生态环境统计管理办法范文

导语：如何才能写好一篇生态环境统计管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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(一)水资源短缺。

我国农村人口众多，而淡水资源又十分匮乏。人多水少使得我国成为世界上人均水资源最匮乏的国家之一。目前农业用水量占我国整个用水量的70%左右，占整个农村用水量的90%以上。除了用水量大以外，农业用水还存在严重的资源浪费现象，加上水资源的分布不均和水体污染，导致目前我国农业水资源的严重紧缺。

(二)人均耕地资源逐年减少。

由于人口的增长和经济社会的进一步发展，加上乡镇企业的不合理占用耕地，使我国人均耕地资源逐年减少。要保证农业经济的持续稳定增长，确保粮食安全，就必须加强对耕地数量的管理，确保耕地总量动态平衡和有限耕地资源的永续利用。

(三)水土流失、土地沙化严重。

由于缺乏对农业生态环境与社会经济的统筹治理，长期延续资源型的经济结构和传统粗放的发展方式，导致资源和生态环境的约束日益严重，尤其以西部为最。目前，我国西部生态环境局部改善但整体恶化的趋势还没有完全扭转，水土流失面积的80%在西部，每年新增荒漠化面积的90%以上在西部。全国第二次水土流失遥感调查结果显示，新疆水土流失面积占全区国土总面积的62．4%，在对水土流失进行治理的同时，水土流失面积仍在增加。此外，我国土地荒漠化现象依然很严重，统计资料显示，中国沙尘暴20世纪50年代仅发生5次，80年代则上升到14次，90年代更高达23次。进入21世纪后，沙尘暴更是频发。

(四)森林覆盖率降低、草场退化。

近年，虽然我国森林面积和森林覆盖率均有所增长，但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量却明显下降，经济林面积大幅度增长的同时天然林、防护林的面积却分别下降了，此外还存在林龄结构不合理的问题。由于过度放牧、掠夺式开发，致使草原植被和生态环境严重破坏，突出表现为草原的退化、沙化、盐渍化、荒漠化以及草地涵养水分功能降低等。

二、我国农业生态环境保护的立法现状及存在的问题

(一)我国农业生态环境保护的立法现状

目前，我国有关农业生态环境保护的法律制度体系已基本形成，主要包括有关农业生态环境保护的法律法规、部门规章、地方性法规以及配套的政策、标准等几个层次。首先，我国宪法对自然资源和生态环境保护作了原则性规定。其次，我国于2014年4月24日新修订的《环境保护法》在对农业环境保护做出基本规定的基础上进一步强化了对农业及农村生态的保护，新法第三十三条增加规定了各级人民政府应当“促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施”，保护农村环境。该法第四十九条、第五十条、第五十一条对农业及农村生态环境保护做出了更具体的规定。再次，部分行政法规如《基本农田保护条例》《土地复垦规定》《自然保护区条例》等，部门规章如1999年颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》和2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》等，都对农业生态环境作出了相应规定。在地方立法方面，我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例，还有多个省市了无公害农产品的管理办法。此外，还有一系列关于农业环境质量和污染物排放方面的相关标准如《农田灌溉水质标准》《渔业水质标准》《农用污泥中污染物控制标准》《保护农作物大气污染物最高允许浓度标准》《农药安全使用标准》等。

(二)我国农业生态环境保护立法存在的主要问题

(1)没有完善的农业生态环境保护法律体系。

一是没有一部统一的《农业生态环境保护法》。长期以来，我国对生态环境问题的关注和立法主要集中于城市且重污染防治、轻生态环境保护，对农村和农业生态环境问题及其立法更是重视不够。虽然我国新修订的《环境保护法》对农业及农村生态环境保护进一步强化，也基本形成了以现行《环境保护法》为主体的生态环境保护法律体系，但《环境保护法》主要是原则性规定，尚缺乏具体详细的操作细则。二是一些重要生态环境领域的立法还比较薄弱。如目前我国的生态农业保护以及畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法还很欠缺。三是相关法律法规之间存在矛盾和冲突现象。主要表现为对同一行为，不同的法律往往有不同的规定，如野生动物保护法和草原法关于猎捕野生动物的规定、水土保持法和森林法关于在林区采伐林木的不同规定以及水法和渔业法关于“禁止围湖造田”的法律责任的不同规定等。四是地方立法位阶低。虽然我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例，但是由于级别较低，且立法重点是农业生物的环境因素保护而并非系统的农业生态环境保护。五是有关农业环境质量和污染物排放方面的相关标准，有些已不适应形势发展的需要，亟须修订，有些领域甚至还是空白。

(2)农业生态环境保护的相关制度亟须完善。

目前，我国虽已建立了许多生态环境相关制度，如环境影响评价制度、排污收费制度等。但是制度之间的配套性和协调性较差，且主要针对城市工业企业，对农业生态环境保护的规定较少，配套制度措施的供给不足和程序缺位也使得制度无法真正落实，必须进一步完善。以农业生态补偿制度为例，由于农业生态环境的公共物品属性，加上农业面源污染具有随机性、隐蔽性和广泛性等特点，治理农业生态环境不仅需要技术支持，更需要调动广大农户的环保积极性，这就需要政府主导下的农业生态补偿机制的建立和完善，利用经济刺激手段从源头上解决环境问题。目前我国有关生态补偿方面的规定主要体现在2002年国务院出台的退耕还林条例和2008年修订的水污染防治法中，前者明确规定了退耕还林的资金和粮食补助，后者则对水环境生态保护补偿机制作出了明确规定，这是我国首次以法律形式对水环境生态补偿作出规定。但目前我国在生态补偿、农业生态环境保护方面，尚缺乏必要的制度配给。

三、我国农业生态环境保护的立法完善

(一)完善农业生态环境保护法律体系

(1)出台专项立法。

针对农业生态环境的脆弱性和保护的迫切性，当务之急是尽快制定一部统一的《农业生态环境保护法》，以法律的形式将农业生态环境的建设、保护、监督与管理等固定下来，为我国农业生态环境保护提供基本的法律基础。应树立侧重整体生态环境保护、污染防治与生态环境保护相结合的立法指导思想，有针对性地对农业生态环境保护领域的基本内容、主要制度、管理体制、法律责任等做出明确具体的规定，如关于农业生态环境保护中的法律责任设置，应明确责任主体、严格法律责任，提高违法者的违法成本。在农业生态环境保护执法管理体制方面，应针对农业生态环保执法的现状建立特殊的农业生态环境保护执法和管理体制，可考虑设置独立的农业生态环境管理机构并打破地方分割，实行垂直管理。这样才可提高法律的可操作性，为农业生态环境保护工作奠定高层次的法律基础。此外，还应加强有关生态农业、畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法，弥补在该领域的立法空白。

(2)修改现行法律法规。

在现行《环境保护法》已作出重大修改的基础上，应尽快修订现行农业法、土地管理法、农业技术推广法、固体废物污染环境防治法、矿产资源法等法律法规，进一步将有关农业生态环境保护的相关法律规定具体化、配套化，同时改变目前有些规定相互矛盾和冲突的现象，增强法律法规的可操作性和良性互动。为严格违法者的刑事责任，应考虑修改现行刑法有关农业生态环境领域犯罪的法律责任，进一步加大对污染和破坏农业生态环境的刑事打击力度。

(3)加强地方立法。

应加强地方农业生态环境立法，各地根据实际情况和法律规定清理地方立法，修改不合时宜的条款，本着农业可持续发展的目标，真正重视对农业生态环境的整体保护而非单一的农业生物的环境因素保护，进一步完善地方农业生态环境立法。

(4)应完善有关农业生态环境保护的标准体系。

目前要尽快修订有关农业生态环境保护的标准中不适应形势发展需要的部分，进一步健全和严格有关农业生态环境保护的国家标准、地方标准和行业标准，尽快在畜禽养殖污染、土壤污染、面源污染等方面出台新的农业生态环境保护标准。

