水平的重复建设和盲目建设项目用地，凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审，项目建设单位向县发展和改革委等部门申报核准或审批建设项目时，必须附县国土资源局关于建设项目用地预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

（四）规范用地审批程序。在县城市规划区范围内建设项目的选址和布局，必须符合城市规划，取得县建委统一核发的“一书一证”，即“选址意见书”、“建设用地规划许可证”，方可到县国土局申请办理用地手续。用地单位不得擅自改变经批准的土地使用条件内容（包括用地单位、用地地址、用地范围、相关技术指标等），确需改变的需重新报经建委审批。工业项目建设用地各项控制指标（投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地）严格按有关文件规定执行。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。对原已签订国有土地出让合同，但未明确土地使用条件的经营性用地项目，在调整总平面规划方案时，若开发强度增加，需重新核发“一书一证”并重新签订国有土地出让合同。

三、明确法律主体，规范招商用地签约行为

（一）按照《中华人民共和国土地法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔〕28号）要求，只有经县级以人民政府批准供地，发放建设用地批准书后，县国土资源管理部门方可与用地单位签订土地出让合同。其他任何单位和个人征订的土地出让合同都是非法和无效的。

（二）不符合上述规定，将土地提供给用地单位建设，并以“定金”、“预付土地款”、“预付安置补偿费”等名义收取卖地资金的，由收取部门或单位负责退还；非法转让、倒卖土地使用权的，没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划和城市规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。

四、加快土地有形市场建设步伐，规范国有土地使用权交易行为

（一）按《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。用于房地产开发的旧城改造用地，应以市场方式公开供地。

（二）用地单位不得擅自改变土地用途或私下转让、变相转让土地。确需改变土地用途或者转让的，应申请土地管理部门依法办理。对于擅自改变土地用途的，责令交还土地，并处以罚款；对于私下转让土地的，按“非法转让土地”查处。

五、加强集体土地管理，严格保护基本农田

（一）切实加强村镇建设用地的管理。各乡镇人民政府要结合土地利用更新调查和土地利用总体规划修编工作，认真编制乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模，要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则进行编制。

（二）鼓励农村建设用地整理。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，坚决执行“一户一宅”、“户宅基地标准”、“农村村民将原有住房出卖、出租或赠予他人，不得再批准宅基地”的法律规定，以及“公开审批宅基地”的审批程序。严格按批准的面积批放宅基地。

（三）禁止农村集体经济组织非法出让、出租未经批准的非集体建设土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。

(四)严格保护基本农田。各乡镇人民政府必须保证依法批准的土地利用总体规划中确定的基本农田总量不减少，质量不降低。同时要全面落实基本农田的“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内进行挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等导致耕作严重破坏的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目外，不准非农建设项目占用基本农田。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

六、禁止土地闲置，提高土地利用效率

（一）本着节约用地，集约经营的原则，充分利用好现有存量建设用地和储备地。要把项目尽量引向既符合土地、城市规划，又具有基础设施配套功能的地方开发建设。避免造成资金投入过重，基础设施难以配套，项目无法按期竣工投产，形成新的土地闲置问题。

（二）本着积极稳妥、科学处置的原则，合理处置闲置土地和有历史遗留问题的土地。依法认定为闲置土地，坚决收回。对开发投入不足或长期不继续投资建设的工程和项目，要下达督促动工通知书。

（三）加强批后土地管理。国土、建设规划部门要对批后建设项目实行跟踪管理，督促用地项目按合同规定的投资强度、容积率和施工进度等要求施工。对不能按要求施工建设的项目，要及时通报，督促改正，防止出现新的闲置土地。

七、严格征地补偿安置，切实保护农民利益

（一）严格征地补偿。要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低，项目征地补偿标准必须按照批准的征地方案执行。建设业主用地必须把征地补偿费用足额列入预算，并将征地补偿费用全额缴入国土资源管理部门的专用帐户，由国土资源管理部门依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；征地补偿费未及时足额支付前，被征地的农民集体经济组织可以拒绝交地。

（二）妥善安置被征地农户。各乡镇人民政府、各有关部门，应当结合实际，制定可行的安置办法，使被征地农民的长远生计有保障。在城市规划区内，应先将因征地而导致无地的农民纳入城市就业体系，建立社会保障制度；在城市规划区外，征用农民集体所有土地时，乡镇人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地，有条件的应安排相应的就业岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民，可进行异地移民安置。劳动和社会保障部门应会同有关部门为被征地农民提供就业培训和社会保障。

（三）严格征地程序。在征地依法报批前，要将征地用途、质量、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；对补偿标准有异议的，应当依照有关规定组织听证。征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征补偿的期限等，在被征用土地所在地乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

八、维护土地管理秩序，严肃工作纪律