民办非企业单位审计报告范文

导语：如何才能写好一篇民办非企业单位审计报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条民办非企业单位年度检查（以下简称年检），是指登记管理机关对民办非企业单位，依法按年度进行检查和监督管理的制度。

第三条经登记管理机关核准登记的民办非企业单位，应当按照本办法的规定，接受登记管理机关的年检。

截至上年度12月31日，成立登记时间未超过6个月的民办非企业单位，不参加当年的年检。

第四条民办非企业单位年检的程序是：

（一）民办非企业单位领取或从互联网下载《民办非企业单位年检报告书》及其他有关材料；

（二）民办非企业单位于每年3月31日前向业务主管单位报送年检材料，经业务主管单位出具初审意见后，于5月31日前报送登记管理机关；

（三）登记管理机关审查年检材料；

（四）登记管理机关作出年检结论，年检结论公告。

第五条民办非企业单位接受年检时，应当提交下列材料：

（一）已填具的《民办非企业单位年检报告书》；

（二）《民办非企业单位登记证书》副本；

（三）财务会计报告；

（四）其他需要提交的有关材料。

已经取得执业许可证的民办非企业单位，应当提交执业许可证副本。

登记管理机关在年检期间，可以根据情况，要求民办非企业单位提交注册会计师审计报告、其他补充说明材料及有关文件。登记管理机关可以要求有关人员说明情况，必要时进行实地检查。

第六条年检的主要内容包括：

（一）遵守法律法规和国家政策情况；

（二）登记事项变动及履行登记手续情况；

（三）按照章程开展活动情况；

（四）财务状况、资金来源和使用情况；

（五）机构变动和人员聘用情况；

（六）其他需要检查的情况。

第七条民办非企业单位年检结论，分为“年检合格”、“年检基本合格”和“年检不合格”三种。

年检结束，登记管理机关应当在《民办非企业单位登记证书》（副本）上加盖年检结论戳记。民办非企业单位更换登记证书，应当保留原有年检记录。

第八条民办非企业单位有下列情形之一，由登记管理机关责令改正，情节轻微的，确定为“年检基本合格”；情节严重的，确定为“年检不合格”：

（一）违反国家法律、法规和有关政策规定的；

（二）违反规定使用登记证书、印章或者财务凭证的；

（三）本年度未开展业务活动，或者不按照章程的规定进行活动的；

（四）无固定住所或必要的活动场所的；

（五）内部管理混乱，不能正常开展活动的；

（六）拒不接受或者不按照规定接受登记管理机关监督检查或年检的；

（七）不按照规定办理变更登记，修改章程未按规定核准备案的；

（八）设立分支机构的；

（九）财务制度不健全，资金来源和使用违反有关规定的；

（十）现有净资产低于国家有关行业主管部门规定的最低标准的；

（十一）侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的；

（十二）违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的；

（十三）年检中隐瞒真实情况，弄虚作假的。

第九条“年检基本合格”和“年检不合格”的民办非企业单位，应当进行整改，整改期限为3个月。整改期结束，民办非企业单位应当向登记管理机关报送整改报告，登记管理机关对整改结果进行评定并出具意见。

对“年检不合格”的民办非企业单位，登记管理机关根据情况，可以责令其在整改期间停止活动。民办非企业单位被限期停止活动的，登记管理机关可以封存其登记证书、印章和财务凭证。

第十条登记管理机关对连续两年不参加年检，或连续两年“年检不合格”的民办非企业单位，予以撤销登记并公告。

第十一条登记管理机关实施停止活动、撤销登记行政处罚的，应当按照有关法律、法规的规定办理。

第十二条登记管理机关工作人员在年检工作中，应当依法行政，不得、。

第十三条《民办非企业单位年检报告书》格式，由国务院民政部门制订。

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一、预算管理制度改革对预算会计体系的影响

(一)财政总预算会计与行政单位会计合二为一，成为政府会计

1．编制部门预算。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，是由政府各部门编制，经财政部门审核后报议会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。即部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。编制部门预算的基本要求是：将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入，统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。凡是直接与财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算管理的直接对象，如财政直接将行政单位预算编制并批复到这些单位。按部门编制预算后，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布，从而取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政府预算法案汇编于本级总预算。随着部门预算的编制，财政总预算会计和行政单位会计的改革将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，即编制一级政府的收支情况表。因此，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计逐渐合二为一，成为政府会计。

2．推行国库单一帐户制度。建立我国国库单一帐户制度的基本框架是：按照政府预算级次，由财政在中国人民银行开设国库单一帐户；所有的财政性资金逐步纳入各级政府预算统一管理，财政收入直接缴人国库或财政指定的商业银行开设的单一帐户，取消所有的过渡帐户；财政性支出均从国库单一帐户直接拨付到商品或劳务供应者。行政单位为了执行国家机关工作任务所需要的资金，由各级政府财政部门从本级政府预算集中的资金中分配和拨付。推行国库单一帐户制度后，财政部门不再将资金拨到行政单位，只需给各行政单位下达年度预算指标及审批预算单位的月度用款计划，在预算资金没有拨付给商品和劳务供应者之前，始终保留在中国人民银行的国库单一帐户上由财政部门直接管理。实现国库单一帐户后，由于各行政单位只是政府的组成部分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一帐户收付，其资金活动已通过总预算会计反映，因此，财政总预算会计和行政单位会计相当于总括和明细的关系。它们将合二为一共同构成政府会计。

(二)事业单位会计向非营利组织会计靠拢非营利组织是指其经营目的在于社会利益而非某一个人或组织或所有股东的经济利益的组织，即不以营利为目的的经济和社会组织。包括：事业单位、民办非企业单位、社会团体及各种基金会等。事业单位、民办非企业单位、社会团体、各种基金会等与企业相比，尽管在许多方面都具有相同或相似之处，但它们与企业之间的区别仍相当明显，即这些组织不以营利为目的。从行为科学的观点看，任何一项活动都有其目的性，行为的目的不同，决定着它们行为方式、程序和控制模式也不一样。无论是企业，还是这些组织，它们都是从事一项具体的社会活动，但是它们活动的目的是不同的。企业经营活动的目的是为了获取尽可能多的利润，使投资者得到尽可能多的投资回报。而事业单位、民办非企业单位、社会团体、各种基金会等在向社会公众提供管理或服务时，并不追求收益，其目的在于按照财务资源和其他资源提供者的企望和要求提供尽可能多的管理和服务。因此，非营利反映了事业单位、民办非企业单位、社会团体、各种基金会等的基本特征，其目标着眼于社会效益。显然，这些组织的会计称为“非营利组织会计”就更能反映其本质特征。