(二)完善农业生态环境保护的相关制度

(1)应完善现行生态环境法律制度。

主要包括环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度等。虽然目前我国的环境影响评价制度已较为健全，评价对象也由传统的建设项目扩大到规划领域，同时在公众参与环节也有很大完善和突破，但该制度重点是针对城市建设项目设计的，关于农业开发和建设项目却鲜有涉及。应尽快完善环境影响评价制度的内容，增加关于农业建设项目环境影响评价的规定。由于农业开发建设项目主要影响农业生态环境和农民生活环境质量，在公众参与环节，应针对项目或规划对农业生态环境和农村居民生活环境质量影响的广泛性和农民的聚居性等特点规定特殊的公众参与条件、方式与程序等，在调动农民参与积极性的同时也能提高参与的效果。在限期治理和排污收费制度等其他制度方面，同样存在主要针对城市工业企业设计的局限性，应增加和完善有关农业和农村排污和治理方面的具体规定。

(2)应建立农业生态环境保护的专项制度。

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【关键词】退耕还林，问题，法律手段

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。

1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。”

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“全天候”管护

珠穆朗玛峰北侧位于我国境内，地形和气候条件复杂，生物多样性极强，野生植物资源十分丰富，“是判别全球生态的本底地区、气候变化的科研场、全球物种的避难所。”采访中，生态专家告诉记者，从这个意义说，“珠峰生态安全和环境清洁，意义不限于我国。”

为保护珠峰自然生态，我国于1988年成立珠峰自然保护区，面积3万平方公里，是全球最高、落差最大的自然保护区，主要保护极高山生态系统。1994年升格为国家级自然保护区，多年来紧紧围绕构建国家生态安全屏障，保护生物多样性，扎实推进相关工作。

多年来，作为“珠峰卫士”，珠峰国家级自然保护区管理局（以下简称珠峰管理局）不断采取措施加强珠峰生态环境保护，其中重点就是管护能力建设。珠峰管理局副局长普穷向记者介绍说，自成立以来每年投入管护能力建设资金百万元，用于保护区规划编制、科研监测和保护站点建设等工作。并高度重视培训工作，累计培训当地群众1300多人次，努力实现辖区全员参与保护。先后实施湿地保护与恢复工程，投资1400万元完成了1万公顷的湿地封育和恢复。

着眼于野生动植物保护，珠峰管理局还不断创新保护区管护手段。在国家重点保护动物栖息地安装了10个视频监控器，并进行24小时监护保护，有效防止乱捕滥猎等违法犯罪行为，同时为实时掌握野生动物种群及数量动态变化规律提供了科学依据。

此外，这个管理局还扎实推进保护区专业管护队伍建设工作，目前已培养和发展自然保护区专业管护队员44人，6处管护站点建设工作正在开展中。非公益林管护人员达47名。很多当地老百姓加入了这一管护队伍，成为保护和建设珠峰重要的民间力量。

“珠峰地区一直实施异常严格的环保措施，修建一条农村小路均要严格审批。”普穷说，为进一步规范珠峰国家级自然保护区管理，根据国家和地方相关法律规章，管理局组织起草了《珠穆朗玛峰国家级自然保护区管理办法》并提请相关部门颁布实施。

在珠峰管理局之外，还形成了多部门参与珠峰生态环境保护的工作格局。定日县政府常年负责县城至珠峰大本营路段的垃圾清理工作，记者数次前往珠峰大本营均可见到路上几乎没有垃圾。珠峰大本营以上尤其是海拔6500米以上的垃圾清理基本由登山部门组织人员在珠峰攀登期间进行清理，减轻人留垃圾对珠峰的破坏。

珠峰地区普通群众参与珠峰生态环境保护的积极性也比较高。在珠峰大本营，当地群众经营“帐篷旅馆”为游客服务，生产中较为重视保护珠峰环境。开旅馆的群众告诉记者，因为珠峰是神山，他们都会把垃圾分类收集，然后每天骑车将垃圾带下山去处理。

生态环境持续向好

“经过多年保护，珠峰生态持续向好，生态环保工作取得显著成效。”据专家评估，保护区较好地保护了境内有代表性的生态系统和自然环境，珍稀濒危物种的繁殖地、栖息地，候鸟迁移的重要湖泊、湿地以及具有重要科研及旅游价值的自然景观、地质遗迹和生物古迹。

据工作人员介绍，从珠峰地区珍稀野生动物中的旗舰物种雪豹来看，近年来在珠峰地区常常拍摄到，当地农牧民也常有反映称看见过雪豹，甚至还有雪豹闯入村庄附近。此外，珠峰地区特有的物种――塔尔羊的种群数量近年来也不断呈上升趋势，这都表明珠峰生态有所改善。

普穷说，珠峰地区的植物恢复也有明显成效。如北坡灌木林长势喜人，灌木林地和湿地面积都有大幅增加，“从黑颈鹤的例子可看出，珠峰地区近年来生态的持续改善。”近年来，由于湿地面积不断增加，黑颈鹤甚至成群地出现在海拔4500多米的定日县岗嘎镇，而以前这一带因为海拔过高、气候干燥并非黑颈鹤的栖息地。

据统计，截至目前，珠峰保护区内高等植物达2550种，比建区初期增加新纪录202种；兽类81种、两栖动物9种、爬行动物20种；鸟类342种，占全区已知鸟类八成还多。珠峰保护区管理局还公开出版了《珠峰国家级自然保护区鸟类》等科考专著。

在管护能力提升后，珠峰管理局近年来还与北京林业大学等机构合作，累计投入500万元资金专项用于雪豹的保护与种群数量和分布调查，并开展喜马拉雅中段国家重点保护动物种群数量及分布状况调查，这标志着珠峰野生动物保护从本底资源调查向专题研究迈步。

接受记者采访中，中国科学院青藏高原研究所珠穆朗玛大气与环境综合观测研究站副站长王忠彦说，长期监测表明珠峰地区生态环境整体趋好，除冰川消融问题较突出外，空气、水体等指标与往年变化不大，监测还表明珠峰保护区生态环境持续向好，这与高原生态环境趋好一致。

中国科学院寒区旱区环境与工程研究所等科研机构此前的《珠峰地区气候环境变化评估》表明，珠峰地区大气环境堪比南北极。专家表示，珠峰地区无显著的工业活动，当地居民多以农牧业为生，且能源消耗极低。故此，珠峰地区人类活动向大气中排放的污染物很少。

此外，目前珠峰除我国的珠峰国家级自然保护区外，南侧的尼泊尔也建立了两个国家公园萨嘎达玛国家公园和朗塔国家公园，形成南北两侧齐抓共管的局面。普穷说，目前珠峰南北两侧保护生态环境的力度都较大，珠峰生态环境得到有力保障，“圣洁珠峰”将长存于世。

珠峰生态潜在隐忧

珠峰地区生态环境持续向好与整个高原的趋势一致。但相关生态专家告诉记者，从当前看，珠峰地区生态环境仍存在几个方面的隐忧。

首先，珠峰冰川退缩严重。长期的遥感和地面监测发现：受全球气候变暖影响，珠峰地区冰川面积在过去40年间退缩了10%。中科院冰冻圈科学国家重点实验室主任康世昌介绍，在历年珠峰冰川科考中发现，珠峰东绒布冰川与上世纪90年代相比，冰塔林的下限上移，冰川边缘一些高大的冰塔林已经消融崩溃；在海拔6300米以上，增加了一些新的冰裂隙，而且冰裂隙的宽度也在扩大。

不过，中国地理学会副理事长、兰州大学陈发虎院士等相关专家表示，冰川消融不必过于担心，大自然自有自我调节的功能。如目前小冰川的确不断减少，但目前无法预估冰川会否全部消融。

