城乡社区发展治理规划范文

导语：如何才能写好一篇城乡社区发展治理规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1 发展农村社区的意义

1.1 农村社区发展的意义 农村社区是由一定地域的人群、按照相近的生产和生活方式、实行共同的社会管理与服务所构成的农村基层社会生活共同体。农村社区以亲缘和血缘为纽带，以居民为基础，在农村社区经济建设和社会发展中发挥着重要作用，是农村社会建设的基本载体。党的十六届六中全会颁布的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出了“农村社区建设”的概念，并要求把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2006年9月，民政部下发了《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》，同年10月，民政部正式决定在全国开展农村社区建设的实验，把整合社区资源，提升农村社区功能，努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区作为农村社区建设的目标。农村社区建设的提出，为社会主义新农村的建设指明了方向，为新农村建设的发展明确了定位。而在新农村建设和城乡统筹的背景下，如何建设和治理农村社区，不仅是农村建设的问题，更是一个关系到社会整体发展的大问题。农村社区建设是推进新农村建设的有效途径，是完善村民自治，扩大基层民主的有效载体，是切实提高村民生活质量和文明程度的内在需求。

1.2 陕北农村社区发展概况 陕北，特指陕西北部的

延安和榆林两市的25县区，地处黄土高原的中心部分，总面积92521.4平方公里。其中延安市辖1区12县，榆林市辖1区11县。2013年末，延安市常住人口220.61万人，城镇化率54.03%；榆林市常住人口337.03万人，乡村人口159.11万人，占47.2%。

陕北农村社区建设发展迅速并取得了较大的成就。延安市人民政府启动乡镇社区服务中心建设项目，并制定了《延安市社区服务体系建设规划（2011-2015）》。根据规划，到2015年，将力争完成1200个农村社区服务中心建设项目，实现覆盖率60%的目标。榆林市截止2011年累计投入社区基建资金2.7861亿元，解决了102个社区的办公用房问题，2013年村（社区）便民服务室覆盖率达到60%，并编制完成《榆林市城乡一体化建设规划（2013-2030年）》，计划对12个市级新型农村示范社区展开全面建设，推进村级民主政治建设，建立健全村（居）务监督委员会工作制度，加大村（居）务公开民主管理工作力度。同时，积极推动社区治理体制创新，全面落实社区工作人员的薪酬待遇和社区建设工作经费，引入市场运作机制，拓展社区社会化服务新领域。

2 陕北农村社区发展存在的问题

2.1 大量农村人口外流，社区发展主劳力缺失 由于受自然、经济、社会条件的限制，干旱、水土流失严重，生态环境弱，农业开发程度低，农村经济发展滞后，农民收入增长缓慢，城乡经济发展水平差距较大。2013年，延安城镇居民人均可支配收入27643元，农民人均纯收入8681元；榆林市城乡居民收入分别为26820元、8687元。受比较利益的驱使，陕北农村大部分青壮年劳动力外出打工或经商，其劳务收益是部分农民家庭的经济支柱。仅2013年，榆林市转移农村劳动力65.3万人，延安市转移农村劳动力30万人。据统计，从2009年至2013年，延安市人口流失在50%以上的自然村达到2594个。大量年轻有文化的劳力外出务工，不但阻碍了当地农业生产水平的提高，还导致农村社区失去了建设的主力军。

2.2 投入不足，社区发展不平衡 陕北地区是陕西省经济落后的地区，农村经济发展水平低，几乎没有集体经济的工业和企业，社区的公益事业，办学、修路、医疗卫生等均依赖政府的投入和群众自筹。由于陕北农民缺少经济来源，2013年人均收入尚不到8700元，属于较低的水平，农民参加社区的积极性不高，难以筹措社区建设所需的大量资金。农村社区的建设资金主要取决于上级政府的拨付。而陕北地广人稀，如榆林市面积43578平方公里就有176个乡镇、5474个行政村，为提高资金的使用效率，政府对于农村社区的投入必然是有重点、有针对性的，这就导致社区建设资金地区间分配的不均，使得社区发展不平衡。农村公共设施投入明显不足，农村公共产品和公共服务短缺尚难以根本改善。

2.3 自然村消亡现象明显，农村社区整合难度加大

改革开放使农村社会结构日益呈现碎片化，农村社会结构的解体影响着农村社区的建设。社会主义市场经济体制的建立，使农村过去那种自给自足为主体的经济解体。农民的生活日益融入市场经济中，农民已完全成为独立的市场主体。随着统一市场的形成，农村、农业、农民在市场竞争中处于相对于不利地位。由于农民依靠土地和传统农业收入难以维持生计，而外出务工相对见效快、收入高，导致大量农民外出务工。部分自然村落随着原住民的锐减，乡村文化瓦解，导致村落活力丧失并且村落逐步消亡。据统计，从2009年至2013年，短短5年时间，延安市原有自然村逐步消亡1059个。新型农村社区在空间布局上不是简单的村庄合并，应该遵循城镇布局的发展规律，使新型农村社区建设具有较强的空间布局合理性，从而避免空间布局不合理为日后发展带来的空间结构调整难度和损失。但大量自然村消亡，则进一步凸显陕北地广人稀的特点，造成产业项目、基层设施、公共资源投入方面资源闲置或浪费，使农村社区空间布局难度加大。

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农村社区发展推动农民权益保护可以体现为在整个复合系统中农村社区子系统对农民权益保护子系统的积极影响,即促进作用,但我们也应该看到农村社区发展对农民权益保护带来的一些挑战因素,甚至是一些负面影响。从农村社区发展与农民权益保护系统基本结构看,农村社区发展子系统与农民权益保护子系统具有相互作用的关系,每个系统内部又可划分为政治、经济、文化、社会、生态环境子系统,它们之间也具有相互促进和制约的关系。可以看到,农村社区发展推动农民权益保护所属的复合系统不仅具有一般系统的特征,其系统内部结构以及子系统之间相互作用机制也比一般系统要复杂很多,农村社区发展推动农民权益保护不仅需要各个子系统内部协调发展,更依赖各个子系统之间的高度协调。

(1)可调控性。农村社区发展和农民权益保护之间存在各个维度的能量流、物质流、信息流,如果不加以调控,系统自发作用后的结果可能会使农村社区发展脱离保护农民权益的初衷,出现新农村社区建设与发展的各个维度方面无法使农民满意,无法保障农民的根本利益,从而降低整个复合系统的综合能力。在这个复合系统中,政府和有关部门决策者可以从政治、经济、文化、社会、生态五方面,在一定程度上调控农村社区发展系统与农民权益保护系统之间相互作用力的大小及方向,从而使农村社区发展成为促进农民权益保护的空间载体。

(2)复杂性。农村社区发展推动农民权益保护复合系统包括若干子系统,各个子系统之间,子系统内部,各个子系统与外部环境之间都存在相互影响相互作用的关系。同时,这些联系也错综复杂,有单向联系、双向联系、交叉联系同时并存的特点,并且这些联系并非简单的线性,而可能是多元、离散和不可逆的。所以,农村社区发展推动农民权益保护系统具有复杂性的特征。

(3)动态性。农村社区发展推动农民权益保护绝不是一个静态的过程,而是一个充满变数、异常艰辛的动态响应过程。在这个复杂系统中,且不说外部环境因素的变化,多数元素,诸如资金、技术、土地资源、农民的劳动技能、心态特征、文化价值观念等等都是变化的,我们必须把握这种变化,并作出反应,所以,也需要适时恰当调整农村社区发展推动农民权益保护的绩效指标和参数。

(4)地域差异性。农村社区发展子系统与农民权益保护子系统之间的关系在不同的地域所表现出的矛盾结构也不相同。这是因为我国不同地域农村发展水平差异较大,有些农村地区,有自己的农业支撑产业,农村经济发展水平较高,农民观念开放,农民对新农村社区建设的积极性较高,参与度也较强,农村社区职能结构合理,农村社区建设在很多方面有着较高的农民满意度,从而能较好地促进农民权益的保护;相反,有些农村地区,经济发展落后,农民观念守旧,农民对新农村社区建设缺乏积极性,参与度不高,农村社区职能结构不合理,甚至缺失,无法提高当地农民的满意度,也无法促进农民权益的保护。

农村社区发展推动农民权益保护的PSR分析

PSR模型是经济合作与发展组织给出的复合系统评价模型,是一种反映可持续发展机理的概念框架[10],即“压力一状态一响应”模型。该模型能够清晰反映子系统之间的相互作用关系,并表征系统运行的内在动力因素及机制。在环境、能源、社会、经济、农业等领域的绩效评价及决策过程中得到广泛应用。农村社区发展推动农民权益保护的作用关系可以用PSR模型来解释,具体来讲,农村社区建设的政治、经济、文化、社会、生态的活动行为,诸如“有新房无新村,有新村无新貌”现象、环境的破环、重复劳民伤财的建设、紧迫基础设施建设不全面、缺乏长效投入增长机制、不尊重农民意愿的强制建设资金的吸纳、低效能职能机构的配备等活动都对农民权益保护系统形成一定的负面压力,而同时,新农村社区建设中技能培训、经济扶持、文化的丰富等活动又会对农民权益保护系统形成一定的正面压力,即对农民权益保护的推动作用,与此同时,在这种正负压力下,农民权益保护将以一定的状态表现出来,其结果将传导给政府、社会等行为主体,使其作出一定的反应,从而减轻农村社区建设对农民权益保护的负面压力,更好地促进农民权益的保护。在PSR模型中,压力和响应评价系统是对绩效行为的反映,而状态评价系统则是对绩效结果的反映。根据农村社区发展子系统和农民权益保护子系统的系统结构特征,我们构建农村社区发展推动农民权益保护的PSR模型。农民权益保护系统的发展需要与外界进行物质和能量交换,这将受到农村社区建设活动行为的压力,这种外部压力表现在农村社区发展对农民政治权益保护的影响、对农民经济权益保护的影响、对农民文化权益保护的影响、对农民社会权益保护的影响、对农民生态权益保护的影响等5个方面;在受到各种压力后,农民权益保护系统将会在政治、经济、文化、社会、生态方面表现出一定的结构特征和功能状态,为此,我们可以构建农民政治权益保护子系统、农民经济权益保护子系统、农民文化权益保护子系统、农民社会权益保护子系统、农民生态权益保护子系统的指标体系来反映这种状态,针对农民权益保护系统状态,政府等行为主体将做出一定的反应,以采取各种措施促进农民权益保护各个子系统的改善和发展,从而使农村社区发展推动农民权益保护复合系统保持良好的结构功能状态,实现我国农村社区发展与农民权益保护的协调、可持续发展(见图，图略)

农村社区发展推动农民权益保护绩效评价指标体系的构建

农村社区发展推动农民权益保护是农村社区发展与农民权益保护在政治、经济、文化、社会、生态等各个方面相互影响、相互制约的过程,是一个错综复杂的系统,如果仅仅只是运用少量的表面考察指标来度量,是无法准确反映这一复合系统的本质特征。必须有一套恰当且细致清晰适用的指标体系加以正确描述。本文将根据农村社区发展推动农民权益保护复合系统特征及其PSR总模型的基本原理,参照评价指标体系构建的基本原则,结合现有关于绩效评价资料状况,构建农村社区发展推动农民权益保护的综合绩效指标体系。该指标体系共有5个层次,即总目标层、具体目标层、系统层、要素层、指标层[10]。

其中总目标层是评价农村社区发展对农民权益保护的总体影响;具体目标层包括农村社区发展对农民权益保护政治层面的影响、经济层面的影响、文化层面的影响、社会层面的影响、生态层面的影响;系统层分为压力子系统、状态子系统、响应子系统,压力子系统和响应子系统反映农村社区发展的绩效行为,状态子系统反映农村社区发展的绩效结果;要素层是对系统层的具体化,每个系统层可以分解为若干个要素;指标层是指标体系的最基本层次,反映要素的特征,是可以直接用于度量的评价因子。农村社区发展推动农民权益保护的绩效指标可以分解为农村社区发展推动农民权益保护的政治绩效评价指标体系、经济绩效评价指标体系、文化绩效评价指标体系、社会绩效评价指标体系和生态绩效评价指标体系。1.农村社区发展推动农民权益保护的政治绩效评价指标体系现阶段,我国农民权益保护在农村社区建设和发展过程中的政治权益保护问题比较严重,存在诸多的农民政治权益缺失以及侵犯农民政治权益的问题,具体包含了农民平等权的缺失,农村基层民主的虚位,村民自治中的问题,农民的政治管理权利、政治参与权利、政治自由权利、政治监督权利等受限的问题,农民严重缺乏利益代表与表达的问题,以及其他农民权益保护与新农村社区发展中的政治法律问题等[5]。#p#分页标题#e#

本指标体系首先通过政治压力子系统体现农村社区建设对农民政治权益保护的推动作用,以农村民主法制建设、基层民主机构配备、村民利益表达机制和村务公开、透明、议事制度等方面来反映;其次通过政治状态子系统来反映农村社区发展推动农民政治权益保护的状态结果,体现为农民参与自身权益保护的认知、渠道、维权、结果等方面的一个直接状态;再次通过政治响应子系统对于财政在农村社区民主法制建设的支持力度及相对适应性,主要选取财政及法律工具作为调控农村民主法制建设的手段,用基层民主组织建设的投入、基层民主建设的法制化率来反映政府在投入和立法方面所作出的响应,用农村社区专项资金投入、农村社区建设资金来源的配给率、成立农村社区建设专项领导组织的普及率来反映政府从资金的来源及管理组织方面的响应,用农村社区建设专项资金占市财政的支出比例来反映政府在农村社区建设方面的投入力度(具体指标详见表1)。2.农村社区发展推动农民权益保护的经济绩效评价指标体系农村社区建设的根本所在和生命力所在是发展农村经济、提高农民生活质量。农村社区的经济发展可以促进社会主义新农村建设的深入推进,使农民的生活更宽裕,便利社区居民生活,为农村地区的整体发展提供坚实的经济支持和物质保证。我国农村社区建设的初衷就是改变农村的落后面貌,稳步提高农民的收入,缩小城乡之间、工农之间的物质生活与精神生活方面的差距[5]。因此,如何发展社区经济,增加农村社区居民的收入,提高他们的物质文化水平是社区建设与发展的重中之重[1]。