二、预算管理制度改革对预算会计核算的影响

由于预算管理制度的改革，使得现行预算会计制度中的核算内容、核算方法等需要进一步改革，以适应部门预算、国库单一帐户、政府采购等改革的要求。

1．部门预算要求反映部门所有的收入和支出，涵盖所有的预算资金，因此，反映预算执行情况的预算会计，也应以预算资金全貌为对象，应不再有遗漏。其中，基建资金也应和其他资金一样一起编入部门预算。即部门预算应当涵盖包括基建预算收支在内的所有收支，真正反映综合预算。然而，由于基本建设财务有一定的特殊性，在行政事业单位会计制度中应增加相应的会计科目进行核算。细化预算编制到项目，也就是收支要重新适当分类。因此，预算会计的会计科目应重新设计，明细核算应作相应调整。零基预算即预算一切从零开始，各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。

2．国库单一帐户制度的实行。现行财政总预算会计收到财政收入、总预算会计向行政单位拨出经费、行政单位收到总预算会计拨人经费、行政单位向财政总预算会计上缴预算内外收入、行政单位向下级行政事业单位转拨经费等业务的发生及其会计核算都将发生根本性的改变。现行行政单位会计的会计基础收付实现制将受到挑战。例如，行政单位的工资将由财政通过人民银行一商业银行一职工工资卡方式直接支付，此时，财政总预算会计根据拨款数做一笔支出。而行政单位在现行制度下，既要做一笔收入又要做一笔支出，这样做实际上不符合收付实现制原则。

三、预算会计改革方向

鉴于上述预算环境的变化，现行预算会计已无法满足现阶段公共财政管理的需要，应该考虑预算会计从以下几个方面进行改革：

1．重新明确预算会计的分类。我国可以借鉴国外对企业会计和非企业会计的划分方法，即按照单位活动的目的的不同进行分类。对于不以营利为目的的非企业会计则可以按照其核算重点的不同进一步划分为政府会计和非营利组织会计。这种划分方式可以明确各个类别会计核算的目的，根据其活动动目的考虑其会计核算的特点加以规范，以充分满足各类会计信息使用者的信息需求。

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【关键词】受托责任 非营利组织会计 信息披露

随着经济增长、社会与国民财富的不断增加，我国慈善事业迅猛发展，2010年底全国各类社会组织数量达到43.9万个，慈善捐赠总量达到700亿元（慈善蓝皮书，2011）。然而，近期发生的非营利组织资金管理混乱、违规收取赞助费、侵占公款等一系列负面事件，严重阻碍了其良性发展。究其原因就是非营利组织披露的信息不公开、不透明，使得一些不法分子存在舞弊行为，严重影响着公众捐赠的积极性，制约着非营利组织的健康发展。

一、我国民间非营利组织会计信息披露现状

《2010年度中国慈善透明报告》将我国慈善组织披露的信息分为基本信息、内部管理信息、业务活动信息和财务信息四大类，调查结果显示，“基本信息”透明指数最高，为3.31；财务信息”透明指数最低，为1.52。财务信息成为慈善组织信息披露的瓶颈。

财政部于2004年8月颁布《民间非营利组织会计制度》。该制度规定我国民间非营利组织的会计核算基础为权责发生制，并将会计要素划分为资产、负债、净资产、收入和费用五个方面，相应的，对外披露的会计信息主要包括资产负债表、收入支出表、支出明细表、现金流量表等几个方面。虽然该制度的颁布对具有法人资格的民间非营利组织会计信息披露有一定的规范效力，但没有呈现出显著的规制效果。

二、非盈利组织的委托关系

委托理论是20世纪60年代末发展起来的。按照委托理论，一个组织经济资源的所有者或提供者是委托人，负责使用及控制这些经济资源的管理者是人。由于委托人与人利益的不一致，人有动机为了追求自身利益最大化而牺牲委托人的利益，而委托人由于处于组织外部，并不直接参与组织的日常经营管理，所以很难监督管理者。

对于非营利组织，捐赠人作为委托人，与非营利组织的管理者之间存在委托关系。为了防止管理者的不作为或谋取个人利益，捐赠人会通过理事会对组织的活动进行监督，捐赠人还经常会通过限定所捐赠财产的使用用途来限制管理层。而且由于非营利组织委托人、受托人和受益人三方主体的分离，因而更加需要政府加强监管。

三、受托责任对非营利组织会计信息披露的要求

在受托责任理论下，非营利组织如公司和企业一样，并不真正拥有财产的所有权，只拥有使用权，并且负有在完成受托任务后向委托人提出报告的责任。由于委托人并不直接参与非营利组织的日常管理，因此在委托人和受托人之间必然会存在信息不对称，因此委托人为了监督受托人对非营利组织财产的管理情况，就必须了解其运行状况，并且根据得到的会计信息对受托人的工作绩效进行评价，并决定是否继续将财产交其管理。

非营利组织提供的会计信息应当能够连续地反映主体经济资源的来龙去脉、前后会计期间的财务状况变动情况、利用经济资源所取得的业绩，全方位披露主体各方面、各类型的财务活动信息，从而为评估管理者履行受托责任的过程及结果情况提供信息支持。非营利组织会计应当提供有关主体及其各部门预算收支情况的信息，重点反映预算与实际执行相比较的情况，以揭示非营利组织的预算管理能力，防止管理者在财务活动过程中的支出随意性。由于非营利组织通常会收到带有限定条件的经济资源，它们只能被用于既定的目的或用途。因此，非营利组织会计必须提供主体资源限定情况的信息。

总而言之，由于财产使用权转移非营利组织与与委托人形成了受托责任关系，产生了对会计信息的披露需求。同时，委托关系也造成了资产经营者和投人者之间存在信息不对称的现象，增加了非营利组织会计信息披露的难度和透明度。

四、改进我国非营利组织会计信息披露的建议

总体说来，我国目前的非营利组织会计信息是比较繁杂和不充分的，由此导致非营利组织会计信息披露不力。借鉴国际上其他国家的一些做法，结合我国具体国情，本文认为应当从以下几个方面来进行改善：

（一）重视非营利组织委托人对会计信息的需求。

由受托人提供的会计信息要能满足委托人的决策需求。会计信息披露将为组织内的成员了解会计信息提供一个制度化、规范化的渠道，从中可以获取资源运作效率和效果的信息，进而做出增资或减资等决策。同时，会计信息的披露要能帮助委托人了解所提供资金的用途和去向。

（二）加强非营利组织内部控制和管制。

有效的会计制度设计能降低财务道德风险水平，非营利组织在设计会计制度时要重视内控制度的设计。非营利组织应该依赖于组织业绩和受托责任的改进，努力构建有效的内部管理和管制；积极地进行会计人员培训，加强内部人员的职业培训和道德规范，保证他们在实际中遵守会计规范和根据组织特点进行正确的核算、报告。

