土地法实施细则范文
时间：2024-04-02 18:07:38
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篇1
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），国家有关的法律、法规和《河南省〈土地管理法〉实施办法》（以下简称《省实施办法》），结合本市的实际情况，制定《洛阳市〈土地管理法〉实施细则》（以下简称《实施细则》）。
第二条 十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。各级人民政府应加强管理，全面规划，合理开发，科学利用，切实保护土地资源，严格控制非农业用地，禁止乱占滥用土地。
第三条 本《实施细则》适用于本行政区域内的一切土地。本行政区域内的所有单位和个人，必须遵守《土地管理法》、《省实施办法》和本《实施细则》。
第四条 任何单位和个人，有权检举和控告违反土地管理法律、法规的行为。
第五条 对保护和开发土地资源，合理利用土地以及有关的科学研究等方面成绩显著的单位或个人，由人民政府给予表彰或奖励。对违反土地管理法律、法规和本《实施细则》的单位或个人，应依法处理。
第二章 管理机构与工作职责
第六条 市、县土地管理机构，直属同级人民政府，主管本行政区域内的土地统一管理工作。
郊区、吉利区人民政府土地管理机构，主管本行政区域内的土地管理工作。
城市区土地管理分局，直属市土地管理部门领导。
本《实施细则》所称的区仅指郊区和吉利区。
乡（镇）人民政府土地管理所，负责本行政区域内的土地管理的具体工作。
村民委员会和村农业集体经济组织应做好本村的土地管理工作。村民委员会设兼职土地管理员。
国营农场、林场和工矿企事业单位，负责做好本单位所使用的土地管理工作。
第七条 市人民政府土地管理部门的主要职责是：
（一）宣传贯彻国家有关土地管理方面的法律、法规、规章、政策，负责土地科技管理和业务培训，拟定市土地管理方面的法规、规章草案；
（二）组织编制全市的土地利用总体规划，负责编制全市年度土地利用计划，审查县、区编制的土地利用总体规划；
（三）主管全市建设用地的征用、划拨工作，承办由市人民政府审批的征、拨用地工作；
（四）负责全市的土地调查、监测、分类、定级、登记、统计、发证等地政地籍管理工作；
（五）管理全市城镇国有土地使用权的出让工作，监督检查国有土地使用权的转让、出租、抵押和终止；
（六）按照有关规定负责征收国有土地使用费；
（七）监督、检查各县、区，各部门土地的开发利用和保护情况，负责全市城乡土地利用中重大问题的协调工作；
（八）负责全市城乡土地利用中重大违法案件的查处工作，承办重大土地纠纷的调解处理工作；协助有关部门查处在土地管理方面徇私舞弊、贪污受贿、渎职等违法、违纪案件；
（九）会同有关部门做好国家建设征用土地的农业户口转非农业户口和安置工作。
县（区）、乡（镇）人民政府土地管理机构的职责可参照本条确定。
第三章 土地的所有权与使用权
第八条 土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。
国家为了公共利益的需要，依法征用集体土地或划拨国有土地，被征用、划拨单位必须服从国家需要，任何单位或个人不得干预、阻挠。
经国家征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位和个人只有使用权。
第九条 国有和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由市人民政府根据国家、省的有关规定，另行制定。
第十条 国有土地依法实行有偿使用制度。具体办法由市人民政府根据国家、省的有关规定，另行制定。
第十一条 下列土地属于全民所有，即国家所有：
（一）国家划拨给国家机关、社会团体、部队、全民所有制企事业单位、城市集体企事业单位使用的国有土地；
（二）国家依法征用的集体所有的土地；
（三）城市居民住宅使用的国有土地；
（四）县级以上人民政府批准划拨或承包给集体、个人使用的国有土地；
（五）乡（镇）、村农业集体经济组织或村民个人使用的国家机关、企事业单位、部队农副业生产基地等国有土地；
（六）1961年开始，农村实行固定土地所有权时，全民所有制和城市集体所有制单位已经使用的土地，没有确定给农业集体经济组织所有的；
（七）未经县级以上人民政府确认属于集体所有的荒山、荒地、牧地、林地、水域、滩地等；
（八）依照法律规定属于国家所有的其他土地。
第十二条 下列土地属于集体所有：
（一）1961年开始，农村实行固定土地所有权时确认属于农民集体所有未经国家依法征用的土地；
（二）依照有关法律和国家有关规定，属于农业集体经济组织所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、滩地等；
（三）乡村空闲地及农村居民使用的宅基地、自留地、自留山、饲料地等；
（四）乡（镇）村企业、公共设施、公益事业使用的集体所有的土地；
（五）依照法律规定属于农民集体所有的其他土地。
第十三条 国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用；国有土地和集体所有的土地，可以依法确定给个人使用。
依法使用国有土地、集体所有土地的单位或个人，拥有土地使用权，并负有保护和合理利用土地的义务。
集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。
第十四条 集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。
村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。
第十五条 集体所有的土地，由县、区人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位或个人依法使用的国有土地，由市、县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。单位或个人依法使用的集体所有的土地，由县、区人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
未划拨使用的国有土地，由市、县人民政府登记造册，统一管理。
市、县、区人民政府土地管理部门，按照国家土地管理局统一制定的式样和省人民政府统一印制的国有土地使用证和集体土地所有证、使用证，统一核发。
第十六条 依法改变国有土地使用权的，须向市、县人民政府土地管理部门申请国有土地使用权变更登记，由市、县人民政府变更土地证书。
依法改变集体土地所有权、使用权的，须向县、区人民政府土地管理部门申请土地权属变更登记，由同级人民政府更换证书。
改变土地使用性质，用于非农业建设的土地权属变更，应按本《实施细则》第四十一条或第五十九条的规定，先办理报批手续。
土地承包经营权的确认和变更，由国营农、林单位，农业集体经济组织或村民委员会决定。
依法确认的土地所有权、使用权和承包经营权受法律保护，任何单位或个人不得侵犯。
第十七条 单位或个人依法买卖、交换、赠予、继承房产的，必须到市、县、区人民政府土地管理部门申请办理土地使用权变更手续。
第十八条 以转让城镇国有土地使用权为条件进行建设的，应按本《实施细则》第四十一条规定的审批权限，由双方向市、县人民政府土地管理部门提出申请，办理土地使用权变更手续。转让土地使用权的单位和个人必须依法向市、县人民政府土地管理部门补交土地使用权出让金。
第十九条 单位或个人需要使用国有或集体所有的土地，从事非农业生产经营活动的，应在取得土地使用权后，方可申请办理《营业执照》。
第二十条 土地所有权和使用权争议的处理，按照《土地管理法》第十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条的规定执行。
第四章 土地的利用与保护
第二十一条 各级人民政府应采取措施，搞好土地的开发整治，在保持水土和生态平衡的前提下，积极开发荒地、闲散地，整治废弃地，改造中低产田，制止耕地荒芜和破坏土地的行为。
第二十二条 市、县、区人民政府要建立健全土地调查制度。土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。
市土地调查计划由市人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报市人民政府批准后实施。
县、区土地调查计划，由县、区人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报市人民政府土地管理部门备案。
县、区土地调查由县、区人民政府土地管理部门组织有关部门进行，土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。
第二十三条 市、县、区人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。
第二十四条 建立土地统计制度。市、县、区人民政府土地管理部门会同同级统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
第二十五条 市、县、区人民政府根据土地资源情况，结合国民经济发展需要，编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准后执行。
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。
城市规划、村镇规划与土地利用总体规划应当协调。
在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。
在河流、水库的安全区内，土地利用应当符合河道、水库综合开发利用规划。
第二十六条 建设用地要纳入国民经济和社会发展计划，实行计划管理。各级人民政府土地管理部门，应当严格执行计划，不得擅自突破。
年度建设用地计划，由土地管理部门组织编制，经同级计划部门综合平衡，由同级人民政府审查同意，报请上一级人民政府批准后执行。
国家建设单项工程用地计划指标下达后，由市人民政府土地管理部门按照国家有关规定严格审查、控制。
乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地的计划指标，由市、县、区人民政府土地管理部门统一掌握。县、区人民政府土地管理部门可根据用地定额，将农村个人建房用地指标换算为农村个人的户数指标，分解下达到乡（镇）、村。
第二十七条 国家建设、乡（镇）村建设和农村居民建房必须节约用地，提高土地利用率，充分利用荒地、劣地、空闲地和不宜种植的其他土地。
在城市规划区内进行建设应尽量少占耕地，一般不得占用菜地。在市规划区内必须占用菜地的，应经市人民政府同意后，按审批权限报批，并按规定缴纳新菜地建设开发基金。
