农村社区管理办法范文

导语：如何才能写好一篇农村社区管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、管理体系

村财务在不改变存资金所有权、使用和核算单位的前提下，由办事处农村财务服务中心为各个行政村分别设立银行账户、并分别建立账簿、分别核算财务收支情况。实行财务服务中心和村双方印签共同管理。

农村财务服务中心严格执行农业部颁发的《村合作经济组织财务制度（试行）》、财政部颁发的《村合作经济组织会计制度（试行）》和《区农村集体经济组织财务管理办法》。

二、管理内容

农村财务服务中心管理内容包括：村集体直接经营收入；对外投资分利收入；集体企业、土地、机井、塘库、果园和固定资产的出租费，承包款收入；国家支农专项资金拨付到村的部分；有关单位拨给补贴收入；以工补农款和村集体资金融通的收益及应归村集体的所有其他收入。

三、管理方式

1、集中、统一建账、开户。

各行政村不再设立会计、出纳岗位，只设一名报账员，负责现金的代收代付工作。有服务中心为各个村分别统一建账、统一在银行开户。

2、实行定期报账制度。

各村报账员对本村发生的经济业务要持经办人签署事由的原始凭证，经村主任（村民理财小组）审批后于3日内到中心报账，对1000元以上的收支应在审批后5日内报账。上月财务未清的村，本月停止办理。

3、集中管理、分户核算。

财务服务中心根据跟村报账员提供的已经审核过的原始凭证在所属村组下及时处理账务工作，做到记录无误、核算准确、账证、账款、账账、账表、账实达到物相符。

4、实行定期财务公开制度。

农村财务服务中心必须认真编制区农村合作经济经营管理站印制的“村合作经济组织财务公开明细表”，及时进行财务公开。

各村报账员必须在季度末在各村公布季度及年度财务收支情况。上季度末公开的村，本季度支出停止办理。

篇2

近年来，县政府坚持把农村社区建设作为加快新农村建设和统筹城乡一体化发展的突破口，按照试点示范、分类指导、稳步推进的工作思路，不断强化措施，持续加大投入，积极探索实践，集中开展了以建阵地、优环境、促服务、惠民生为主要内容的农村社区建设工作，努力缩小城乡之间的空间距离和设施落差，使农村生活居住条件明显改善，农民生活质量稳步提升，实现了城乡和谐发展，建成全国农村社区建设实验全覆盖示范单位和全省农村社区建设先进县，受到国家有关部委领导及省市领导的充分肯定和高度评价。

1、明确工作思路，科学合理布局。坚持以农村群众需求为导向，把社区理念引入新农村建设，按照土地节约利用、居住相对集中、便于管理服务的原则，在充分尊重群众意愿的基础上，通盘考虑农村空间布局、生产力布局、交通布局、生态布局和人口布局，建设农民集中居住小区，推进农民居住由分散向集中转变、平房向楼房转变、村庄向社区转变，提出了居住向小区集中、产业向园区集中、服务向社区集中的农村社区建设思路。按照城区改造型、镇区聚集型、多村联建型、园区带动型、整村搬迁型五种模式，对现有自然村进行整合，把全县97个行政村规划为45个农村社区, 通过加强基础设施建设、完善公共服务，促进城乡资源的有效整合利用，推动城乡一体化发展。

5、健全完善管理，规范社区运行。农村社区及服务中心受村党支部和村委会领导，主任由村支部书记或村主任担任，副主任由村文书、团支书和妇代会主任担任，成员由村两委会组成人员和各村民小组长担任。设置三大员：管理员由村群团组织负责人担任;监督员由本村人大代表、政协委员和离退休老干部担任;保洁员由热心公益事业的群众或农村公益性岗位符合条件的人员担任，达到了有组织机构、有管理人员、有管理制度、有活动记载、有经费来源的五有标准，逐步建立健全制度化、规范化的运行管理机制。同时，建立了社区(村)干部+信息员+户长的管理运行模式，实行一组一册(户主基本情况)，一户一表(家庭成员详细信息)的网格化管理办法，使社区服务中心更加便捷、高效的服务群众，真正把农村社区建成一个为农民提供生产和生活综合服务的载体。

困难和问题

我县深入推进农村社区建设，使农村群众生活居住条件彻底改善、农民生活质量和幸福指数稳步提升，特别是在服务群众生产生活方面取得了可喜的成绩。但面对新形势、新任务，仍存在一些不容忽视的困难和问题：

1、认识有待提高，观念亟待转变。部分基层干部对农村社区建设的重大意义认识不足，对什么是农村社区，为什么要建农村社区、如何建农村社区等缺乏基本认识。有的认为农村社区建设就是盖几栋楼、修几条路、挂几块牌子，对有关政策了解掌握不够充分，认识上仍有偏差;有的认为资金少、用地难，存在畏难情绪，工作被动应付。部分农民对农村社区建设的主体概念认识模糊，把农村社区建设当成政府工程，缺乏主观能动性，等、要、靠思想严重。加之受传统居住观念影响，广大农民习惯了独门独院式的居住生活方式，入住新的住宅小区生活成本较原来要高，且生产设备和劳动工具存放不便，大多群众没有稳定的收入来源，安不下心来，所以对建设农村社区的积极性不高。

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关键词：社会主义新农村；社区体育；现状；对策研究

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，是党和政府解决“三农”问题的新路线图，为中国农村的发展迎来了新机遇。寿光地处山东半岛西北部，东临渤海湾，人口120多万，是“中国蔬菜之乡”，好的地理环境和人民大众不懈的努力，使寿光连续几年在社会主义新农村建设“全国百强县市”评比中位列前三十位，本文通过对社会主义新农村建设典范“三元朱社区”“徐集社区”“南魏社区”“南关社区”等10个社区的社区体育设施进行取样调查，旨在为社会主义新农村社区体育建设与发展提供有利的现实理论依据