经济压力子系统体现的是农村社区经济建设对农民经济权益保护的推动作用。一般从农业生产基础设施配备投入、农业科技、农村经济组织、农村金融等方面来综合反映农村社区建设对农民经济权益保护的推动能力。经济状态子系统反映了在农村社区经济建设的压力下,农民经济权益保护所呈现的状态。主要通过农民收入的增长,农业产业、城乡收入比,收入增长的抵消因素,农业生产的资金缺口的解决等方面来反映农村社区建设对农民经济权益保护的绩效结果。一般来说,政府调控经济的手段包括财政、税收、金融等,经济响应子系统主要选取科技进步对农村社区农业增长的贡献率来反映政府在农业科技投入方面的水平,用社区粮食综合生产能力、农村社区基础设施建设占市财政支出比例、农村社区农业补贴总额反映政府在农村社区建设方面的投入力度(具体指标详见表2，表略)。.农村社区发展推动农民权益保护的文化绩效评价指标体系农村社区文化由一系列基本要素组成,这些文化为农村社区内的所有成员共同拥有,同时又制约着人们的思考方式和行为方式[3]。

宣传并弘扬农村优秀传统文化,开展富有特色的文化活动,以传统文化为纽带并通过社区的道德约束和纪律约束[11],引导居民树立正确的人生观、价值观、世界观,这也是社区文化功能的具体要求[1,12]。文化压力子系统主要表现为农村社区建设对农民文化权益保护的推动作用。可以通过开展的各类培训、农村教育进展、文娱活动的开展等方面来体现农村社区建设推动农民文化权益保护的能力。文化状态子系统直接反映了在文化压力系统的作用下,农民文化权益保护的绩效结果。文化响应子系统则反映了政府在推动新农村社区建设中推动农民文化权益保护的具体措施,体现一定的力度和水平(具体指标详见表3)。4.农村社区发展推动农民权益保护的社会绩效评价指标体系农村地区公共管理与公共服务的功能应该由农村社区逐渐承接[1],由社区协助政府开展基层管理和服务工作,建立起政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动的农村基层社会管理体制[13]。随着国家在广大农村地区逐步建立社会福利网络,农村社区必然成为社会福利和保障制度的实施平台[14]。社会压力子系统直接体现了农村社区建设在推动农村公共事业方面的推动作用,相关指标反映了农村社区建设在推动农村公共事业方面的能力[15]。

社会状态子系统侧重于反映农民生活质量提高的程度,选取了与农民生活质量状态高度相关的政府投入配备指标来阐述本系统。社会响应子系统选取直接影响农民生活质量程度的医疗卫生、社会保障文娱基础等方面的指标以反映政府在农村社区建设中农民生活质量提 高 方 面 的 关 注 和 投 入 力 度 (具 体 指 标 详 见表4)。5.农村社区发展推动农民权益保护的生态绩效评价指标体系生态环境不仅是农村生活的装饰,更能成为农民收入增长的重要途径。农村社区责无旁贷地承担起生态维护的功能[2,16],理想状态的农村社区生态建设应以社区自身的人力、物力、财力投入生态维护与利用当中,合理规划生态环境的利用和保护,同时吸引外界社会因素的参加,在农民创收的同时,保护好农村生态的平衡和环境的舒适[17]。在生态压力子系统中,农村社区建设对农民生态方面的压力一般包括两方面,一是对农村社区环境的保护和改进方面,选取社区生态建设的优质指标来反映;二是所带来的对农村环境的污染和破坏,选取代表社区生态恶化的指标来反映[18]。

生态状态子系统分别从绿化、水质、空气质量、污水处理等方面来反映农村社区中农民生态权益保护的状态[19]。生态响应子系统主要表现为对社区生态建设的改进和补偿措施,反映了政府对于农村社区环境整治的能力和水平(具体指标详见表，表略) 四、讨论及建议上述笔者运用PSR模型所构建的农村社区发展推动农民权益保护的绩效评价指标体系反映了政府及相关决策部门的决策需要,具有“天然”的应用基础和广泛的适用、推广价值。但是,由于该指标体系涉及内容广、数量多,且多数指标存在于社区农民自身的感知或前期行为,致使其准确性和完整性都可能会最终影响到计算的综合评价指数的真实性。加之,农村社区建设绩效评价受到农村社区发展环境、数据质量控制等多种因素的影响,政府在实际选用农村社区发展推动农民权益保护的绩效评价指标的过程中,需要根据这些因素的特点和变化加以适当的调整和修正。因此,针对农村社区建设推动农民权益保护复合系统的复杂性及其绩效评价指标体系数据循环完善的必要性,本研究认为在运用农村社区发展推动农民权益保护指标体系的过程中应注意以下几个方面:

(1)注重指标体系运用方法的定量与定性相结合。建议采用德尔菲法与层次分析法相结合:首先通过领域专家意见的客观判断将第一层次的元素的重要性进行两两比较,构造判断矩阵,并对矩阵进行分析,找出第一层指标权重,通过归一化处理后,得到各指标的权重系数;其次进行一次性检验,确定判115断矩阵是否具有满意的一致性;再次对矩阵进行运算,得到余下几层的指标组合权重;最后计算各项指标的综合评分指数。该方法弥补了单一定性所缺乏的客观性以及单一定量所缺乏的合理性,能使最终计算的综合评分指数更具公平性与合理性。#p#分页标题#e#

(2)鼓励指标体系在农村社区建设的规划制定时早期介入。将农村社区总体规划与后期以基于农民权益保护的社区管理紧密结合,使农村社区经济效益、生态效益及社会效益的和谐统一,真正实现农村社区发展与农民权益保护的可持续性。农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容,但对于目前这样一个经济转轨与社会结构转型交织的特殊历史时期,既要大力发展农村社区组织,又要对农村社区相关管理进行强化和控制,比如由于一些农民素质相对低下等诸多现实性问题的存在,农村社区容易出现个别精英主义,歪曲民主,重视短期效益。因此,农村社区建设应明确以经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展的目标,以避免权力被异化而偏离农民合法权益保护的初衷。

(3)建议管理部门他评与自我评价同时进行。这将有利于促成建立有效的农村社区建设的工作激励、考核机制,从而形成新农村社区建设的长效机制。新农村社区建设需要各个方面的广泛参与和各部门的配合协作,可以成立一个由各部门参加的农村社区建设委员会,统筹社区建设的指导工作,各部门必须根据自身的工作职责,围绕新农村社区建设的目标,在社区规划、资金、产业、基础设施、要素配置等方面协调配合,采取必要的一系列扶持政策工作。在工作中需要以社区农民权益保护为服务宗旨,明确职责、调整关系、运用行之有效的政策措施切实解决好新农村社区建设中农民权益保护的问题。并对照相关指标,将农民群众满不满意、答不答应、高不高兴作为判断工作成败的根本标准,让广大农民认可、放心、高兴、满意。

(4)成立第三方评价机构,并确立其地位和作用。推动第三方评估进入到社区建设,可以进一步推动建立农村社区农民权益保护绩效评价的民主监督机制,强化其治理的透明性。使得新农村社区在推动农民权益保护绩效评价管理的内容具体化、程序规范化、评价真实化,又能够加强关系到农民切身利益的相关绩效评价考核决策的做出是具有合法性、合理性和可操作性的。同时改革地方政府考核任用机制,将“在哪些方面对于农民权益保护的推动,成绩显著”着重作为其考核任用的指标之一,从而使之更加关注农民利益,真正为农民权益谋福利。

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【关键词】社区教育，城乡一体化，定位分析，机制保障

社区教育是构建终身学习体系、建设学习型社会的重要基础。在城乡一体化进程中，健康成熟的社区教育，将全面促进教育社会化、社区学习化、学习终身化的实现，更好地保障个人终身学习权利，提升公民素质，促进文化繁荣，增强社会凝聚，推动实现城乡经济社会可持续发展。

社区教育在全球范围内变得日益重要，我国正由实验区向全国稳步推进。社区教育是“终身教育体系”的重要构成部分，是加快城乡一体化建设的重要力量。党的十报告明确提出：“完善终身教育体系，建设学习型社会”的目标；《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也明确提出“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”；《教育部2014年工作要点》中又强调提出：“推动城乡普遍开展社区教育”。作为一个农业大国，城镇化建设、城乡一体化建设，是当代中国经济社会发展的重大变革。在此发展期间，要破除城乡二元化的困境，同时也要正视城乡二元化积年存在的现实，那么，将社区教育纳入城乡一体化进程中进行合理的政策架构与理论、实践探索，就显得尤为必要。

一、城乡一体化社区教育定位分析

（一）服务性与受偿性。社区教育是受众最广泛、最能体现民生的教育类型，其主要性质是公共服务性。社区教育的普及，将促使教育价值发生极大的转变，使城乡社区各类群体获得更多的平等的学习机会，并在服务社区民众、维护社区稳定、促进社区发展等方面大有作用。社区教育学院等新型教育机构，将作为主力承担起城乡社区教育本土化、大众化、普及化、终身化的任务。社区教育应以服务社区为最高宗旨。

社区教育在国外发达国家已趋成熟，在美国被称为“社区教育”，北欧称之为“民众教育”，日本称作“社会教育”，但其性质都以公共服务性为主，其教育内容与教育目的大体一致，即为地区内民众提供教育学习的机会，特别是以教养教育为目的，展开各类学习活动。

我国的城乡一体化社区教育，也应秉承以公共服务为主要理念，制定政策体系，加强社区教育设施建设，坚持为社区民众教育服务的方向，并设定相应教育内容。社区教育机构一定要在自身生存发展空间与城乡一体化协调发展联动格局内谋求发展，以合作为基础，强调服务性，强调公民平等权利，不能误入教育产业化格局中去。要在每个社区建立起社区民众学习参与体验中心，示范、学习、研讨、交流，提供学习者认可的全面基础、优质多样的教育服务。在公共服务性前提下，为实现良性循环和可持续发展，社区教育机构开展的一些专业提高类培训可以有一定受偿性。

（二）基础性与提高性。我国社会正处于政治、经济、文化的全面快速发展中，特别是城乡一体化进程加快，城市社区建设日新月异，新农村建设蓬勃开展，城镇化发展势不可挡。社会大变革时代，多数民众都面临着生产方式、生活方式的改变，要求其思维习惯、价值观念、法律意识、道德素养、文化素养等方面的适应与提高。因此，广大民众对终身教育特别是身边社区教育的需求日益增加。城镇居民、乡村居民、城镇化进程中的新市民以及大量流动人口等，都渴求能在身边生活地接受到便捷有效的社区教育服务。社区教育必然要承担起道德教化、生活指导、职业实训、文化提升等基础性教育，需要实施面向城乡社区生活的教育，变革与生活脱节的教育。在动态的、面向城乡民众的社区教育中，提供入脑、入心、实用的生活教育。

同时，社区教育应能兼顾提高性原则，利用强大的系统及网络平台，进行一定比例的学历教育和专业培训，使其成为传统学校的有益补充。

（三）传统性与现代性。一个民族的根在传统文化。在城乡一体化发展进程中，只有传承优秀传统文化，才不会丧失掉民族和个体的身份认定。社区民众相较学校学子，对传统文化的传承更多，接受更易。同时，五千年优秀中华文化，本身就具有强大而成熟的社区教育经典内容与内涵，挖掘、整理、传播传统文化，是社区教育的重要构成。现代性是不可阻止的潮流。社区教育概念源自国外，已拥有几十年甚至上百年的成功探索与实践。我们可以借鉴其先进理念与成熟做法，结合自身国情、社情，打造中国城乡一体化发展格局中的社区教育，促进和谐社区、文明社区的建立。

（四）多元性与本土性。城乡一体化发展，使得人员更快捷、顺畅地相向流动。人员的多元与文化的多元，使社区教育具有为社区多元服务的功能，社区教育内容必然要有综合化和适时、适地原则。在城乡一体化发展进程中，如何保留区域特点，营造区域个性风貌，是一个大课题。社区教育有必要引导本土文化的建立，并谋求城乡社区教育差异化发展，以更好地建设宜居城市和美丽乡村。

二、城乡一体化社区教育的发展对策

（一）建立完善社区教育保障机制

社区教育经过近几年在我国不同地区的集中实验，显现出其成长的旺盛性、可贵性，也显现出某些不足。作为以公共服务性为主的城乡一体化社区教育，多数地方政府还存在着制度设计欠缺、政策欠缺、经费欠缺、基本场地设施欠缺、教育机构欠缺等问题。因此，要建立并完善社区教育保障机制，加大政府的政策支持与财力支持。将社区教育纳入基本公共服务范畴，进行全面合理规划。

在我国社区公共服务领域相关需求调查中，社区民众对社区文体活动包括社区教育的需求相对较高。在城乡一体化发展进程中，公共需求的快速增长与公共产品供应严重不足存在着深刻的矛盾。社区教育既是公共服务产品，能够满足民众直接的公共需求，特别是大变革时代的精神需求和成长需求；同时，社区教育又能够再生公共产品，起到化解需求与供应矛盾的作用。