占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位或个人，应按照《河南省〈耕地占用税暂行条例〉实施办法》的规定缴纳耕地占用税。
第二十八条 下列土地予以重点保护，任何单位或个人不得侵占和破坏，一般不得占用：
（一）经国务院或省、市人民政府批准划定的风景名胜区和文物、水源、自然保护区内的土地；
（二）国家铁路、公路用地及大中型水利、水电工程等重要设施用地；
（三）农业大专院校和重要的军事、科研单位的试验用地；
（四）经县级以上人民政府确定的名、特、优农林产品保护区、基本农田保护区和绿化地带。
第二十九条 县、区人民政府应根据经济发展计划和土地利用总体规划，在本辖区内划定的基本农田保护区，应严格控制，一般不得占用，以保证粮食、棉花、油料等农产品的生产。
第三十条 依法收回的国有土地，经县以上人民政府批准后，可划拨、出让给需要的单位使用；也可暂借（五年以下）给农业集体经济组织耕种，但不得修建永久性建筑物或者种植多年生作物。国家建设需要时，不再支付土地补偿费和安置补助费，不再安排招工。
第三十一条 承包经营土地的集体或个人应当保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止水土流失、沙化、盐渍化和土壤污染。未按规定批准不得改变土地的用途，不得在承包地、自留地上建窑、取土、挖沙、建房、建坟，不准以建果园、挖鱼塘等手段变耕地为非耕地。
单位和个人将耕地改为果园、林地、鱼塘等非耕地的，须经县级以上人民政府批准。一次改耕地三十亩以下的，须经县、区人民政府批准；一次改耕地三十亩以上一百亩以下的，须经市人民政府批准；一次改耕地一百亩以上的，报经省人民政府批准。
第三十二条 严禁荒芜耕地。建设单位经批准征用（划拨）的耕地、园地和其他有种植业收益的土地，在正式划拨后半年未动工兴建的；集体、个人承包经营的土地，弃耕半年以上的；因从事其他产业而粗放经营，使年产量低于邻近同类耕地年产量一半的，均视为荒芜耕地，应征收荒芜费。
征收荒芜费的标准：荒芜半年以上、一年以内的，按该耕地年产值的一至二倍计收；荒芜一年以上、两年以内的，按该耕地年产值的二至四倍计收；荒芜两年以上的，按本《实施细则》第三十六条、第三十七条规定收回土地使用权。
建设用地和国有土地的荒芜费，由市、县、区人民政府土地管理部门核定征收；农业集体经济组织或个人的荒芜费，由乡（镇）人民政府核定征收。各级核定征收的荒芜费，缴当地财政部门，并向上一级人民政府土地管理部门备案。征收的荒芜费，用于农田基本建设和土地开发，不得挪作它用。
第三十三条 各级人民政府应完成上级下达的土地开发计划，土地管理部门要会同计划、农业、林业、水利等部门，制定土地开发规划。支持、鼓励单位和个人开发国有或集体所有的荒山、荒地、滩地等。坚持谁开发谁受益的原则，并按国家有关规定免交农业税。
开发的国有或集体所有的土地，所有权仍属国家或集体，开发单位和个人只有使用权。
开发国有土地资源的单位和个人应向县、区人民政府土地管理部门提出开发申请，由土地管理部门会同有关部门审查，按《省实施办法》第二十三条规定的审批权限批准后方可开发。
第三十四条 因开发地下资源和进行其他生产建设，致使地面塌陷、沉降、污染，造成耕地破坏或地面设施受到损失的，开发、建设单位或个人必须按《土地复垦规定》负责整治或支付整治费用，并给予相应的补偿。
被破坏耕地的核减、补偿、征用、权属等，按《省实施办法》第二十一条第二款、第三款的规定办理。
第三十五条 各级人民政府对本行政区域内的砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂等建设要实行统一管理，从严控制。
已建的砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂不得擅自扩大用地范围。平原地区原则上不准新建，确需新建的，应利用丘陵地、荒地或非耕地，并与造地相结合。对未经批准，盲目发展滥占耕地的，责令其停办并整治复垦。
砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂生产用地，单位或个人应交纳复垦保证金。具体办法由市人民政府另行制定。
第三十六条 使用国有土地，有下列情况之一的，由土地管理部门报县以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证：
（一）用地单位已经撤销、迁移或合并，不再使用的；
（二）未经原批准机关同意，连续二年未使用的；
（三）不按批准用途和期限使用的；
（四）公路、铁路、机场、矿场、水电工程等经核准报废的。
第三十七条 使用集体所有的土地，有下列情况之一的，由农业集体经济组织或村民委员会收回土地使用权，按规定注销土地使用证：
（一）农业户口转为非农业户口和已分配的大、中专院校学生的责任田、自留地、自留山、饲料地等；
（二）农户迁移后的住宅用地和“五保户”腾出的宅基地；
（三）农村居民宅基地超过当地标准的；
（四）经批准的农村居民宅基地、个体企业用地，批准后一年未按批准用途使用的；
（五）承包经营集体土地荒芜二年以上的；
（六）从事非种植业的专业户，在生产、经营活动停止后，不再使用的土地；
（七）在承包的土地上建房（窑）、烧窑、挖土、采矿等，擅自改变土地用途的；
收回乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业的集体土地使用权，依照《省实施办法》第二十五条规定办理。
第五章 国家建设用地
第三十八条 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。
第三十九条 列入国家固定资产投资计划的或者批准建设的国家建设项目，纳入年度用地计划指标后，建设单位方可申请用地。
第四十条 国家建设征用集体所有的土地或划拨国有土地，按以下程序办理：
（一）申请选址。建设单位根据县以上人民政府主管部门批准的设计任务书或其他批准文件，向市、县人民政府土地管理部门提出选址申请，由土地管理部门主持，组织有关部门共同研究提出选址意见。由建设单位编制选址报告，按建设项目的隶属关系和审批权限，报上级主管部门审批定址。
在城市规划区内，建设项目的选址应向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门主持，组织土地管理、环境保护、文物管理等有关部门共同研究，提出选址意见。建设单位编制选址报告，按建设项目的隶属关系和审批权限，报上级主管部门批准后，由城市规划行政主管部门发给建设用地规划许可证。按省计划管理部门的规定不需要上报审批的选址项目，可直接发给建设用地规划许可证。
（二）依法商定征地补偿、安置方案。建设项目选址定点批准后，由市或所在县、区人民政府土地管理部门审查征用土地面积，依法商定安置补偿预算方案，报同级人民政府批准。征地单位按安置补偿预算将征地款分别交给市、县、区人民政府土地管理部门；用地被批准后，由土地管理部门负责与被征地单位结算，并对各项费用的使用进行监督。
（三）申报审批土地。建设单位须持用地申请和批准的建设项目选址定点文件，年度固定资产投资计划，建设用地计划，征用、划拨土地的地理位置图，初步设计批准文件和设计部门绘制的平面布置图及补偿、安置方案等，按本《实施细则》第四十一条规定的审批权限办理审批手续。
篇2
一、工作目标
通过整顿，解决省道段煤炭市场非法经营和偷、漏税费问题，发展壮大沙尔营煤炭物流园区，初步形成与社会主义市场经济体制相适应的“统一开放、竞争有序、管理科学”的煤炭流通体系。
二、整顿范围
省道段两侧的煤炭经营摊点。
三、整顿容和要求
（一）园区规划范围外年新建的煤炭经营摊点立即停止建设，拆除相关设施设备，恢复土地原状。
（二）园区规划范围外年前（包括年）已开始经营但未取得煤炭经营资格证、土地使用手续、建设规划许可、工商营业执照等的商户，必须于年12月20日前搬迁进入沙尔营煤炭物流园区，否则，依法其生产设施设备。
（三）园区规划范围外已取得煤炭经营资格证、土地使用手续、建设规划许可、工商营业执照等的商户，2010年前暂时维持经营现状。但要按照原环境影响评价审批要求落实环保措施，在年9月25日前申请竣工验收，验收不合格的，其煤炭经营资格证不予年检，限期搬迁进入园区。
（四）加快沙尔营煤炭物流园区规划建设进度，10月底前南区基础设施通路通电；环保设施与生产设施同时开工建设，同时投入使用，同时竣工验收。
（五）园区规划范围的企业按照管委会办公室规范性要求完善各种行政审查、审批手续，守法经营、照章纳税。
四、保障措施
（一）强化组织领导。成立省道段煤炭市场整顿领导小组
篇3
关键词:土地征收;对比分析;启示
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2 征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2 中日两国土地征收要素对比分析
2.1 对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3 日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[M].北京:中国大地出版社,2004.
篇4
根据县委主要领导的指示，最近，我们到桃花江经济开发区就部分征地拆迁户要求给予征地拆迁补偿问题进行了调查。具体情况汇报如下：
一、征地拆迁户的基本情况
桃花江经济开发区原名桃花江民营创业园，原创业园由益阳市人民政府于2003年元月批准设立。在开发区清理整顿中，省人民政府以湘政办发〔2004〕24号文件批复同意将桃花江民营创业园并入桃花江经济开发区（桃花江经济开发区是省人民政府于1994年以湘政发〔1994〕5号文件批准设立的省级开发区）。近两年来，开发区与村组74户签约征地576.23亩，其中水田315.01亩、山土等261.22亩，已办理用地上级报批手续的328.06亩。按照2003年县里的规定，征地补偿费标准是：水田征用价为15000元/亩，山土为8000元/亩，合计征地费用为668.25万元。已拆迁的74户农户采取集中安置的办法，在复迁地——金盆花园全部安置，支付拆迁安置费238.19万元。
二、目前征地拆迁中存在的主要问题
1、已征地的农民要求补差。其主要四个原因是：
①从土地征用的法规、政策看，征地价（包括土地补偿、安置补助、青苗补偿三项）水田15000元/亩，山土8000元/亩，价格较低，不符合征地政策标准。
②从相邻的七里村、团山村的征地价看，七里村水田征地价2.78万元/亩、山地1.3万元/亩，团山村水田征地价3.38万元/亩、山地1.88万元/亩。相比之下，开发区的征地价偏低。
③年初国土清理和开发区整顿时，为避免群众上访，有关领导曾承诺，待上级征地补偿规定出台后，按政策对开发区已征地进行补差。据此，开发区对已征地农民表态承诺，将会按政策适当补差。