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公司以科学发展观为指导，坚持走“黑色产业绿色发展”循环经济之路，以建设“产业耦合、资源利用、闭路循环、吃干榨尽”的低碳循环经济园区为目标，着力构建“以煤为主、煤电结合、循环集群、多元驱动、科学发展”的循环经济工业格局，努力实现产业低耗能，废物零排放，固废再利用，不断提高资源综合利用水平，节能环保工作成效显著，现将2020年主要节能环保工作情况和2021年节能环保工作的基本思路等相关内容总结如下：

一、2020年度节能环保指标完成情况

（一）节能减排主要指标完成情况

2020年基本完成了预期节能环保工作目标。2020年总能源消费量为19.88万吨标煤，同比下降了22%，万元产值综合能耗为0.4883tce/万元，同比下降1.4%，原煤生产综合能耗为3.5688kgce/t，供电煤耗为426克标煤/kwh，二氧化硫排放量2554.4t,COD和NH3-N排放量为0t，NOX排放量为554.56t，未发生任何对公司造成较大影响的节能环保事件。其中供电煤耗未达到指标要求值，原因为第四季度xxx电厂不再添加助燃剂，因此入炉煤量发热量有所增加，致使全年供电煤耗上升到426gce/kwh。

（二）其他指标完成情况

万元增加值能耗（现价）0.9758tce/万元，万元增加值能耗（可比价）1.1163tce/万元，采区回采率为72.2%，原煤入洗率43.32%，煤矸石综合利用率85%，矿井水综合利用率70.6%，废水综合利用率100%，煤矿塌陷土地治理率78%。

二、2020年基础管理工作情况

（一）组织机构人员情况

建立健全了节能环保管理领导组和节能环保管理工作组。成立了以董事长和总经理任组长，领导班子成员任副组长的节能管理领导组，加强对节能工作的组织领导，并定期研究部署节能工作。公司专门成立了节能环保部，专职人员3人，负责节能减排方面的日常管理工作及能源统计、汇总、分析工作。下属各单位也相应成立了节能减排管理工作组和办公室，组长由各单位主要负责人担任，专管节能的副经理担任副组长。

（二）计量、监测、统计情况

公司根据行业分布、用能品种、方式、生产规模、生产工艺等不同特点，按照《用能单位能源计量器具配备和管理导则》（GB17167-2015）要求，编制了能源计量器具配备规划，对主要耗能设备的计量器具进行了合理的配备和管理。目前，能源计量器具综合配备率达到90%以上，其中一级能源计量器具配备率达到100%，二级能源计量器具配备率98%，三级能源计量器具配备率83%，基本满足了对各用能环节消耗的煤炭、电力、蒸汽、汽柴油、水等能源种类计量的需要，为开展能源统计工作提供了准确的计量依据。

公司主要设备（装备）主要分为三类：第一类为燃煤装备，包括电站锅炉、煤矿工业锅炉、热风炉等；第二类为用电设备，包括风机、水泵、油泵、皮带机、破碎机、照明灯具、矿热炉等；第三为用油装备，主要包括各类车辆。从今年节能监测和污染物监测整体情况上各项污染物监测数据均在达标范围内，用电设备也基本正常，但还存在一定的问题，突出表现在煤矿工业锅炉二氧化硫在线监测装置配备不齐全，个别监测装置已经损坏而未及时维护，下一步将重点解决。

公司制定了《XXX公司统计管理办法》，进一步完善了统计报表制度。统计工作实行统一组织，分部门、分单位负责管理。企业管理部统计组负责公司各项统计制度的制定和修改，定期对各二级企业报送的统计报表及能源利用状况报告进行汇总、分析、上报。各二级单位均指定专人负责统计工作。

（三）考核奖惩情况

根据年度与各二级单位签订的责任书，参照《节能考核实施细则》和《环境保护目标责任考核实施细则》进行奖惩，分为优秀、良好、合格以及不合格，公司2020年考核情况如下：

1、XXX煤矿万元产值综合能耗0.465tce/万元，原煤生产单位综合能耗2.58kgce/t，采取回采率为72.6%，各项污染物排放量均在省内考核控制范围内，节能环保资本支出计划项目完成率94%，未取得环评批复，没有发生对公司造成较大影响的节能环保事件。

考核意见：xxx煤矿各项节能减排指标均已完成，资本支出计划项目完成情况优秀，但未能及时取得环评批复，此项自动列入2020年考核责任目标中，考核结果：良好。

2、XX煤矿万元产值综合能耗0.605tce/万元，原煤生产单位综合能耗3.55kgce/t，采区回采率为65%，各项污染物排放量均在省内考核控制范围内，节能环保资本支出计划项目完成率98%，已取得环评批复，没有发生对公司造成较大影响的节能环保事件。

考核意见：XX煤矿各项责任目标均已完成，考核结果：优秀。

3、XXX煤矿万元产值综合能耗0.518tce/万元，原煤生产单位综合能耗3.37kgce/t，采区回采率为76%，各项污染物排放量均在省内考核控制范围内，节能环保资本支出计划项目完成率97%，已取得环评批复，没有发生对公司造成较大影响的节能环保事件。

考核意见：XX煤矿各项责任目标均已完成，考核结果：优秀。

4、新型墙体材料有限公司已经取得环保手续和排污许可证，考核结果：优秀。

5、XX中心万元产值综合能耗0.6488tce/万元，洗煤单耗29.32kgce/t，金龙输煤专线项目已通过环保竣工验收并取得了排污许可证，没有发生对公司造成较大影响的节能环保事件。

考核意见：洗运中心由于洗煤厂改扩建，各环保手续需要重新故此项自动列入2020年责任目标中，考核结果：优秀。

6、XX电厂万元产值综合能耗5.476tce/万元，供电煤耗426gce/kwh，厂用电率11.9%，各项污染物排放量均在省内考核控制范围内，节能环保资本支出计划项目完成率90%，没有发生对公司造成较大影响的节能环保事件。

考核意见：xxx电厂供电煤耗没有完成年初考核指标，公司考虑由于xxx电厂在考核期内入炉煤及助燃剂发生变化，故给予考核结果为合格。

三、2020年重点工作开展情况

2020年公司主要抓了以下几个方面的工作：

（一）从抓节能环保责任目标落实入手，确保完成了国家和省市下达节能减排目标。2020年初，省市联合组织的节能工作目标评估考核组对公司执行国家节能法律法规和方针政策情况、健全完善能源管理体系情况、能源消耗管理制度建立情况、实施重点节能工程项目情况和节能量完成等情况，开展了评价考核。通过综合考评，公司超额完成了“十一五”和2019年度节能量目标任务。严格的目标责任考核，对公司节能环保工作的深入开展起到较大的推动作用。

（二）从强化节能环保基础工作入手，进一步提升节能环保管理水平。结合集团公司“质量年”和建设“绿色xxx”活动的开展，通过认真调研，先后修订完善了《节能考核实施细则》、《矿山恢复治理保证金使用管理试行办法》、《节能工作管理办法》、《环境保护目标责任考核实施细则》、《环境污染防治设施管理办法》、《能源统计管理办法》等六个节能环保管理办法。管理制度的修订，进一步加强了企业用能管理，完善了企业节能环保管理体系，保证了企业节能环保有章可循，规范了企业节能环保实际操作程序。