1、纳入城乡社区基础设施建设规划。国家的房地产政策和民众改善居住条件的需求，促使全国城乡高楼群落一个个拔地而起。尤其在城镇化大力发展之际，乡村百姓从自然村落移居进高楼，活动空间和交往空间骤然狭小，心灵空间必然受到挤压。社区教育基础设施场地，同时也将成为社区民众活动及交往场地。各个社区的教育场地规划和建设，有必要纳入城乡社区基础设施建设规划中，尤其在新建小区，可以采取政府划拨一部分、开发商让利一部分等形式，为城乡社区教育预留足够的基础设施发展空间，建设能同时容纳小区人口30%左右、功能分区合理的室内公共学习及活动空间。

2.纳入城乡社区发展经费规划。作为城乡一体化发展格局内一项重要公共服务的社区教育，其发展的资金主要来源是财政。各地政府应将其纳入公共投入预算。国外及我国先行试验区多采用无特定用途的人均拨款形式即按人头拨款方式，发挥了公共财政导向作用，也保证了社区教育的基本运行。此外，社区学院还可采取自筹、接受赞助及收取少量学员学费的经费筹集方式，在完善政策体系支撑下获取良性发展。

3.规划建立以社区教育学院为龙头的区校合作模式。我国多地进行的社区教育实验中，大量是以社会活动为主，也有后来居上的系统化办学机构。社区教育今后应将社区教育与社会活动两者有机结合，构建由社区教育机构为龙头核心、与社区组织机构合力进行的开放性大教育，广泛建立社区教育基地，进行社区教育服务活动，举行如上课、自习、讲座、演出、展览、交流等学习教育活动。

4.进行补偿性、实践性学历教育政策规划。如义务教育中的最后一年即初三年级，大量不想升入高中学习的，可适当分化，进入远程开放性的社区教育学院，进行一年直接对接就业的义务教育，为走向社会做知识和实践方面的充分准备。社区学院开设大专学历教育，在减少一定基础专业课之外，增加符合当地经济文化发展的实用选修课程。

（二）建立完善社区教育运行机制

1.分解、健全社区教育层次目标。在城乡一体化进程中，社区教育必须坚持以人为本、和谐发展的方向，区分教育对象目标，分解、健全社区教育层次，预测并规划本社区的资源、产业结构、职业结构、劳动力文化技术构成以及人才流向趋势等，注重体现区域文化教育特色，研究开发本土化特色教育课程，研究、制作全面的基础性教育产品和提高性教育产品。孔子提出 “志于道，据于德，依于仁，游于艺”，社区教育就要构建城乡社区民众需要的从出生到终老、从职场到家庭的人生教育和培训。

2.加快社区教育三大基本建设。网络开放平台建设、网络教学与管理队伍建设、网络基础与精品课程建设，是当前社区教育的三大基本建设。各地广播电视大学社区教育学院，利用已有的成熟远程开放教育优势，在社区教育中发挥着重要作用，但要开发、建设、整合、推广优质社区教育资源，还必须激活其它显性、隐性教育资源，整合纵向与横向各种资源，使数字化远程开放教育资源通过核心网络教育平台为城乡社区充分共享。要多建设适合网络学习的微课程，及时推广社区教育成果，让社区民众走进社区学习参与体验中心，在生活中进行体验式快乐学习。远程教育网络系统是现代社区教育的重要平台，但深入系统、多层面的社区教育资源建立更为重要，稳定而高素养的社区教育师资队伍建设也十分紧迫。

3.建立联动支撑体系。社区教育的广泛性，注定不是一、两个机构所能承担的。这就必须依靠各级党委、政府及其各相关部门，诸如宣传、教育、财政、民政、文化、体育等部门通力协作，建立协调机制，携手扶助，共同推进社区教育工作。同时，社区教育要加强社区内人力资源的挖掘、调配，加强志愿者的征集、培训与鼓励，建立长效稳定的志愿者队伍。

4.建立对应城乡不同对象的学习成果的有效认可和奖励。要制定、完善有关法规，研究认可城乡不同对象学习成果的相关程序和办法，授权或委托客观、公正、超脱的组织机构（如考试院）办理认可工作；要建立一套客观、公正、公平的评估考量制度，凡学校以外学习成果的认可，属于知识方面的可采取学分、学历的方式认可；属于技能方面的，可采取鉴定方式给予相应等级的证明，一旦认可应等同于学校内的学习成果。社会各阶层、各单位均应同等看待，不得歧视。根据国际经验，一些先进国家通过立法由财政部门拨款返还教育培训机构，用以支付社区教育培训经费的80%（20%个人支付），成绩优异者全额支付，以资奖励。对优秀社区教育单位和个人也应予以表彰奖励。

参考文献：

[1]郝克明，季明明.建设学习型社会是全面小康的重大战略决策[EB/OL].人民网，2013―01―11.

[2]杨进.社区教育本质探讨. 2012社区教育国际论坛[EB/OL].2012―11―29 .

[3]任晓明，朱春晓.城乡一体化治理的国际经验[J]. 苏州党校，2012，（2）.

[4]邬志辉.城乡教育一体化：问题形态与制度突破[J].教育研究，2012，（8）.

[5]杨卫安.我国城乡教育关系的制度变迁研究[D].长春：东北师范大学，2010.

[6]梁漱溟.乡村建设理论[M].上海：上海人民出版社，2006.

[7]周雄英.我国社区教育发展研究 [D] .长沙：湖南大学，2010.

[8]葛海燕.社区教育志愿者的参与动机和参与效果研究 [D].上海：华东师范大学，2011.

[9]蒋逸民.社区教育课程开发研究 [J].开放教育研究，2010，（1）.

篇4

一、联席会议成员单位

联席会议由市政府办、市发展和改革局、市教育局、市人力资源和社会保障局、市住房和城乡建设局、市财政局、市国土环境资源局、市公安局、市卫生局、市民政局、市编委办、市物价局、市妇联（市妇儿工委办）、市残联等单位组成。

联席会议召集人由市政府分管教育副市长担任，市政府办、市教育局负责人担任副召集人，成员单位负责人为联席会议成员。联席会议成员因工作变动需要调整的，由所在单位提出意见，报联席会议确定。

联席会议办公室设在市教育局，负责联席会议日常工作。办公室主任由市教育局局长兼任。

二、联席会议主要职能

统筹协调全市学前教育事业发展工作，研究全市学前教育发展的有关政策和总体发展规划，提出加快学前教育事业发展的建议，组织推动有关学前教育法律、法规和方针政策的落实，通报学前教育工作情况，研究和解决学前教育事业发展中的重点、热点和难点问题。

三、联席会议办公室及各成员单位主要职责

（一）联席会议办公室职责。

负责协调推进全市学前教育具体工作，组织拟定学前教育总体发展规划，督办落实联席会议议定事项，及时向各成员单位通报工作进展情况，承办联席会议交办的其他事项。联席会议各成员单位确定1名有关股室负责人担任联席会议联络员。

（二）各成员单位主要职责。

市教育局：负责贯彻学前教育的方针、政策，拟定和完善有关政策法规、重要规章制度和学前教育事业发展规划并组织实施，承担对学前教育机构的业务领导，制定相关标准，实行分类定级管理。加强对学前教育的督导评估、师资队伍的管理和指导。

市发展和改革局：负责把学前教育纳入全市经济社会发展规划，配合有关部门研究解决学前教育改革和发展工作中的热点、难点问题，并制定相应的政策措施，支持幼儿园建设发展。

市财政局：负责落实并按国家相关政策逐步加大对市级学前教育的投入，扶持学前教育事业发展。

市人力资源社会保障局：负责落实幼儿园教职工的人事（劳动）、工资待遇、社会保障和专业技术职称（职务）评聘工作。

市编委办：负责按照国家和省的有关规定，合理确定公办幼儿园教职工编制。

市住房和城乡建设局：负责在城乡规划中合理确定幼儿园布局，并监督指导幼儿园建设规划的执行。

市国土环境资源局：负责根据城乡幼儿园建设项目用地需求，采取措施加强对幼儿园建设用地的监管，严禁幼儿园用地擅自改变土地用途。

市物价局：负责根据国家有关规定，联合市教育主管部门实行学前机构分类定级管理，制定我市学前教育机构收费管理办法，加强收费管理，规范收费行为。

市公安局：负责加强对幼儿园安全工作的监督指导，指导幼儿园加强内部安全保卫工作，整治、净化幼儿园周边治安环境。联合市教育局等有关部门对无证幼儿园治理。

市卫生局：负责加强对幼儿园卫生保健工作的监督指导。

市民政局：负责通过争取政府财政补助、引导社会各界力量捐助等方式，开展对家庭经济困难儿童学前教育的资助，积极配合有关部门，探索依托社区发展学前教育的管理机制和有关政策，将发展学前教育作为社区教育的重要内容。

市妇联（市妇儿工委办）：负责广泛宣传和普及学前儿童家庭教育的科学知识，努力提高家长科学育儿水平。

市残联：负责指导和推动残疾儿童学前教育发展。

四、联席会议工作规则

（一）联席会议原则上每年召开1次例会，听取联席会议成员单位汇报，研究确定下一步工作计划和工作重点。根据工作需要，可临时召开全体会议或部分成员单位会议。在研究重大问题时，可以邀请其他有关部门负责人参加。

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关键词：株洲生态绿心地区；保护与利用；空间结构

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）22-0112-02

随着城市化进程的加快，城市建设用地不断吞噬周边生态用地，城乡生态环境和生态功能受到威胁。绿心由于其在协调自然环境系统和人工环境系统中体现出的很大价值，具有重要的生态服务功能，如供给功能、孕育功能、调节功能、流通功能和支持功能[1]。湖南省人民政府出台了《长株潭城市群区域规划（2008―2020年）》（2014年调整），对促进长株潭绿心地区保护与建设的法制化和规范化起到了积极作用。株洲市生态绿心地区作为长株潭城市群生态绿心地区重要的组成部分，如何加大保护力度，如何有效地遏制片区无序建设和过度开发的势头对整个株洲社会经济的发展具有重要的意义。

一、株洲生态绿心地区概况

株洲市生态绿心地区位于长株潭城市群生态绿心地区的东南部、株洲市西北部，涵盖荷塘区、云龙示范区、石峰区和天元区的近郊区域，呈半围合形。总面积约82.36km2，其中荷塘区面积4.4km2，云龙示范区25.16km2，石峰区35.97km2，天元区16.83km2。

二、株洲生态绿心地区存在的问题

（一）森林覆盖率偏低

株洲市生态绿心地区2011年森林覆盖率仅34.57%，近年来加大植树造林和林相改造力度，略有提升，但与长株潭城市群生态绿心总体规划的要求差距很大。部分区域如鸡嘴山、石塘等地已划定了相当数量的基本农田保护区，退耕还林、植树造林的空间有限，提升森林覆盖率任务艰巨，难度较大。

（二）配套产业尚未培育

法规要求绿心地区遵循第二产业退出原则，禁止第二产业进入禁止开发区与限制开发区，强制现有第二产业逐步退出。随后，片区内有多家工业企业相继退出，但与民生改善非常密切的第一、第三产业发展没有及时跟进，缺乏相关的配套产业，居民收入缺乏来源，民生难以保障。

（三）基础设施不够完善

由于资金投入不足，片区基础设施和公共服务设施配套仍不够完善，一些村道尚未实施硬化和亮化，大多数村（社区）生活污水处理设施严重缺乏，区域未形成自来水管网，农田水利设施落后，医疗卫生和文化体育场所缺乏等。

（四）管理协调面临困境

由于生态绿心地区涉及荷塘、云龙、石峰、天元等区，使得片区保护缺乏统一的管理机构，统筹、协调难度较大，特别是在基础设施建设、规划编制等重大问题上难以做到步调一致、协同配合。

三、株洲生态绿心地区总体布局

（一）总体空间结构

依托现有山体、水系、林带、农田等自然要素，为构建景观生态格局奠定要素基础[2]。按照生态服务功能优先、空间布局有机疏散的思路，形成“一廊、二屏、三湖”的空间结构。一廊：以湘江干流为生态廊道，构建水体、岛屿与湿地相连的空间格局；二屏：以九郎山―法华山、五云峰等自然山体为生态屏障，构筑西部、西北部生态安全屏障；三库：以云峰湖、仙人造、太高三大水库（人工湖）为重要湿地和水源地，承担水资源安全和生态保障主导功能。

（二）产业空间结构

充分考虑片区生态资源、区位条件、发展水平和发展潜力，按照“两型”发展导向，规划形成“两带、五区”的产业空间结构。

“两带”，即湘江生态旅游带和生态农业观光带。湘江生态旅游带包括古桑洲社区、高塘社区等。以株洲湘江风光带西岸北段、古桑洲和高塘社区为主体，适当发展生态旅游、观光旅游。生态农业观光带包括太高村、石塘村、竹溪村、金龙村等，建设“美丽乡村”示范区。依托现有的山水田园风光、人性化的道路断面设计，打造慢行休闲骑行廊道。

“五区”，即都市生态农业区、生态文化旅游区、运动休闲度假区、特色作物种植区与生态居住样板区。都市生态农业区：以鸡嘴山社区、蛟龙社区为主体，发展以苗木、蔬菜、水果为主的种植业、体验农业、休闲农业等。生态文化旅游区。以法华山森林公园、九郎山森林公园为依托，大力发展森林旅游、生态观光游、科普教育游等产业。运动休闲度假区。主要分布在五星社区、云峰湖社区、柏岭社区。以云峰湖为核心，大力发展高端休闲度假、康体健身、商务会议等产业，着力打造长株潭休闲度假旅游高地。特色作物种植区。位于樟桥村、霞山村等。重点发展有机山茶油、特色有机蔬菜，加快实现农业专业化、规模化、标准化和品牌化，建成6 000亩油茶生产基地、500亩无公害蔬菜基地。生态居住样板区。主要布局在高福社区，以北欧小镇为核心，着重发展高品位商住区、精品休闲会所、别墅等房地产，以生态、养生、休闲为主题，融入文化、旅游、购物等元素。