（三）统一非营利组织会计核算基础，增强会计信息可比性。

为了增强会计信息的可比性，更好地规范和管理非营利组织，民间非营利组织的会计基础应以权责发生制为主，兼采收付实现制。同时，可以采用固定资产计提折旧，按原值和使用期限计提折旧，取消“固定基金”、增设“折旧基金”或“专用基金——折旧基金”。

（四）加强法律保障制度建设。

目前，我国规范民间非营利组织的法规主要包括国家法律、行政法规、部门规章三个层次，其中一些法规颁布时间较早，随着社会经济的发展，这些法律规范逐渐表现出一些不适应性，因此，有必要对其进行进一步的修订完善，以更好地规范非营利组织的运作与监督管理，促进社会公益事业的健康发展。

（五）健全民间非营利组织审计制度。

2004年颁布的《基金会管理条例》第36条明确地提出，每年对基金会进行注册会计师审计并提交审计报告的规定。因此为了接受政府和社会的监督，保证财务报告的真实性、公允性，我国非营利组织的管理部门应制定相应的法规，要求基金会、社会团体及民办非企业单位无论规模大小，都应聘请注册会计师对年度财务报告进行审计。

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关键词：非营利组织；信息披露；理论框架

中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号:1001-6260(2008)04-0111-07

一、非营利组织信息披露机制的理论框架

（一）证券市场的信息披露机制的考量与比较

信息披露机制是证券市场发展到一定阶段，相互联系、相互作用的证券市场特性与上市公司特性在证券法律制度上的反映，是公开原则的具体实现机制。我国《证券法》总则第3条明文指出：“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则”。“公开、公平、公正”是我国证券市场恪守的基本原则，是适应现代化大生产和资本社会化的客观需要，是保障证券市场健康发展的客观需要。而其中的“公开”原则是“三公原则”的基础，是“公平、公正”原则实现的保障。没有“公开”原则的保障，“公平、公正”便失去了衡量的客观标准，也失去了得以维持的坚实后盾。只有公开，才能有效杜绝证券市场的舞弊行为，保障证券市场的健康运转。

鉴于此，《证券法》将公开性原则渗透至证券的发行、上市、交易和管理等各个环节，具体而明确地规定了发行人、大股东信息及有关业务机构和监管机构的信息公开义务，并要求这些信息必须真实、准确、完整，不得有虚假、误导性陈述和存在重大遗漏。特别是在证券交易的环节，《证券法》作出了一系列必须保持信息公开的规定。同时，还规定了证券管理机构某些管理信息的公开化，以促进有效监管。

可见，信息披露是证券市场健康发展的必要机制之一，这是由上市公司的性质和目标决定的。非营利组织与上市公司在性质和目标上虽然有着本质的区别，但在产权结构方面，它们有相似的一面。与上市公司一样，非营利组织的财产来自于社会组织或他人，所有权与经营权的分离产生了委托―关系。在委托中，非营利组织经营的是捐赠人的财产，应该向捐赠人负责①，公开性原则对非营利组织同样具有重要的意义。但是，非营利组织的服务社会的公益性目标使其承担更多的是社会责任，因此，在信息公开方面应该比公司更为彻底和充分。在内容方面体现出广泛性，非营利组织除了公开公益财产的募集、管理、使用情况以及产生的效益和效果之外，还应该公开组织的使命、价值观、机构功能、组织任务、决策程序、人员构成、管理制度及组织的其他相关信息；在时间方面体现出适时性，信息需求者只要付出合理的劳动或报酬，就可以随时取得信息，并能接受社会公众对其的咨询；在渠道方面体现出多样性，非营利组织应该采用多种途径公开信息，如通过监管部门、中介机构、媒体等；在技术手段方面应该充分利用现代信息技术，实现低成本高效率地传递信息（陈、吕明瑜，1998）。

（二）英、美国家非营利组织信息披露机制的考量与借鉴

美国学者里贾纳•E•赫茨琳杰（2004）在国会、证券交易委员会（SEC）以及财政部所采取措施的基础上，提出了“披露―分析――惩罚”（DADS）法的解决方案，即加强非营利组织业绩信息的披露（disclosure）、分析（analysis）、（dissemination），对不遵守以上规定的组织进行处罚（sanction），并对其在实践中的应用进行了考察。DADS法是以美国SEC为其所辖企业制定的规则作为样板，专为缺乏责任机制的非营利组织设计的。披露、分析、与惩罚是它的四项措施，各项措施之间相互联系、相互影响，构成一个有机的体系：披露是公开原则的基本要求，是实现信息公开的首要措施；没有分析，信息质量难以保证，信息披露就失去意义；没有将分析的结果对公众，披露、分析就无效用可谈；只有前三者而没有惩罚措施，整个体系就会失效。实际上，DADS法的目的不仅是要求非营利组织披露信息，而且还要提高信息的质量。DADS法将信息的披露、评价以及对披露者的监督和惩罚都整合在一起，在非营利组织发展比较成熟的美国确实发挥了重要作用。在美国，非营利组织必须按照财务与政府会计准则委员会的规定，采用公认会计原则标准，向捐赠人和纳税人提供各种报表，如国内税务署（Internal Revenue Services，IRS）制定的990表或990FZ表；针对不同类型的非营利组织，建立了包括组织提供服务的数量和质量以及组织中高级职员的报酬等的评价指标体系；要求一年至少应该一次“管理讨论和分析”（Management Discussion and Analysis，MD&A）报告；制裁机构主要有IRS和州政府级首席检察官。IRS有权取消非营利组织的免税权，其职责主要是检查组织是否超出经营范围、管理层有无过量提取报酬，复核组织的税收减免资格等与税收管理有关的领域。州政府级首席检察官主要关注组织效益的好坏、效率的高低以及风险的大小，代表公众利益监督慈善基金，惩罚的措施包括罚款和勒令停止违法行为。美国联邦法律还规定，任何人都有权向免税机构要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表，包括990表或990FZ表以及申请表1023表复印件。同时，人们也可写信给国内税务署，了解某免税组织的财务状况和内部结构。

在非营利组织信息披露方面，英国采用的是“行政监管模式” （周志忍 等，1999）。英国是欧洲慈善业最为发达的国家，早在1860年，英国政府就专门成立了“慈善委员会”（The Charity Commission）以监督、管理和规范慈善组织的行为，树立公众对慈善活动完美形象的信心。

1992年的新《慈善法》明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，信息披露的要求不亚于上市公司。