④开发区的开发建设具有连续性，征地不把前面的问题解决好，严重影响后续征地工作。
2、按照市政府〔2004〕3号令的规定，开发区对征地拆迁补偿安置办法中的有关概念，如农村集体经济组织、耕地、人口数、耕地等级、土地安置补助费地域调整、被征地房屋拆迁安置、征地安置补助费支付、征地价实施期等8个方面的内容界定不清楚，缺乏具体操作标准。
3、园区待征地的农民要求在新征地时,严格按照益阳市政府〔2004〕3号令的标准计算征地补偿费。
三、建议
1、按市政府〔2004〕3号令，对桃花江经济开发区已征地的价款进行适当补差。开发区已征地576.23亩，目前已支付征地费用668.25万元。各村征地价格详细项目标准如下：
各村征地价格详细项目标准价目表
单位：元/亩
按上述标准，开发区已征地价格尚需补差451.88万元，具体到村的补差数如下：
各村已征地价款补差数目表
单位：亩、万元
以上征地补差款建议县财政例支解决，分三年支付，每年支付三分之一，即每年支付153.33万元；同时，开发区负责做好群众的思想工作，以确保稳定。
2、建议县政府按照市政府〔2004〕3号令的规定，对开发区出台专门的征地拆迁补偿安置办法具体实施细则，要求对以下8项内容作出具体界定。
①农村集体经济组织问题。按照有关法规，农村集体经济组织可以是村委、村民小组和集体企业。但对征地来说，为避免组与组之间的价差太大，建议以村委作为征地的农村集体经济组织。
②耕地问题。土地法规定，耕地包括水田、棉田、专业菜田、旱土等。而目前农村普遍只登记水田面积为农业税纳税面积，旱土没有计入纳税面积。建议对耕地范围（包括水田、旱土等）和计算依据作出统一规定，以便操作。版权所有
③人口数问题。人口数直接影响人均耕地面积的计算。村组人数的统计有两种方式：一是公安部门的户籍登记人数，二是农业税纳税登记人数，两者存在差距。建议以公安部门的户籍登记人数作为计算人均耕地的人数。
④耕地等级问题。市政府3号令中，把耕地按征地前三年的平均年产值划分为三个等级，等级不同，征地价格不同，且差距较大。为避免征地时农民自行抬高耕地等级，造成争议，建议对开发区耕地等级作出明确具体的划分。
⑤土地安置补助费地域调整问题。市政府3号令规定，征地补偿中的土地安置补助可按地域差别进行调整，县城（城市）下浮5％，建制镇下浮10％，偏远农村下浮25％。开发区所征地虽属桃花江镇范围，但不是中心城区，建议按建制镇下浮10％计算土地安置补助费。
⑥被征地房屋拆迁安置问题。市政府3号令规定，市中心城区和县城关镇征地拆迁房屋，实行统一集中安置。由于县城关镇包括县城中心区、郊区和农村，建议统一规定，县城中心区征地拆迁房屋实行统一集中安置，其它区域的征地拆迁房屋在规划居民点上实行集中联建或自建。这样可减轻统一集中安置的压力，减少复迁地征地建设的投入。
⑦征地安置补助费支付问题。市政府3号令规定，安置补助费可以交安置单位集中安置使用，可以发给被安置人员个人，也可以征得被安置人员同意，支付被安置人员的保险费用。建议安置补助费作为被安置人员的养老保险和医疗保险费统一缴入保险机构。这样，既保证被安置人员征地后有一定的保障，又可减轻集中支付征地款带来的压力。
篇5
一、城市化对湖泊功能的破坏
城市化是乡村社会向现代城市社会逐渐转变的过程，其中包括人口职业、产业结构、土地以及地域空间等方面的变化。面对过度无序的扩张，对于现在城市化水平并不高的中国，必然导致一系列问题的产生。
湖泊对城市的影响是多方面的，它对城市的生态功能是无可替代的。首先湖泊可以保护城市的生物多样性。通常滨湖城市处于水域生态系统和陆域生态系统的交接处，是生物多样性最丰富的地区;其次湖泊水体因其高热容性，流动性以及湖泊风的通畅性，可以有效缓解城市热岛效应，同时水面蒸发及湖泊风也带走一些热量，所以城市温度在湖泊水体的调节下会变得相对较为温和，并且能有效补给城市地下水;再者，城市湖泊区丰富的植物可以吸收有毒气体及吸附粉尘，净化空气，降低城市噪音;此外城市湖泊具有调节径流，防止洪涝灾害及蓄水防旱功能。除了这些重要的生态功能外，湖泊还具有美化城市，增添休闲娱乐文化及运动功能。
二、城市化发展给湖泊带来的改变
自改革开放以来，中国的城市发展步伐越来越快，也导致土地资源紧张，侵占湖泊的现象越来越普遍，以至于现在造成了一系列的生态环境问题，水资源短缺，很大程度上威胁着城市生态安全。
为遏制愈演愈烈的填湖趋势，武汉市政府在2012年通过《中心城区湖泊“三线一路”保护规划》，为中心城区39个湖泊首次划定三道“高压线”（因东湖另外适用《武汉东湖风景名胜区条例》）。其中，“蓝线”划定湖泊水域保护总面积为132平方公里;“绿线”划定湖泊绿化总面积105.9平方公里;“灰线”划定湖泊控制面积182.4平方公里。此外，还规划环湖路431.9公里：并按湖泊功能将这39个湖泊划分定位，16个湖泊为景观公园，16个湖泊为城市公园，7个湖泊为生态公园。2013年5月31日召开的武汉市委市政府工作会议上，时任省委常委、武汉市委书记阮成发谈到武汉市湖泊保护时指出，要严格湖泊巡查执法，对违法填湖事件，依法依规、从重从严处理，决不姑息手软。确保“武汉166个湖泊‘一个不能减少、一寸不能缩小’留给子孙……”
城市经济建设是否符合自然生态环境可持续开发利用的态势，这个问题关乎生态文明的建设，关乎子孙后代的利益，因此必须将其作为社会和谐发展的重要基础。
三、湖泊水域面积急剧减少的主要原因
1、对于湖泊保护的法律法规不够健全
武汉市针对湖泊保护先后颁发了《武汉市湖泊保护条例》，接下来又相继出台了《湿地自然保护区条例》、《中心城区湖泊保护规划》、《湖泊保护条例实施细则》和《湖泊执法巡查制度》等一系列的相关法规。《武汉市湖泊保护条例实施细则》、《武汉市湖泊整治管理办法》、《武汉市水资源保护条例》等相应的法规制度，对湖泊保护的立法数量位居全国前列。迄今为止，武汉已经制定20多个湖泊管理方面的相关地方法规。而且规章也比较健全，但仍旧造成了昔日万亩湖面萎缩至今日区区百余亩的局面。细细考量这些法律法规，会发现彼此之间不够协调配套，内容不明确不具体，甚至相互冲突，使得湖泊保护工作人员容易产生困惑，感到无法可依，执法权限不明，程序不清等现象。
2、湖泊管理体制混乱
目前武汉市在湖泊管理模式上采取的是“分级、分部门、分地区管理三结合”。湖泊执法中存在多头管理，各自为政的现象。虽然武汉市水务局是武汉湖泊的理论主管部门，更成立了武汉市湖泊管理局。按理说保护湖泊生态的责任是它们理所当然的职责，但是武汉市政府把湖泊保护的权利下放给了各区政府。而各个部门又为了各自的利益参与其中。比如湖上的渔业资源保护工作由农业局负责，湿地生态系统的建设保护由林业局，湖区的水质保护与环境监测由环保局负责，而城管部门则查处填湖和湖边违建行为，而湖区治安则由水上公安负责。除此之外，规划，园林，土地等各部门均可参与各自领域的湖泊管理。这样的管理模式造成上下级政府间，各部门间缺乏统一协调，看似分工明确，实则体制不顺，条块分割。十几个部门同时参与管理，都从自身利益最大化出发，职责，权限都无法明确，加剧了湖泊管理上的无序和混乱。水务部门即便抓到违法填湖行为也因为没有执法权而只能警告驱赶，无法使各种破坏行为真正有效得到遏制。
3、各级政府部门重经济利益而轻环保利益
“三线一路”保护规划过程中，各区的领导不希望自己辖区内的湖泊被草稿线内，因为湖泊周边都是开发商眼中最富商机的地段，区政府宁愿将湖填埋卖钱而不愿意加大投入进行保护。于是很多开发商利用各种漏洞侵占湖面。除此之外，湖泊保护涉及到周围农村的利益。长期的集体所有制形态使得湖泊被村民分包，大规模养殖作业给湖泊生态环境带来严峻的威胁。水务部门要展开水体整治工作要征集村里意见。以沙湖为例，武汉市水务局曾经对沙湖设立岸线碑，但是遭到沙湖村的反对，要求支付百万元之多的占地费，此无理要求被水务局当然拒绝，结果许多界碑遭到破坏。这也是沙湖填湖不断的重要原因。
4、我国现行法律重土地保护，轻湖泊保护
自我国《土地管理法》实行以来，我国农村土地，尤其是基本农田和耕地的占用得到根本遏制。其根本原因是法律加强了征用土地的审批，上收了征地的审批权，取消了省级以下地市和县级人民政府的征地审批权。实行征用土地由国务院和省级以上人民政府两级审批。而对于湖泊占用的审批，由于各级政府部门对于湖泊的功能没有正确的认识，所以对于填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊等侵占和分割水面的行为，只要有县级或区级以上政府相关部门的批准即可。县级或区级政府一来不愿意得罪经济实力雄厚又颇具背景地位的开发实体，二来不愿意舍弃垂手可得的巨大利益，因此对于种种侵占湖面的违法行为采取默许的态度，这也是造成当前湖泊困境的主要原因。
5、与巨大的违法收益相比，轻微的违法成本可以忽略不计
由于征地的成本太高，程序太严格，而对湖泊管理的相关规定远没有土地法那么严格，侵占湖泊的成本与征用土地的成本相比简直是九牛一毛，远不如侵占湖泊所获得的利益。武汉从2002年开始实施《武汉湖泊保护条例》，条例中违法填占湖泊的仅处以一万以上五万元以下的罚款，这种对于违法建楼开发商的处罚犹如隔靴搔痒，根本起不到限制作用，处罚对他们来说简直微不足道，所以导致违法填湖的气焰越来越嚣张，甚至无视法律的存在。而当湖景变为湖景房的时候，动辄百万千万的利益使得开发商趋之若鹜，因而造成了湖泊立法写得多，叫得响，湖泊面积却急剧下降的现象，使得《武汉市湖泊保护条例》如同虚设，根本达不到保护湖泊的作用。
篇6
阳光动迁 确保农民居住权利
上海临港新城土地储备中心是根据上海市人民政府第16号令，由上海临港新城管委会和南汇区人民政府联合成立的土地储备机构，按照临港新城区域土地利用总体规划、城镇建设总规划和近期建设规划，具体实施土地的征用、收购、储备、前期开发等。中心成立的两年多来，共动迁农民居住房9477户，动迁面积1458707平方米，动迁非居住房162户，动迁面积200497平方米。中心在如此短的时间里完成了这样大的动迁量，主要在于中心采取了阳光动迁政策，切实保障拆迁农民的利益不受损害，使农民搬得舒心、住的放心。
首先，为了加快临港新城的开发建设，上海市政府早在2001年、2002年先后颁发了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》。上海市临港新城管委会也于2004年推出了《上海市临港新城拆迁房屋补偿安置实施意见》、《上海市临港新城征用农民集体所有土地农业人口就业和社会保障的实施意见》，这些政策其核心就是如何保障拆迁农民的利益，也成了中心执行过程中不二的纲领宗旨。