四、株洲生态绿心地区保护与建设策略

（一）突出生态保护，确保生态安全

可持续发展是生态建设的核心，对某一区域、领域进行生态建设的关键就是如何实现其可持续发展[3～4]。在九郎山、法华山、五云峰等森林公园，提高林地覆盖率和林分质量，实施中、幼林管护，低质林提质改造和补植工程，并形成有利于水源涵养的植被结构。将沿湘江控制防洪堤外各50m或自然地形第一层山脊以内的林地建成河流缓冲区，对范围内其他水系控制两侧各10m～30m或自然地形第一层山脊以内的林地为缓冲区。沿京港澳、上瑞、长株高速公路每侧控制不少于30m建设防护林带，沿京广、武广铁路每侧控制50m防护林带，其他城市干道每侧控制10～30m建设防护林带。

（二）强化环境治理，实现绿色发展

加强太高社区、古桑洲社区、霞湾新村、鸡嘴山社区、五星社区、樟桥村等村（社区）的生活污水处理设施和配套管网建设，逐步完善中心村污水管网系统；强化水环境管理，加强片区水污染监管、污水处理、再生水回用实施及管理。

实行农村垃圾就地分类，采用无害化方式处理生活垃圾，推进废物循环利用，重点加快霞湾新村、九郎山、大龙社区、樟桥村等地的废物处理设施建设，实现100%的无害化处置率。

（三）壮大生态产业，拓宽发展空间

依托区域自然生态资源的比较优势，与周边产业错位互补，形成以生态旅游业为主导，现代服务业、生态农业为支柱，生态宜居房地产业为补充的绿色产业体系。

加快推进九塘村、白马村现代农业示范园建设；在五星社区、高福社区等进行生态农业示范区建设；集中推进樟桥村、霞山村等发展规模种植和苗木种植；加快鸡嘴山社区、蛟龙社区、石塘社区等生态种养业、都市农庄建设；促进高塘、高福等社区发展生态休闲旅游。太高、石塘、竹溪、金龙等地突出生态农业特色，打造生态农业品牌；九郎山、白马、大龙、九塘重点发展文化旅游，打造生态文化品牌；五星、云峰湖、柏岭发展休闲度假旅游，打造生态度假品牌。

（四）完善交通设施，提高区域通达性

建立引导城乡统筹发展的交通设施与城乡整体空间布局结构相适应[5]。加强对外交通联络，形成京港澳高速、上瑞高速、长株高速、株洲大道、时代大道、西站南路所组成的快捷对外联络通道，加快白马垄城际铁路站点建设。

重点建设社区道路和村级道路，社区道路宽度7米，全部硬化，与城市干道相连，为规划范围内的交通集散服务，兼有集散交通和服务；村级道路宽度5米，全部硬化，联系社区道路，以服务功能为主，属于纯生活性道路。在秋瑾故居、城际铁路白马垄站等游客服务中心与城市对外交通枢纽地区建立直达的旅游公交线路。

（五）建设生态文明，努力改善民生

加强生态文明意识教育，定期举办绿心生态文明论坛（讲座）等主题活动，定期在片区范围内举办长株潭自行车赛、全民健身等群众性文体活动。加强绿心地区特有的山水资源和传统文化资源的保护和利用，联合长沙、湘潭开展绿心生态文化节等活动。切实加强绿心地区居民的社会保障，做到社区居民的新农保、居民养老保险、新农合和低保救助等全覆盖，完善社会保障体系。

参考文献：

[1] 顾朝林，马婷，袁晓辉，等.长江流域资源环境[J].长江流域资源与环境，2010，（19）：1124-1132.

[2] 汤放华，龚蓉.城市生态地区空间结构形成机理与优化调控――长株潭城市群生态绿心实证研究[C]//规划创新：2010中国城市规划年会论文集，2010.

[3] 刘鲁君，王健民，叶亚平.生态建设理论与实践[J].环境导报，2000，（4）：32-34.

篇6

关键词：新生代农民工；犯罪预防；社区建设

中图分类号：DF792.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）03-0079-04

一、新生代农民工犯罪基本情况

（一）新生代农民工犯罪现状

新生代农民工犯罪主体普遍学历低、年龄层次低、幼年多发生过失范行为，犯罪数量整体呈上升趋势。据连云港市中级人民法院的资料显示，近年来新生代农民工犯罪呈现总量高发、刑事案件高发的趋势，农民工犯罪量占该地区所有犯罪量的比例由21世纪初的30%上升到现在的80%，而在农民工所犯刑事案件中，未成年人犯罪的比例已由上个世纪80年代初的不足1%上升到2009年的10%。2010年上半年连云港看守所在押人员中，30岁以下人员共2719人，其中农民工和无业人员1991人，占71.34%，以男性为主。这一比例在2007-2009年分别是56.32%、58.09%和66.8%，呈逐年上升趋势。无业人员中新生代农民工又占较大比例。南京雨花台区检察院调研资料显示，2006年雨花台区所有犯罪中有40%是新生代农民工所为，2009年这个数据已经上升到75%。

（二）新生代农民工犯罪特征

从某种程度上说，新生代农民工犯罪是他们融入城市受阻的结果。新生代农民工强烈希望通过努力改变自身经济困境，过上城市人的生活；城市丰裕的物质生活方式无形中又拔高了他们对物质生活的期望目标。由于自身能力不足造成期望与现实的巨大落差，社会保障制度等社会支持系统的缺失增加了他们的失落感与相对剥夺感，导致其极易偏离道德规范和社会行为准则，走上违法犯罪的道路。近年来新生代农民工犯罪呈现以下特征：

性突出。部分新生代农民工长时间积累的仇富、仇官心理以及相对剥夺感、城市边缘感会产生报复社会、憎恨城市的扭曲心理，微小摩擦便会引起过激行为，他们可以为口角之争连砍数人，而更多的是没有目的性的伤害与攻击无辜尤其是城市人。另外，新生代农民工暴力犯罪量一直居高不下，2003至2007年间连云港市新生代农民工暴力犯罪占城市新生代农民工总犯罪量的比例分别是56.24%、66.08%、68.02%、61.15%和58.59%。

犯罪类型集中。调查表明，连云港市新生代农民工犯罪案件中盗窃、抢劫、诈骗等侵财案件达八成以上，其中盗窃占26.3%，抢劫占47.8%，诈骗案占5.9%；以初犯或偶犯为主，初犯占88.3%，二次犯罪占9.1%，三次及三次以上犯罪占2.6%；95％以上为男性；涉性犯罪、侵财犯罪呈上升趋势；犯罪动机多为希望满足日益增长的消费欲望，满足生理需求等。2008年起连云港出现较多新型犯罪，如抢劫汽车、利用假发票和信用卡诈骗等。

环境作用显著。68.4%的犯罪人表示犯罪是出于“一时冲动”和“临时起意”。这种概括性动机往往多受周围环境刺激，在犯罪准备过程中预谋性较低。新生代农民工群体中多以亲缘、地缘因素结群，形成有共同生活特征、相似生存状况、互相依靠互相影响的群体，即“城中村”。当新生代农民工得不到融入城市的支持或受到不公待遇时内倾往更加显著，其中难免存在不良人文影响因素。调查显示连云港地区大部分同伙犯罪中都有教唆现象存在，其中近六成认为自己犯罪是受朋友影响。团伙犯罪集中，2009年中单独犯罪占连云港市总犯罪的比例是24.1%,而两人以上犯罪的比例是75.8%，2003年至2007年团伙犯罪占连云港地区新生代农民工犯罪的比例分别为64.24%、71.03%、79.95%、77.68%和78.16%，呈逐年上升趋势。

此外，调查显示92.6%的新生代农民工犯罪发生在城区街道里巷，城乡结合部的车站码头、游戏厅、旅馆、出租屋内。这些地方房屋租金低廉、交通便利，往往成为新生代农民工进城务工第一站落脚点。一方面，这些地区人员流动性大，情况复杂，治安环境乱，设施设备落后，新生代农民工生存安全感低，对城市社会的不满情绪加重，无序的地理环境又使本来浮躁不安的情绪更容易冲动，更倾向使用极端手段解决问题；另一方面他们生存环境缺乏约束和规范，非单位人的身份又使之得不到足够的监督和控制，易产生失范行为，而根据“破窗理论”，在频繁出现治安问题的地区持续发案的概率较大。

二、导致新生代农民工犯罪的城市社区因素

城市社区是新生代农民工进城后基本活动场所，影响新生代农民工融入城市的程度。当前城市社区重点放在社会控制而非社会服务上，一般将农民工作为社会不安定群体、犯罪高发群体对待，坚持防范式管理模式，没有建立集传递就业信息、培训职业技能、宣传道德法制和开展文教活动为一体的服务性社区模式。新生代农民工被排除在城市社区服务体系和救助网络之外，这弱化了他们的社区参与意识和社区归属感，增加了新生代农民工由城市中社会不稳定的潜在力量变成现实力量的可能性。

（一）城市社区工作重管理轻服务。现阶段城市社区运作模式仍以防范式管理为主，社区民警和街道工作人员对待新生代农民工多以收费、办理暂住证等防范方式管理，并没有提供有针对性的文化娱乐、就业指导、技能培训、法律援助等服务。以连云港市蔷薇社区为例，蔷薇社区位于城乡结合部，区内有连云港汽车总站、火车站、众多小型旅店、出租屋、安置小区、平房，租金低廉、交通便利，成为新生代农民工的聚居地。调查发现社区工作人员当前仍以不违法犯罪为标准管理暂住新生代农民工，没有将满足其生存、生活要求纳入日常工作规划之中，没有提供切实服务帮助新生代农民工建立适应城市的价值观。在南京安德门农民工市场调查发现，新生代农民工精神生活普遍无聊，娱乐项目中60%为看电视、玩电脑等，仅有不到15%会在闲暇时间看书、充电。多数新生代农民工的生活处于多元价值观的无序混合状态，在原有规范的束缚不断受到冲击乃至弱化，新约束未能建立的情况下，部分人存在心理失衡与行为失范，给社会造成某种无序和混乱。

（二）城市社区二元矛盾突出。新生代农民工在城市社区生活中往往持围观者的心态，对公共事务不关心，没有真正融入城市社区生活。较低的社区参与度和疏远的社会关系导致他们与城市居民的生活方式、价值观有隔阂，形成所谓的城市二元制，这弱化了他们的社区归属感，容易对城市以及城市居民产生抵触甚至仇视心理。连云港蔷薇社区新生代农民工中超过46%的人表示没有参加过社区活动,有28%的人偶尔参加。虽然生活在同一个城市社区，新生代农民工与城市居民几乎没有交流，约63%的农民工感受到城市居民的歧视。即使是社区工作人员偶尔也会戴有色眼镜看待他们。社区逐渐发生同质递减、异质递增的变化，社会学认为一旦社区内的一个群体的稳定无视另一个群体的动荡，一个群体的利益凌驾于另一个群体的利益之上，社区凝聚力就会降低，矛盾就会加剧。

（三）城市社区工作者队伍不完善。调查发现，一方面街道居委会工作者和社区民警的知识结构不健全、年龄普遍偏大，对于入户调查、跟踪摸底等工作力不从心，难以建立社区警务长效机制。另一方面，社区工作者在工作中没有有效的法律法规做依据，例如公安部出台的《租赁房屋治安管理规定》第七条第一项规定不准将房屋出租给无合法有效证件的承租人，笔者入户调查发现，连云港蔷薇社区10%-20%的暂住人口没有身份证，但是该规定对于违反规定的房东如何处理并未做进一步规定，致使新生代农民工往往钻法律的漏洞违法犯罪。此外，执法权威和公信力的降低使得新生代农民工往往倾向依靠血缘、地缘关系形成的私权力解决问题，难免有不当行为发生。

（四）城市社区新生代农民工流动频繁。随着改革开放进程推进，越来越多的农民工进入城市寻找工作机会，社区尤其是位于城乡结合部的城市社区内人口流动性非常强。暂住证和出租屋、旅店管理是流动人口管理的主要方式，但事实上流动人口只有在需要使用暂住证时才会来派出所办理，迁出也不会主动注销暂住证，暂住证并不能准确完备地传达流动人口的有效信息。蔷薇社区所在派出所曾经上门为流动人口办理暂住证，但流动人口对此积极性、配合度不高。蔷薇社区中缺乏物业管理的新站花园小区、蔷薇小区内家庭式旅馆、出租屋共120余家，笔者对新站花园小区一户家庭式旅馆进行调查发现40天内六间房屋平均1.4天换一位承租人。人员流动性大使得工作人员对于流动人口人员来源地、职业等底数情况难以掌握和更新，给治安防范工作造成较大困难。