1.寿光市社会主义新农村社区体育设施情况

从表一我们可以看出，寿光市新农村社区体育设施品种单一、数量有限且使用频率较高（在90以上），使用率最高的主要集中在力量较少、娱乐性较强的器械上（秋千、太空漫步机、旋转盘），该类器械损坏程度也较高，分别是90、75、80，但是在高损坏率情况下，器械的维修率却太低，基本上没有后期的维修保养服务；体育场馆、球类活动场所几乎没有。究其原因：一）、地方政府体育健身意识淡薄，重经济投资效益少健身健康理念。在对社区负责人的调查中，地方政府对社区体育设施每年的投资仅有几千元，体育设施数量的限制和体育活动项目的单一，不足以吸引广大群众参与社区体育活动；二）、在新农村小区规划建设和改造过程中，政府监督部门忽视了体育设施的重要性和对未来体育健身的前瞻性，将体育设施当作可有可无的部分，从而导致了目前体育健身设施的窘境；三）、关于器材的来源和日常维护工作，受人员思想、经费、管理部门职责等因素的制约，社区维修管理职能大多没有落实到位，设置在社区周围的健身器材因没有专人指导和看管，往往因为使用不当或人为破坏，造成很多健身器材不能正常使用；四）、管理缺乏有效的监督和制约，尽管国家及各地政府高度重视社区体育设施的建设，并以法律法规的形式做出明确规定，如《公共文化体育设施条例》、《山东省体育条例》等。但由于多种原因并未得到很好的落实，社区体育设施被侵占、毁坏状况各地都存在。

2.对策研究

2.1建立和完善社区体育设施管理体系

社区体育设施是大家的财产，需要大家共同来管理和维护，设施管理制度的建立为健身设施的维护提供了制度保障，明确责任与义务有利于杜绝设施的损害问题。在体育设施的管理方面我认为应该考虑：一是结合行政管理，由市、区、街道的体育部门定期督察并进行评比，树立典型，对先进单位进行奖励；二是强化社区内的管理，进一步明确各方的工作职责，落实解决维修资金来源渠道，建立器材的维修保养队伍；三是与器材厂商结合管理，落实售后服务，逐步建立起科学合理、操作方便、行之有效的长效管理措施和管理办法。

2.2.1新市社区方面

政府应通过立法，前瞻性地制定出新区体育设施建设的相关措施与标准，任何 单位和个人不得侵占、破坏、挪用、改变社区体育场地设施或规划体育用地。确因城市建设需要改变社区体育设施用途或调整规划体育用地的，应当按照国家有关规定，以就近、方便实用为原则，在适当地点择地新建或置换，面积、标准不得低于原有设施或预留用地。

2.2.2老市区方面

通过挖掘自身的潜力，对部分建筑与 场地进行综合性的改建，在不改变原有功能和生态环境的前提下，达到解决社区体 育活动场地匮乏的目的。比如可以由居委 会 面，群众集资，建设街头“运动长廊”。 这种运动长廊，投资少，活动项目小而多，老少皆宜，值得推广。还可在小区有限的空间上修建一些简易运动设施，形成“体育健身小径”，从而弥补体育设施之不足。

2.2.3农村社区方面

挖掘和盘活现有体育设施 ：一方面要加大农村社区体育设施建设，同时可以对原有的旧场地设施要进行合理科学的改造。在农村社区缺资金缺场地缺设施的情况下，可以考虑以农村学校共享资源，比如农村各类学校可在放学期间、双休日期间、节假日期间进行对外开放。由当地政府与学校签订协议联合组成 治安队，在开放期间行使治安职权。另外政府对学校的体育场地建设规划与投入时，可考虑把部分场地建在校外，实行村校共享、村校共管。

参考文献

[1]关于开展创建国家级社区体育俱乐部试点工作的通知[S]. 国家体育总局，2003年12月.

[2]谢超波.邢台市大中专院校在社区体育中的作用及其 影响因素分析。科技创新导报2009，26 .

[3]从群，吕伟.学校体育、社区体育的发展趋势及关系――学校与社区共建体育俱乐部研究之三[J].体育文化导刊，2007（6）.

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秣陵街道拥有地域面积185平方公里，街道下辖21个社区，4个村。2012年共实现地区生产总值63亿元，同比增长20.6%，实现财政收入9.1亿元，同比增长20.6%。2012年街道农民人均纯收入16963元，增幅达15.6%。2012年社区（村）实现可支配收入1.61亿元，同比增长14%。近几年来，街道始终把农村集体“三资”规范化管理工作作为农村社会稳定的重点工作来抓，全面推行了财务、资金“双代管”制度和会计电算化制度。同时大力规范财务行为，完善财务制度，创新管理机制，加大监管力度，使秣陵街道农村集体“三资”管理工作走上了制度化、规范化轨道，有效促进了街道农村经济发展和社会稳定。2011年获得南京市农村财务管理先进集体称号，现将我们的一些做法总结如下：

一、改革管理体制，推行财务、资金“双代管”

秣陵街道把原村、社区主办会计改为报账员，具体负责备用金管理、原始支出发票的初审、收入款项的上交、当月财务收支凭证的管理、资料整理及向村民理财小组报告等工作，撤消了社区（村）出纳员、保管员等职位，大力压缩村级工作人员职数。街道会计服务中心根据会计核算和管理的需要设置了出纳员、记帐员、复核员、档案管理员等职位，全面负责所村、社区的财务、资金管理、审凭证编制、账簿登记、微机录入、会计报表编制、信息反馈和档案管理等工作。改革原有的资金管理模式，撤消了各村银行（信用社）账户，改由会计服务中心统一在银行开设统一账户，分户核算，保证资金安全，提高资金使用效率。对报账会计的备用金进行管理，严格限额，监督报账会计及时结账，不得坐支。

二、完善管理制度，实现农村集体“三资”管理制度化

秣陵街道在原有的农村财务制度的基础上，根据实际情况，对制度进行了修订和完善。并根据需要，对一些财务行为和财务支出出台一系列的办法的细则。具体的制度有《秣陵街道村级财务收支制度》、《民主管理和财务公开制度》、《非生产性开支管理办法》、《村级招待费用支出管理办法》、《招商费用管理办法》、《村干部离任审计制度》、《村干部报酬管理办法》等，将这些制度发放到各村、社区，并在会计服务中心显要位置进行了张贴。建立了现金银行存款管理制度、集体经济台账制度、票据管理制度、会计档案管理制度、会计人员管理制度及会计服务中心工作人员岗位责任制度等一系列规章制度。这增强农村财务制度的严肃性，使街道的农村财务管理做到“有章可循、按规办事”。