（三）从抓节能环保突出问题整改入手，推动节能环保审批手续的完备，不断提高项目的合法合规水平。集团公司下达环保整改问题完成情况：

已经完成整改的环保问题

1、XX电厂已经通过环保竣工验收；

2、XX电厂已经取得排污许可证；

3、XXX洗煤一厂已经取得排污许可证；

4、XX输煤专线已经通过环保竣工验收；

5、由于XX输煤归入洗运中心，经省环保厅同意，已经与洗运中心排污许可证合并，现只需一个排污许可证即可，已经下发；

6、XX中心第二洗煤厂改扩建项目，已经取得环评批复；

7、新型墙体材料有限公司已经取得排污许可证；

8、新型墙体材料有限公司已经通过环保竣工验收；

9、公司环保管理人员已经补充完毕；

10、公司已经制定环保考核、环保设施运行等方面的专项管理制度；

11、公司突发环境事件应急预案已经补充完毕；

12、XX煤业有限公司已经取得环评批复；

13、台XX煤业有限公司已经取得环评批复；

14、XX煤业有限公司已经取得环评批复；

15、XX煤业有限公司已经取得环评批复；

未完成整改的环保问题

1、XX中心第二洗煤厂项目，由于改扩建，需重新办理手续，预计在年底前通过竣工环保验收并取得排污许可证；

2、XX矿污染物排放量指标已核定下发，正在办理环评批复；

3、XX矿拟改露天开采，环评需重新做；

4、XX矿拟改露天开采，环评需重新做；

5、XX矿拟改露天开采，环评需重新做。

（四）从抓重点节能环保工程入手，推动节能环保资本支出计划项目的实施。公司节能环保资本支出计划项目经过中期调整后为18项，计划投资3527.3万元，实际完成投资3173.8万元，投资完成率为90%。其中节能项目7项，计划投资753.7万元，实际完成投资584.2万元，投资完成率78%；环保项目3项，计划投资114.6万元，实际完成投资84.6万元，投资完成率74%；矿山恢复治理保证金项目8项，计划投资2659万元，实际完成投资2505万元，投资完成率为95%。

（五）进一步推动我公司地面企业技术管理、节能减排和循环经济示范园区建设工作，提高资源综合利用水平。根据公司领导指示，我部门先后对新型墙体材料有限公司和电厂生产经营状况级能源管理状况进行了现场调研，并聘请专家组对目前两家企业的管理和生产运行现状进行了一次详细透彻的诊断，就诊断过程中所关注的一些问题进行了分析讨论并提出了相关建议。

（六）根据集团对公司节能环保工作的总体要求，为准确掌握公司用能情况，全面提升能源利用水平，圆满完成“xxx”国家和省市下达的节能工作目标任务，先后对XX中心、XX电厂、新型墙体材料公司、XXX煤业、XX煤业、XX煤业等六家企业开展了节能诊断与评价工作。

节能减排工作取得了一定的成效，但在取得成绩的同时，我们也清醒地看到随着国家节能减排工作持续深入的开展，公司节能环保工作的形势更加严竣，特别是节能减排与保证经济快速增长及结构调整等一系列矛盾更加突出，节能环保工作面临更加严重的挑战，同时公司节能环保工作与国家和集团公司的要求相比，还存在较大的差距，主要表现在：一是企业对节能环保工作的认识和重视程度存在较大差异，个别企业负责人思想观念淡薄，不能正确认识和处理企业发展和节能环保之间的关系，至今对节能环保工作没有引起足够的重视；二是部分新建、改建、扩建项目节能环保审批手续滞后，集团公司要求整改的突出环保问题，部分问题没有按期完成整改。三是企业节能环保基础管理工作薄弱，成为当前制约节能环保工作深入开展的瓶颈，尤其是节能管理基础工作严重滞后，基层从业人员业务知识匮乏，专业知识水平亟待提高，能源统计指标不规范，统计监测体系不健全，能源计量器具配备不完善等等；四是节能环保资本支出计划项目实施工作滞后，国家和省市给予的扶持政策没有得到充分利用等等一些较为突出的矛盾和问题，亟待我们在下一步的工作中不断改进并加以解决。

四、2021年节能环保工作思路和重点工作安排

2021年节能环保工作按照“xxx”节能环保规划总体部署，结合我公司实际，圆满完成xxx集团公司和省市下达的全年各项节能减排目标，使节能环保工作迈上新台阶、取得新突破、再上新水平。

（一）指导思想。以科学发展观为指导，坚持走“黑色产业绿色发展”的循环经济之路，以建设“产业耦合、资源利用、闭路循环、吃干榨净”的低碳循环经济园区为目标，着力构建“以煤为主、煤电结合、循环集群、多元驱动、科学发展”的循环经济工业格局，实现产业低能耗，推进工业废物低排放，零排放，全力为把公司打造成xxx集团航母级旗舰企业提供强有力的保障。

（二）总体目标。力争万元产值综合能耗不高于0.574tce/万元；原煤生产单位综合能耗低于3.57kgce/吨；二氧化硫排放量不高于3376吨，氮氧化物排放量控制在2305吨以内；化学需氧量继续保持零排放；氨氮排放量达到零排放。严格按照公司《矿山恢复治理保证金使用管理试行办法》要求，用好用足矿山恢复治理保证金；杜绝重大节能环保事故，突发环境事件的发生；建立健全节能环保管理体系和各类规章制度，圆满完成集团公司和省市下达的各项节能环保目标任务。

按照节能环保工作指导思想和总体目标，2013年重点开展以下几项工作：

1、加强组织领导，强化目标责任，全力确保2013年全年节能环保目标任务的圆满完成。各企业对节能环保工作必须要引起高度重视，成立相应的工作机构，并指定专门机构和专人负责节能环保工作，明确职责，将节能环保指标层层分解，落实到车间、班组（工队）和个人；建立节能环保目标责任长效机制，严格目标责任考核，严格考核奖惩，一级抓一级，层层抓落实，常抓不懈；加快完善节能环保统计、监测及考核体系，科学合理调整各项节能环保措施落实情况及节能环保指标的考核；节能环保目标与企业主要负责人绩效挂钩，实行节能环保目标“一票否决”和严格的问责制。

2、继续坚持“减量化、再利用、资源化”原则，不断推进公司循环经济产业园建设。以最小的资源消耗换取最大的经济价值，以最低的环境代价谋求最好的发展质量。公司生产和消费的各个环节中，努力减少资源消耗和废弃物、污染物的产生，实现资源投入最小化和最少的废弃物排放。以提高资源回收率和资源综合利用为基础，按照“减量化、再利用、资源化”的循环经济理念，积极开发和引进先进适用技术和工艺，建设发电、共伴生资源利用、固废利用及矿井水综合利用产业，全面提高各类资源利用的质量和层次，优化产业链结构，促进工艺革新、产品升级、物料替代和清洁生产，提高资源综合利用率，减少废弃物排放，降低环境污染，提高经济效益，努力使企业向生态化方向发展。

3、2021年要进一步加强公司生态恢复和建设，强化环境安全防范意识。以土地生态系统和地表水系统的生态环境恢复治理为重点，通过评估矿山生态环境现状，完善生态环境治理方案，建立健全生态补偿机制，用好用足矿山恢复治理保证金，为生态恢复与建设提供资金保障。明年开始建立矿区资源档案，及时掌握矿区资源和生态环境的现状和变化，制定矿区资源开发利用和保护管理方案，为编制矿区资源规划，确定开发利用目标和保护管理措施，提供可靠的依据。加强环境风险识别和环境安全隐患排查治理，并高度重视可能存在溃坝溃堤危险的废水池（库）、危险化学品、放射源、废水废气治理设施的运行管理，尤其要落实洗煤废水、矸石堆放处置的风险防范措施。

4、加强节能环保科技研发和应用，推进重点领域节能减排。依靠科技进步和科技创新两轮驱动，紧紧围绕循环经济产业链发展，加大节能环保科技研发和投入力度，形成研发与引进推广并重的技术创新体系，通过工艺革新、技术改造和管理创新，提高重点行业，重点企业、重点领域的能源利用率，减少污染物排放量，淘汰落后工艺和设备，大力推广使用节能环保新技术、新工艺、新设备，综合利用生产过程中产生的废水、固废和余热余压等，不断提高清洁生产水平。

5、加快解决现有及新出现的节能环保突出问题的整改工作，严格规范项目审批手续，力争做到新建、在建和扩建项目节能环保手续合法合规。

篇5

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了

农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对

农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整

篇6

 

1 亚龙湾概况

 

1.1 地理位置

 