三、从城市社区建设角度预防新生代农民工犯罪

我国社会治安综合治理体系将犯罪预防划分为社会预防、心理预防、治安预防和刑罚预防四个层面。社会预防旨在社会健康有序发展和运行，减少社会弊端与漏洞，避免和解决社会问题，从而减少或控制犯罪发生。社会的完善是减少犯罪的根本前提。在社会预防框架之下建立社区支持系统，建设宜居社区就是通过改变农民工对生活地域的自我认同，在角色、生活模式、归属感和认同感等方面对二元结构性制度实现渐进式的超越，进而帮助新生代农民工深层次融入城市社区，这对整个城市的健康稳定和谐发展意义重大。早在2006年3月国务院就出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，指出要“发挥社区管理服务的重要作用，要建设开放性、多功能的城市社区，构建以社区为依托的农民工服务和管理平台，鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育和自我服务能力。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处”，这为建设和谐城市社区指明了方向。随着时展，城市社区建设又增加了新的目标和任务。

（一）发挥城市社区建设群体力量

确立党的核心地位，发挥政府的决策作用。城市社区党工委应将分散的驻社区单位、政府行政力量和居民区党员全部涵括进来，共同完善社区建设。江苏已经建立了市、县、乡（镇）、村（社区）四级的流动人口管理服务工作中心，专门负责流动人口信息登记以及计生、房屋租赁、劳动保障、证照办理等管理服务工作。2010年8月15日，重庆在全国率先全面启动户籍改革，按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，设计了包括三年过渡、三项保留、五项纳入在内的操作性较强的过渡体系，力争在2030年之前分阶段完成重庆1000万农民的市民化，将城镇化率由现在的29%提高到60%。此项改革第一阶段针对的就是平均年龄在30岁左右的新生代农民工，政府以城市社区为基础平台，在改革户籍制度的同时将新生代农民工的医疗、住房、教育、就业、社保纳入城市规划中，从根本上保障新生代农民工的切身利益和融入城市的诉求，为其市民化、城镇化提供政策支持，意义深远，极具可行性和借鉴意义。

明确企业雇主职责，利用民间组织的自治优势。重庆户籍改革中政府是主导，最大的载体是企业，据测算，农民工转户后，按照城镇职工的社保缴费标准，企业必须将缴费标准由过去的12%提高到20%。1000万农民工城镇化意味着重庆全市企业15年要多支出600亿左右社保费用。重庆市政府要求全市的国有企业、民营企业、外资企业必须要做好这方面的对接，以公民身份承担起帮助新生代农民工再社会化的雇主职责。此外，企业还应在新生代农民工聚居的社区内投资开展形式多样的文化娱乐活动，使其能够获得精神的满足和愉悦。企业的工会组织应积极与街道联系上门解决农民工实际生活困难，结合单位性质、工作要求对新生代农民工进行在职技能培训。所谓“政府所有―非政府运作”模式就是政府应将城市社区公共资源由街居行政权威推广到社区空间中的民间组织来运作，针对新生代农民工建立社区文化站、图书馆、卫生站等，同时吸纳更多新生代农民工参与到自我管理自我治理的社区工作中来，实现“以外关外”，不仅能有针对性的为其提供服务，更可以有效降低社区管理成本。

动员社会群体力量，落实职能部门的配合工作。流动人口管理应当由公安、劳动力、社会保障、建设、人口计生、税务、工商、民政等部门分工协作，辅以居委会、治保会、物业保安、行业协会、志愿者队伍共同完成。其中法律援助机构意义重大，法律援助应进社区、入民间宣传与新生代农民工相关的法律法规，提高他们的法律意识和法治观念，向更多新生代农民工伸出法律援助之手，及时通过法律途径解决诸如劳资纠纷等问题，防止矛盾激化演变成刑事犯罪。南京安德门农民工市场法律援助工作中心2006年3月成立，2009年至2010年上半年配合雨花台区法律援助中心共办理40起，涉案150多人，挽回经济损失100多万元。发动社会力量、发挥各自优势，齐心协力帮助以新生代农民工为主的流动人口融入城市会有事半功倍的效果。

（二）提供更专业有效的城市社区警务服务

公安机关一贯强调治安管理要以预防为主的思想，对流动人口实施人性化管理，打破原来的硬性预防和治理模式，从流动人口对社会、经济发展做出的贡献以及社会对流动人口应该承担的责任和义务考虑,将管理与服务相结合，将警务与社区相结合，在对流动人口合法权益的保护中实现管理。发动、依靠流动人口共同参与社会治安的综合治理。

搭建一站式服务平台。派出所将办理暂住证、《房屋租赁证》、签订《出租房屋治安责任保证书》延伸到社区街道，以流动人口出租房屋综合管理服务中心为基础，提供劳动就业、房屋租赁、卫生和计划生育服务、社区救助服务等方面信息和法律政策咨询服务，减少新生代农民工不必要的麻烦，更人性化、现代化服务。

提高暂住证含金量。为促进流动人口自觉办理暂住证，可以在政策上保证新生代农民工获得更多实际利益。比如允许暂住证达一定年限的流动人口在暂住地享有办理社会保险、卫生医疗保险，申请子女接受义务教育，申办工商营业执照、驾驶证、出入境证件，购买经济适用房，缴纳公积金，申请常住户口等市民待遇和服务。这样不仅可以保证公安机关准确、及时掌握流动人口的信息，还能促进新生代农民工以更积极的姿态投入到城市建设中来。

加强出租屋管理。坚持“谁受益谁负责”的原则，派出所配备专门电话联系旅馆、出租屋房东，房东每接纳一位出租客可以将该承租人的姓名、性别、联系方式以短信形式发送到专机上，派出所以社区为单位分别统计。这个办法实行一周来共接受到50余条短信，公安机关能第一时间掌握承租人的具体信息。另外，还应借助房屋出租户治安责任告知书、旅馆治安管理常识手册，加大向房东宣传有关租赁房屋相关法律法规的力度。

落实警务工作信息化、社会化。社区警务应以全省统一联网、信息共享、动态管理的流动人口服务管理信息平台为依托，及时上网更新流动人口、出租屋等信息，加大人员流出地流入地的信息交流，利用科技手段保障警务信息化在人口管理工作中的实际应用。警务工作还应该发动社会资源，密切联系群众依靠群众，广泛获取信息，把握动态信息，将公安工作下沉、迁移。

完善社区警务队伍建设。社区警务主要依赖社区民警和辅警的主动性、自觉性完成，队伍建设至关重要。一要提高社区警对治安防范的重视度，转变公安工作重打轻防的观念，提高对社区警的业务奖励，激发其工作积极性，保证三项建设在基层派出所的完成质量。二要合理配置辅警队伍，提高队伍的整体素质，公安机关可以通过统一招聘、统一培训考核、持证上岗等方式把好进人关，在工作中强调辅警社区工作的自觉性、主动性，对其工作中言行举止进行规范和约束。

（三）拓宽城市社区工作内容

开辟融入城市社区的渠道。社区工作者树立服务意识，开展包括法律知识宣传、道德品质培养、城市生活方式教育、心理干预等帮扶工作。及时为农民工提供择业、购物、娱乐等信息,帮助他们解决各种各样的生活、学习、工作等困难,使农民工能够拥有更多融入城市生活的畅通渠道。这是保证社区公平的基础，是对流动人口的人性化管理，是以人为本理念在人口管理中的体现。

提高城市社区参与度。建立参与机制吸纳新生代农民工和城市居民一样参与到社区发展规划等公共事务与公益活动中来，使新生代农民工分担社区发展责任，培养其对社区的责任感和归属感，培育他们的社区主人翁意识。新生代农民工应积极参加工会或社区组织的相关活动，学习通过合法程序、合理手段借助公权力而非私权力维护自身权益。新生代农民工应逐步适应城市的生活方式，学习城市文化，针对在工作中的知识欠缺，加强职业学习，可以捕捉更多的发展机会，突破自身原有的社会关系网瓶颈，积累更多社会资本。新生代农民工通过与城市居民交流，促进双方心态的转变，提高社区聚合力。

加强城市社区文化善治。发动社区内资源如退休的专家学者、技术熟练的退休职工、高校大学生志愿者等力量以社区为基地针对新生代农民工开展技术培训、文化补习、政策法规宣传等活动。宣传现代城市文明，帮助新生代农民工学习、掌握现代城市的生活方式、言行礼仪，培养环保节能、和谐互融的城市理念，消除其自卑心理，树立正确的人生观、价值观，从根本上融入城市。借鉴在农村开展文化娱乐活动和宣传计划生育等法律法规的经验，结合城乡结合部社区的特点开展工作。这些措施可以使新生代农民工亲近主流文化、远离越轨亚文化，有利于舒缓新生代农民工被城市排斥和报复社会的扭曲心理，减少社会矛盾的产生。

净化城市社区治安环境。新生代农民工大多处于青少年时期，心智发育尚未成熟，加上缺乏父母监督，往往更容易受到周边不良习气的影响，走上违法犯罪的歧途。社区工作应致力于消除不利于青年农民工成长的负面因素。一是要加强打击黄赌毒活动。严厉查处娱乐场所吸贩毒、等违法犯罪活动，净化社区土壤，提升广大农民工的生活和谐感、安全感。二是要加强文化市场整顿。联合司法、海关、文化等部门，坚决查禁制造和传播负面文化的行为，清理、净化文化市场，通过堵塞毒害的文化渠道，抑制不良文化的消极影响，有效预防和控制青年农民工犯罪。

参考文献：

［1］郭建华，刘蓉蓉.重点落实十大举措推进南通现代农业［J］.江苏农村经济,2009(3).

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关键词 英国体育 公共体育服务 民间组织 发展模式

中图分类号：G811.4 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdks.2016.04.072

Abstract With the development of the modern country， the government's public service function is more prominent. As the cradle of modern sports， the development of public sports service is accompanied with the development of public service management， which has a unique historical evolution process. This article uses the literature material law， the expert interview law， discusses the British public sports service development after World War II the political background and the characteristic， and compares with the Chinese public sports service present situation. Research shows that China in the future can choose to learn from the experience of the development of the sport in the United Kingdom， breakthrough innovation system bottleneck， breaking the thought imprisonment and limitations， and strive to improve the efficiency of government and social sports development opportunities， for in the future of Chinese sports development is the way to develop wider space.

Key words sports in England； public sports service； civil society organization； development mode

随着现代国家的发展，政府的公共服务职能更为凸显，公共服务内容也更为丰富。体育，作为一项公益性的社会事业，公共体育服务的发展已成为政府公共服务建设的一项重要内容。公共体育服务就是提供体育公共产品和服务行为的总称，包括加强体育公共设施建设、发展体育公共事业，体育公共信息等，为丰富社会公众生活和参与社会体育活动提供社会保障和创造条件，已经成为我国从“体育大国”向“体育强国”转型进程中的重要任务。

英国作为现代体育的发源地，一个传统体育强国，其公共体育服务发展伴随着公共服务管理的发展，具有独特的历史演进过程。通过梳理英国公共体育服务的演变历史，分析英国公共体育服务背后的政治背景及显著特征，对于我国创新体制机制、推动体育事业发展具有十分重要的参考、借鉴意义。

1 二战后英国公共体育服务发展的政治背景

二战以后，英国政府在体育发展模式的政策基本上沿用旧体系，即公民自发的民间非营利组织。随着非营利组织和体育活动参与者的与日俱增，沃芬顿（Wolfenden）报告―“社区体育”（Sport in the Community）在1960年由中央政府提出。1975 年又出台了《体育运动和娱乐白皮书》，宣布体育运动是社会服务体系中的一个基本构成，是社区日常必备的服务。在“福利国家”系统下，英国体育政策明确地服务于全民体育。体育运动委员会（Sport Council）为半官方机构，为政府提供体育政策、建议、报告、组织活动和推行计划等，发挥了重要作用。这与英国体育建设的结构框架有很大关系，即体育主要由市场和体育非营利组织（非政府组织）控制，政府行为只占 30%左右。至今，英国依然在这样的框架下发展体育。

另一方面，英国重视体育教育建设，开始着手重建国民体育教育的总体规划。教育部的体育科成为独立的行政部门之后，体育训练（Physical Training）改为体育教育（Physical Education），体育要实现身体、心理、社会等综合教育功能，是学校教育的有机组成部分。1979年，撒切尔夫人上台后，在政府寻求公共部门活动私有化的背景下，职业俱乐部负责建立社区体育计划，但其不断增加的商业行为最后丧失了社区责任而只对股东负责。1997年，以托尼・布莱尔（Tony Blair）为首的新工党政府以“第三条道路”在英国全面推行经济和社会体制改革，英国体育发展模式开始发生明显转变。第三条道路（Third Way），是一种走在传统社会主义和自由放任资本主义中间的一种政治经济理念的概称，它强调建立强大的公民社会。在体育范畴，就是将政府主导的体育发展模式转变为强调体育团体自治，认为公共服务的供给要依靠社区、民间组织和家庭等多元主体的积极参与，而不应只局限于国家或私人。主要内容包括平等协商体育政策、体育组织的相互配合、政府契约购买服务和鼓励志愿者服务行为。在这一政治理念下，政府选择与民间组织合作成为了实现英国体育发展现代化的一种战略。进入21世纪，英国政府更加关注、重视体育与社区整体发展的关系，不断推进公共体育服务政策及体制改革，这一切都得益于强有力的体育政策支撑和公共服务领域的成熟发展。

2 英国公共体育服务发展的主要特点

2.1 分工明确、运行高效的行政体系

英国的体育职能部门具有一个高效率的管理体系，核心在于决策与执行的有效分离，制定与实施的有效分离。具体而言，体育政策的制定与计划由政策司负责，政策执行则由非政府性质的公共管理机构负责，比如英格兰体育理事会和英国体育理事。另一方面通过政府契约购买公共服务，将服务职能转移给民间组织。这一体系的优点有以下几点：首先，收缩了政府对体育事业发展的垄断力，将其职能限制于规则的制定与咨询，具体的实施权利被给予了非政府组织，有效地为公共体育服务领域提供了发展空间和自由度。其次，应用了宏观经济学与社会经济学原理，通过将管理的过程外部化，利用了市场机制来调控体育政策，在可能的范围之内达到了总体效率的动态最优化，避免了单纯政府调控的无效成分。最后，通过分工的方式，实现了政策制定效率的提升。政府将更多的人力物力运用于政策的研究与制定而不是耗费在琐碎的执行与实施上，既同时发挥了分工的单位成本优势，又合理地避免了双方职责不清。