（三）信息披露机制理论框架的建立

上述证券市场公开性原则和英、美国家的实践对中国非营利组织信息披露机制的建立具有重要的指导意义。本文在借鉴证券市场信息披露内容和英、美国家经验的基础上，结合非营利组织的特点，设计出信息披露机制的理论框架，如图1所示。在信息披露的理论框架中，非营利组织的信息披露具有一定的“优序”选择：首先选择自愿性信息披露，这是非营利组织的性质决定的。然而，披露成本的存在和决策层的激励不足，会导致自愿性披露受阻，为了保护捐赠人和受益对象的利益，监管者（政府）干预成了信息披露的保障――强制性披露成为次优选择。但是，信息的质量如何得到保证，政府已无力顾及，只能借助第三方验证，即由信息中介机构来担当――构成了信息披露的补充。可见，决策层、监管者和信息中介机构构成了非营利组织信息披露的多方行为主体。总之，非营利组织信息披露机制构建的目标是致力于组织公信力的树立和持续发展能力的提高。

二、非营利组织信息披露机制理论框架的诠释

（一）自愿性信息披露：组织性质使然

1．自愿性信息披露的动机

非营利组织的信息披露首先选择自愿性，这是其非营利属性决定的。一方面，非营利组织的公益性属性又决定了其目标是追求社会效益最大化。为实现这一目标，组织尽可能地聚积和充分利用资源为社会提供服务。另一方面，非营利组织的资金主要来源于政府的资助或者项目资金、募捐收入、会费和其他经营性收入。组织的性质及其资金来源的不足决定了其具有以下两种路径选择，从而也彰显出组织自愿性信息披露的动机。

（1）扩大宣传。如同好的产品需要进行宣传才能打开销路拓展市场一样，非营利组织只有通过信息披露，对外界宣传自己，让公众相信自己，才能吸引更多的捐赠。公众对非营利组织进行捐赠时，不仅要考虑该组织会不会遵循诚信原则，自觉地提供公众期待的公益服务，还要考虑该组织能不能很好地利用募集到的资金，通过恰当的决策和组织，实现捐赠者的愿望。从实质上讲，非营利组织是用别人的钱来进行公益活动，它所承担的是公众的信任，如果信任缺失，非营利组织不仅面临着筹资困境，连其他的一切行为也将受到严厉质疑，甚至丧失存在的资格。为了取得公众（包括政府）的信任，非营利组织必然提高资金筹集、管理与使用的透明度，从而选择自愿披露财务信息及相关信息。

（2）加强自身能力建设。组织的能力问题，也就是该组织有没有能力履行它的义务，以比较有效率的方式提供公益服务。组织的效率就是以有限的资源取得最大的效果，即在不影响目标实现的前提下，力争节约成本。组织如何证明自己的能力呢？唯一的方法就是进行信息披露，公开自己决策、组织、运作与管理的信息，使捐赠人相信组织有能力将善款按照其意愿投入使用，从而提高捐赠人后续捐赠的信心和水平。非营利组织选择自愿信息披露，实际上是向公众传递一个信号：该组织能够而且有能力履行义务，提供公益服务，满足捐赠人的期望。

2．自愿性信息披露的局限与规范

自愿性信息披露也存在很大的局限性。首先，从证券市场的信息披露理论上分析，自愿披露的理论是有着下列前提的博弈的一个特殊例子：任何考虑做出披露的个体只会披露对个体有利的信息，而不披露对个体不利的信息（Dye，2001）。非营利组织的存在与发展虽然有利他精神的驱使，但组织成员仍然摆脱不了有限理性经济人的人性特征。在信息披露中，决策者为了达到预期的目的，必然会选择披露对组织有利的“好”信息，而对组织不利的信息则予以回避。Ebrahim（2004）指出，“对非政府组织来说，自我批评，如果有的话，也是十分不明显的，惯性的做法是高举成功，低调处理负面事件” ,并引用Sadguru一名高级评估人员的话,“我从不报告机构的负面消息，因为这会使我们失信于捐赠者”。其次，信息披露必然会耗费一定的人力、物力，尤其是面对不特定捐赠人群体，会增大信息的内容和复杂程度。因此，出于成本的考虑，组织会选择少而简单的信息加以披露，因而信息的充分性和可靠性将存在很大的质疑。最后，由于非营利组织类型的多样性、捐赠人以及公众信息需求的多样性，非营利组织在自愿信息披露中选择的内容和方式呈现出多样化。这种多样化将导致同一组织在不同的时间段以及不同的组织间的信息缺乏可比性，信息的相关性差，必然影响到捐赠人和社会公众的决策。可见，这些局限制约了自愿信息披露的动机，这就解释了现实社会中存在的非营利组织自愿信息披露的消极现象。

但是，随着非营利组织的发展，自愿性信息披露仍然是其首要选择。为了避免上述局限所带来的影响，必须对非营利组织的自愿性信息披露进行规范。（1）应该在相应的技术规范指导下进行，如制定相关的指标体系[现行的《民间非营利组织会计制度》对会计信息的披露有所规定。，这样披露出来的信息就具有了一定程度的可比性；（2）应该在组织规范分类体系的框架下进行，披露出来的信息根据组织类型的不同有所侧重，不一定面面俱到；（3）为防止误导公众，应该经过审计，并建立相应的责任机制，组织对披露的信息质量负责；等等。对非营利组织自愿披露的信息进行规范，目的是提高信息质量，正确引导组织进行自愿信息披露的动机，提升组织公信力和持续发展能力。

（二）强制性信息披露：监管者干预

1．信息披露管制的动因

现代意义上的信息披露管制始于20世纪的美国证券市场。当时的企业都是根据自行确定的会计处理方法对会计数据进行收集、加工和提供，由于没有一个可资参考的标准，因而具有很大的随意性。当投资者与经营者的目标函数不一致时，就可能对投资者的利益造成损害。美国铁路业作为最先受到会计信息披露管制的部门，其会计信息的处理由1906年《赫本法案》（Hepburn Act）授权的州际商业委员会制定的统一会计制度来规范（雷光勇 等，2001）。随着证券市场的发展，对会计信息披露形成两种截然不同的观点：管制观和反管制观。持管制观者认为，由于会计信息的公共物品特性与信息不对称，导致会计市场失灵，仅靠市场自身的力量无法确定最优的会计信息披露方式与披露内容，企业的利益相关者无法利用会计信息来实现资源的最优配置；持反管制观者认为，市场可以确定会计信息的最佳披露，管制可能会带来相当高的成本，并且管制机构本身也可能失灵。目前，纵观世界各国的信息披露制度，管制观占主导地位。可以说，世界各国证券市场上的信息披露都以强制性信息披露为主，并且有专门的监管部门，如美国的SEC和中国的证券交易委员会。然而，从现有的研究来看，关于强制性信息披露存在着市场失败和财富分配两种理论，但还没有一种理论能得到普遍的认可。