亚龙湾又称牙龙湾，位于海南省三亚东南约30 km处，湾内海岸线东起牙龙半岛的牙龙西角(18°11′53″，109°42′00″)，西到白虎岭南端的白虎岭东角(18°10′30″，109°37′21″);湾域南界以牙龙半岛的牙龙西角、东洲、西洲岛外缘和白虎角连线为界，是一个半封闭的天然海湾，东北西三面为陆地所环抱，仅东南面与南海相通。湾顶有宽40-50 m沙滩，长达7 km，海湾东西宽11.3 km，南北长7.2 km，海岸线长10.2 km，湾口偏东以东洲、西洲两岛为天然屏障，湾中部有东排、西排等大礁石散布[1]。亚龙湾集现代旅游五大要素：海洋、沙滩、空气、阳光和绿色于一体，有“东方夏威夷”美称，亦是我国冬泳、海上运动及海底潜水活动基地，1992年10月被国务院定为国家级旅游度假区。

 

1.2 水质及沉积物

 

2015年8月，根据水质调查结果表明，亚龙湾近岸海域水质现状良好，海水中pH值、溶解氧、化学需氧量、无机氮、活性磷酸盐、总汞、铜、锌、铅、镉、砷、油类、悬浮物等测值均符合第一类海水质量标准;沉积物中铜、铅、锌、镉、总汞、砷、石油类、有机碳、硫化物符合第一类海洋沉积物质量标准，沉积物质量良好。

 

1.3 红树林

 

红树林海岸是热带海岸特有的珍奇类型，在亚龙湾西部，无名河出口处砂坝背侧，由于这里风平浪静，沉积物细小，以及盐淡水的混合作用，发育了红树林。红树林植物高度1-2 m，成片分布，主要红树树种为桐花树(Aegiceras corniculatum)、老鼠筋(Acanthrs ilicifolius)、海榄雌(Aricennia marima)、假茉莉(Clerodendron inerme)、秋茄(Kandelia candel)等。

 

1.4 珊瑚礁

 

亚龙湾海域的东排、西排是2个出露面积不大的岩岛，岛的东南两侧水深、岩陡、浪大，因此极少有活珊瑚生长，而只有海藻及牡蛎附着在岩壁之上。岛的西侧及北侧水浅、浪小，生长了非常丰富的珊瑚，也形成了一定规模的珊瑚礁体。5-6 m浅水深为造礁石珊瑚茂盛集中生长区域，而6-10 m水深为软珊瑚生长区。亚龙湾海域造礁石珊瑚有12科21属45种，造礁石珊瑚主要优势种有澄黄滨珊瑚(Porites lutea)、扁枝滨珊瑚(Porites andrewsi)、蔷薇珊瑚(Montipora digitata)和火焰滨珊瑚(Porites rus) [2]。

 

2 亚龙湾生态旅游现状

 

2.1 生态旅游形式

 

亚龙湾海域生态旅游活动用海位于三亚珊瑚礁国家级自然保护区实验区东排、西排部分，用海总面积11.85 hm2，生态旅游活动项目有潜水、半潜船、透明底船、潜艇观光及水下照相摄像等(表1)，均为海洋生态观光项目，海南亚龙湾海底世界旅游有限公司在其开展海洋旅游活动。

 

2.2 生态旅游成效

 

三亚保护区首先在亚龙湾区域建立了“亚龙湾保护与发展综合管理保护区。”引入企业合作适度开发旅游项目，与企业建立良好的伙伴关系，尝试实行“政府管理，企业参与”的管理模式，通过这种合作伙伴关系，既达到保护区的工作目标，也使企业的经营环境得到进一步提高，是一种双赢的合作关系。入区企业不但支持保护区建起管护站，配备协管员和巡护船只、海上通讯设备等，还积极配合参与保护区的科研监测、公众宣传教育以及清理海底垃圾、长棘海星(Acanthaster planci)等活动。据近5年统计，旅游公司全年经营天数261-336 d不等，半潜观光项目接待游客每年在8 000人次以上，潜水项目接待游客10 000人次以上。

 

3 生态环境保护建议

 

尽管珊瑚礁生态系的生产力和物种多样性都很高，但它仍然是一个相对脆弱的生态系，易受外界环境的变化而损害严重[3]。从目前来看，亚龙湾海域水质、沉积物环境质量好，造礁石珊瑚覆种类多，但随着旅游活动的开展，也要加强生态环境保护。

 

(1)旅游公司应严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》《关于进一步规范海洋自然保护区内开发活动管理的若干意见》《海南三亚国家级珊瑚礁自然保护区管理办法》等有关法律、法规和规章制度。

 

(2)在三亚市政府和保护区管理处有关部门统一规划和指导下，严格按照批准的项目内容、区域、期限、规模和运营方式开展生态观光活动。

 

(3)公司应配合保护区加强对旅游活动内容、方式、范围和强度等要素对亚龙湾海域环境影响进行定期监测评估。

 

(4)旅游活动应注意对海底珊瑚的保护，游船禁止在珊瑚生长区内抛锚，对于海底潜水观光，潜水向导作珊瑚礁保护知识的培训，游客下水前应由专职训练有素的潜水向导进行珊瑚礁保护的教育，严禁损坏珊瑚和捕捉珊瑚礁生物的行为。

 

(5)根据亚龙湾片区实验区适度开发的要求，保护管理处应加强对水下旅游项目的控制和游客容量限制，最大不得超过1 000人/d，并进行日常监督管理。

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［关键词］湿地资源；环境；湿地法律保护

［中图分类号］D922.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）13-0139-01

九段沙湿地地处上海市浦东新区境内,其地理位置为：E 121°46′12″～122°1′03″,N 31°3′02″～31°17′24″,东向东海,西接长江,边界与长兴岛最近距离3千米、横沙岛3.6千米、浦东3.7千米。九段沙湿地位于长江口和东海的交汇处,是长江中最年轻的冲积型的河口型沙岛。它由上沙、中沙、下沙和江亚南沙四个沙洲组成,东西长46.3千米,南北宽约25.9千米,总面积为420平方千米(-6米为准),其中吴淞0米线以上面积为145平方千米。

根据国际湿地公约――《拉萨尔公约》关于“湿地”的定义和分类,九段沙湿地属于原生河口类型,它位于东海之滨,紧邻上海大都市,其生态效益、社会效益和经济效益巨大,是具有国际意义的二级湿地。2000年3月8日,上海市人民政府批准建立“上海市九段沙湿地自然保护区”,同年8月8日,上海市九段沙湿地自然保护区管理署成立。2003年9月29日,上海市人民政府颁布《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》(以下简称《管理办法》)。2005年7月23日,国务院批准建立“上海九段沙湿地国家级自然保护区”。为了保护我国这块最年轻的河海滩涂湿地的生态系统,自2003年12月起开始实施《管理办法》,标志着九段沙湿地保护和管理纳入法制轨道。多年来,九段沙湿地自然保护区积极探索建成一套以法律与科学为基础的现代保护体系,依法开展管理保护,努力使区内非法猎捕活动基本得到遏制,植被得到完整保护,生物资源迅速增多,呈现出一派繁荣生机。期间,依据《管理办法》的有关规定,管理署连年来有序展开执法管理活动,先后组织200余次执法行动,严厉打击各种有损保护区生态的行为。仅驱赶非法侵入渔船就达200余艘次,还清理了非法设立在区内水域的各类捕捞桩1万余根。然而,当前世界上所有的保护区都在不同程度地受到某种不利因素的影响,九段沙湿地也不例外。