2.2 间接提供、社会治理的管理网络

根据公共经济学的基本原理，政府直接提供公共性体育服务容易导致无效性和浪费，为解决这一问题，英国政府采取了间接的方式来提供公共性体育服务。上述高效率的管理体制为此提供了制度性保证。其中一个显著的体现是公共体育服务的资金来源。在公共性体育事业中，英国政府扮演的角色由资金的提供者变为了政策的引导者和绩效的评估者，民间组织则成为服务的直接提供者。建立在公众自发基础上的民间组织能满足民众的多元化体育需求，激发普通公民的积极性与主动性，并形成社会体育治理的社会网络结构。通过市场机制，政府直接提供服务导致的低效率得到有效避免，民间组织的志愿精神维护了社会公平，效率与公平两者兼顾，达成了一种较好的均衡。

2.3 公益投资、全民受益的服务模式

作为市场经济条件下的公共产品，增值性也是公共体育服务的特性之一。新工党强调体育事业作为社会投资所发挥的重大而深远的作用，将体育事业的发展作为一项重要的社会投资用于社会凝聚、公民认同感、降低犯罪以及健康教育等方面，通过群众的广泛参与来实现社会整体效应最大化的目标。据统计，这项社会投资给英国政府带来了每年约百分之五百的回报率。此外，对足球运动的投资在贫困地区起到了降低当地社区青少年犯罪率的作用。总之，体育发展的社会与经济成分通过社会投资实现了有机结合， 从而推进国家的社会与经济协调发展。由此看出，英国体育的发展对其整个国家的进步也起到了强大的助推作用。

3 英国公共体育服务成功经验对我国的启示

3.1 建立分工互补、竞争合作的服务供给机制

在我国“全能型政府”管理体制下的计划经济时期，政府既是居民体育公共服务的生产者，同时又是监督者和控制者，公共服务的职能和角色实际上被淡化。市场经济体制改革之后，政府不再谋求直接管理体育公共服务活动，而是通过将具体管理和服务职能转移到政府之外，逐渐引导社会组织来治理。

根据治理理论：“治理和善治的本质特征是公民社会组织对公共事务的独立管理或与政府的合作管理。”因此，中国体育改革的关键就在于将部分职能转移至社会民间组织，同时强化决策和监督，建立一个“有限”和“有效”的政府。

政府下放执行权力、减弱垄断力量是第一步。通过经济调控与法律手段来间接控制体育事业，形成一个政府、市场和社会在公共体育服务供给中的分工、互补、竞争与合作的管理机制，提高公共体育服务供给的效率和质量。其次，建立配套完善的法律法规。以最大可能满足服务对象要求的同时，从法律上保障政府、企业、非政府组织之间的合作，对公共体育服务供给主体的行为进行有效地监督、规范，从根本上保证不同供给主体间的公平竞争及其相互之间合作的有效性，最终形成多元化的公共体育服务供给体系。再次，建立、完善体育管理的总体监控与评测机制。有了对过程的科学监控与评价机制，才能有效提高公共体育服务水平，并及时修正与调整。

3.2 夯实利益共享、全民受益的需求表达机制

公共体育服务的对象问题是政府发展体育事业的关键问题，即为谁而发展，它决定了公共体育服务发展的目标及方向。作为国家的主人，人民大众应该享受公共体育服务。通过全民体育参与率的提高，英国体育在健康与教育、青少年培养、社区发展、社会凝聚力等方面都得到了提升，还减少了犯罪，在获得良好的体育发展土壤与群众基础的同时还推动了国家经济和社会得协调发展。

而由于中国特殊国情，在举国体制下，体育发展呈现重竞技体育、轻公共体育服务的状况，导致人民群众体育参与度较低，体育热情普遍不高。随着我国社会文明进步和经济的持续发展，民众对公共体育服务的需求发生了大的转变，对竞技比赛金牌的渴望转移到实际的健康休闲娱乐成为明显而且必然的趋势。我国在北京奥运会后提出了从体育大国向体育强国迈进的体育发展战略，要求我国体育的整体发展水平和社会影响力必须全面提高。一方面是提供基本服务，提高民众体育参与度。另一方面，加强制度建设和公民意识教育，鼓励民众参与公共体育服务全过程。值得肯定的是，近些年来，面对我国城市与农村二元公共体育服务体制的格局，我国逐渐侧重于缩小区域之间、城乡之间公共体育服务的差距，以全民公共体育服务均等化（区域之间、城乡之间、居民个人之间）为目标。

3.3 强化资源整合、组织协同的互动机制

英国政府推动体育发展选择与民间社会组织合作，不仅可以避免由于“政府失灵”和“市场失灵”所造成公共体育服务的漏洞，摆脱公平与效率两难的困境，还在于公民个人或群体的技能、兴趣、信仰和价值观念通过民间组织平台为公众和社区发展提供服务，使得传统精英体育转型为真正的大众体育。因此，这种服务对于构建现代公民社会也具有极其重要的作用。

一个国家和地区的社会文明程度以及公共服务供给状况一定程度上取决于其社会组织的多少。清华大学NPO研究所研究结果显示：在我国目前300家以上的社会组织总量中，体育、健身和娱乐领域的组织占到总数的18.17%。党的十七大报告中提出要实现“政府行政管理与社会组织自我管理有效衔接和良性互动”，具体到公共体育服务发展领域，英国的非营利性体育组织的发展给我国提供了一个较为成熟的范例。民间体育组织扎根基层，既能充分动员那些政府无法通过行政手段调动的社会资源，拓宽公共体育服务资源的来源渠道，又能有效降低行政运行成本，提高公共服务供给效率。因此，政府应当减弱对公共体育服务的垄断，通过各种激励措施引导、支持、鼓励、促进民间社会组织参与公共体育服务。创新公共体育服务供给机制与模式，在政策倡导、社会治理和公共服务发挥社会组织的重要作用。

4 结束语

当代英国体育的发展，无疑是一个巨大的成功与典范，成功地兼顾了公平与效率，有效地调整了在体育事业发展中的政府机构与民间组织的关系，实现了政策制定与政策执行的分离，从而达成了一种高效的有机组合，最终帮助英国的体育事业走出了困难的境地，走向了复兴的光明道路。我们应该深思的是，英国体育发展的成功与其坚持群众体育，提高群众体育参与机会与参与程度的发展理念是紧密相连的。当然，中国与英国的社会制度与国情并不完全相同，经济状况与人民具体情况也大相径庭，因此，完全照搬英国的改革经验亦不是可取的态度。所以，中国在未来应该有选择地借鉴英国体育的发展经验，突破制度创新的瓶颈，打破思想的禁锢与局限性，力争提高政府的效率与社会体育的发展机会，争取在未来中国体育事业的发展道路上走得更远。

参考文献

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关键词：基层管理；法制化；社区

自从“十二五规划”实施到现在各地方政府将工作中心逐渐转移到民生问题，证明我国从中央到地方都对基层建设给予了很大重视。基层社会管理是国家政权分配到地方的体现，其与社会基本活动息息相关。基层建设的好与坏，直接关系着整个社会管理体系的效率与质量。随着我国社会主义进程不断迈进，基层管理主体也逐渐由专门管理转为了分区域分工管理和群众自治，而基层管理的方式和内容也应与时俱进。因此，以新视角新观点来研究基层社会管理是必须且亟需的。

一、基层社会管理概述

基层社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、社会多方参与，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，为人类社会生存和发展创造既有秩序，又有活力的基础运作条件和社会环境，促进社会和谐的活动。社区和家庭是一个社会的根本，人从婴幼儿开始，在社区和家庭中成长，社区和家庭对他们的影响是深远且根深蒂固的。要想保持社会稳定，就要从社区着手。

法律规定，地方政府有权在自己所管辖的地区行使管理职能。政府在行使这些职能时，不仅需要进行由上至下的监管，更多时候需要参与到社会活动中去，例如订立合同、合作开发、社会工作授权等。在这过程中，政府与社区、与社会进行着频繁的互动，构成了现在的地方社会。地方政府要行使自己的职能，必须保证基层社会的秩序、运行、发展和创新。

二、基层社会管理法治化建设

基层管理的有序有效实施应以城乡社区为平台，从立法、执法角度出发，充分发挥其作用。

（一）社区管理体制建设

社区管理体制建设是指社区各个管理部门的体系结构、职能设置、及其分工的合理性。我国的社区按行政范围划分可分为城市和农村。随着我国现代化节奏的加快，人民逐渐步入小康社会，城市社区格局愈发复杂，社会收入差距日益加大，原有的街道居委会式或单位大杂院式传统模式逐渐被物业管理式小区、工业技术开发区、高新产业区、科技园区等取代。农村社区也发生了很大变化，随着新农村建设以及农村城市化政策的推进，农村社区逐渐集中，人口向城市流动，形成典型的城乡结合处。不管是农村还是城市，在现今这个多元化社会，基层管理面临着许多新问题。社区管理体制的完善需要法律的规范和强制。

第一，社区管理体制应依法建设。目前，我国的基层管理刚刚发展起来，还未完全成型，社区的系统性尚未完整、功能还不完备、权限分工也存在着模糊之处，需要进一步完善。在城市，人的自主性越发增强，社区形式的多样化需要系统的法律制度进行规范和管理；在农村，社区功能较之以往发生了很大变化，需要在法律制度上进行创新。

第二，社区管理体制应依法运行。社区管理离不开党的领导，基层管理应符合政府的整体规划，无论是社区选举、决议还是一般事务管理，都应依法进行。

第三，社区管理体制应依法保障。社区成员权利一般通过社区活动得到体现，法律赋予每个公民的权利需要通过社区这一途径得到实现，因此，社区管理中的各个途径需要法律进行规范，从而使每个社区成员乃至整个社区管理体系的权利得以发挥作用。

（二）社区管理队伍建设

社区管理队伍包括社区管理中的领导者及基层工作者，他们肩负着建设社区、管理社区和维护社区发展的重任。社区管理队伍质量的高低直接决定了社区的优劣。目前，我国基层管理尚处于起步阶段，社区管理队伍结构复杂，管理水平参差不齐，不能适应管理需要。因此，在社区管理队伍建设上，不仅需要从法律上设定社区管理者身份及其工作内容，还需要加强社区法治教育，普及法律知识，保证社区管理工作的依法进行。

（三）社区纠纷解决制度建设

几乎所有社区都具有人口构成复杂、受教育程度参差不齐、经济能力差异较大等特征，这样复杂的群居生活，产生纠纷在所难免。这些纠纷大多是家庭、邻里间财产及权益纠纷，也有些是群众和政府间利益协调上的分歧。这些问题需要社区配备相应的应对程序及措施，才能维持社区乃至整个社会的稳定。

三、基层社会管理法治化的完善

（一）立法体系完善

目前，我国已颁布实施了两步关于基层管理的法律：《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。这两部法律规定了村、居民委员会的责任和义务，解决了基层管理中的很多问题。但是，社区管理工作复杂且多样性强，这两部法律远远不能满足需求。因此，应先对整个社区管理体系进行合理规划，在此基础上，秉着集权与分权相结合的原则，根据各个地区的实际情况，对社区工作的管理进行进一步的细分。

另一方面，在现阶段，居民的权利义务意识较淡薄，村民、居民委员会在行使管理职能时困难重重，且管理层面有限。在这种情况下，我们应当结合现阶段民情，从强调外部管理逐渐转变为由内而外的治理，积极构建基层自治体系。

（二）明确法律地位

社会基层管理组织在社区工作中发挥着举足轻重的作用，但其法律地位却未得到足够重视。因此，有必要在法律中明确其包括管理地位、管理权限、管理职责在内的权利义务，使基层工作得到有力的法律支持。明确基层管理组织的法律地位不仅能用法律强制力保证基层管理工作的依法进行，同时，还能促进基层管理工作积极性，起到引导公民积极参与、配合基层管理的作用，形成政府、社区管理者、社区居民三方有效沟通，积极互动，形成和谐发展的社会管理局面。

（三）加强法制宣传

基层社区管理的法制建设不仅需要各方面积极参与，还需要长期稳定的法治宣传。从普及法律入手，使居民逐渐认识法律、了解法律、用法律保护自己的权益。另一方面，法制宣传还可以促进政府政策的实施，使居民能够了解政府管理意图和目的，在理解的基础上积极配合社区管理工作，同时也减少了因不懂法引起的各种纠纷。在宣传形式上，可以采用新闻媒体、户外广告、标语、普法课程等方式开展，频率要适中，既无需过密使人厌烦，亦不要过疏丧失宣传效果。

（四）培养法律意识

公民是基层管理中最主要的客体及参与者，公民法律意识直接决定了基层管理工作的难易，其法律意识越高，越能理解政府管理目的，越会积极配合政府管理，其法律意识略低，则会认为所有的管理工作都是无意义的，都是与其对着干的。依法治国是我国的基本方针，也是社会主义法治理念的重要体现。首先，应使每一位公民都了解宪法。中华人民共和国宪法是我国的根本大法，是所有法律法规及地方规章的准绳，每一位中国公民都应遵守宪法、了解宪法、在其所允许的范围内进行活动。其次，应使社区内每一位居民了解其权利义务。这样做的目的不仅在于可以使居民用法律规范自己的行为，保护自己权益，更能使政府行为得到有效的监督，真正做到依法治国，执法为民。最后，应使每一位居民了解常用的诉讼方法，培养其诉讼意识，使公民的权益得到真正有效的保护。