在非营利组织信息披露管制问题上，哈佛商学院里贾纳•E•赫茨琳杰教授认为，非营利组织缺少商业领域中的强制性责任机制[如缺乏由所有制决定的个人利益的作用，缺乏提高效率的竞争机制，缺乏显示企业最终业绩的晴雨表――利润测算。。因此，需要有一定的规则对其加以监督，帮助它们高效率、高效益和负责任地完成自己的社会使命。在借鉴SEC管理证券交易的成功经验的基础上，赫茨琳杰针对上述问题勾勒出一个她称之为DADS法的解决方案。她的方案要求非营利组织加强向大众披露、分析和有关自身工作表现的信息，同时惩罚不遵守上述要求的组织。可见，赫茨琳杰的观点雷同于证券市场强制信息管制的市场失败理论，但为了恢复公众对非营利组织的信任，强制性信息披露是必要的，只不过这里的市场指的是公众的信任市场而已。

本文认为，弥补自愿性信息披露的局限是强制信息披露的主要动因。与企业不同，非营利组织的性质决定了其有必要将内部信息完全公布于众，但有限理性经济人的机会主义行为倾向、披露成本以及信息的复杂性，构成了自愿信息披露的障碍，为了维护公众利益，信息披露管制成为必然。

2．强制性信息披露决策

信息披露的本质，就是帮助组织减少决策过程中的不确定性。非营利组织的本质决定了其信息披露的自愿性，以体现其社会服务的公益性宗旨。即使在自愿性信息披露受阻的情况下，为了获取公众的信任，提高捐赠人的捐赠水平，这种动机依然会产生。然而，正如前文所述，自愿披露的信息有其局限性，在一定程度上影响人们的决策过程，这时需要实施一定的规范。由于组织资源的有限性以及管理者机会主义的行为倾向，当信息披露的成本大于收益时，组织没有信息披露的动机或者信息披露动机不足，这时的规范就只能以强制性制度来代替，信息披露就只能是强制性方式。

与证券市场强制性信息披露一样，监管者只能是代表了广大公众利益的政府。政府在对非营利组织作出强制性信息披露决策的时候，必须充分考虑强制性信息披露的内容和强制性信息披露的适度两个问题。在内容方面，强制性披露的信息包括财务信息和非财务信息。财务信息的强制性披露决策主要体现在会计制度和会计准则的制定上。如美国的GASB、IRS等制定的《政府非营利组织会计准则》和《税法》中部分条款对非营利组织财务信息披露有严格规定，我国的《民间非营利组织会计制度》对民间非营利组织的会计科目和会计报表也有相应的规范；对非营利组织来说，非财务信息的披露显得更为重要，主要涉及非营利组织的宗旨与目标、组织机构、人员构成、决策程序以及管理制度等。有时，组织的创办人是捐赠人特别关注的对象，因为创办人对组织有着深远的影响力。正如埃德加•斯切恩曾描述一般非营利组织创办人被塑造成的形象那样：创办人可以左右、实际上也决定了机构的使命、文化，甚至聘请怎样的员工（Schein，1992）。而对于强制性信息披露的适度问题，国内外目前尚未有相应的研究成果。

3．监管体系与法律责任

在证券市场中，信息披露的监管体系是为了保证市场透明度、解决信息不对称、促使交易达成而对上市公司信息披露行为进行管理、监督所采取的一系列程序和方法的总和。对非营利组织信息披露行为而言，监管体系则是为了提高组织运营过程的透明度、保证效率和效果以增强公众对组织的信任、实现社会效益最大化的公益宗旨而进行管理、监督所采取的一系列程序和方法的总和。简单地说，监管体系就是为组织披露的信息提供一套可供参考的标准，提高信息的公允性，以便得到大众广泛的认可。目前，世界各国都有一套针对本国非营利组织信息披露的监管体系，最健全的是美国，如《示范非营利法人法》（1987年）、《统一非法人非营利社团法》（1996年）、《联邦税收法》、《政府与非营利组织会计准则》等，分别从不同层次对财务信息和非财务信息的披露有所规定。我国对非营利组织的信息披露的监管体系可以分为法律、行政法规与部门规章三个层次，《民办教育促进法》、《会计法》与《捐赠法》为第一层次，《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）、《基金会管理条例》（2004）与《民办教育促进法实施条例》（2004）为第二层次，《民间非营利组织会计制度》（2004）、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》（2001）、《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》（1999）以及地方（其他省、部级部门或行业）有关的规章制度为第三层次。我国的监管体系结构如图2所示。

在信息披露的监管体系中，法律责任是很重要的组成部分，但目前关于非营利组织信息披露法律责任有明确规定的只有《会计法》，也尚未发现有对此进行研究的文献。

（三）信息披露的补充：中介机构的作用

信息是决策的基础，而公允的信息能提高决策者判断的信心，以便其做出令人满意的决策。所谓信息的公允性[公允性通常是针对会计信息而言的，是指会计报表在所有重要方面是否没有偏见地反映了被审计单位的财务状况、经营成果和资金变动情况。，是指信息不偏向任何一方的利益，能公正地提供对决策有用的信息。由前文分析可知，非营利组织自愿信息披露的动机主要是为了提高公信力和自我发展能力，在这种动机的驱动下披露的信息公允性如何是可想而知的。此外，强制信息披露是弥补自愿信息披露的不足而采取的管制措施，信息的披露是在一种被动方式下进行的，信息的提供者能否做到不偏不倚很值得怀疑。如果信息的公允性没有得到保证，则信息披露是不完备的。那么，如何提高信息的公允性？借鉴证券市场的中介机构制度是最佳选择。因此，将中介机构引入非营利部门，提高非营利组织信息公允性，是信息披露的有效补充机制。[审计价值的信息观认为，审计信息属于一种附加信息（additional information），它通过增进财务信息的可信性（credibility）来增加财务报告信息的价值。本文认为这是对信息披露的补充。

1．会计师事务所

在证券市场，会计师事务所作为一种中介机构出现，为公司的财务报表是否遵循通用原则提供了独立保证。注册会计师对公司的会计信息进行鉴证，已被实践证明是保证信息公允性的有效手段。由于非营利组织资产来源的特殊性，决定了其必须接受政府和社会的监督，必须向政府有关部门提交财务报告。因此，非营利组织无论规模大小，都应该聘请注册会计师，以鉴证报告的公允性。注册会计师对非营利组织的财务信息进行审计和检查并提交相应的审计报告，公众将依据这些报告作出是否继续支持该组织的决策，政府也可以依据这些报告对该组织作出合理评价以便作出是否继续合作的决定。