其次，针对被拆迁农民最关心的补偿问题，中心提出了货币补偿和与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换的解决方案，由农民自由选择。货币补偿金额在拆迁农民签订拆迁协议书并交出房屋后一周内结清兑现。对于拆迁农民购置动迁房，按货币补偿金额与产权安置房屋的基价结算差价，符合建房条件的1户核定购房建筑面积上限为40平方米，6人户以上户购房面积上限不得超过270平方米。拆除非居住房屋，中心采用被拆除房屋的建安重置价加相应的土地使用权取得费用实行货币补偿，另外还补偿设备搬迁和安装费、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用、停产停业造成损失的费用等。为了保障动迁户过渡期间的生活，向动迁户发放临时安置补助费（超过约定的临时安置过渡期3个月内的增发50%，超过3个月以上的增发100%）、搬家补助费、家用设备移装费、拆迁奖励费（1-10天完成签约并交钥匙的，每户奖励费5000元，拆迁奖10000元；11-20天完成的，每户奖励费4000元，拆迁奖6000元；21-30内完成的，每户奖励费3000元，拆迁奖3000元）。
再次，中心从一开始就十分重视动迁安置房的建设，仅安置房一项就投入4亿元，做到了早规划、早储备、早建设，立足高起点、高标准定位，力争为拆迁居民建造设施齐全、功能完善、环境优美的安置小区。目前临港四镇安置房一期已建660121平方米，可安置2911户，安置二期总面积达326918平方米，安置三期也进入土地储备阶段，2006、2007年大部分拆迁户将搬入新居。
和谐征地 确保农民补偿权利
农民的生产用地被征用或储备过程中涉及到一个非常重要的问题，就是农田里的青苗种植、生产设施的补偿标准，中心还是千方百计想农民所想、急农民所急，以农民的利益为先。为此，中心专门建立了临港新城建设用地事务所，来负责编制征地方案，签订征地包干协议，勘测定界，落实青苗、设施补偿等。这对成片开发成片储备过程中农民利益的保障是一种极好的组织保证，得到了全市同行的一致好评和肯定。
作为“老娘舅”部门的建设用地事务所在成立的两年多来一直格守“公开”、“公平”、“公正”的办事原则，树立“利民”、“便民”、“为民”的意识，根据《中华人民共和国土地法》、《上海市国家建设征用土地费包干使用办法》，正确处理国家、集体、个人三者之间的利益关系，牢牢把握好了农民利益这个主心骨。一、严格按照征地补偿程序实施项目征地包干手续。征用土地审批下达便落实“二公告一登记”，随之组织相关单位调查被征土地的青苗种植、地上地下设施等，按照市青苗、设施有关补偿标准测算补偿费并办理征地包干协议。二、在补偿金的落实上，建设用地事务所设立了土地补偿费专户，并要求临港四镇也都设立补偿费专户，还对征地补偿费的落实情况加强监督，切实保证征地费用依法管理和使用。三、严格把好拆迁许可证的预审关。建设用地事务所承担了临港地区房屋拆迁的初审工作，对于建设单位的房屋拆迁许可申请严格把关，土地补偿费未落实的项目坚决不予审批。四、严格按照文件规定确定补偿标准。临港新城内有很多重大市政项目工期紧，征地难度大，比如浦东铁路项目当时为保证工程能按时开工，建设用地事务所采取事前告知的形式提前对青苗、设施等做好调查并测算出相应的补偿费用，待铁路征地项目批文下达时，果树地补偿的标准已由预算的5300元/亩上提到7800元/亩，建设用地事务所严格按照新规定的标准执行，并对铁路方面作了耐心细致的政策解释工作，使被征地农民的补偿得到了全面解决。
保障安置 确保农民生计权利
解决失地农民生活着落最基本的办法就是要建立社会保障体系，促进农民的就业，确保被征地农民的原有生活水平不降低、长远生计有保障，这也是农民真正的利之所在。中心严格把关，做到应安置对象全方位覆盖，无遗漏、无差漏。
根据《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障的管理办法》规定，结合临港新城的具体实际，中心出台了一系列政策措施确保被征地农民的正当利益。一、男性55周岁、女性45周岁以下的征地劳动力纳入上海市社会保障体系，由征地单位一次性为每个被征地人员交纳15年的基本养老、医疗保险和门急诊补充医疗保险费，参加小城镇社会保险，同时给每个人24个月的生活补助费，到男性60岁、女性55周岁时可按规定享受每月养老金待遇。二、男性55周岁、女性45周岁以上的征地养老对象，可选择参加小城镇保险，直接享受养老医疗保险。三、对16岁以下的被征地农民子女，按每岁200元标准给予经济补偿。四、对非农在校学生、毕业生一次性给予每人15000元的经济补偿。五、对各类政策性农转非家属也纳入小城镇社会保险范围。六、被征地人员在安置期间，每月发放生活补助费。两年多来临港新城范围内累计参加小城镇社会保险的被征地人员已达30000余人。
篇7
2009年我省国土资源工作的指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，围绕“保增长、扩内需、促调整”的决策部署，按照“保护保障、节约集约、维权维稳、依法依规、有责有方”的工作要求，积极主动服务，严格规范管理，努力构建保障和促进科学发展的新机制，为扩大内需、促进我省经济平稳较快发展提供保障和服务，加强管理和督查。重点要做好以下几个方面工作：
一、加强资源保障与服务
认真落实中央关于扩大内需、确保经济平稳较快增长的决策部署，加快出台配套措施，积极改进工作作风，努力提高服务质量，为我省经济平稳较快增长提供有力的保障。
（一）全面推进新一轮土地利用总体规划修编工作。积极探索土地利用总体规划参与合理调整区域生产力布局、调整城乡居民点用地结构以及缓解我省建设用地供需矛盾的办法，统筹协调保护耕地与保障发展对用地合理需求的关系，调整土地利用方式和土地管理方式，促进我省经济结构的调整和经济发展方式的转变。积极争取国土资源部尽早批准我省省级新一轮土地利用总体规划方案。全面推进市、县、乡三级新一轮土地利用总体规划方案的编制工作，力争尽快使新一轮土地利用总体规划在我省经济社会发展中发挥应有的作用。进一步加强土地利用总体规划修改试点工作，解决我省“重点、急需、困难”的建设项目。
（二）努力改进土地利用计划编制和管理工作。认真研究、积极探索和改进土地利用计划的分配和管理新思路、新方法。努力探索更加科学合理的计划分配方案，同时提高节约集约用地水平在新增建设用地计划指标分配上的权重。严格审查追加计划指标项目，加强对计划执行情况的监管，确保有限的计划指标发挥最佳效益。
（三）加强对省重点项目的用地保障服务工作。按照“提前介入,加强指导,搞好协调,加快审批”的要求，积极做好重大项目的用地保障服务工作。加强与项目主管部门和建设单位的衔接、协调和沟通，积极配合有关部门做好项目的包装和争取工作。开辟重大项目报批“绿色通道”，积极推动重大建设项目用地报批工作。对报部项目，积极做好跟踪服务和催批工作。加大重点建设项目先行用地报部审批工作力度，加强对跨市县的线型工程分次报批用地工作，确保具备报批条件的重大建设项目快报批、早启动。进一步理顺和简化内部审批环节，实行省、市、县三级审查，分级负责。完善报省政府批准的城市分批次和单独选址建设项目用地审批制度，加快用地报批速度。
（四）做好矿产资源和地质服务保障。切实保障新增中央投资计划建设项目对矿产资源的合理需求。严格按照新一轮矿产资源规划合理设置采矿权，依据各类重点工程建设对矿产资源的需求预测，调控矿产资源的开采量，切实做到矿产资源开发与重点项目建设、生态环境保护相协调。积极鼓励支持和引导规模大、实力强的矿山企业通过收购、兼并和控股等方式整合小矿山，进一步提高矿产资源开采的规模化和集约化水平。认真做好地质勘查服务工作。切实加强基础性、公益性地质工作，加大矿产资源勘查工作力度。进一步提高地质信息资料社会化服务水平，积极主动为各类新增投资计划项目的工程选址和工程施工提供基础地质资料服务和技术支撑。
（五）积极研究探索农村土地管理制度的改革。贯彻落实党的十七届三中全会《决定》精神，加快推进农村土地管理制度改革，是2009年以及今后一个时期国土资源工作的重中之重。要认真学习《决定》精神，深刻领会精神实质，积极探索改革路径。按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的基本原则，进一步完善农村土地管理制度，坚持“两个最严格”的土地管理制度；做好农村土地的确权、登记和颁证工作，建立明晰的农村土地产权制度；推进征地制度的改革，切实保障被征地农民的合法权益；逐步建立城乡统一的建设用地市场；抓紧完善相关的法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革，为服务经济平稳较快增长提供有力保障。
二、落实最严格的耕地保护制度
坚守18亿亩耕地红线，是中央全面分析我国基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策，是国土资源管理部门的神圣职责。我们要按照“以责任促保护、以建设促保护、以质量促保护、以政策促保护、以法治促保护”的要求，严格保护有限的耕地资源，确保经济社会可持续发展。
（一）完善耕地保护责任制。进一步完善省、市、县、乡四级耕地保护责任制考核内容，改进考核办法，加大考核力度。建立实施责任追究和工作问责制，强化各级政府对本辖区内耕地保护责任意识，确保耕地保护责任得到有效落实。研究制定政策措施，建立耕地保护共同责任机制和保护补偿机制，调动各方面积极性。
（二）建立健全基本农田保护机制。按照“建设标准化、责任社会化、管理规范化”的要求，加强全省100个乡镇基本农田保护示范区建设，并逐步在全省范围推开。层层落实基本农田保护责任，将基本农田保护责任落实到地块和农户。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，探索划定永久基本农田的保护范围，研究基本农田保护补偿制度，调动农民经营保护基本农田的积极性。
（三）认真落实耕地占补平衡。着力推进以低丘缓坡开发和滩涂围垦造地为重点的土地开发、以提升耕地质量为重点的土地整理、以农村宅基地整村整治为重点的土地复垦三大补充耕地项目建设，充分挖掘补充耕地潜力，实现耕地占补平衡。实行下达年度建设用地计划指标与补充耕地潜力和完成情况挂钩制度。认真执行《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》和《浙江省土地开发整理工程建设标准（试行）》精神，保障土地开发资金来源和开发质量。
三、实行最严格的节约用地制度
节约集约用地是建设资源节约型和环境友好型社会的具体举措，也是缓解我省建设用地供需矛盾的根本途径。我们要按照“科学规划求节约、开发空间求节约、挖潜存量求节约、依靠科技求节约、推动集聚求节约、城乡统筹求节约、政策导向求节约、深化改革求节约”的要求，全面推进节约集约用地，促进我省经济发展方式转变和经济转型升级。
（一）抓好“365”节约集约用地行动计划实施。进一步健全组织领导和工作协调机制、目标分解和责任落实机制、进度报告和监督检查机制，抓好2009年节约集约用地的示范试点，加强对行动实施工作的跟踪督查和协调落实，确保各项目标任务顺利完成。要加强“365”行动计划的宣传引导，及时总结经验，组织新闻媒体加强宣传，提高社会各界对“365”行动计划的认识，促进和加快“365”行动计划的工作进展。