三、创新工作方法，实现会计核算电算化

街道整合之后，秣陵街道会计中心配备了11台电脑、6台打印机、2台刻录机、1台复印机，同时购买了太阳软件公司的财务核算软件、用友公司的出纳通、票据通软件，对村级财务实行电算化管理。经过几年来的运行，目前会计服务中心对社区、村财务已完全采用电脑记帐，彻底摆脱了传统手工记账模式的记账效率低、差错多、核算不规范、资料保存不完整等问题。经过几年的摸索与实践，目前会计电算化工作运行状况良好。现在25个社区（村）的出纳资金出入、会计凭证录入、明细账、总账记入到报表的报出通常要10个人干的事，现在3个人就完全可以完成。这样不但保证了会计信息的及时性，而且大大提高了工作效率。每月5号左右我们就能将财务报表及时汇总上报街道领导，为领导的正确决策提供依据。

四、严肃财经纪律，保障农村集体“三资”管理规范化

财务收支先收后支，坚持以收定支、合理安排；先审后用，按规定程序进行审核、审批后方可使用。首先，加大支出票据审核力度，严格资金使用审批程序。坚持财务审批一支笔，要求所有支出发票必须具备经手人、证明人签字，对必要的支出发票要有相应附件，对不符合财务制度规定的票据进行退回处理。同时超过1万元的大额支出必须经街道工委、办事处领导批准，严格遵守“先报事，后用款”的原则，真正意义的变事后审核为事前监督。其次，规范票据管理，实行收支分离，杜绝收入不入账现象的发生。目前，各社区、村的使用的收入票据一律在会计服务中心领取，每次限领一本，票据专人管理，社区、村开具的每张收据在资金到位后必须由会计服务中心的会计人员签字证明方可以旧换新，从而在源头上对收入进行了监督控制，规范了管理。第三，加大对重大工程、项目、专项资金的审计力度。村、社区自行建设的工程超过5万元，必须由街道审计办出具审计报告并开具正式发票方可报支。专项资金必须专款专用，实行专项审计。

五、强化制约监督，规范财务公开、加强民主理财

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一、成立农村社区民生服务站协调与督办领导小组。

组 长：

副组长：

成 员：

领导小组下设办公室，由建兼任办公室主任。其主要职责是：协调镇村干部妥善处理各类诉求事项；搜集建立民生服务站工作台帐；制定完善民生服务站长效管理办法；建立干部受理解决民生服务系统绩效档案。

二、建立农村社区民生服务站镇村协办制度

镇里将安排一名干部作为民生站管理员，具体负责做好来电记录、传递领导交办单、承建工作台帐等。同时，镇里还根据民生服务系统的受理需求，建立由镇各办主任、副主任组成的政策咨询员队伍以及相关职能办公室人员组成的民生服务全程代办员队伍（具见附件）。为便于抓好工作衔接，实现镇村互动服务，各村要确定一名主职作为民生服务站协管员，同时，按照纪检投诉、计生服务、社会救助、建房审批、纠纷调解、林木采代、其他诉求事务七大分类建立民生服务全程代办员队伍（具见附件）。镇村民生服务全程代办员对群众诉求事项要力求在三个工作日内完成入户核查工作，做到恪尽为民之责、细致摸清实情。对于不符合政策条件的及时做好政策解释，对于符合政策条件的则详细告知办理手续，在搜集好材料后，予以及时报批。今后，为方便镇干部办理民生服务系统受理事项，镇里将提供交通保障。同时，将把干部在处理民生服务事项的表现列入年终绩效考核内容。

三、明确农村社区民生服务热线的受理与承办流程

农村社区民生服务站按照“统一受理，协同办理，跟踪评估”的模式运行。

政策咨询类的服务流程：接线员受理—登记来电内容—转接镇相关人员直接答复。

困难求助、建议投诉类的服务流程：接线员受理—登记来电内容—告知办事承诺—填写受理事项交办单—呈报各业务分管领导签批（重大事项报主要领导签批）—承办人员办理—向协调督办领导小组办公室呈报办理情况书面材料。

家政服务类的服务流程：接线员受理—登记来电内容—转接加盟企业—服务人员上门服务—督查反馈。

工作人员接到信息后，对于咨询类的应及时解答，求助类与建议类限时解决，投诉类按程序处理，并进行反馈、整理、评价。受理事项做到件件有答复，事事有着落。

四、具体要求

（一）统一思想，达成共识。建立具有特色号码的民生服务站是深入贯彻落实市委、市政府关于建立民情档案深化民生服务实行为民办事全程制度决策部署的重大举措，是构建信息化民生服务体系的基础性工程。抓实抓好这项工作有利于高效顺畅地收集民情、掌握民意、满足民需、化解民怨，从而有力助推群众安居乐业，共享经济社会发展成果。全体镇干部及村两委成员要牢固树立执政为民理念，积极响应镇党委、政府设立民生服务系统的部署，全力履行好各自工作职责，做到不推诿、不扯皮、不敷衍，力推民生服务热线长效化、惠民化运行。

篇6

一、我国农村民间借贷现状

据《21世纪经济报道》报报道，2003年6月28日贵州毕节地区小有名气的“借贷主”郑有勇自杀身亡，原因是他放出去的一笔巨款借款者“突然失踪”，而他是放贷资金链中的一个中间人，下线欠他的钱正是他欠别人的钱。这件事再次暴露了资金供给严重失衡的农村金融市场。

下面是一组数据也可以说明我国失衡的农村金融市场：

1、据测算，中国农村活动着的民间借贷资金0.8～1.4万亿元。

2、据国际农业发展基金的研究报告，我国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规贷款机构贷款的四倍。

3、2003年《21世纪经济报道》曾对125户农户进行调查，56.8%的农户表示现在的资金紧张，16.8%的人认为非常紧张，而认为在当地信用社贷款不方便的占调查户数的69.6%，贷过高利贷的64户中，57.81%的农户是因为无法从当地信用社贷到款。