在英、美等国，非营利组织的注册会计师审计制度早已确立，甚至已经建立了责任赔偿制度，即由于注册会计师审计未能勤勉履行本职而给非营利组织及其利益相关者带来损失时，应进行一定程度的赔偿。如美国有史以来最大的一起非营利组织破产案件――美浸信教徒基金会破产案是最好的证明。在该案件中，承担审计任务的安达信公司[该公司因“安然事件”已于2001年宣布破产。无视内部人士对财务欺诈的警告，对该基金会的财务状况出具了无意见的正常审计报告，因此，指控认为安达信公司对该基金会“审计时采取了放任的态度”，其审计人员无视已经暴露出来的警示信号，没有要求基金会提供本该提供的相关企业的资料，在本应作出决定质疑并撤回先前出具的无保留意见报告的情况下没有采取相应措施，导致该基金会的募款骗局没有被及时揭破。所以，该基金会的破产托管机构要求安达信公司承担接近3亿美元的损失赔偿以及更高额度的惩罚性赔偿。

我国《基金会管理条例》第36条明确地提出每年对基金会进行注册会计师审计并提交审计报告的规定，而对社会团体、民办非企业单位只是规定进行主管部门审计。根据清华大学非营利组织研究所2001年的调查结果显示，有注册会计师审计的非营利组织不到15%（王名，2001）。可见，我国非营利组织信息披露的审计急待提高。

2．其他中介机构

会计师事务所是目前常见中介机构的一种形式，对非营利组织信息进行鉴证的中介机构还有其他形式，如独立的评估机构。独立的评估机构是独立于政府机构的第三部门，本身也是非营利组织。它是通过搜集有关非营利组织的资料，按公众一致认可的评估标准，对非营利组织的表现进行评估，并将评估资料及评估结果用最简单最直接的方法告之公众。以美国为例，较有影响的独立评估机构有成立于1912年的“更好事务局委员会”（Council of Better Business Bureaus，CBBB）所属的公益咨询服务部（Philanthropic Advisory Service，PAS）、成立于1918年的“全国慈善信息局”（National Charities Information Bureaus，NCIB）和成立于1912年的“福音教会财务责任委员会”（Evangelical Council for Financial Accountability，ECFA）。2001年，NCIB与CBBB进行了合并，合并后的评估机构名为“BBB明智的捐赠联盟”（BBB wise giving alliance）。全国慈善信息局定期要求劝募组织将所提供的信息按标准先进行自我评估，然后提供给该局，再由局里组织专家进行评审，遇到可疑问题便着手进行调查，评审结果定期上网公布。不过，这种独立的评估机构并没有法律赋予的权力，非营利组织完全可以拒绝参加评审，但这样反而会引起公众的猜疑，因为中介机构评估的权威性是不可低估的。在美国，社会各界，包括捐赠者、传媒与拨款机构等都非常重视“全国慈善信息局”，这是因为该评估机构能够为捐赠者提供公允、有用、容易明白的信息，以帮助他们做出明智的捐赠决定。我国目前还没有一家独立的评估机构，对非营利组织信息披露的鉴定最终还是通过政府各级部门检查年报来实现的。因此，在这方面，我国应该借鉴美国的经验，以提高非营利组织的信息质量，促进非营利组织健康发展。

总之，中介机构在非营利组织的信息鉴证中的作用越来越重要，它将有力地推动非营利组织信息披露机制的完善。但中介机构自身的权威性将如何树立，怎样保证中介机构信息鉴证的公允性，这些问题还需要在实践中进一步探索。

三、结语

在非营利组织治理中，信息公开原则已经成为人们的共识。但是，仅仅确立公开原则并不能解决所有问题，更具体的问题还涉及“谁来公开”的问题，或者更直接的问题是“谁来提供非营利组织的相关信息”，即公众通过什么渠道能够获得他想要的信息，这些信息是否可靠，信息不可靠的后果是什么，由此，信息披露机制成为非营利组织治理的核心问题之一。诚然，信息披露机制的选择是非营利组织存在和发展的必然要求，信息披露机制的运行进一步反映了非营利组织的公益本质。基于此，本文以提高组织公信力和促进组织持续发展能力为目标，构建了非营利组织信息披露机制的理论框架。不同于营利组织，非营利组织信息披露具有“优序”性，即从自愿性到强制性以至中介机构的信息补充披露，它们相互影响、相互促进，构成了一个完整的非营利组织信息披露机制的理论体系。

参考文献：

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SCHEIN E. 1992. Organizational culture and leadership［M］. San Francisco：Jossey-Bass ： 135-148.

Information Disclosure Mechanism of NPO: A Theoretic Framework

CHENG Xiwu JI Gang

(School of Accountency, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030)Abstract: [WT5B1]Information disclosure mechanism deals with the problem of information transparency, it is also a system choice which continually enhances the social accountability and healthy development of organizations. However, there are many information disclosure problems on NPO and its causation is the lack of a complete theoretical system. Thus, constructing a theoretic framework on NPO′s information disclosure mechanism becomes very important subject.

篇5

一、规范信息公开制度，提高信息透明度

透明度是衡量慈善组织公信力高低的主要指标，这是由慈善组织的民间属性所决定的。目前，我国慈善组织透明度状况令人悲观。据民政部下属机构“中民慈善捐助信息中心”的《2010年度中国慈善透明报告》，抽取样本为99家，通过建立包括4项一级指标、37项二级指标、满分5分制的透明慈善指数，全面评估慈善组织的信息透明度。评估报告显示，全国只有25%的慈善组织信息透明度较高，其中业务活动信息透明指数为2.43,财务信息透明度则最低，为1.52.各类慈善组织中，基金会信息披露相对较好。在社会公众网络随机调查中发现，接受调查的近九成公众表示对慈善信息公开不满意[1].中民慈善捐助信息中心2011年采用百分制对慈善组织透明度进行评估，其设计的“慈善透明指数”体系由以下内容构成：完整性（59个指标，满分70分）、及时性（5个指标，满分10分）、准确性（3个指标，满分10分）、易得性（4个指标，满分10分），共包含71个指标，总分为100分。根据上述透明指标体系，抽取1　000家公益慈善组织样本，平均透明指数得分仅33分。其中，年度透明指数在80分以上的组织只有6个，仅占1　000家测评样本的0.6%[2],透明度整体得分偏低。这可以反映出我国慈善事业所处的历史阶段和发展水平。调查还显示，只有8%的公众对慈善组织透明度表示满意。这一方面反映了2011年慈善组织持续的问责风暴对公众的影响，另一方面说明社会公众权利意识、问责意识提高较快，微博等新媒体技术使信息获取方式改善较大，而慈善组织的透明建设速度已大大落后。