九段沙湿地是长江口一块特殊的生态系统,在人口密集、寸土寸金、经济高速发展的上海极其宝贵。据调查,保护区内外来人员(主要是渔民)由于长期生活的历史习俗,实际上他们法制观念淡薄,作业方式落后,为了生存他们不择手段滥捕滥捞和偷猎乱伐,破坏湿地生态环境,绝对禁止捕捞一时难以奏效,因此,必须加以疏导,加强宣传教育。反之,如果,听之任之,一味地开发来满足暂时的经济发展需求,急功近利,竭泽而渔,势必严重破坏脆弱的湿地生态系统,对未来的保护区建设和发展产生致命的影响,我们要辩证地看待这一命题,以生态学、社会学和经济学的准则,正确把握好九段沙湿地资源保护和利用的协调关系,寻找它们的最佳结合点。

但九段沙湿地常年遭受人为干扰,据三甲港公安边防派出所的登记资料和实地调查结果显示,除了当地外来常住人口30人左右从事餐饮行业以外,三甲港当地有本地渔民328人,外来常驻渔民789人,日常有50艘渔船(约100余人)流动于三甲港、长兴、横沙、崇明四地之间,这些外来人员主要是来自安徽、江苏、浙江、福建等地的渔民,还有部分渔民来自浦东新区、南汇区、崇明县和横沙、长兴两岛。他们主要从事捕鱼蟹、捕捉蟹苗、鳗苗以及其他水产品,每年12月至次年3月捕鳗苗,3月至5月捕蟹苗,5月之后则捕鱼,特别是捕鳗鱼苗季节,最多时一天有上千条船齐聚九段沙及其附近水域,远远望去黑压压一片。常年以来,在九段沙湿地区域和三甲港形成一批鱼贩、鱼霸,拥有着完整的供销网络。此外,九段沙湿地又是水上交通要道,过往渔船和在此捕鱼的渔民在岛内的漕沟内避风躲雨。其停泊期间的主要副食大部分是从九段沙湿地及其附近水域捕获的水产品。大量的渔民在九段沙湿地及附近水域的捕捞作业和生活,加之渔民行船产生的油污和日常生活所产生的垃圾都是对九段沙湿地自然生态系统的破坏。据统计,九段沙湿地区域常年保持着四五十条渔民船只,在此附近作业和生活。九段沙湿地正饱受来自多方面的人为干扰,对其自然生态系统形成了巨大威胁。

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一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态环境不容乐观。目前，全国水土流失面积已达到356万平方公里，占国土面积的36.9，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9和18.2，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加了2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费40元、粮食494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极推广生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；别处还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的的主要问题

退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林工程主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食（金钱）换生态“，也是对人民既得利益的补偿。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加上“有人栽，无人管“，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违规现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩“冒领补助金，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等 实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹“则是一句空话。因此要保障成果，”以人为本“，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效“的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等 作了详细的规定。

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有的《退耕还林工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理粉尘》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80。”

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最近几年，中国移动互联网呈现出生机勃勃的迅猛发展之势，在以宽带中国、4G网络为主的基础设施建设、规模的不断发展、应用的不断丰富等方面，特别是移动互联网以宽带战略凝聚在大数据、物联网的互相促进，以及互联网与传统产业的跨界融合发展，使中国的移动互联网进入了快速发展期。

工信部统计显示，到今年3月，中国移动互联网用户已经突破8.5亿，中国已经成为移动互联网大国。伴随而来的是移动互联网信息消费的强劲增长，移动搜索、即时通讯、位置服务、手机视频等应用和服务越来越受到用户的欢迎。预计到2015年，移动互联网信息消费规模将突破2万亿。

在充分认识互联网在我国发展全局的重要作用和地位的同时，我们有必要回顾历史、总结经验、探寻中国移动互联网未来发展之道。

道之一，发展与安全是中国互联网一体之两翼。发展是中国互联网的永恒主题，没有发展就谈不上安全；安全是发展的先导和保障，是中国互联网发展的命脉，是互联网持续健康发展的守护神。当前，中国的网络安全形势严峻，据有关部门的统计，仅2014年2月，境内木马僵尸程序控制境内的服务器就超过了130万个主机IP，所以掌握自主可控、安全可靠的互联网核心技术，是国家网络与信息安全的重要保障。同时，我们的网络安全关乎每一个人、每一个网民，比如2013年12月，中国互联网协会主办的网络安全宣传周活动，以“网络正能量、助力中国梦”为主题，在北京、厦门、上海三地先后开展了一些活动。这些活动旨在积极的引导网民健康、有序的上网，营造安全的网络氛围，收效较好。

道之二，创新与规范是中国互联网发展之双桨。如果把中国互联网比作一艘巨轮，那么创新与规范就是这艘巨轮的双桨，是互联网发展的灵魂和源泉。纵观互联网的每一次技术突破和技术变革，都是互联网人孜孜以求不断创新的结果。同时，互联网市场也离不开规范和秩序，没有规矩不成方圆。多年来，主管部门坚持依法管理、科学管理和有效管理，努力完善互联网管理体系架构，颁布了《互联网信息管理办法》等多部法律法规，对相关责任主体的责任和义务进行了规定，为构建健康、文明、和谐、有序的网络生态环境提供了保障。

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面源污染又称非点源污染，是指在农业生产过程中施用化肥、喷洒农药、畜禽粪便和生活垃圾等污染物，通过地表径流、农田排水和地下水灌溉等方式形成的水环境污染。其特点主要是污染源分散、类型多样、地理边界广泛、控制难度大及治理困难；而点源污染是指有固定排放口的污染源，主要在工业生产过程中和城市垃圾处理时所形成的污染。近年来，我国农业环境面源污染问题日趋严重。黑龙江省作为我国农业资源大省，农业面源污染问题更为突出，这已成为制约黑龙江省农业可持续发展的瓶颈之一。

一、黑龙江省农业面源污染的基本状况

截至2014年底，黑龙江省总人口3 833.0万人，其中乡村1 609.5万人，占总人口42%；农作物播种面积1 477.5万公顷，其中粮食播种面积1 422.7万公顷；谷物面积1 079.7万公顷，其中，粮食作物水稻399.7万公顷，小麦12.3万公顷，玉米664.2万公顷，谷子0.8万公顷，高粱2.7万公顷，水稻、小麦和玉米面积3项同比均有下降；水土流失面积1 085.0万公顷，治理水土流失面积370.8万公顷，占流失面积的34.2%。黑龙江省农业面源污染主要包括农用化肥、农药使用、畜禽养殖和塑料薄膜污染等方面，其中，化肥和农药是造成土壤板结、土壤能力下降、农产品有毒污染的重要因素，也是河流湖泊水质不断恶化的主要来源[1]。

（一）农用化肥污染状况

近5年（2010―2014年）黑龙江省农用化肥施用量呈现逐年增长的趋势，见表1。

从统计数据及表1上看，2010―2014年黑龙江省粮食产量从5 012.8万吨增加到6 242.2万吨，5年增长了24.53%；化肥施用量从214.9万吨上升到251.9万吨，增长了17.21%。但粮食产量和化肥施用量的增加（如表2所示），导致了农业自然资源的退化和严重的环境污染。

从表2中看，2014年黑龙江省化肥施用量（实物量）依次排序为农垦总局（124.03万吨）、哈尔滨市（118.55万吨）、绥化市（90.83万吨）、齐齐哈尔市（80.56万吨）和佳木斯市（45.49万吨）；化肥施用折纯量为251.93万吨，其中，氮肥折纯量占35.31%，磷肥占20.80%，钾肥占15.02%和复合肥占28.87%；化肥流失的重点流域主要是松花江哈尔滨江段干流流域、额木尔河流域、乌裕尔河流域、呼兰河流域和三江平原地区挠力河流域等。但不合理的大面积使用化肥，引起了氮磷流入地表水和地下水，以及湖泊、河流的富营养化，水藻生长过剩，导致水生生物缺氧死亡。其土壤中形成的硝态氮还原成亚硝酸盐引发高铁蛋白症及癌症等疾病，危害人们的健康与生活。过量施用化肥导致土壤肥力下降，但为维持粮食高产，农户们又不得已逐年增加化肥投入，导致恶性循环，农业面源污染更为严重。