这些数据说明我国农村民间借贷对农村金融市场的发展有诸多不利：

1、对农村金融秩序具有一定的冲击性。民间借贷是一种民间自发的金融行为，不受任何管理部门的监督和约束，其经营活动相当随意，加上民间借贷的利率普遍不受约束，大部分都高于同期金融机构的贷款利率，有的甚至高出银行利率的几倍。高额的回报率，使得许多资金富足户不愿把资金存入银行，而甘愿冒险借贷出去，这对一些经济欠发达地区的金融业发展是一个不小的冲击，其活动的蔓延不可避免的侵蚀农村中小金融机构的信贷及资金市场，导致中小金融机构的经营压力增大。

2、风险大，容易引起债务纠纷。民间借贷的债权人或者是碍于面子，有时不太好意思获取必要的证明手续，缺乏对借款用途的有效监督。而借款人由于急于用钱，不论利率高低以及自己的承受能力，有时不能按时归还资金，从而引发债权债务纠纷。

3、给国家宏观调控带来困难。由于目前对民间借贷监管机制还不完善，一方面导致部分民间借贷资金演变为高利贷，给社会安定和经济发展带来不稳定因素；另一方面民间借贷活动在金融机构之外，造成大量资金体外循环，干扰了金融机构业务的正常运转，给国家的货币政策造成冲击。

二、造成农村金融市场失衡的原因

（一）外部环境原因

1、1996年开始新一轮农村金融体制改革。由于在农村地区商业性银行的盈利性差，国有商业银行逐渐退出农村市场。在县一级设有分支机构，但很多都实行严格的贷款权限限制。

2、农业发展银行职能不断调整，已演变成专业从事粮棉收购贷款银行。虽国家已开始放宽其业务范围，但仍相当有限。

3、农村邮政储蓄一直都是只存不贷的单一金融服务功能，使其在农村金融市场中事实上起着“抽血机”的作用。最近正筹备成立邮政储蓄银行，如以商业性运作方式经营，但其在农村金融市场的作用是否能达到理想效果还有待时间考验。

4、如此一来，支持农村金融市场的重任就落到农村信用社身上。事实上，农村信用社也确实在农村金融市场中占主体地位。其网点基本覆盖所有农村区域。但是，农村信用社贷款结构同样表现出日趋严重的“非农化”和“城市化”倾向，并且其服务水平有限，网络还不是全国联网，再加上体制问题，经营管理不善，在很大程度上削弱了其金融服务的能力。

（二）“三农”本身的原因。从商业角度来说，在农村，盈利的项目确实不如城市，而农民本身多且分散，个人信用没有保证，农民贷款的单笔数额往往少和分散，再加上农业风险大，国家在这方面的农业保险开展的程度还不够，银行经营成本比较高，那么银行资金自然就从农村流向了城市。民间借贷正是较好的解决了上述矛盾，才在农村一直很活跃，弥补了农村金融的空洞化。从需求者的角度主要是由于民间借贷形式的多样性以及手续的简单性，可以使农户及时地得到需要的资金。农村金融市场上这种人与人之间的信用无法用商业银行的信用评价等级予以量化，这正是商业银行无法比拟的。

农村民间借贷形式主要有：

一是口头约定型。这种情况大多是在亲戚朋友等熟人之间进行，他们完全靠的是个人之间的感情和信用，无任何手续。

二是简单履约型。这种借贷形式较为常见，双方只是简单履行一下手续，大都是写一张借条或一个中间证明人即可成交。借款期限或长或短，利率也或高或低，凭双方关系的深浅而定。这要比银行目前信贷管理体制下的贷款操作程序简单的多，时效性很强。

三是高利贷型。在利率下调和开征利息税的情况下，个别富裕农民把他们的资金以比银行利率高出许多的利率借给急需资金的人或企业，以获取高额回报。

正因为民间借贷形式的多样性及简便性，使得农户在遇到如婚丧婚嫁、子女升学、建房治病或者用于企业周转时可以及时的借到资金。

从供给者的角度，随着农村经济的发展，农民的收入持续增长，节余的资金一时没有合适的生产项目去投资，加上银行利率连年下降，又征收利息税，储蓄存款收入较低，甚至是负利率。而股票、基金、债券等投资工具在农村金融市场还不发达，无法实现投资。从经济利益角度考虑，民间借贷可以获得比在金融机构存款高的收益，对于部分资金富裕户来说，在亲朋好友的引导下便甘愿冒风险将钱选择比正式利率高一些的民间借贷市场。

三、农村民间借贷发展策略

对于上述农村民间借贷的优势及其存在的问题，应如何引导其发展呢？

（一）以社区合作方式发展社区合作金融。民间借贷产生和活跃的原因是农村社区正规金融投入匮乏与农村社区资金需求旺盛、部分农户资金有余与农村投资途径缺少之间的矛盾。要解决这些矛盾，可以通过“市场内部化”制度安排来解决，是指规范成为社区合作金融。以传统内部血缘和地缘关系维系的农村社会，都是在小农经济条件下从事农业生产的，是一种投入周期长、风险大、比较利益差的弱质产业，在向市场化转轨和参与市场竞争中，必然导致资本流出农村。为此，应在政府扶持和免税政策保护下，建立服务于小农经济的社区合作金融和保险体系，也就是所谓的“市场内部化”的制度。这样逐步将民间资本纳入正轨金融体系，引导其正确发展，同时也有利于人民银行或者银监会对其有效监管。

（二）制定规范民间借贷的管理办法，让符合条件的民间借贷机构合法化。民间借贷在我国农村金融市场发展中有着特殊的影响，应从法律的角度予以正确定位、合理的生存空间，使其合法化。国家除了政策上对民间借贷进行引导、扶持，做好合理利用和有效监控，维护社会经济和金融稳定之外，应同时立法来对其予以法律上的规范与保护。通过制定管理办法，建立民间监管机制，在监管部门中成立专门机构，专门进行民间借贷的管理。另外，对农村民间借贷实行登记制度，要求借款人与贷款人同时登记，签订合约。规范农村民间借贷的用途，严格限制贷款领域，降低贷款风险。

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关键词：主观能动性；建设；美丽乡村

中图分类号：S731.7 文献标识码：A 文章编号：

一、“中国美丽乡村”建设的总体架构

按照“立足县域抓提升、着眼全省建试点、面向全国做示范”的基本定位，我们探索形成了美丽乡村建设的整体架构体系。

1、明确四项目标。即村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福，建成“环境优美、生活富美、社会和美”的现代化新农村样板，探索形成全国新农村建设的“安吉模式”，确保全国第一，力争全国唯一。