（二）加快推进农村集体土地节约集约利用。实施新农村建设节地示范。与有关部门一道扎实推进中心镇、中心村建设规划编制工作，制定中心镇和中心村建设标准，合理确定集镇和村庄的数量、布局、范围和用地规模，确定200个新农村建设节地试点。严格管理宅基地，严格控制一户多宅。积极稳妥地开展宅基地置换和流转试点。研究推进农村集体建设用地流转工作，按照国家的部署和政策，制定和完善相关配套政策，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
（三）加强房地产用地管理。继续加强保障性住房的土地供应，解决中低收入居民的住房需求，改善城市民生问题。严格控制低密度大套型住宅用地投放，逐步调整住房供应结构中民生用地比重，优先保证中低价位、中小套型等紧凑型住房（含廉租房、经济适用房）用地供应。进一步开展房地产用地供应计划编制，继续完善房地产用地出让合同条款，加强房地产用地合同履约管理，促进房地产市场健康稳定发展。
（四）深化土地有偿使用制度改革。扩大有偿使用范围，除军事用地、保障性用地、特殊用地三类用地外，其他用地逐步实现有偿使用。要运用好市场机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，利用地价、标准、税费、考核等手段，进一步引导和促进节约集约用地。
四、严格规范管理国土资源
国土资源工作既要做到“积极主动服务”，为扩大内需促进经济平稳较快发展提供保障和服务；同时又要实行“严格规范管理”，维护国土资源管理的良好秩序。
（一）加强建设用地动态监督管理。改变“重审批轻监管”的监督机制，努力建立起建设用地供应的事前、事中和事后的全程监督管理机制。强化建设项目用地开发利用全过程的监督检查制度，全面实施建设项目用地复核验收工作。深化建设用地供应动态监管系统建设，加强动态监测，对各地批后实施情况定期监测月报。进一步完善土地供应形势定期分析工作,为科学决策提供依据。完善区域集约利用评价考核工作，全面实施开发区土地集约利用评价工作，不断提高土地资源利用效率。
（二）维护正常的矿产资源开发秩序。加强矿产开发总量调控工作，继续实行矿山总数控制的政策，到2009年底全省矿山总数控制在3000个之内。进一步建立和完善矿产资源开发管理制度，落实矿产资源执法监督责任。充分运用经济手段，建立科学合理的矿产资源开发补偿机制。积极探索矿产资源合理开发利用和利益分配机制，调动各方面的积极性，从根本上完善维护正常矿产资源开发秩序的长效机制。深入开展矿山生态环境保护与治理，进一步完善省级绿色矿山考核验收制度，指导基层做好市、县级绿色矿山的创建工作。加强对已经安排的“百矿示范”工程的监督管理。深入推进“千矿整治”活动，废弃矿山生态环境治理率达到80%，确保关闭矿山的生态环境有明显的改观。
（三）严格土地执法监察。认真贯彻落实监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合的《违反土地管理规定行为处分办法》，建立健全以共同责任机制为主要内容的土地执法监管长效机制。开展执法模范县创建活动，提高基层政府土地法制观念。加强基层土地执法动态巡查，及时发现并有效制止各类土地违规违法行为，保护耕地资源。对违背科学发展、违反国家产业政策、违反土地利用总体规划和土地利用计划、征地补偿安置不到位侵害农民利益、大面积侵占基本农田的违法用地和违规操作的，要及时制止，坚决依法查处。典型土地违法案件要予以公开曝光，并依法依规追究责任。
（四）加强依法行政。正确处理好严格程序、依法办事与提高效率、改进服务的关系，切实规范各类行政审批行为。牢固树立每项作出的行政决策是法律决策的观念，每份形成的公文是法律文书的观念，每个行使的行政行为是法律行为的观念，确保不因工作上的疏漏而引起行政官司。进一步完善依法行政各项制度，健全民主集中制、专家咨询、内部会审、集体决策、合法性审查等制度，严格实行行政执法责任制和执法过错责任追究制，努力提高依法行政、依法办事的能力和水平。
五、维护群众合法权益
要坚持以人为本，关注和改善民生，努力做到两个“确保”，即确保社会稳定和确保人民生命财产安全，为经济社会发展创造良好环境。
（一）完善征地制度。制订《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的贯彻意见，实施新的征地补偿标准，按照“同地同价”原则及时足额合理补偿。研究调整征地安置政策，建立全覆盖的被征地失地农民基本生活保障制度，着力落实保障资金，努力做到即征即保，确保被征地失地农民长远生活有保障。建立符合社会主义市场经济要求和我省实际的征地模式，推进城乡统筹发展。
（二）加强工作。进一步完善工作责任制，加强对工作的考核和责任追究。加强基层基础建设，切实做好初信初访工作。充分发挥乡镇政府、基层国土资源管理所调解矛盾的作用，争取就地解决问题，减少重信重访和越级上访。
（三）做好地质灾害防治。以抓好汛期地质灾害防治工作为重点，着力提高地质灾害预警预报能力、农村群测群防能力和临灾应急处置能力，为新农村建设提供更有力的地质安全保障。
六、加强国土资源系统干部队伍建设
国土资源部门能否真正落实科学发展观，能否在促进经济平稳较快发展中发挥应有作用，干部队伍是决定因素。我们要通过深入学习实践科学发展观活动，通过教育、制度、监管等多种手段，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁的干部队伍。
（一）继续开展学习实践活动。用科学发展观武装党员干部头脑，提高国土资源系统保障科学发展的能力和水平。重点做好深入学习实践科学发展观活动的分析检查阶段、整改落实阶段和活动总结阶段工作，通过学习实践活动，努力达到思想认识有新提高、能力素质有新提升、破解难题有新成效、构建机制有新突破的目标要求。
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1.不动产登记制度的概念关于不动产登记制度的概念,不同的学者有不同的观点.
王利明教授的观点是:不动产登记是登记申请人对不动产物权的设定、转移在专门的登记机关依据法定的程序进行登记.
孙宪忠教授的观点是:不动产登记是经权利人申请,国家有关登记部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实.梁慧星教授的观点则是:不动产登记是指土地及其定着物之所有权和他项权利的取得、丧失与变更,依法定程序记载于有关专职机关掌管的专门的簿册上.综上所述,所谓不动产登记是指经权利人申请,国家专职部门将有关申请人的不动产物权的取得、丧失与变更,依法定程序记载于不动产登记机关掌管的专门的簿册的事实.不动产登记事实上包括两层含义:一是登记与否的事实状态,二是登记的过程或程序.
2.不动产登记制度的立法意义
第一,不动产登记为不动产物权变动提供法律基础.在依据法律行为发生的物权变动的情况下,为了表现物权的排他性并保障交易安全,物权公示原则要求不动产物权变动以登记为要件;在非依法律行为发生的物权变动以登记为要件;在非依法律行为发生的物权变动的情况下,不动产登记是权力处分权的前提条件.因此,不动产登记在本质上是决定不动产物权变动是否完成的法律工具,旨在给不动产物权变动提供法律基础,而不是为了实行行政管理.
第二,不动产登记为物权变动提供了国家公信力支持的法律基础.由于不动产物权是涉及国计民生的重要权力,故现代社会中的不动产登记机关都是国家机关,由国家机关出面承担登记责任,以国家行为的严肃性为登记的真实性提供保障,使登记具有为社会一体信服的法律效力,即任何民间证明都不可比拟的国家公信力.不论客观情况如何,法律确认不动产物权的标准是登记簿的记载,以登记簿上的记载的权利正确权利,并依此建立不动产物权的交易秩序;同时,如果第三人依据不动产登记簿取得登记权利,这种行为及其后果当然应该得到物权法保护.
第三,不动产登记的统一性是不动产物权统一性是不动产物权统一的法律基础.
通过不动产登记,国家为不动产提供了一个在整个法律实施范围内发生的一切不动产物权交易才有了统一的法律基础和规则.
如果没有这个统一的基础和规则.如果没有这个统一基础,公正有血的不动产物权流转制度的建立就完全是一句空话.
二、我国不动产登记制度的缺陷综观
我国现行的不动产登记的法律规范,可以用两个字来概括:
"散乱".尽管在物权法制定初期,孙宪忠等专家都呼吁出台一个统一的不动产登记法,但是所有的关于不动产权属登记的规定仍散见于各项单行的民事法律法规之中,没有一个统一的不动产登记法,且相关规定之间存在着冲突、矛盾,没有统筹协调和具体制度的统一.
1.登记机关不统一我国目前从事不动产物权登记的机关有多个,如土地登记在土地管理部门,房屋产权登记在房地产管理机关,草原登记在农牧业部门,林木权登记在森林管理部门等,例如《中华人民共和国土地管理法》第5条规定:"国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作".《中华人民共和国土地管理实施细则》第3条规定:"土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定".《中华人民共和国森林法》第三条第2款规定:"国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书确认所有权或者使用权."《担保法》第42条规定的不动产登记部门就有土地管理部门、林业主管部门、县级以上地方人民政府规定的部门等,而且这些部门都具有管理不动产的行政职能.
这样规定的弊端也是显而易见的:登记机关分散,既不利于登记机关之间的相互沟通,也不利于当事人的查阅;登记机关权力纵横交错,会扰乱正常的法律秩序.正如孙宪忠教授所述:当两个或两个以上的登记机关权力交叉重合时,不但会损害当事人的正当利益,增加其不合理负担,而且会扰乱正常的法律秩序;由于多个行政部门进行登记,所发权证权属界址经常发生冲突,会导致不动产所有人之间的大量纠纷;不利于登记资料的合理利用,多头、分散的不动产登记破坏了资料的统一性和完整性,严重影响了土地资源的高效利用;多个登记机关同时存在,对人力资源也是一种浪费.
2.不动产预告登记制度有待进一步完善在我国,2007年10月1日起开始施行《中华人民共和国物权法》,首次确立了不动产预告登记制度.预告登记制度有利于鼓励诚实信用、防止权利滥用,以法定方式强化了诚信原则的实现,培育良好的市场环境.《物权法》第二十条规定":当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议,为保障将来实现物权,按照约定可以向登记机关申请预告登记.预告登记后,未经预告登记的权利人同意,处分该不动产的,不发生物权效力.预告登记后,债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的,预告登记失效".