（五）加强法律援助

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是一种社会公益福利措施。在我国，依然存在着因自然、经济、文化等原因处于不利的社会地位，难以用自己的力量维护自己的权益的群体。法律援助为这些弱势群体中的当事人提供法律上的支持，使他们可以像正常人一样，用法律的武器保护自己的权益不受侵犯。这也正体现的法律的平等性。基层社会管理也不应忽视这些弱势群体，积极组织设立地方法律援助点，通过免费法律咨询和法律教育等方式，使法律进入社区，进入所有群体当中。

综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，基层管理需结合社会各层级力量，协调社会各方面利益，有效配置社会资源，将法治植入人心，合力推进社会法治化进程，并最终构建出和谐发展的基层社会。（作者单位：首都经济贸易大学法学院）

参考文献

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据统计，到20**年底，我市有渔农村总人口63.3万人，约占全市总人口的67%，其中，渔村人口为20.78万人,农村人口为42.51万人。渔农村人口分散居住在全市88个岛屿，以村民委员会为基本组织单位，以自然村落群居为主。2005年，我市在渔农村管理体制上进行了创新，在原有509个村委会基础上，以单村、并村和联村的形式，建立了182个渔农村新社区，村委会的规模减为417个。20**年，我市开展了创建渔农村小康社区，全面推进社会主义新渔农村建设工程。几年来，渔农村的面貌得到了较好改善，渔农业得到了较快发展，渔农民生活水平得到了较大提高，为我市渔农村向城市化发展打下了基础。

二、我市渔农村城市化发展的方向

就我市实际，各地中心城区和三大岛的拓展空间有限，再加上土地政策的限制和**产业发展的特定性，要实现中心城区和中心镇充分吸纳渔农村人口，实现大规模的移地城市化难度较大。选择以就地城市化为主的发展路子，是我市渔农村城市化的方向。

（一）就地城市化的概念

城市化的本质是随着经济的发展，人们的生活方式从农村生活向城市生活的升级转化过程，包括人口城市化与生活城市化，即农村人口转变为城镇人口，以及城市型生活方式和产业化的生产方式、社会化的服务方式向全社会的渗透、普及。从市场经济的供求角度看，可把城市生活视为一种现代性，城市化就是城市生活这一现代性的普及化。从这一城市化概念出发，城市化道路既可以选择移地式城市化方式，即渔农村人口进入城市过上城市生活，也可以选择就地式城市化方式，即向渔农村村镇引入现代城市生活方式、先进文化。

相对于渔农村人口向城镇转移、集中的移地城市化模式，我市渔农村就地城市化，有三种模式：其一，各地中心城区的拓展。通过中心城区与城郊村及周边相关岛屿的统一规划和建设，实现中心城区城郊村和周边相关岛屿渔农村城市化。其二，渔农村小城镇建设。渔农村中心集镇在扩大建设规模的基础上，完善集镇的生产、生活服务功能，提高集镇的二、三产业的比重，鼓励渔农民集中到中心集镇进行生产与生活。其三，中心村建设，即农村自然村落的集中化与社区化。通过科学规划，把分散的渔农村村落相对集中，并配套建设现代化的基础设施、生活设施，增强文化娱乐、医疗卫生、教育培训等社区服务功能，渔农民仍在集中区周边从事工厂化渔农业、产业化渔农业、渔农产品加工业，或者在外地从事非渔农行业增加收入，但享受相当于城市的现代化生活，并且可以不受限制地近距离、短时间进入城镇，进行购物、社交、教育、文化娱乐等活动。

第一、二种方式建设在我国的广大农村地区特别是沿海等发达地区已经取得了较为成功的实践，第二种方式与国家正在大力推行的新农村建设的相辅相成。因此说，建设社会主义新渔农村有利于推动就地城市化。第二、三种方式，在我市三大岛和其它岛屿渔农村城市化建设中意义尤为重要。

（二）就地城市化的条件

就地城市化，必须具备三个必要条件，即发达的渔农村经济；健全的渔农村社会保障与公共服务体系；渔农民生活方式城市化。

发达的渔农村经济，能为就地城市化与新渔农村建设提供物质保障。无论是城市化的生活方式，还是与城市居民同等化的社会保障、公共服务，都需要巨大的财力与物质基础。城乡统筹的渔农村社会保障，是社会公平的重要标志，是构建和谐社会的坚强基石。只有建立健全渔农村社会保障与公共服务体系，才能改变城乡居民在社会保障与公共服务方面的制度差异。渔农民生活方式城市化，才能使渔农民在不改变职业与居民场所的前提下，享受城市现代物质文明与精神文明，从而促使他们的生活方式发生转型。

就地城市化能促进村镇建设、农民生活方式和渔农村服务功能以及渔农业生产方式的同时提升，这实际上也是社会主义新渔农村建设的重要目标。这些条件实际上是要求从经济上保证渔农民生活的富裕，在制度上保证渔农民生活有相应的社会保障，从而实现生活方式的城市化转变。

（三）就地城市化的预期作用

第一,就地城市化可以减轻我市城市就业压力。渔农村人口向城市集中的移地式城市化必然引起城市就业压力的增加。这是因为资本积累的扩大必然伴随着劳动生产率的提高，从而使劳动需求的增长可能赶不上工业产出的增长；同时，由于渔农村人口流入城市的数量规模是城市就业概率以及城乡预期收入差异的递增函数，这样现代工业部门扩张以及城市对劳动需求的增加必将会引诱更多的渔农村人口流入城市，城市失业问题就会加剧。因此，大力发展渔农村经济、改善渔农村生活环境、缓和人口转移速度、让渔农民留在渔农村就地城市化，是城市化的中间道路选择。从就地城市化转向移地城市化，是一种循序渐进的城市化的新思维，更加符合城市发展的规律。

第二，就地城市化可以为我市移地式城市化做好人口素质上的准备。就地城市化可以保证有一定劳动技能与文化素质的渔农村人口渐次进入城市，降低移地式城市化的社会成本。移地式城市化过程中，新增的城市的劳动力人口不得不面对新的行业结构适应问题。如果进入城市后不能及时就业或者稳定就业，势必成为城市中新增的贫困群体，并引起一系列新的社会矛盾，这一矛盾在我市已初步显现。新增城市劳动力必须为适应不断变化中的城市新行业结构而改变自身的从业素质，然而，由于劳动力素质的培养不是短期可以实现的，因此就地城市化将使渔农村劳动力素质得到提高，为进入城市作好技能、文化、精神品质等方面的准备。

第三，就地城市化可以防止“城市病”的出现。城市化并不必然产生“城市病”，但“城市病”确实与城市人口高速度增长、城市建设的低密度扩张密切相关。就地城市化让渔农村劳动力就地转向非渔农产业，渔农村人口就地过上城市化生活，可以促进渔农村人口流进城市的进程科学化、合理化、有序化，从而降低“城市病”的发生机率。

三、我市渔农村城市化建设模式

我市新渔农村建设应与渔农村城市化建设同步推进，并根据各地的区位优势、资源情况和经济发展水平，从实际出发，根据就地城市化原则，宜采取融入城市（镇）型、中心村镇聚集型、特色村自然村建设开发型等三大主要建设模式。

融入城市（镇）型，按照全市总体规划和有关县（区）的建设规划，对我市31个“城中村”、“城郊村”和中心城区周边相关岛屿的渔农村，通过推行城市化建设和市区化管理，抓好二、三产业的发展，壮大集体经济实力，实现集体产权形式的创新，建立和完善社会保障体系。通过撤村建居，使这部分人就地变为城市（镇）居民，融入城市（镇）中。

中心村镇聚集型，对产业基础较好、集体经济实力较强的社区（村），在完成村庄环境综合整治的基础上，突出基础设施建设、公共事业建设和渔农民生产生活条件改善，按照新渔农村建设标准，规划建设渔农业功能区、工业功能区、居住功能区、文教娱乐功能区等新渔农村社区，使之成为社会主义新渔农村。另外小城镇还有文化相对比较集中、信息量相对比较大、基础设施相对比较集中的特点，把小城镇发展起来，作为新渔农村建设的一个重要的载体，最终形成城镇和渔农村协调发展的格局。

特色村自然村建设开发型，本着保护、开发并重的原则，充分利用自然与人文资源，大力发展高效、生态的渔农村经济，建设一批生态旅游特色村；在恢复保护的基础上，充分开发利用历史文化、民俗文化、古建筑等文化资源优势，形成一批具有海岛文化特色的村庄。对那些不宜撤并、规划保留的自然村落，在重点进行村庄环境综合整治的同时，挖掘资源优势，培育主导产业，增强经济实力。

四、在城市化发展中需解决的问题

在渔农村城市化的过程中可能会出现各种矛盾和问题。

一是渔农村股份制改造问题。有些地区在城市化进程中，采取简单的做法，直接把农民改为居民，出现“土地征完了，财产分掉了，集体散伙了，大伙转居了”。原有那部分人的生活保障没有彻底解决，一定程度上影响了社会稳定。实行渔农村股份制有利于维护渔农民的合法权益。在城市化的过程中，原有渔农村集体经济转变为产权清晰的城市股份制经济，渔农民集体所有的土地、资金以及一切财产全部归渔农民所有，而且量化到人，渔农民转变为持有股权的城市居民。

二是渔农民社会保障问题。渔农民社会保障旨在保证渔农民的基本生活，通过购买社会保险保证渔农民晚年生活，只有这样，渔农民转为居民后晚年的生活才有保障。在这个问题上目前仍存在社会保障的政策与城市化过程中渔农民实际问题的某些矛盾。我市推行的“以奖代保”金政策，是对渔农民社会保障问题的有效探索。

三是农民土地征用问题。首先，要根据不同的土地使用性质，区分非赢利的纯公益事业、赢利的公益事业和经营性项目，完善合理的土地征用补偿机制。其次，建立村民参与全程的土地征用机制，尊重村民主体地位。第三，规范管理村集体留用的征地补偿费，完善失地农民的劳动就业制度。

四是渔农村建设的规划问题。在渔农村建设中，要规划先行。规划要明确建设方向，总体规划、布点规划、各类专项规划之间要有连贯性，要根据渔农村城市化的不同模式，制订近、中、远期渔农村建设和城市规划，并做到规划相对稳定。

在新渔农村建设中，最有可能出现的一个误区，就是乡村建设简单模仿城市，结果是“村村像城镇，镇镇像农村”。在渔农村向城市化发展中，如何解决技术上的现代化与本土文化相结合，是中国城镇化建设中需要解决的一个难题。在现代化城镇建设中，引入现代的技术文明与保留具有时代生命力、历史价值的本土文化并不矛盾，关键要在创新中使两者相得益彰并实现新的结合和表现。在新渔农村建设中，把部分渔农村建设成城里的小区，确实很有必要，有利于农民改善生活条件，但如果一哄而上，所有的渔农村都建得城市小区一样，且不论我市是否有这个财力、是否有这么多土地以供建设，到时只会出现“千村一面”的后果，也不会有**海岛自身特色。

很多“名镇”之所以风光无限，并不是因为其现代化的程度，而是传承千百年的自然景观和独特人文景观。它们无一不是强调原生态，强调原汁原味。现在一些发达国家，农村建设出现了逆城市化趋向，不再追求建筑的现代化，而是强调返璞归真，追求建筑与自然的和谐。

五、加快推进渔农村城市化进程

现代化建设既需要城市化的快速推进，也需要农业、农村的迅速发展。新农村建设和城市化两者不是对立的，而是互动、互补关系。新农村建设不但不排斥、不阻碍城市化，而且还能通过基础设施建设、劳动力培训及劳动力的转移、收入的增加和消费的提高，去推动城市化。它们所需要的基本公共产品和服务，政府必须提供，它们赖以生存的产业发展，政府也必须给予必要的支持。否则，在快速城市化和工业化过程中，农民享受不到或很少享受到社会经济发展成果，社会结构必然会失衡，现代化进程也可能会被打断。当然，在新农村建设中，村庄规划、基础设施建设以及产业发展等方面，必须将农业劳动力和农村人口转移这一因素考虑进去，与城市化进程相协调，做到相互促进，一体化发展。

改善渔农村的生产生活设施。根据规划整合各方资源，加大渔农村的交通、水、电、通信等基础设施建设力度，实施道路“亮化”、“硬化”工程，切实改善渔农村道路状况，普及公交车线路，为群众提供交通便利。要实施渔农民饮用水工程，基本实现城乡供水一体化。电力供应要做到渔农村与城区同网同价。广泛开展“美化人居环境，改善生活质量”活动，加大渔农民住宅的改造力度。通过“戴帽、换装”等形式，进一步美化环境。加强治理污水排放，实行渔农村垃圾集中化处理。加强渔农村绿化工作，治理“青山白化”，优化、美化渔农村环境。

发展渔农村经济，提高渔农民生活是渔农村城市化的关键。当前要通过实施“创业工程”和“增收工程”来加快经济新发展，提升群众生活新水平。要对渔村新社区进行整合，优化渔业生活力布局，打造一支精干、安全、竞争力强、高素质、高效益的捕捞队伍，推进现代化渔业基地建设，积极稳妥地做好减人减船工作，引导“双转”渔民从事二、三产业，尤其是与渔业生产相近的海运业、休闲渔业等产业。要鼓励农村新社区发展海岛型高效农业、生态农业、节水农业，引导剩余劳动力向船舶修造业、水产加工业、建筑业、机械制造业等二、三产业转移，延长这些项目的产业链，推动渔农村家庭工业的发展。渔农民生活提高了，实现城市化才有可能。