2、搭建和谐农村新架构。①立意上求高度。围绕“着眼全省建试点，面向全国做示范”的定位，置身于“城乡一体化、十七大生态文明概念以及省里两创总战略”的大背景，着力“探索形成全国新农村建设的‘安吉模式’，力争全国第一”的愿景目标。②平面上求广度。城乡联动全履盖，187个行政村全面实施，以村为基础，以城为带动，发挥村的特色和城的辐射两个功能；全民参与共建设，以政府为主导，以农民为主体，发挥政府的带动性和农民的积极性两个作用。

3、实施四大工程。一是环境提升工程。抓外在有形环境的提升，巩固扩大成果，综合改善质量，全面提高品位。二是产业提升工程。抓内在经济实力的提升，扶持优势产业，形成品牌效应，增强支撑功能，壮大集体经济。重点推进高效生态农业品牌化经营、现代家庭工业集群化发展、农村服务业最大化激活，积极培育产业大村、经济强村。三是素质提升工程。抓潜在文明素养的提升，培养有技术专长、有创业激情、有文化素养、有宽广胸襟、有文明气息的现代品质农民。四是服务提升工程。抓广度公共服务的提升，健全农村公共服务体系，繁荣农村社会事业，重点推动城镇基础设施向农村延伸，公共服务向农村倾斜，社会保障向农村覆盖。通过实施这四项工程，实现人居环境和自然生态、产业发展和农民增收、社会保障和社区服务以及农民素质和精神文明的全面提升。

二、“中国美丽乡村”建设的长远发展方向

1、建立健全长效管理机制。要把巩固“中国美丽乡村”环境建设成果、建立健全长效管理机制作为重要环节来抓。积极探索“中国美丽乡村”物业管理办法，试行社会化、公司化经营模式。在全县范围内建立“中国美丽乡村长效物业管理基金”，按照县财政拨一点、乡镇财政拿一点、村民自筹一点的渠道筹措，重点用于村容卫生日常保洁和公共基础设施日常维护。建设“中国美丽乡村”是一项长期而系统的工程，不可能一蹴而就。当前，我们美丽乡村建设还存在一定的困难，主要有：建设资金短缺，技术指导不够，村级集体经济不足等。我们还有许多需要深入探索的空间。下一步，我们将深入贯彻落实科学发展观和党的十七大、十七届三中全会、省委十二届四次全会精神，严格按照规划狠抓落实，充分挖掘特色提升品位，集中突破重点树立形象，脚踏实地，真抓实干，创新破难，大胆探索，努力在新的起点上取得更大的成绩，圆满实现美丽乡村建设目标。

2、要立足特色，走整体品牌经营之路。从我县来看，我们的“三农”问题跟全国不一样，不算穷，也不算富，而是很有特色，农民生活总体小康、农业生产进步明显、农村生态普遍良好。农民收入全省中等偏上，产业发展比较协调，城乡差别比较小，生态特色优势明显。细化到每一个乡镇、行政村，村容、村貌、村风、文化、产业等个性特色也很鲜明。品牌是一个地区产品认知度和核心竞争力的综合体现。

3、要突出重点，走提升村级经济实力之路。 在政治上关爱，如继续从优秀村干部中录取公务员和事业单位干部，各类评先评优要向农村干部适当倾斜等。村级组织换届选举完成后，要引导村两委班子对照“双带双创”承诺，进一步理清建设美丽乡村的思路，集中精力落实创建举措。村干部要带头示范，书记抓班子，班子带村组，村组联百姓，百姓齐创业。二要强设施。加大农田水利林业等公共设施投入，推动城镇基础设施向农村延伸，公共服务向农村倾斜，社会保障向农村覆盖。尤其要充分吸取雪灾教训，举一反三，抓好事关农村安全的山塘、水库、土斗堤、道路、防火带等建设。三要强实力。积极探索发展壮大集体经济的新途径、新路子，充分发挥村集体经济组织在生产服务、管理协调、资产积累、资源开发等方面的职能。村级班子要研究相应办法，增加资产性收入和财产性积累。

4、要调动主体，走共建共享和谐之路。农民主体作用强不强，事关新农村建设得好不好。大家要清醒认识到，目前我们推进新农村建设，发动农民主体还不够，突出表现在农民自主创业精神还不强，直接制约着农民增收空间，特别是农民转移就业难度在不断加大，中老年农民、低文化素质劳动力就业难和低收入农民增收难的问题十分突出。

三、发挥主观能动性，全力建设中国美丽乡村

1、要进一步明确美丽乡村的建设目标。以“村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福”为目标，建成“环境优美、生活甜美、社会和美”的现代化新农村样板，探索形成全国新农村建设的“新农村模式”。在这个总目标下面，有两个关键指标，就是环境优美、产业发展，以外部形象和内在实力的高度统一，支撑起处处和谐、人人幸福。同时还有两个特色要求，就是高标准、全覆盖，指标体系要高于全国、全省，空间上全覆盖到全县所有187个行政村。只有高标准、全覆盖，才无愧于“中国美丽乡村”的称号，我们的新农村建设才真正起示范作用。

2、要切实掌握美丽乡村的建设途径 ①环境提升主要是巩固扩大成果，综合改善质量，全面提高品位。②产业提升主要是扶持优势产业，形成品牌效应，增强支撑功能，壮大集体经济。重点推进高效生态农业品牌化经营、现代家庭工业集群化发展、农村服务业最大化激活，积极培育产业大村、经济强村。③素质提升主要是提升农民主体的综合素质，培养有技术专长、有创业激情、有文化素养、有宽广胸襟、有文明气息的现代品质农民，与之相配套的十万农民素质培训工程、农村精神文明建设工程、农民“种文化”活动等都要结合进来。④服务提升主要是健全农村公共服务体系，繁荣农村社会事业。服务提升的关键是推动城镇基础设施向农村延伸，公共服务向农村倾斜，社会保障向农村覆盖。