透明度是慈善组织生存发展的一项根本法则，事关慈善组织的公信力和慈善事业的整体效率。提高透明度的核心办法是慈善信息公开。关于信息公开的重要性，美国大法官路易斯·布兰蒂斯早在1914年就指出：“（信息）披露才能矫正社会及产业上的弊病，因为阳光是最佳的防腐剂，灯光是最有效的警察。”莫茨哈若夫也指出：“信息披露本身就是限制舞弊和差错，这样做的理论依据是公众有知情权，要求通过立法来预防盘剥行为。”[3]这样的至理名言流传百年而依然具有生命力，因为它揭示了透明度的本质。然而，我国慈善组织信息披露情况很不乐观，根据中民慈善捐助信息中心的2010年和2011年报告显示，将近一半慈善组织未制定慈善信息披露办法，没有信息披露办法的小规模草根慈善组织数量更多。

慈善事业在中国兴起已有30年，为什么还会存在这种局面呢？分析起来大致有以下几方面原因：一是整个中国在转型期的制度平台建设跟不上社会变革的速度，比如慈善行业缺乏统一的信息公开标准和公共信息公开平台。二是慈善组织缺乏信息披露所需的人力和物力投入。信息披露需要专门的资金和人员，并将其作为事业发展的一部分，但是现实中很多慈善组织往往重视募捐而不重视将募捐信息、财务信息、发放信息等及时向社会通报和披露。三是慈善组织很少对信息披露的效果进行评估，较少征询公众是否了解信息披露内容、是否知道信息披露渠道、披露内容是否是公众想了解的，仅简单地披露财务数据，公众看得枯燥，也不明就里，这样的披露起不到预期效果。四是缺乏信息披露的动力，从政府到社会、从制度到法律都对信息披露采取宽容态度，致使大多数慈善组织缺乏信息披露压力和积极性。慈善组织生命力扎根于公众的信任和支持，当公众质疑慈善组织遮蔽信息的时候，慈善组织必须尽快结束这种与公众知情权的博弈，让组织在阳光下运行，让公众知情权得到最大限度发挥，让慈善真正成为“透明的玻璃口袋”,否则，慈善组织将失去公众的信任，来自公众的捐赠必然减少，最终危害整个慈善事业发展。

为此，慈善组织需要下大力气解决慈善信息公开问题。慈善信息公开是一个从遵循落实强制公开标准到逐步全面公开的过程，即从强制性公开到自觉地全方位公开的过程。这个过程是与公众的关注力度有关的，在当今信息化时代，人们获得信息的能力、方式和途径已相当多样便捷，互联网使公民获取信息的成本大大降低，所获得信息的丰裕度和即时度有了较大提高。这就要求慈善组织尽快实行全方位信息公开，以顺应信息化时代要求。目前，慈善信息公开至少在三个层阶上需要加快制定规范化要求：一是在政策环境上，国家要加快完善信息公开制度及相关法律，统一慈善信息公开标准，做到慈善信息公开有法可依，违法必究，这是提高慈善透明度的制度保障；二是在行业制度建设上，国家应制定实施慈善组织透明度指标体系，建立全国慈善信息报送制度，打造慈善行业的公共信息平台，完善信息披露监管体系；三是在组织发展上，国家应加强对慈善组织信息披露能力的培训，建立慈善信息披露评估与奖励机制。

目前，国家在制度层面上有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《关于规范基金会行为的若干规定》等法律制度，但对于慈善组织信息公开没有专门详细可操作的制度性规定。郭美美事件发生后，民政部在社会压力下，于2011年12月公布了《公益慈善捐助信息公开指引》（以下简称《指引》），使慈善组织的信息公开有了明确参考。《指引》对慈善公开的环节和内容作了较详细规定：

（1）信息公开主体基本信息，包括：机构基本情况（机构名称、成立时间、机构宗旨和业务范围、办公地址、工作电话等）、年检情况、评估结果、处理投诉的联系人及联系方式等。

（2）募捐活动信息，包括：活动名称、活动地域、活动起止时间、捐赠人权利义务、募集款物计划及活动目标、募集款物的用途、募集款物的使用计划、募捐活动的合作伙伴、募捐活动的方式（义演、义卖或是其他）、募捐款物数额、募捐工作成本及开支情况等。

（3）接受捐赠信息，包括：接受捐赠款物时间、捐赠来源、接受捐赠款物性质（定向捐赠或非定向捐赠）、接受捐赠款物内容（捐赠类型、捐赠数额），以及是否开具捐赠收据等。

（4）捐赠款物使用信息，包括：受益对象、受益地区、捐赠款物拨付和使用的时间和数额、捐赠活动和项目成本、捐助效果（图片、数字、文字说明）等。在捐赠款物使用过程中计划有调整的，要及时公布调整后的计划。[ LunWenData.Com]

（5）接受捐赠机构财务信息，包括：年度财务会计报告（会计报表、资产负债表、业务活动表、现金流量表、会计报表附注、财务情况说明书）、审计报告等。

（6）日常动态信息，包括参与公益投资情况、内部招投标和物资采购情况、主要工作人员变动情况、项目动态情况等[4].

《指引》要求将组织的主体、募捐活动、接受捐赠、捐赠款物使用、接受捐赠机构财务及必要的日常动态等信息公开，并要求接收日常捐赠后的公开时限为15个工作日，重大事件募捐信息，应在72小时内公开，从而使慈善组织有了可操作执行的量化规定，减少文牍主义弊端。《指引》的公布会促进整个慈善行业资源配置效率的提高和行业透明度增强。然而，《指引》只是一个软性的指导性文件，民政部要在此基础上尽快制定管理办法，从立法的角度，对慈善捐助信息公开进行刚性规范和执行，尽早使慈善组织强制性地在阳光下运行。

对于慈善信息公开，慈善组织要将其作为战略组成部分，制定具体措施来实行。首先，慈善组织领导层必须充分重视信息公开工作，这是实现慈善组织发展的必然要求。其次，慈善组织要通过多条途径解决信息公开问题。慈善信息公开途径的广泛性是与慈善组织公信力联系在一起的，这就要求慈善组织广开思路，利用行业平台、新式媒体及募捐的资金，投入到信息公开中，将慈善信息公开所需资金纳入到年度预算中，专款专用。第三，慈善信息公开需要建立新闻发言人制度，设立信息专员。慈善信息公开需要专业性人才，慈善组织每年管理着几百万、几千万捐款，如果没有现代的记录体系和管理程序，要搞清楚每笔款的流向是很难的。所以，慈善组织需要IT人才，建立综合信息系统，实行更细致、更严格的内部管理和更清晰、更透明的外部公开。第四，慈善组织应加强信息化管理制度建设，要建立规范档案，建立慈善信息年报制度和慈善信息报送制度。

总之，慈善组织要从信息公开入手，按照《指引》和未来将颁布的信息公开管理办法的规定和要求，尽快着手建立全面的慈善信息公开制度，迎接透明时代的到来。只有这样，慈善组织才能重新赢得公众的信任，获得社会公信力。