不难看出,预告登记制度还是有其缺陷的.
首先,和德国、日本以及我国台湾地区的预告登记制度相比,我国的预告登记制度的范围相对狭窄.
通过对德国、日本以及我国台湾地区关于预告登记适用范围的比较,可以看出,不动产物权变动请求权,不仅包括不动产所有权移转、设定、变更、消灭的请求权,还包括不动产物权变动的请求权,而我国《物权法》中把预告登记的范围设定在不动产所有权请求权上,就显得过于狭窄了.其次,我国的《物权法》适用范围含糊不清.《物权法》第20条规定预告登记的适用范围是"当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议",从汉语上理解会产生歧义:到底是将"买卖"理解为动词还是将其理解为形容词修饰"房屋"呢,后一种理解比前一种的理解要宽泛得多.再次,预告登记的效力不明确.我国《物权法》第20条规定":预告登记后,未经预告登记的权利人同意,处分该不动产的,不发生物权效力",可见我国赋予了此请求权具有排他效力,但是对于国家权力效力以及顺位保全效力却并没有规定.
三、我国不动产登记制度的完善2007年颁布的《物权法》中其中关于不动产登记的有13条,对不动产登记进行了总的概括,但是不得不承认的是,时至今日,我国尚未建立一个统一的不动产登记制度,而且是已有的法律法规带有浓重的行政色彩."不能满足不动产进入市场经济交易的需要,不能满足依据物权公示原则和物权交易的客观公正原则对物权进行保护的需要".所以,我国在理论上需对《物权法》中规定的不动产登记制度进行进一步的阐述,笔者从统一登记机关,完善预告登记制度与完善不动产变更登记制度.
1.统一不动产登记机关世界各地关于不动产登记机关的学说有法院说、行政机关说、公正机关说、现状妥协说等等.在实践中,一般分为两种模式:以德国、瑞士、韩国为代表的,法院负责不动产登记;另一种是日本为代表的,行政机关负责不动产登记.
笔者认为,我国不适合法院登记制的模式.法院不适合做登记机关的原因有:第一,从目前的实际情况来看,各级法院承担着繁重的审判任务,如果再让其负责不动产登记工作,不免加重法官的工作量,影响审判效力.第二,从历史上来说,负责不动产登记的机关就是行政机关,如果将登记机关更正为法院,公民在观念上很难接受.第三,如果真的出现物权争议的情况下,法院必须要审查登记真实性的问题,如果法院本身就是登记机关,很可能出现的行为,可能使司法失去其公正性.
因此,笔者赞同行政机关登记的模式.首先,如果行政机关负责不动产登记,可以有效减轻法院的工作,也可以提高登记的工作效率,解决大批行政人员的去留问题.
其次,这次符合我国的传统观点,以及民众的朴素的法律观,因为这样就能发挥立法者所预期的法律效用,即力求贴近现实生活,使一般人发现法律规范背后的价值理念,并符合一般人的法律感情.
其实,法律的真正权威不是体现在保证法律实现的国家权力上,而是体现在法律自身合理性中.再次,这样就可以有效避免法院在审理涉及物权的案件时,出现的可能性.
如果既做审判机关又做登记机关,这种双重身份很可能使法院为了维护自身的利益而损害当事人的利益.
2.完善预告登记制度我国《物权法》只用了一个条文规定了预告登记制度,对预告登记制度的规定仅仅停留在原则性阶段,规定还是比较概括的,缺乏可操作性,在很多地方都有待明确和细化.因该从预告登记立法体例、预告登记的内容、预告登记的程序方面进行完善.
在立法体例上面我国的物权法可采用日本和我国台湾地区的立法模式.日本在《不动产登记法》中对假登记作了规定,我国台湾地区则在"土地法"中规定了预告登记的内容,并且在"土地登记规则"中对预告登记如何实施予以细化.由于地缘因素以及同属于大陆法系,我国可以借鉴日本和台湾地区有关规定,将预告登记如何实施进行细化.
此外,预告登记的内容也需要完善.明确不动产预告登记的适用范围,《物权法》第20条规定表明我国不动产预告登记制度的适用范围包括:一是买卖房屋,二是买卖不动产.但是,这个适用范围和日本以及我国台湾地区法律规定范围相比,过于狭窄,应该包括:附条件或者附期限的不动产物权请求权;不动产物权的设定、移转、变更或消灭的请求权等等.
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关键词:中国对越直接投资，潜力，路径，跨国经营
一、中国对越直接投资的潜力分析
(一)越南是外商直接投资的热点地区
1.政治社会稳定，发展后劲十足。越南保持着政治社会的持续、稳定和经济的快速增长，为吸引外商直接投资提供了良好的经济、政治环境。越南已成功实施革新开放政策20余年，社会主义定向的市场经济体制逐步形成和完善，政治体制改革正在加快推进。2006年4月召开的越共十大更使越南进入全面推动革新开放的新时期。1991年以来，越南GDP年均增长约7.5%，远高于东盟其他国家。2005年，越南GDP增长率达到8.4%，人均GDP已从革新开放初期的约200美元增至640美元。越共十大确定越南2006—2010年实现年均GDP增长率为8.0%的目标，表明了其继续加快发展的决心。越南顺应经济全球化和区域经济一体化的趋势，积极参与区域合作，大力吸引外商投资。随着加入WTO，越南将进一步加强同全球和地区经济的融合。1988—2005年，越南全国共批准外商直接投资项目6880个，合同金额646亿美元，实际到位269亿美元。2005年越南全年吸引外商直接投资达58亿美元，比2004年增长25%，吸引外资为1998年以来最高水平。其中，新增项目合同金额为40亿美元，原项目追加投资金额为18亿美元。现有74个国家和地区对越直接投资，外资经济占越南国内生产总值的比重为15%。
2.地理位置优越，成本较为低廉。优越的地理位置使越南具备了吸引外商直接投资的有利区位条件和交通条件。越南地处中南半岛东部，位于重要的国际交通线上，有3200多公里长的海岸线；在全国64个省市中，有半数以上的省市临海，具有明显的沿海优势。越南海港较多，陆路直达中南半岛其他国家，交通相当便捷，国际航线直通世界上57个国家和地区的首都或城市。越南拥有丰富的自然资源、廉价的土地和劳动力，大幅度降低了外商投资成本。越南的石油、天然气、煤炭、水等能源资源和铁、铜、铝钒土等矿产资源都十分丰富。投资商在投资优惠的领域和地区投资，可根据土地法和税法的规定，减免土地租金、土地使用费、土地使用税。越南劳动力资源丰富，现拥有8400多万人口，65岁以上人口只占5.6%，劳动力人数占总人口的60%，平均年龄只有24.5岁。全国人口识字率已经达到了94%，大多数人完成高中教育，是东盟国家中人口识字率最高的国家之一。劳动力具有较好的文化教育基础，经过培训后能较快地掌握科学与技艺。同时，劳动力成本低廉，月平均工资约55美元，河内和胡志明市劳动力月平均工资为120～136美元。
3.政策日趋完备，环境不断优化。越南不断完善外商投资政策，改善投资环境。越南于1987年制定了《外商投资法》，历经1990年、1992年、1996年、2000年、2003年五次修订和补充。为适应加入WTO的需要，越南国会于2005年11月通过了调整内外资统一的《投资法》，并于2006年7月1日生效。新颁布的《投资法》与原法相比，具有投资商自主投资权限扩大、给予外商的投资形式扩大、各项鼓励和优惠投资政策一并适用于国内外投资商等特点，保障了外商的合法权益。越南采取措施放宽外商投资项目审批权限，提高政府办事效率。自2006年以来，在新批的越南外资项目中，由越南中央政府各部门审批和颁发投资许可证的项目占63%，各地方政府审批和发证的占13.3%，各工业区和出口加工区管委会审批和发证的占23.6%。新的《投资法》对投资的行政审批手续进行较大幅度调整，进一步简化手续程序，给予地方更大的审批权限。为给外商创造便捷、舒适的投资环境，越南正加紧建设、完善基础设施。2006年起5年内，越南政府预计在公路、机场、海港和宾馆、通信、水电等基础设施建设上投资1150亿美元。
(二)中国对越直接投资潜力巨大
1.中国对越直接投资优势独特。中国开展对越直接投资具有得天独厚的优势。中越两国山水相连，交通往来便捷，文化习俗相近，社会制度相同。近年来，中越睦邻友好、全面合作关系深入发展，达成两国和两国人民永做“好邻居、好同志、好朋友、好伙伴”的共识。两国高层互访频繁，政治互信日益深化，妥善解决边界领土问题取得了积极进展。经贸及各领域的交流与合作全面加强。2005年中国人均GDP已达1703美元，一些发达地区如上海、深圳已超过5000美元，高于越南的发展水平，对越南投资具有一定的经济实力和比较优势。通过参与越南资源的开发投资，转移部分劳动密集型产业，能促进中国产业结构的优化升级，减轻资源和环境压力；能规避贸易壁垒，减少贸易摩擦，开拓国际市场。
2.中国对越直接投资亟待拓展。1991年中越两国关系实现正常化以后，中国企业陆续走出国门，开始在越南投资办厂。近年来，在中国一东盟自由贸易区建设的推动下，一系列区域投资便利化措施逐步被落实，中国对越直接投资发展较快。中国企业通过对越直接投资，带动机电产品、原材料和劳务出口，有效拓展了越南和东盟市场。据越南计划投资部统计，2005年，中国对越直接投资金额突破1亿美元，达1.08亿美元，比2004年增长32.21%。其中，新增投资项目41个，协议投资额6770万美元；追加投资项目17个，追加投资协议金额4032万美元。由此可见，中国对越直接投资数量偏少，规模偏小，与其他国家和地区相比显然要缓慢许多，与中国拥有对越的投资优势很不相称。据越南计划投资部统计数据显示，截至2005年12月31日，中国台湾省对越直接投资项目1408个，协议投资总额达79亿美元，实际到位资金29.4亿美元，居世界各国和地区对越直接投资的第一位，项目数、合同资金、到位资金分别占23.8%、15.7%和11%。其余依次为新加坡、日本、韩国和中国香港特别行政区。中国累计对越直接投资的有效项目352个，协议投资总额为7.31亿美元，实际到位金额为1.81亿美元，仅列世界各国和地区对越投资的第15位，项目数、合同资金、到位资金分别仅占6%、1.4%和0.7%。中国对越直接投资远未达到规模效益，平均每个项目为200多万美元，协议投资额在500万美元以上的仅有9家。