3、加快农村新社区建设

优化布局，真正按照“城乡规划一张图”、“城乡建设一盘棋”的要求，着力培育中心村，建设农村新型社区，为城乡一体化建设在农村的推行提供有力的辐射平台。积极探索农村新社区建设新路径，率先建成一批“规划科学、环境整洁、设施配套、服务健全、安居乐业、生活舒适、邻里和睦、管理民主”的文明和谐的农村新社区。全面建立农村社区管理服务中心，采取村民出一点，乡镇补一点，财政拨一点的办法，整合卫生保洁、医疗卫生、放心超市、事务代办、文体公用设施维护经营等功能，对村内公共服务事业进行统一管理。完善机制，加大统筹城乡发展的力度，加强资源整合，逐步实现城乡教育、医疗、文化设施一体化，城乡环卫一体化和城乡公交一体化，努力使居住在农村社区的居民也能享受到市民一样的现代文明生活。

4、健全农村社会保障体系

实施“农民健康工程”，规范新型农村合作医疗制度。实施两年一度的农民免费体检，做好面向农民的公共卫生服务。对残疾贫困户的危房实行全面改造。整体推进农村社会救助各项政策措施的落实，进一步健全农村低保制度，实现应保尽保。完善集中供养机制。加强外来人口管理，逐步实现外来人口享有和本地居民同等待遇的社会保障与公共服务，形成有效的社会调控机制与和谐的社会关系。

5、建立“三级负责、以村为主、人人参与”的管理机制

建后管理是保持新农村建设成果的关键，要逐步形成县、乡镇、村三级分级负责，村日常管理为主、农民群众人人参与的工作局面。县和乡镇负责对各村进行适当的财政补助，村集体通过建立农村社区管理服务中心，成立巾帼保洁队、志愿者服务队等组织，负责村内的环境保洁、文体设施、放心超市、卫生服务中心等村内公共设施的管理维护，农民群众通过村民代表会议、参与自愿组织等形式实现村内事务的民主管理、自主管理。

参考文献：

【1】胡悦；中国乡村旅游发展模式研究——成都农家乐与北京民俗村的比较[J];旅游学.

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（二）突出两大重点。即一是突出以完善和深化城乡最低生活保障制度为重点，尽力保障困难群众的基本生活；二是突出以完善基层民主政治制度为重点，着力推进城乡社区建设，重点推进农村社区建设。

（三）实现三个转变。一是工作方式的转变。建设电子政务，推进信息化办公；开展一线工作法，问计于民；以法律为准绳，推进依法行政。二是工作作风的转变。继续加强党风廉政建设，切实转变作风，深入开展学习实践科学发展观活动，兴调研之风，实现党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠的目标要求。三是工作层面的转变。更多地关注农村、关注农民，更多地关注边缘群体，更多地关注普惠型福利，推进敬老院、福利院、农村“星光老年之家”、农村社区等民政公共服务设施建设。

（四）创四项特色。结合*实际，围绕区委区政府中心工作，培育亮点，创造特色，树*民政自己的品牌。一是低保规范化管理创新。继续深入调研，积极破解低保退出难题，建立健全低保退出机制。二是培育社区建设新亮点。结合*地方实际，将城市社区管理体制引入农村，全面建设农村社区，为推进*城市化进程打好基础。三是开展“续缘助和”活动，以建立离婚调解制度为重点，做好民政事务管理机制创新。四是全面开展养老互助活动,推进城乡养老服务体系建设，切实提高社会福利水平。

按照上述目标要求，2009年我区民政工作的主要任务是：

（一）突出以完善和深化城乡最低生活保障制度为重点，稳步推进社会救助、社会慈善工作

一是进一步健全“政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与”的社会救助管理体制，强化“纵向到底，横向到边”的救助网络体系建设，完善分层分类救助制度，充分调动各方面的救助力量，有效整合救助资源，进一步增强救助工作合力。

二是进一步加强困难群众基本生活保障规范化建设。在低保提标、扩面、规范上做好文章，切实保障困难群众的基本生活，积极做好低保边缘群体的救助工作，重点关注农村困难群众的生活问题，确保实现动态管理下的应保尽保、应退尽退、就补尽补。

三是进一步加强慈善事业工作机制建设。积极培育发展各类慈善组织，开展形式多样的慈善活动，加快“慈善爱心超市”和社会捐助站点建设，壮大志愿者队伍，大力发展慈善捐助事业。

四是进一步完善灾害应急救援机制，增强减灾救灾能力。强化灾害救助，强化防灾减灾工作，完善灾害救助应急机制，不断增强报灾、核灾和救灾的快速反应能力，做好避灾场所建设和管理。通过制度建设和社会动员，完善城乡社会救助体系，完善自然灾害应急社会动员机制，打开社会福利、社会慈善发展新局面。

（二）突出以完善和深化基层民主政治制度为重点，着力推进城乡社区建设，重点加快农村社区建设

继续深入开展和谐社区创建活动。整合各方力量，充分挖掘潜力，加强社区公共服务工程建设，努力促使社区办公用房面积全面达标，加快社区服务中心建设。加强社区共驻共建，不断扩大社区服务和志愿服务领域，全面推进和谐社区建设。进一步完善村务公开制度。进一步完善工作机制，加大宣传力度，强化民主管理与民主决策，完善民主评议和民主监督，建立民主理财、村干部任期和离任审计、责任追究等制度，推动村务公开制度创新和工作创新，引导群众在基层民主实践的过程中提高自我管理水平。进一步推进农村社区建设。切实加强领导，积极探索，以点带面，全面推进农村社区建设。加强引导，充分发挥城乡社区功能，筑牢基层社会稳定的平台。