二、完善监督机制，构建全方位监督体系

没有监督的权力容易产生腐败。同样的，服务于公众的慈善组织的权力来自于公众的信托，公众信托的权力如果得不到监督，同样也会产生问题，早在2001年，被誉为“中国母亲”、“丽江妈妈”的胡曼莉就是没有得到及时的跟踪监督而挪用善款，引起较大社会争议。在最近十年里，慈善监督依然问题不少，为此，社会各界必须对慈善监督有充分认识，探索慈善监督多样性，逐步形成外部监督和内部监督相结合的立体化监督模式。

首先，应健全政府监督机制。慈善组织与政府既不是隶属关系，更不是对立关系，论文格式而是相互合作和支持关系。慈善组织有一部分款项来自政府购买服务，因此，政府无论从社会管理角度还是资金监管角度，都有责任履行好监管职能。目前，政府对慈善捐赠监管主要通过两种方式来运作：一是从法律制度层面对慈善组织进行规范和约束，也可以称之为法律监督。我国先后颁布实施了许多法律、法规以及部门规章，如《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》和《基金会管理条例》等，但是这些法规与地方性法规缺乏统一性和一致性，不仅增加了社会管理成本，也加重了慈善组织的负担。政府需要加快制定慈善信息公开管理办法之类的行政法规，对于不按规定实行慈善信息公开的组织要在媒体上曝光，督促其改正；对于违反法律规定的慈善组织要坚决给予处分，过失严重的应撤销登记。与此同时，政府要完善执法程序，规范执法行为，提高执法水平，在执法层面为慈善组织的公信力建设保驾护航。二是从实践层面对慈善捐赠资金、年度审查、注册等方面进行刚性管理。政府应在审核慈善机构的预算和决算时明确奖惩制度，做得好的慈善组织可以得到更多的政策优惠，政府要从这些信誉好的慈善组织中购买服务。政府要进行跟踪管理，对于违反规定、挪用善款的慈善组织则要严厉处罚，从而起到监督和规范慈善组织运作的作用。

其次，应丰富社会监督机制。社会监督由媒体、民间评估机构及公民个人三位一体监督形式组成，主要负责对慈善组织的捐赠款物使用、资助项目等进行监督。具体做法可以是慈善组织聘请人员建立社会监督委员会。目前，中国红十字会总会、江苏省红十字会、青岛市慈善总会等许多慈善机构都成立了社会监督委员会。

2012年底，中国红十字会设立的社会监督委员会主要邀请具有深厚专业背景、广泛社会影响、热心公益事业的知名人士和志愿者代表担任监督委员。江苏省红十字会社会监督委员会成员是面向社会公开招募并确定的，共收到70份报名表，最后确定21人拟任社会监督委员会成员，未能入选的报名者，将纳入数据库管理，便于今后的“问计”[5].社会监督委员会的设立表明慈善组织开始重视监督作用，但要使监督员真正承担起监督作用，必须完善实施监督的操作程序，使监督员能够随时随地实行监督，而不能到年底进行突击监督检查，更不能将监督委员会当摆设。

当今中国，媒体在监督慈善组织和慈善事业发展方面发挥的作用日益增强，特别是互联网的飞速发展和2009年以来的微博上线，使得普通民众都可以非常容易地将耳闻目睹的事件放在互联网晾晒，供数亿网民评说。这种无所不在却又并不容易辨识的“监视”成为现代社会的一大特征。

这种监督的效用不能忽视，近几年在慈善领域出现的多起有损慈善声誉的事件都是由网络媒体曝光而引起社会关注的。随着中国民主制度的完善，媒体在慈善监督方面的作用将日益增强，公众监督方式更加多样，监督主动性将更加明显，监督的广度和深度将与时俱增。

再次，应完善慈善组织内部监督机制。慈善组织内部应设立专门的监事会，负责对慈善组织资金的募集、管理、使用、增值等活动进行全方位的监督。中国慈善事业经过30多年发展，慈善组织已经认识到自律对于行业发展的重要性，山东省慈善总会会长谢玉堂说，行业自律是实现慈善事业健康发展的头等大事，它关系到整个慈善行业的生死存亡，加强行业自律是慈善事业发展的必然要求，是时展的客观需要[6].慈善行业组织已经开始自觉地探索行业间共同遵守的自律规制。

2006年1月，由中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会三家机构共同发起了“中国公益性非营利组织自律行动”,并委托NPO信息咨询中心作为自律联盟的执行机构。

2008年4月，由中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、南都公益基金会、NPO信息咨询中心、上海浦东非营利组织发展中心、友成企业家扶贫基金会、自然之友、地球村、农家女等一批著名非营利组织参与制订的首部《中国公益性非营利组织自律准则》（以下简称《准则》）。《准则》共80多个条款。内容包括：使命、利益冲突、内部治理、筹资、财务、项目、人员、非营利组织间的协作关系、信息公开等九个方面[7].《准则》是慈善组织走向自我监督、自我管理、自我发展的标志，将对加入自律行动的慈善组织提高公信力产生积极影响，也将为其他慈善组织产生示范作用。

总之，政府及整个社会必须履行好对慈善组织的监督责任，使慈善组织真正在阳光下运作；慈善组织本身应尽快建立起有效的融组织自律、行业互律与多元他律“三位一体”的监督机制，促进组织健康发展。

三、提升从业者专业水平和职业素养，推行信用评估制度

慈善从业者的专业水平和职业操守是慈善组织公信力提升的内在保障[8].慈善组织经过30年发展，其功能从过去扶贫济弱的救助型功能转变为培训开发的服务型功能，慈善功能的转变要求从业者在能力层次上有所提升，慈善组织必须尽快打造一支有思想、懂业务、会管理、具有较强创新能力的复合型人才队伍。为此，慈善组织要努力做到从慈善公益项目设计到执行都有专业化的人员来推动，有懂慈善的、有了解市场的、会管理的、懂财务的，也要有懂宣传的，要尽快建立职业化的人才队伍来推动慈善事业发展。另一方面，慈善事业有其特殊性，其管理的款物来自公众的捐赠，它一手牵着充满善心的公众，一手牵着需要救助的人群，所以，慈善工作者相对于其他人背负着更大的道德风险，慈善从业人员要具备志愿、奉献、博爱精神，要有一种热情，做到廉洁自律、洁身自好，自觉抵制拜金主义和享乐主义，才能适应慈善工作，才会彰显出慈善组织的道德优势，感召更多的人投身到慈善工作中。因此，从事慈善事业的复合型人才，首先应是热爱慈善公益事业，有爱心、奉献精神和责任感的人。所以慈善人才的选拔要坚持德才兼备、以德为先原则，要把对慈善事业忠诚又具有专业能力的人选拔到慈善队伍中来，他们出色的工作将是慈善组织公信力提升的关键。