（二）农药使用污染状况

全球气温变暖导致了严重的病虫灾害，使得农药使用量逐年增加。黑龙江省土地面积广阔，农药使用总量居于全国前列，其中部、北部松嫩平原与小兴安岭山区交界处区域农药使用密度高，而松嫩平原地区特别是西部地区病虫害严重，农药使用量更大。

2010年黑龙江省农药使用总量为7.4万吨，2014年增至8.7万吨，增长了17.57%。目前黑龙江省使用的农药主要是被禁止的高度农药和杀虫剂，而高度农药喷洒农产品的有效率仅为10%―20%，其他成分随着降雨流进河流、土壤中造成污染。佳木斯市、黑河市和大庆市是高度农药重点使用地区，应积极推广使用生物农药来控制农作物的病虫害。

（三）畜禽养殖污染状况

我国实施强农惠农政策，有效地促进了畜牧养殖业的快速发展，其规模化、集约化、标准化、区域化程度不断提升。畜禽粪便的污染物是工业固定废弃物的2.4倍，但目前无论是大规模的养殖场还是家庭式的养殖散户，对畜禽粪尿处理都达不到规定的标准。至2014年底，黑龙江省有大牲畜536.6万头、家禽13 940.1万只（详见表3），其粪便的大量堆积导致地块土质过肥，被随意冲洗或堆放的禽畜粪便在降雨后进入地上和地下水中，严重影响了水质安全，易致人畜疾病。因此，随着黑龙江省畜禽养殖业的发展，加之环保设备不足和资金投入有限等因素，更加大了禽畜养殖污染治理的难度。

（四）塑料薄膜污染状况

进入21世纪以后，黑龙江省农业塑料薄膜在大棚覆盖、水稻育秧和蔬菜栽培等方面的使用数量逐年增长。例如，2000年黑龙江省农薄使用数量为5.3万吨，2014年上升到8.4万吨，增长了58.49%。农用地膜覆盖虽具有保水、保温、保肥、抑制杂草生长等作用，但其使用过的农膜往往不能循环利用，而大多数的废弃农膜被弃置于田间地头。

农膜是人工合成的高分子化学物质，主要成分是聚乙烯和聚氯乙烯，自然条件下难以在土壤中自然分解，更难做到彻底清除，几乎需要几十年甚至是上百年才可能完全分解。残留在土壤中的碎片切断了土壤孔隙，影响着水分渗透，降低了土壤抗旱能力，导致土壤次生盐碱化，且长时间使用塑料薄膜还会阻碍农作物正常吸收水分和养分，减少农作物的产量，同时对农村环境景观也造成了不良的影响。

二、黑龙江省农业面源污染治理政策存在的问题

黑龙江省在实施治理农业面源污染政策方面，虽取得了一些成就，但也存在一定的问题亟待予以解决。其问题主要表现在以下三个方面。

（一）产业政策不尽合理

近年来，我国产业政策的制定偏向于以市场为主导的产业经济结构调整，从过去的单纯以农业为主体转向农林牧渔多产业的协调发展。随着农业生产技术水平的提高，黑龙江省农业得到了快速、稳定的发展。黑龙江省农林牧渔业产值及增长率见表4。

从表4中可以看出，2005―2014年10年间，黑龙江省农业总产值从1294.4亿元增加到4 894.8亿元，增长了278.15%，其中农业、林业、牧业、渔业均有增长，其增长速度分别为319.64%、190.79%、222.22%、274.82%。黑龙江省农业结构的调整虽对农业总产值做出了贡献，但导致的风险是农业面源污染的持续恶化。其原因主要有包括两个方面。一是林业和渔业产值的大幅度增加占用了一部分农业种植耕地，农民为追求单位粮食产量利益的最大化而大面积施用化肥促进土壤肥力，但化肥使用量与强度增加却超过了农业环境的负荷承载力，从而带来面源污染。二是牧业产值的不断增加也增加了畜禽粪便数量，其中一部分通过污水的分离处理排入农田达到了良好的利用效果，但大部分采用露天堆放或直接排入河流的畜禽粪便，却导致了空气及水方面的污染。

（二）财政支持能力较弱

我国政府和黑龙江省地方政府虽对农业面源污染治理采取了一定的措施，但运用财政政策支持农业面源污染治理能力不足，与农业可持续发展政策目标还有较大的差距。从2014年黑龙江省地方公共财政支出上看，农林水事务支出为487.67亿元，占地方财政总支出（3 434.22亿元）的14.20%，但农林水事务支出中几乎没有治理农业面源污染的支出。

因此，亟待财政支持面源污染治理的问题主要包括：缺乏有效的财政支持，政府没有设立用于农业面源污染防治的专项财政资金；农业面源污染治理的关键是制定并执行限定性农业生产技术，显然目前没有对农业生产及环境技术的财政投资或投资极少；对农业面源污染治理相关的农业基础设施投入较少，更缺少力度较大的直接财政投资；财政补贴农业生产的化肥、农药和农膜等资料虽支持了农业发展，却导致了土壤和水资源的污染[2]。

（三）环境污染政策缺失

目前，无论是国家还是黑龙江省地方政府，都缺乏全面、系统的农业面源污染管理政策法令，仅是针对污染源地区的农药和化肥使用出台了部分限制性政策，以及畜禽废弃物和秸秆环境管理的规章等，缺少针对污染源的全面规制管理，这在客观上也纵容了污染行为的发生，导致农业面源污染治理实践中既无章法可依、又存在执行偏软的问题。

因此，必须科学、规范制定农业面源污染治理的法律法规或实施办法，特别应严格细化面源污染的责任或惩处条款，适时开征环境保护税（费），使之有专法可依，严格依法行政行为。此外，在实际工作中应积极加大对农业面源污染行为的打击力度，并严格惩处，迫使其增加农业面源污染的成本费用或损失，以避免或减少农业面源污染的发生。

三、国外农业面源污染治理的政策经验

（一）美国农业面源污染治理的政策经验

1.充分发挥生态税收功效。美国是最早推行生态税收的国家，20世纪60年代主要是对环保产业实施减免税优惠，70年代对硫化物排放提出征税议案，80年代对环保领域征收生态税收。在农业面源污染治理中，主要是发挥生态税收功能，对农村面源污染者征收消费税和环境收入税。1986年美国国会审议通过环境收入税，该税明确规定，企业收入超过200万美元的，就超过的部分计算纳税，并对生产、进口、贮存、流通和使用中产生污染的化学品按不同比例征税。美国1991年开始对购买环保和循环利用的设备给予免征销售税、财产税和税收抵免等优惠，并允许5年内采用加速法计提折旧；为控制农业面源污染，美国州政府也相应实行减免政策，如州政府按其实际人口数及比例予以税收减免等[3]。近年来生态税收的实施收到了良好的预期效果，生态环境得到改善，生活质量显著提高。

2.专项治理财政资金支持。美国生态税收是在“后工业时代”（以服务型经济、技术阶层、轴心原则、技术控制与评价等为特点）背景下形成的，在此基础上通过直接资助和借贷等方式为面源污染治理提供全部或部分资金支持。其专项财政资金一般在10%左右，主要由美国财政部将专项财政经费资金分别划拨到信托基金和普通基金预算，并及时转入超级基金中。超级基金是美国环保局的最大基金，也是治理农业面源污染的最大资金链，征缴对象和数额能得到充分保障，基金数额呈现逐年递增态势。

3.实施绿色农业补贴政策。美国的绿色补贴政策是鼓励农民将农业生产方式和绿色产业经营开发结合起来，实质上是政府对生产者环保行为的补偿。美国联邦政府提出了“环境质量鼓励计划”、“草原贮备计划”、“湿地贮备计划”、“资源保护和发展计划”等，其目的是将农业发展与环境保护紧密结合起来，以促进农业生态环境的协调健康发展。但在实施绿色农业补贴政策时，各州政府对受补贴农户要采取严格的限制性措施，生产者必须自觉、定期对其经营的农田、牧场、植被、水质、空气等进行检测，向政府有关部门进行汇报，有关部门经过实际考查后，再决定是否给予农民补贴及补贴金额。