（三）以养老服务体系建设为突破，进一步加快构建新型社会福利体系。

一是不断完善配套的养老服务政策，深入探索政府扶持和购买服务实现新途径，扩大养老福利服务覆盖面。加强对养老服务行业监管，规范服务，提高从业人员专业化服务水平，提升养老服务体系建设水平。二是要以居家养老为基础，在法律规制、道德规范、社区支持等方面提供切实保障。要完善社区照料功能，通过社区服务载体，为老年人提供家政、日间照料、精神慰藉和紧急救助等服务。三是积极发展公益性养老机构，强化国办福利机构的示范作用，加快区福利院迁建工程建设进度，以区福利院建设为龙头，积极带动乡镇敬老院建设，积极鼓励和引导社会力量创办福利机构，按市场化运作模式，向社会开放，扩大福利服务范围。四是积极培育发展公益性社区民间组织，进一步创新和丰富福利服务方式。完善福利机构等级考核管理制度，搞好“五好敬老院”评选活动，建设一批“安全、文明、高效”的养老服务机构。实施“残疾人员安托养工程”，利用敬老院、福利院和星光老年之家，实行“一院两法”（即一个敬老院两种管理办法）来解决重度残疾人集中安托养问题。进一步做好老龄工作。进一步加强福利彩票管理，强化福利公益金筹措优势。进一步落实残疾人集中就业税收优惠政策，拓宽残疾人就业渠道，加强福利企业管理，切实维护残疾职工的合法权益。

（四）进一步抓好双拥抚优安置工作，组织好军民共建活动的开展

进一步创新双拥工作的内容和载体，大力支持部队建设，充分发挥*岛登陆战纪念馆的爱国主义教育基地作用，加强与部队的联系与合作，全力打造文化拥军亮点。做好*岛登陆战55周年和张爱萍将军诞辰100周年纪念活动的筹备工作。继续完善抚恤优待和医疗补助标准自然增长机制，确保优抚对象生活与当地群众的生活水平同步发展，维护社会稳定。进一步深化安置工作，不断完善政策扶持、就业和培训促进就业，完善城乡一体化退役士兵安置制度。认真开展复退军人的矛盾排查工作，化解矛盾，开展关爱功臣活动，帮扶特困残疾复退军人。落实好军休干部的政治待遇和生活待遇。

（五）进一步抓好民间组织管理工作，提高监督指导水平

进一步加强民间组织培育管理，深入开展民间组织自律与诚信建设，积极探索建立长效机制。积极扶持培育以服务群众、群众民生为主要功能的公益类、服务类社区民间组织。加强民间组织依法监督，搭建服务平台，提升服务水平，加大对非法民间组织和民间组织非法活动的查处力度。

（六）进一步做好殡葬管理工作，深化殡葬改革

加强殡葬执法队伍建设，提高依法行政能力和水平。推进生态墓区建设，推行生态葬法，巩固成绩，建设生态文明区；继续开展坟墓治理，实现“三沿五区”无坟化；继续开展殡葬秩序的整治工作，完善殡葬监督网络，建立健全殡葬管理长效机制。随着国家节假日的调整和人们思想观念的转变，对殡葬执法和殡葬服务提出了更高要求，应切实做好应急准备，做到依法行政。

（七）进一步抓好地名管理工作，全面完成和巩固地名公共服务工程建设

全面完成农村门牌证发放工作，确保门牌证发放率达100%；制订出台《*区门牌管理实施细则》，实现门牌管理的制度化、规范化。完善地名网站，争取在重点区域设置触摸屏，做好地名、行政区域、勘界等工作。积极开展路牌整治，继续开展无居民海岛命名工作。

（八）进一步做好移民工作，重点做好移民政策的落实

继续做好大中型水库移民后期扶持工作，进一步落实好移民安置政策，确保社会稳定。加强移民资金的使用管理，移民后期直补资金及时、准确发放。

（九）进一步做好婚姻登记、收养等工作，提高专项社会事务管理水平

继续推进婚姻登记和收养登记的规范化，保证婚姻、收养登记合法、规范、便民。推进依法行政，坚持规范管理、文明服务，提高管理服务能力，方便人民群众生活，打造民政为民的“文明窗口”。

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内容摘要：我国是一个人口大国，全国总人口的80%是农村人口，然而作为社会“减震器”和社会公平“调节器”的社会保障制度实施却长时间内只是关注于城镇居民，对占人口多数的农村居民投入很少。要建设好现阶段在我国农村社会保障制度体系，就应以政府为主导，多渠道筹措资金，不断完善和普及合作医疗制度，同时，各地应结合实际情况不断探索新思路，尝试新方法。

关键词：农村，社会保障，合作医疗

一、农村社会保障的定义

农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收入再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收入低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。

二、现阶段我国实施农村社会保障制度的必要性

（一）现阶段实施农村社会保障制度是维护社会稳定的安全网

社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切在失去劳动能力或工作岗位之后的劳动者给予救助，满足其基本生活需要、消除其不安全感、来维护社会稳定。当前，我国农民经常面临自然灾害、市场风险等不确定因素，这些不确定因素的存在，很可能就导致农民家庭生活的不稳定，进而影响农村社会的安定团结。因而，现阶段大力建设农村社会保障制度是促进农村经济发展、稳定农村社会的一道重要防线。

（二）实施农村社会保障制度是实现全社会公平的调节器

在市场经济条件下，收入分配制度与竞争机制相联系，使社会成员间在收入分配方面不均等。为了解决这一社会问题就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障的各项措施对社会成员的收入进行必要的再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济缺陷，缓和社会矛盾。

（三）建立农村社会保障制度是发展市场经济的必然要求，是实现资源优化配置的一种手段

在市场经济条件下，激烈的竞争必然会使部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷入生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。有了基本生活保障，农民不再因生计问题而去破坏森林植被，围湖造田，从而会有利于农村生态环境和自然资源的保护。同时，通过社会各方面筹措的农村社会保障基金可以通过合理的方式投资于农业生产，缓解农村资金紧张的矛盾，对农业生产起到积极作用。

（四）建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求

随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，我国被征地农民人数越来越多，农民工队伍不断壮大，纯农户逐渐减少，农民分化加剧，人口流动增强，新型劳动力就业市场逐步形成。这就要求社会保障制度适应新的形势需要，不但要求城市社会保障制度扩大覆盖面接纳进城农民工，而且也要求尽快建立并完善农村社会保障制度，为广大农村居民提供基本生活保障，并且随时接纳返乡农民工的转保。因此，加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。

（五）建立和完善农村社会保障体系有利于中国人口政策的持续实施

当前，我国计划生育工作已经取得了举世瞩目的成绩，然而目前的农村社会保障体系的缺失使农民在年老丧失劳动能力后，基本生活没有了保障，就迫使他们通过多生孩子来强化家庭保障。

三、农村社会保障现状和面临的问题

（一）现阶段农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大

我国有80%的居民住在农村，但农村始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，2004年已达3.21/1（资料来源：国家统计局）。2002年底，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。