二、中国对越直接投资的路径选择
1.熟悉投资环境。认识越南、研究越南、了解越南是中国对越直接投资路径的起点。中国投资者要充分认识到，到越直接投资虽然潜力巨大，但仍要认真对待一些困难和风险：土地供应虽然充足，但交通等基础设施仍较为落后，全国无一条符合国际标准的高速公路，铁路只是米轨，无法重载，速度也很慢；缺乏理想的合作伙伴，产业配套能力较差；官僚作风、腐败现象较为严重，制度不够完善，行政效率不佳；技术工人及管理人才不足，人员素质有待提高；短期行为较为普遍，政策缺乏连续性。如果对越南投资环境有深入了解，就能避开风险，利用优势，赢得商机。要扎实地进行前期准备和投资论证，妥善应对项目实施过程中存在和遇到的突出问题。通过实地考察、深入调研，熟悉越南的国情、商情和风俗民情，使投资活动符合越南市场需求和经贸政策，尽可能融入当地社会。重点研究、掌握中国一东盟自由贸易区相关投资规则、越南新的投资法及其实施细则、各种优惠政策及政策限制。处理好与合作方以及当地有关部门的关系，对越方合作伙伴进行深入了解，寻求信誉好的合作伙伴。选派能力强、素质高、外语好(越语或英语)的业务人员来越开展工作。树立以质取胜的经营理念，提高产品质量，注重品牌效应，搞好售后服务，提升中国企业在越南乃至东盟市场的无形资产价值。加强对投资风险的防范，按规定办理国内外投资报批许可手续。建立信息咨询系统，为中国对越直接投资提供市场调查、项目评估等咨询业务。健全金融服务体系，为中国对越直接投资提供优惠贷款、担保、保险等金融业务。改变我国对外投资审批手续繁琐、外汇管理过严的现状，切实为对越投资提供政策支持。保持与我驻越使馆经商处的联系，定期向经商处汇报企业生产经营和管理情况，遇到重大问题及时向使馆报告。2.优选投资领域。中国早期的对越直接投资主要是加工、装配和生产性的小型项目。此后，中国企业已涉及越南的能源开发、电子、建材、建筑、农林渔业及服务业等行业，投资领域非常广泛。据越南计划投资部统计，2005年，在中国对越直接投资新增41个投资项目、6770万美元的协议投资额中，投资工业领域的有29个项目，协议投资额6223万美元；投资农林渔业8个项目，协议投资额456万美元；服务业4个项目，协议投资额91万美元。截至2005年底，中国对越直接投资中，投资最多的是工业和建筑业生产经营领域，达252个项目，协议投资额4.5亿美.元，分别占项目总数和投资总额的71.6%和61.6%。其次是投资服务业，为44个项目，协议投资额1.89亿美元，分别占项目总数和投资总额的12.5%和25.85%。投资最少的是农林渔业，为56个项目，协议投资额9698万美元，分别占项目总数和投资总额的15.9%和13.25%。
中国对越直接投资要优选有市场潜力、效益好、见效快且符合越南产业鼓励导向的行业作为重点投资领域，既充分利用当地资源优势，又有利于发挥我国在设备和技术上的比较优势。越南工业部已确定2006—2010年着力发展四大工业主导产业，加工制造业(纺织、皮革鞋类、农林水产加工)，工业生产资料(化工、机电、电力、煤炭)，高新技术工业(电子及通信工程)等三大产业，对中国企业来说，对越直接投资大有可为。结合越南经济发展和市场需求的实际情况，可考虑在以下重点领域进行投资，从事生产和加工。一是家电生产。越南家电普及率较低，需求不断扩大，市场潜力较大。中国家电企业拥有先进的技术和雄厚的研发实力，积累了不少开拓国际市场的经验，可在越南投资办厂。二是摩托车发动机生产。越南政府将摩托车列为工业发展的重点，但由于资金和技术原因，迄今未能生产发动机等主要部件。我国摩托车工业技术工艺已相当成熟，具备开拓国际市场的实力，可考虑在越南投资生产摩托车发动机。三是农机生产。越南是农业国，农业耕作以人力和牲畜为主，发动机、拖拉机、水泵、收割机、脱谷机、烘干机等农业机械市场需求较大。中国企业在积极扩大出口的同时，可考虑在越南投资生产或组装农业机械，以巩固和扩大市场。四是矿产开采。越南矿产资源丰富，种类较多，但矿产开采和加工能力较弱。中国企业可考虑在越南投资采矿和加工，利用便利的运输条件，将产品返销国内，缓解国内资源的不足。此外，中成药生产、水果加工、服装和面料加工、烟草加工等产业均是可供选取的对越直接投资领域。
3.优选投资区域。外商对越直接投资的地区分布很不平衡。截至2005年底，交通等基础设施较好的南部重点经济区(胡志明市、同奈省、平阳省、巴地一头顿省、西宁省、平福省、隆安省和前江省8省市)吸引外商直接投资占全国的一半以上。其中，合同资金占全国外商直接投资总额的58%，项目数占投资项目总数的50%。北部重点经济区(河内市、海防市、海阳省、永福、广宁省、兴安省、河西省、北宁省8个省市)吸引合同资金占全国的26%，项目数占28.7%。各工业区和加工出口区吸引外商直接投资项目数占外商直接投资项目总数的33.4%，合同资金占投资总额的33.8%。北部山区、中部、西原地区和九龙江平原地区的一些省份全省吸引外商直接投资的项目数仅2～3个，金额不超过700万美元。
中国对越直接投资的区域选择应集中于基础设施较为完备的胡志明市、河内市、海防市、广宁省、同奈省等5省市。特别是随着中越合作建设“两廊一圈”的加快推进，中国对越直接投资将更多地投向河内市、海防市、广宁省等发展较快的越南东北地区。按照越南新的《投资法》规定，工业区、出口加工区、高科技区、经济区属投资优惠地区，可作为对越直接投资的重点区域。越南也将北部山区、中部等社会经济条件困难或特别困难的地区，列为投资优惠地区。由于这些地区基础设施十分薄弱，经济发展严重滞后，增加了投资风险，是否投资需谨慎考虑。可在“两廊一圈”的越南北部区域内，选取高平、谅山等资源丰富的部分省市，着重进行资源开发和农业的直接投资。
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论文关键词：失地农民；养老保障；创新；问题；建议
妥善解决失地农民问题，已经成为一个事关各地经济发展和稳定大局的重要课题。从得到的信息来看，全国许多地方都在市、县一级层面上进行了失地农民社会保障方面的探索。浙江省作为长三角经济发达地区，城市化进程很快，失地农民问题尤为突出，有关失地农民社会保障(主要是养老保障)的探索与实践开展的也较早。台州作为浙江省经济较为发达的新兴地级市，自1994年撤地建市以来城市化进程很快，农民失地多，矛盾突出，妥善安置失地农民的要求迫切。从2003年开始该市政府组织有关部门和专家广泛考察和论证，探索建立失地农民养老保障体系，其制度设计较其他地区有独创性，但实行三年来，也出现了一些问题，亟待理清思路，进一步完善。本文旨在介绍台州市的制度创新，并把重点放在实证数据测算上，通过总结现行失地农民养老保障制度的一些问题，提出针对性建议。
一、台州市土地征用、补偿及失地后的现实问题
(一)土地征用的基本情况
该市自1994年底撤地建市以来，城市化发展的步伐进一步加快，土地征用的数量也日益加大。按照现有趋势，测算出2003～2012年，市区新增建设用地将在28万亩左右，平均每年新增建设用地2．8万亩左右，除去国有农场、河道、滩涂以及产权未界定等无须征用的土地(以占总建设用地数的15％～20％计)，20032012年征地面积将高达21万22．4万亩，按市区人均耕地面积0．4亩计算，涉及被征地人口47．25万50．4万人，平均每年新增被征地人口约5．4万人。
(二)土地征用后的现实问题
土地被征用以后，农民面临征地补偿费用的分配、使用，以及今后如何生计的现实问题。
1．征地补偿费的分配与使用。对于征地补偿费的分配问题，各村各不相同，有的全部留村，有的部分到户，有的人地对应到户，有的平分到户，等等。大多数农民对“此费不能全额到户，留一部分发展壮大村集体经济，用于今后村级公益福利事业”的做法都能予以理解，但也普遍担心村级集体资金的管理缺乏严格而有效的措施。对于加强征地补偿资金集中管理与确保集体资产保值增值，虽然个别地方有好的经验，但普遍没有找到有效的方法。
2．失地农民的收入来源。据调查，在失地农民中除了一部分从事他业或出租房屋等有稳定收入外，其他相当一部分无稳定的经济来源，而且失地农民的就业渠道也较为单一，企业务工成为首选。据估算，在已就业人员中，企业务工的约占65％左右，从事第三产业如个体运输、建筑装潢、小商小贩等，约占25％左右，其他约占10％。这其中又受到区域位置、经济发展差异的影响，相对来说靠近市区的近郊村从事第三产业的比例相对较高，失业人员相对较少。另外，失业人员存在结构性差异，主要集中于40周岁以上的人口及女性，尤其是30～40周岁的女性。
3．集体保障水平存在差异。村集体经济的发展受到该村区位、投资环境、村集体经营能力等各种因素的影响，使得各地集体经济发展存在明显差异，导致失地农民享受到的集体保障水平存在差异。
二、台州失地农民养老保障制度的创新与问题
(一)台州失地农民养老保障制度的创新
台州保障制度覆盖的对象主要是台州市区土地全部或部分被征用的人员以及经批准“村改居”的行政村18周岁以上居民。参保人员的缴费基数为上年度全省职工平均工资的60％或100％，可由村集体经济组织自行选择。参保人员的年缴费额按照以下公式计算：年缴费额=年缴费基数×缴费比例。缴费比例将根据国家有关规定进行调整，2003年的缴费比例定为24％，其中村集体经济组织负担17％，个人负担7％。参保人员的缴费年限由补缴年限和续缴年限两部分构成。补缴年限由各村委会在10年以上的年限中选定，不同年龄段的人员适用不同的补缴标准，补缴费用原则上在参保时一次性缴清，有特殊困难的，允许分次缴付。续缴年限是指从参保后的次年起，未达到养老年龄的人员，要持续逐年缴纳到养老年龄。所有参保人员都将建立养老保险个人账户，个人账户按照缴费基数的11％计人。参保人员养老保险基金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集。集体和个人负担的资金尉于参保人员规定缴纳的保险费，政府负担的资金用于缴纳的养老保险费不敷使用时的养老金支付。村集体资金来源为村建设留用土地开发增值、土地补偿费和集体经济积累等。个人支付来源为安置补助费、青苗补偿费和个人积累等。市、区两级政府将建立“村改居”养老保险风险资金。该资金来源为：在土地使用权有偿出让和新增建设用地土地行政划拨时，按每平方米10元标准提取的资金；每年土地使用权出让收益中按10％比例提取的资金；市、区两级财政每年在预算中安排的资金。养老风险资金主要用于缴费资金不足时养老金的支付。