4.制定排污许可交易制度。由于农业面源污染（非点源污染）受地理环境、气候和降雨等自然环境影响较大，现行的法律法规无法对污染排放指标进行明确的限定，因此美国联邦政府制定了排污许可交易制度（又称点源――非点源信贷交易政策）。该制度在控制大气污染方面效果显著，进而被用于水污染治理中。其具体办法是：限制某一特定地点一种养分的排放总量，并允许其与面源污染者进行交易；点源污染者如果从污染物排放量低的非点源污染地区购买这种所谓的信贷，会比自己通过购买环保设备、增加技术投资来降低污染所需的成本费用更低，因而他们会积极地进行信贷交易。

（二）德国农业面源污染治理的政策经验

1.完善相关法律规范。在欧盟共同体农村政策的引导下，20世纪90年代开始德国制定了一系列有关环境保护方面的法律规范，主要包括《土地资源保护法》、《种子法》、《肥料使用法》、《垃圾处理法》、《水资源管理条例》、《自然资源保护法》等，这些法律规范从不同视角详细规定了农业生产与环境保护之间的关系。此外，欧盟对有机农业还制定了《欧洲生态农业法案》，德国根据该法案制定与实施了种植业和养殖业的生态农村管理办法。上述的法律规范对肥料施用、废弃物排放和农业设施安装等方面都做出了具体的规定，如果农户或企业违反其规定，政府将给予严厉惩罚，因而农业面源治理收到了良好成效。

2.实施生态补偿政策。德国生态补偿政策主要是政府补贴给农民，促使生产者采取环境友好型生产方式保护农业生态环境。其补贴是有机农业办法：农业生产活动和产品符合有机农业要求和标准；根据土地用途，每公顷土地最高补贴450―900欧元；多年生植物放弃使用除草剂（生态补偿的生植物包括葡萄和各种水果）；耕地转为粗放型草场使用，大幅度减少化肥和农药使用量，降低草场畜牧量（每公顷在0.3―1.4个畜牧单位）[4]。通过上述生态补偿政策的实施，提高了农民保护环境的积极性，促进了生态农业的健康发展。

3.制定综合管理办法。德国政府在不断探讨与实践的基础上，制定了综合经济管理办法。即在治理农业污染环境的同时，融合田埂和道路的治理，并将土壤资源和环境气候调查也列入其中；在品种的选择上，注重其品质、产量和抗逆性，将有机肥和无机肥相结合，防止化学元素过量产生有害物质；在土地利用方面，采用科学轮作方式，通过少耕或免耕方式保护土壤结构，以抑制土壤肥力下降。

（三）日本面源污染治理的政策经验

1.健全相关法律法规。日本对农业面源污染规定了非常严格的监管措施，并制定了一系列相关的法律法规。这些法律法规虽不是针对农业面源污染的，但客观上发挥了作用，促进了生态农业发展。在防治农业生产污染方面包括《食品、农业、农村基本法》、《肥料管理法》、《农药取缔法》等，防治畜禽养殖包括《家禽排泄物法》、《恶臭防治法》等，防治固体废物包括《关于促进费类收集容器包装及在产品化的法律》、《循环型社会形成推进法》、《关于废弃物处理及清扫的法律》等，保障城市生活环境安全包括《水质污染防治法》、《土壤污染对策法》等[5]。面源污染治理由于其特殊性质导致难度大、成本高，现有的经济和技术治理达不到理想的效果，因此完善相关法律法规才能更有效地治理面源污染问题。

2.实施循环经济政策。日本对农业废弃物采用循环利用模式，即积极利用当地有机资源能力减少环境压力。主要做法是：将污染物经处理后用于农田间的灌溉，畜禽粪便在堆积发酵后就地还田给土壤做肥料使用等，体现了再生资源循环利用的特点。如图1所示。

图1所示是日本一种减少化肥、农药栽培型循环模式。它是在保证现有农产品产量和质量的前提下，通过已有技术合理减少化肥、农药等对环境污染产生危害的化学品用量，降低食品中有毒物质含量，施用缓效性肥料，以建立面源污染全方位防治体系。

3.完善财政补贴政策。为促进环保型农业发展，日本在部分地区采取环境直接补贴办法。即对“环境友好农产品”直接补贴，每1 000m2（约合1.5亩）的补贴为：水稻面积以3hm2为基准，在其面积以下补贴5 000日元，超过3hm2的部分补贴2 500日元；设施蔬菜（主要指温室栽培的蔬菜）补贴3万日元，露天蔬菜补贴5 000日元；果树（梨、桃、葡萄和无花果）补贴3万日元，其他果树补贴1万日元。此外，日本对“环保型农户”即农业年收入超过5万日元的农民，可向农林水产省申请环保型农业种植，经审查合格后，银行可为其提供15年的无息贷款，政府每年给予7%―35%的农业税费减免，农协提供50%的农业设施补贴。至2014年底，日本从事环保型农业生产经营的农户达到了48.9%[6]，有效促进了绿色农业的发展，较好控制了农业面源污染的范围。

四、国外农业面源污染治理政策对黑龙江省的借鉴

加强对农业面源污染治理既是一项系统的工程建设，也是国家、各级政府及其有关部门长期、艰巨的工作任务。美国、德国和日本治理农业面源污染的政策经验，如美国的财政资金支持、绿色农业补贴和排污许可交易，德国的完善法律规范、生态补偿政策和综合管理办法，以及日本的健全法律法规、循环经济政策和财政补贴政策，值得我国及黑龙江省各级地方政府所借鉴。

（一）完善污染治理政策法令

德国、日本等国家极为重视各类法律法规的建设与完善，包括对农业面源污染治理的法律法规。黑龙江省应从省情和实际情况出发，建立与完善农业面源污染的法律法规和信息管理机制，如地方性农业环境保护、农业投入品污染防治法律制度，以及化肥、农药和农膜等使用管理办法，细化化肥和有机肥等产品的质量标准；同时，加大对化肥等化学品监管及农业面源污染防治的力度，避免或减少其对农业面源污染的危害性[7]。

此外，应完善有机废弃物、畜禽粪便、秸秆还田管理等相关法规，有效控制城镇和规模化养殖场的污水排放；积极推进农业生态示范村建设，建立健全省级、市县级清洁生产的技术规范，并完善与之相关的政策法令；积极探索政府主导、市场运作、公众参与的生态农业发展新模式，注重生态农业的可持续发展，建立农业环境评价体系等，确保黑龙江省各级地方政府在治理农业面源污染实践中有法有章可依，同时加大行政执法力度。

（二）强化财政治理污染办法

在农业面源污染治理上，其投资方式主要是以财政投资为主体、社会投资为辅助，如美国和日本重视财政资金支持或财政补贴政策的作用。黑龙江省可借鉴其农村环境保护财政投入机制，在财政预算中设立农村环境保护支出科目，建立农村环境保护专项资金，同时吸引社会或民间投资，加大对农村环保建设的投入力度。今后一定时期应着重支持基层环保监测网络体系建设，增强农村饮用水、小城镇等环保基础设施及农村环境科技的财政投资。

与此同时，黑龙江省应建立综合性的农村环保投融资促进机制。如制定农村生态环境保护的投融资政策，采取财政贴息等方式鼓励政策性银行、商业性银行参与，带动民间资本和国际资本等多渠道投入，逐步形成城市扶持农村的新型农村环境保护投资机制。地方各级政府应加大对农业面源污染治理的资金扶持力度，调动地方政府、企业和农户参与面源污染治理的积极性；还应给予采取环保政策的农村合作社、畜禽养殖场等投资补贴和税收减免优惠等。

（三）加大技术治理污染力度