（二）市场经济的发展不断打破传统农村集体、家庭和土地等故有的保障形式空间，使得农村公共福利事业发展缺乏主体

在计划经济下，国家对农村社会保障只进行适当投入，大部分主要依靠集体和家庭投入，土地作为稳定性高的一种保障手段得到充分利用。但随着市场经济的不断深化，集体、家庭和土地等传统保障手段的功能受到大大的削弱。实行计划生育政策以来，独生子女增多，农村家庭规模缩小，家庭社会保障功能不断弱化。再者，随着非农就业机会开始增加，农村人口尤其是青壮年大量外出，收入来源呈现多元化趋向，土地相对收入不断下降，土地保障功能也趋于下降。与此同时20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，更加重了农村的养老保障任务。

（三）现行的社会保障体系不健全，管理不完善

目前，农村社会保障缺乏统一的管理办法和监督体系。从管理机构上看，突出表现为多头管理、政出多门，最终导致了一系列如农村社会养老保险关系问题、农村社会养老保险资金的保值增值问题、因病致贫、返贫问题等。

四、我国实施农村社会保障的对策

（一）政府为主导，建立完善农村社会保障体系

政府的主导地位主要体现在制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时，社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的最终财政责任也是其介入社会保障的重要原因。因此，必须由政府来精心策划养老、医疗、救济等社会保障计划，以逐步建立农村社会保障制度。

（二）继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨

我国的农村合作医疗制度已经取得了一定成绩，受到广大农民的欢迎。然而，由于筹集资金总量有限以及政府为了控制道德风险，新型农村合作医疗也设置了起付线、共付水平和封顶线。当前共付部分仍然很高（共付比例在多数地区达到30%～50%），对于低收入的农民来说更难支付现金部分，这就限制了这种保险对贫困家庭的用处，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医；其次，自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人越富越有保障，穷人越穷越没有保障，政府对参保者的财政补贴，就变成了一种典型的逆向转移支付，违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。

针对以上存在的问题，下步政府应尽可能加强投资力度和宣传，改革医疗保障享受条件，寻求科学的缴费方式，同时建立医疗费用控制机制，缓解医疗基金的压力。与此同时，适应城镇化的需要，逐渐提高医疗基金的统筹层次，将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并。

（三）建立医疗救助制度，作为合作医疗制度的补充

医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分，也是社会救助体系的一个重要方面，在医疗保险制度尚不普及之时，其重要性更为突出。我国大部分地区将推行新型合作医疗制度，然而仍有少部分人群没有参保或参保了但无法享受的，而这些人群往往却是最需要救助的单位。为此，在完善农村新型合作医疗制度的基础上，还应加强建立医疗救助制度，为确实有困难、无钱看病的人群实施医疗救助。

（四）实现社会保障与家庭保障共筹资金，建立多渠道的农村社会保障资金筹集体系

社会保障资金是农村社会保障制度建设的核心问题。总体上社会保障资金应由个人、集体、政府三方共同负担。它体现了责任主体各自对社会保障的责任，同时也与我国现阶段经济发展水平和农村集体经济的实际情况相适应。我国现行农村社会保障制度难以为继的根本原因在于，本应有三方承担的社会保障资金基本上只是农民个人缴费，几乎变成了农民的个人储蓄。由于我国农村很多地区生产力发展水平还比较低，因而在短期内完全以社会保障取代家庭保障是不现实的，政府就要加大用于农民社会保障的财政投入力度，集体经济组织承担相应的资金比例，通过提高政府和集体对农民参保补助比例，激励农民积极参加社会保险，形成社会保障与家庭保障相结合的有效保障格局。

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【关键词】农村，养老保险，社会保障，制度

前 言

农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。

一、我国农村现行的养老模式

随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。

（一）家庭养老模式

家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。

（二）土地养老模式

土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。

（三）社会保险模式

民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。

（四）社区养老模式

社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。

二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。

（一）存在问题

《方案》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷。

1、法律层次低，缺乏约束力

各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。

2、国家重视不够，养老保险滞后

由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。

3、自给来源不足，吸引力小

现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除经办机构费用（一些地方此项费用财政也不负担），也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。

4、基金增长速度慢，入不敷出

基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。

5、违规存放农保基金，造成巨额损失

一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。转贴于

（二）原因分析

作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的；基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题呢？而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。

三、农村养老保险制度的完善及出路

未来20年中国城市化水平将得到快速提高。在这个进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居于主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。我们要从现有体制本身去寻找问题根源，以采取相应的对策。

（一）加快法制建设，真正体现公平与效率

市场经济本身是法治经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将农民的这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。

首先，应确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定，根据社会经济发展的需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次，加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。我国社会保障立法工作方面，应把农村社会养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中，依靠法律的强制性推动农村社会养老保险和老年基本保险制度的建设。再次，建立健全养老保险法律的监督机制，以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。

（二）强化政府责任，加大扶持力度

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。调查研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重、加大政府扶持力度。

鉴于目前我国政府财力有限，城乡差别还比较大，可以按照“低水平、广覆盖”的原则，根据当地维持村民基本生活所必需的费用设计城乡有别的社会养老保险标准，可以适当把支付养老保险金的年龄推迟到65岁。2002年我国农村65岁以上的老年人约为5400万，按每人每年补贴300元计算，共需资金162亿元，仅占财政收入的0.86%（2002年我国财政收入为18914亿元），由政府财政负担这一支出应该没有问题。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比上年增长38.6%，如果在此基础上再增加10%用于农民养老保险补贴（即136亿元），中央政府应该有能力履行这一职责。不足部分可由地方财政来负担，只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利型”，才能调动农民投保的积极性。

（三）发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力。

中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。尽管由于人口老龄化的到来，计划生育政策的实施，以及农村剩余劳动力大量涌入城市，使农村的家庭趋于小型化，家庭养老受到一定的威胁；从长远的观点看，随着农村生产方式的进步，养老方式必然将由家庭向社会过渡。但现阶段，由于我国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴。

农民的土地保障基本上属于非正规保障，发展农民的社会保障，必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。发展农村的社会保障，就应有效盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。

（四）理顺管理体制，提高基金统筹管理层次