采用保守估计，缴费基数按照上年全省职工平均工资的60％确定，假定全省职工平均工资年均递增5％，补缴年限选择10年。男满60周岁、女满55周岁的失地农民采用一次补缴，不再续缴，以补缴10年为基数，每超过1年递减7％，一直到男满79周岁、女满65周岁。经测算，各年龄段补缴情况如表1、表2所示。
到达养老年龄时，参保人员的养老金一般由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。基础养老金月标准为参保人员办理享受养老待遇时上一年度全省职工月平均工资的20％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额的1／120。参保人员在缴费期内死亡，其个人账户储存总额可全额退还法定继承人。已开始领取养老金人员死亡的，其个人账户按结存余额退还法定继承人。经测算各年龄段续缴金额和到期养老金如表3所示。
从表3可以看出个人续缴年金呈递增趋势，这既考虑到了通货膨胀的因素，又符合个人收入增长的规律。年龄越小、续缴越多，到期养老金也就越高，这也符合未来生活水平的需要，促进了青年农民积极参保。相比其他地区实行的“土地换保障”政策，台州市的失地农民保障制度无疑更加灵活，更具有前瞻性。其他地区的“土地换保障”政策普遍采用一次缴纳、不再续缴封闭式的运作模式，无论年龄大小，投保金额都相同，只要达到最低参保年龄的(16周岁以上)，到享受年龄后其待遇也一样。这样规定，其结果是年纪轻的农民积极性就很不高，缺乏激励机制，没有体现年龄差别化的设计原则。被保障人员年满后的养老金都只有区区几百元，从目前来看这些养老金还勉强可以维持生计，但对于目前正处于青壮年的失地农民来说，未来十几、几十年后的几百元能否保障老有所养就显得不可预知。
现在理论界和实务界有个通病，偏爱于根据不同的弱势群体或生活风险要求建立不同的独立的社会保障项目，而脱离原有的社会保障的制度框架。这不仅没必要，也会造成社会保障项目林立，破坏体系的完整性和协调性，也给运行操作带来不便。在笔者看来，失地农民的社会保障必须与当前城市的社会保障制度衔接起来，保留一定的相通性或兼容性，而不宜完全独立于现行制度。因此，在设计失地农民社会养老保障体系时，必须为将来可能的对接预留端口。我国城镇职工社会养老保险实行的是国家、企业、个人三方面合理分担的筹资原则，因此台州失地农民养老保障制度也采取了这个原则，以便两者之间的衔接。该制度最大的特点就是建立参保人员个人账户与社会统筹相结合的制度，并且个人账户是开放式的，个人账户资金随着每年续缴金额的流人不断扩充。这一办法不但极大加强了对参保人员的保障能力，更为与城镇职工社会养老保障体系对接提供了保证。
(二)制度本身的问题
台州保障制度规定，参保人员养老保险基金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集。集体和个人负担的资金用于参保人员规定缴纳的保险费，政府负担的资金用于缴纳的养老保险费不敷使用时的养老金支付，这也就意味着政府暂时不准备拿出现钱来参保，政府希望先以农民和村集体缴纳补缴和续缴的资金进行运作，实现保障资金平衡，等若干年后保障资金无法平衡时再进行注资。为了测算在政府不注资的情况下养老基金的收支平衡及延续时间，我们以市经济开发区日山份村的1106名人口为样本，按照台州制度所提出的方案，测算封闭条件下养老基金的收支平衡状况。对于其中的18周岁以下人口，按照省劳动和社会保障厅等部门联合颁发的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》的精神，应当作为城镇新生劳动力纳入相关的社会保障体系，因而不在本次测算的范围之内。测算采用保守估计，缴费基数按照上年全省职工平均工资的6o％确定，补缴年限选择l0年。测算结果如下表：
通过以上测算我们可以看到，在完全靠失地农民补缴和续缴的情况下，在养老基金运作23年后出现赤字，需要政府注资，仅日山份村一个村到2030年就需要政府一年近300万元的出资。这么一个巨额的直接显性债务，会给未来的政府留下巨大的财务隐患。
(三)实行三年来发现的问题
自2003年实行该制度以来，对推进台州的城市化进程、缓解由征地引发的社会矛盾起到了积极作用，但在实际操作过程中也发现了一些问题。
1．零星征地以户为单位参保政策尚需完善。目前不少村土地只有部分被征用，未能符合整村参保条件。虽然台州市区规定可以以户为单位参保，但实际操作可行性较小。按照制度设计，被征地农民基本生活保障资金按照“政府出一点，集体出一点，个人出一点”的原则筹集，按户为单位参保，就意味着村集体要为一部分农民缴纳养老资金，对于未参保的农民来说有失公平。实际操作中参保村倾向于年龄较大的村民先参保，致使参保对象也难于确定。利益的博弈，致使无法确定参保范围和参保对象，参保手续难于操作，从而，未能实现征地后失地农民即参保的制度设计。
2．参保人员的保险关系转移规定不够明确。失地农民参加被征地人员养老保障后，尚未达到养老年龄的人员，必然要流动转移。实施细则规定，已经参加被征地人员养老保障的，就业后按规定参加企业职工基本养老保险。其缴纳的被征地人员养老保障金按缴费当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限与参加企业职工基本养老保险缴费年限合并计算(推算至不小于16周岁)，个人账户按城镇个体工商户养老保险记入的比例划入，并终止被征地人员养老保障关系。这里虽对参保人员的转移有一定的规定，但不够详细，具体的操作依据也不够合理。其中养老保障金按缴费当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限与参加企业职工基本养老保险缴费年限合并计算，对于被征地首次缴费按15年补缴的参保人员，折算成缴费年限可达到25年左右，明显不合理；对转移人员也没有作出具体的限制。由于被征地参保人员符合享受养老待遇年龄女性为55周岁，而城镇职工法定退休年龄女性为50周岁，按此政策规定，可能造成被征地参保人员的女性参保人员将被征地人员养老保险关系转至城镇职工养老保险关系后，享受了比被征地人员养老保障提前5年领取养老金的待遇。
3．部分村民“续保”困难。台州制度规定，未到退休年龄的失地农民除了“补缴”以外还要“续缴”。调研中笔者发现，部分偏远地区以及年纪偏大的失地农民由于所处的区位远离市区以及文化、技能、年龄上的原因，失地后在创业、就业方面处于劣势，很难找到稳定的收入来源，在首次缴费后，无力长期持续的“续缴”，影响了退休时养老金的领取，引起了一些矛盾。
三、完善失地农民养老保障制度的对策建议
针对台州市失地农民养老保障制度本身以及实行三年来出现的问题，笔者在对台州市部分失地农民以及相关主管部门进行访谈的基础上，提出以下建议：
(一)采取有效措施，确保政府出资到位
目前浙江省各级政府债务已相当可观，要让各级政府一次性地认缴，估计每个地方都有一定的难度，也是每个地方政府所不愿意的。但为了不给未来政府支付带来压力，应该规定政府出资分期分批缓缴到位的时间，且对缓缴的资金(迟于农民缴纳资金截止时间的即视同为缓缴)要缴纳滞纳金，并要对此进行专项检查，从而确保各地失地农民社会保障资金真正落实到位。对于政府出资的来源，可以考虑省政府出台硬性政策要求各级基层政府从土地出让金中按一定比例列支。在目前我国失地补偿明显不合理，土地出让金与征地补偿金存在巨大差异而《土地法》对于失地补偿标准没有变更的情况下，让政府从土地出让金中列支一部分用于失地农民养老保障体系的建立，对于失地农民不失为公平合理的补偿。
(二)引导失地农民成立互助合作组织
失地农民本质上还是农民，分散而弱势，在农村征地制度安排上处于不利的地位。而且农民失地后如何实现可持续收入是任何保障体系都无法回避的问题。引导失地农民成立互助合作组织可以从某种程度上解决以上问题：一是通过“组织”可以实现土地征用中农民与政府的直接对话，提升土地征用中农民自身的谈判能力，使农民在土地征用中能够直接发出与他们人口比例相对称的声音，最大限度地争取自身利益。二是通过“组织”来协调失地农民在创业和就业过程中的诸多问题。笔者认为，第一，“组织”要具有金融服务功能，可以进行资金互助合作，给失地农民创业进行融资和提供担保，缓解失地农民创业遇到的信贷“歧视”。第二，要发挥“组织”的行业合作或社区合作功能，来引导、组织、协调失地农民创业，实现资源、信息共享。另外，还可以根据岗位需要，对失地农民进行“订单式”的就业培训，这样比政府组织的大众化普及培训更能激发失地农民的兴趣，效果更好。第三，通过互助合作组织，对转变原有村集体经济职能，发展集体经济，实现留村补偿款的保值增值，具有一定意义。
(三)完善参保人员的转移政策
参保人员转移，不应按当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限。参保的失地农民应按参加被征地人员养老保障年限以缴费比例、缴费系数折算实际缴费年限转至企业基本养老保险，同时转移个人账户及保险关系。在被征地参保人员转移时，可借鉴城镇职工基本养老保险异地转移的方法，设置一个转移门槛，对于转至城镇基本养老保险关系后，必须继续按城镇基本养老保险规定缴足一定的缴费年限，具体可为5～10年，方可享受城镇基本养老保险待遇，否则按被征地人员养老保障待遇办理。这样可防止被征地的参保人员特别是女性参保人员，在将要到达50周岁时，将保险关系转入城镇职工基本养老保险，从而享受了城镇职工养老保险的退休年龄。