提高渔农民素质，丰富渔农民精神生活。加强对新社区群众的思想道德教育，广泛开展社会公德、家庭美德和移风易俗宣传，大力提倡科学、文明、健康的生活方式，加强渔农村基础教育，开展形式多样的文化教育、职业培训，不断提高渔农民及下一代的文化素质。要开展精神文明创建工程，倡导守法、守信、邻里团结、和睦相处的社会风尚。深化“城乡社区文明共建”活动，努力形成城乡互动、文明共建、优势互补、全面推进的良好局面。要搞好社区文化、教育、体育工作，丰富群众文化生活，广泛开展形式多样、具有**特色的群众性海洋文化活动，全面促进和提高新社区文化建设水平，推动海洋文化名城建设。逐步建立起适应新社区建设和渔农民群众学习需求的新社区教育管理体制、运行机制和教育培训模式，形成全民终身学习的公共资源平台和学习型社会体系。

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关键词：流动人口聚居区；治理；管理模式；合作式管理

中图分类号：C924.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0043-04

改革开放以来，我国以农民工为主体的流动人口已经达到1.8亿人。其中，深圳市流动人口已经超过1000万；广州市流动人口接近600万；北京市流动人口保守估计600万。[1]如此庞大的流动人口散落在城市的各个角落，形成了一个特殊的“社区”――流动人口聚居区。在研究中，学者还会以其他名称对这一“社区”加以概括，比如“都市村庄”、“边缘社区”、“城中村”或“城乡结合部”等等。本文中的流动人口聚居区指的是以农民工为居民主体，以出租屋为主要居住场所，主要集中于城乡结合部地区而形成的一定规模的流动人口聚居区域。不可否认的是，流动人口为我国的现代化建设和城市化的发展做出了不可磨灭的贡献，但同时也产生了一系列的社会问题，其中流动人口聚居区存在的社会问题尤为严重。对于各地政府部门来说，如何有效地对流动人口聚居区进行管理已经成为工作中的一个重要问题。

一、当前流动人口聚居区管理中存在的问题

问题一：对流动人口的管理上重防范、轻保护。流动人口聚居区多处于城乡结合部，具有亦农亦城的特点。正是流动人口聚居区性质上的“含混”导致政府在进行管理时的混乱。目前城市和乡村的管理体制实行的是城乡人口分管，即在传统社会管理体制中由街道办事处对具有城市户籍的市民进行管理和提供服务，乡镇政府为具有农村户籍的村民提供全方位的管理和服务。但是流动人口聚居区亦城亦乡的特殊性给政府的管理带来了难题，无法采用单纯的城市管理或者农村管理体制来进行。同时，在对人口的管理上，政府采取了“两分法”，即对于具有本地户籍和具有外地户籍的人口规定了不同的义务，分别进行管理。从当前的管理来看，各地政府把流动人口聚居区管理的重点无一例外地放在了流动人口上，这是一种防范式的管理思路。据有关统计显示，北京市70%的犯罪者是流动人口，被侵害人中70%也是流动人口；深圳近10年来犯罪嫌疑人98%为流动人口，被犯罪侵害的对象中流动人员占95%以上。从以上数据可以看出，违法犯罪人大部分是流动人口，但受侵害的人员也大部分为流动人口。由此可见流动人口自身的安全并不能得到充分保障，应该肯定的是大部分的流动人口是合法的公民，他们之所以选择在异乡生活有很多无奈的原因，现实中社会对他们的经济支持度低，社会保障程度低，导致他们无法有更好的选择。流动人口比任何人都希望建立一套有利于他们发展的社会秩序。而目前防范式管理思路下建立的社会秩序，并不能有效地维护他们的权益。

问题二：将流动人口作为管理客体，没有充分调动其参与管理的积极性。在现行管理体制下，政府是管理主体，流动人口是管理的客体。政府对城市人口管理有两大法宝：户口和单位，对于位于城乡结合部的流动人口聚居区却完全派不上用场，因为农民在进城时恰恰缺少的就是户口和单位。缺少了这两大法宝，政府在管理上就显得很吃力，不得不以其他的方法加以替代，比如通过办理暂住证（通过摸底办证、函查和验证、退证）、以房管人（通过登记出租房来管理流动人口）、以业管人（以工作属地管理为主，通过工作单位来管人）、以人管人（通过落实特定人员的治安责任来对流动人口进行管理）等方式来进行弥补。这些方法在实际中起到了一定的作用，但均没有调动起流动人口参与管理的积极性。实际上，流动人口不仅应是被管理者，更应是管理的参与者。应当认识到，人口的合理流动是社会发展的必然趋势和市场经济体制的内在客观要求。在城市建设和发展过程中，流动人口起着越来越重要的作用，他们已经成为城市的各项建设中一支不可或缺的重要力量，然而在城市的各项制度参与上却依然处于弱势地位。为了在城市中谋生发展，流动人口不得不去适应城市里的其他社会成员以及社会秩序。但是当流动人口不适应现代性城市的社会秩序时，在优胜劣汰的竞争法则下，不适应的群体就会被排斥在社会主流之外，因而被逐渐边缘化。根据不轨行为理论：一个人如果社会一体化程度差，或是处于社会边缘，就更容易行为不轨。因此，政府应当充分调动流动人口在管理参与上的积极性，在制度上设立一些流动人口参与管理的渠道，建立有效的沟通机制以防止流动人口的边缘化，从根本上改善流动人口聚居区的社会状况。

问题三：没有充分认识到非正式组织和权威在流动人口聚居区所起的作用。流动人口聚居区很难划入单纯的城市或者农村，在这里居住的大都是农民工。因此，如果以身份作为划分标准，很容易把他们归入农村，但他们所从事的却又是和农业生产完全无关的城市职业，因而又具有一定城市居民的特征。有人称流动人口聚居区为“异质”区，即它既具有农村的一些特质，同时也具有城市的一些特质。因而，流动人口聚居区不可避免地存在两种秩序：乡土秩序和城市秩序。乡土秩序的核心就是“不流动”，人与人之间的关系主要依靠差序格局的人伦关系来处理。约束村民主要的是非正式组织和非正式权力。因此，这里的礼治和长老的统治是权威基础。而在城市秩序中起主要作用的还是正式的组织和规则。由此而导致在流动人口聚居区主要是混合型的权威起主要作用，即其权威存在的方式既有法理的成分（管理者通过合法途径产生），有魅力的成分（存在德高威望的管理者），也有传统型权威的因素（少量保留了农村的宗族性和家长制）。但是，长久以来，政府在对流动人口聚居区管理中往往忽略了非正式组织和规则所起的作用。具体分析传统管理模式无疑是偏向法理型社会的管理模式，也就是“命令――服从”的模式。这种模式更多的是强调法律和制度，在这个模式下假定所有的人都会各归其位并积极履行各自义务。但现实的情况并不如此，以政府要求外来人口办理暂住证这一行为为例，“命令”一旦下发，并不能使所有的人出于对政府权威的认同而“服从”。因为在这里其他权威模式依然存在：比如村民之间比较讲究人伦关系，因而宗法式的家长制权威起到很重要的作用。除此之外，还有必要一提的是，在流动人口聚居区还大量存在因同一利益而形成的非正式组织（“同乡会”等），在这些组织中的组员更认同团体内部的非正式的权威。人是需要结群的动物，从农村来到城市的流动人口更需要社会群体的帮助。流动人口身处举目无亲的城市中，单靠个人的能力很难在城市里立足并生存下去。因此，他们往往结伙结群，互帮互济，相互照应，以群体的力量来弥补个人力量的不足，因此拉帮结派也成为他们自我保护的一种手段。据深圳市公安局介绍，近几年深圳形成了属于“同乡村”概念的群体有643个近200万人，“同乡村”不时发生群体性、暴力性、突发性、集体对抗政府的严重事件，给社会管理带来很大冲击。由此，作为混合权威作用的流动人口聚居区，如果仅靠政府这一种权威来进行管理，很显然有些势单力薄。

二、治理背景下流动人口聚居区合作式管理的提出

随着西方各国政府管理体制的改革，“统治”这种历史悠久的传统治理方式已经成为过去。“更少的统治，更多的治理”已经成为许多国家行政改革和发展的目标。20世纪90年代以来，在西方政治学界，“治理”理论成为指导公共管理实践的一种新理论。这种新的理论意味着人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。[2]关于治理涵义的讨论比较多，但比较起来，笔者倾向认同下列观点：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用 。[3]从这个定义中我们可以看出，治理更是一种管理，这种管理与传统管理的区别在于政府在管理中已经不再是高高在上，它更强调的是在平等的基础上发挥政府在行使行政权力过程中的引导功能，而这种引导则是通过政府与公民社会的合作、政府与非政府的合作而实现的。这种合作是建立在公民和社会对公共事务的参与上。这实际上也是一种国家权力向社会的回归。

随着治理理念的提出和实践以及流动人口权利意识的日渐觉醒，传统的流动人口聚居区那种建立在单向管理、纯政府管理基础上的管理模式也必然随之动摇，取而代之的是合作式管理。它强调在流动人口的管理过程中，不只是由政府一个主体参与管理，更希望由公民、基层、民间组织共同参与制定政策，借此形成与政府的互动对话，实现共识的凝聚。因此它是一种基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系的伙伴情谊的管理形式 。[4]这种新的管理除了有助于克服传统管理存在的一些弊端之外，还可以进一步解决以下问题：

第一，有效解决流动人口聚居区公共资源严重不足的问题。公共资源受到国家财政预算水平的制约，流动人口聚居区的国家财政预算在制定的过程中是按照当地户籍人口来计算的，并未把大量的外来人口考虑进来，首先表现在人员的配置上，其次表现在经费上。实际情况是：在流动人口聚居区，人均可享受到的公共资源少之又少，尤其是在那些出现人口“倒挂”现象的聚居区，公共资源则更短缺。以北京市朝阳区和大兴区为例，朝阳区流动人口总量在200万以上，占北京市同期流动人口登记总量的25%，为北京市流动人口最多的区县，已超过180万的户籍人口，成为人口倒挂区。全市城乡结合部地区50个市级挂账整治流动人口聚居村朝阳占9个。此外，大兴区的庑殿村人口倒挂比例最高，达到12:1 。[5]这也就意味着，流动人口的数量已经大大超过了本地居民的数量。如果还以本地居民的数量来配备管理人员，很显然会造成管理任务繁重与公共资源紧缺之间的矛盾。其次，就经费而言，同样是保障不足。以北京市大兴区为例，目前实行的是每登记一名流动人员，按20元/年・人的标准由财政拨付管理费用的政策。制定并实行以辖区内出租房屋税款返还补贴管理经费不足的政策，因返还环节周期长而很难保证按时足额给付到位（税款先由地税局入库，返给财政局，再返给公安局，再返给各单位），往往去年的税款今年下半年才能部分到位。由于经费紧张，造成部分工作难以正常开展。 [6]在这样的情况下，我们可以选择的路径实际上也不多，一是期待国家对地方政府的保障大幅度提高，增强管理力量；二是通过政府内部调整人员分配格局，加大对流动人口聚居区管理人员的投入；三是充分利用外部资源，协助政府共同做好管理工作。分析比较三种选择，我们发现第三种途径是一种最优的选择，它既不需要国家加大投入，又节约了公共资源。

第二，更有效地为流动人口提供公共服务。当前我国行政管理体制改革已经明确提出要建设服务型政府。服务型政府要求政府从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变。合作式管理很显然就是以社会本位、民本位而构建起来的模式，而传统的管理则带有政府本位、官本位的典型特征。传统管理将政府和流动人口之间置于不对等的地位，政府名为其服务，但却经常使他们陷于政府服务的真空之中。在流动人口聚居区，当流动人口需要“服务”时，他们往往首先想到的是向老乡组织、亲朋好友寻求帮助而不是向政府寻求帮助。而合作式管理将政府和流动人口置于平等地位，通过双方合作，社会参与，达到共同治理社会的目的。在这一模式下，政府可以以指导代替领导，协助流动人口聚居区建立自我服务与自我治理组织，从与流动人口的管理者与被管理者关系变为“伙伴关系”；通过引导流动人口聚居区人口承担管理的相对责任，提高社会风险集体分担的能力。因此在合作式管理模式下，许多公共事务，政府有可能并不直接提供服务，而是通过在政府指导下流动人口自治组织有组织地开展自我服务而完成。

第三，有效解决流动人口聚居区的高违法犯罪率问题。近年来，流动人口违法犯罪问题日益突出，严重影响了城市特别是城乡结合部地区的安全状况。北京市社会科学院2006年对北京市五环内112个行政村的调查表明，在城乡结合部的农村地区，治安状况普遍不好。问卷结果显示，52.2%的村（居）民（927人）将“治安不好”列为本村存在的主要问题，44.9%的流动人口（719人）也认为“治安不好”是所在行政村的主要问题之一。 [7]从以上的数据可以看出，流动人口聚居区的违法犯罪问题已经成为影响社会稳定人民安居的严重问题。从犯罪学的理论上看，在犯罪发生之前，用割断可能促使犯罪产生的外部条件的方法来达到防患于未然，进而控制犯罪发生，其社会成本较小且社会效益大。一般说来，个体在外界环境因素的压力和内在因素的驱使下，逐渐形成犯罪倾向。但他的犯罪倾向是否能够最后实现，还要看有无适当的条件和机会。控制犯罪产生的原因部分(社会原因和个人原因)与控制促进犯罪外在条件，都会收到犯罪控制的功效，两者具有同等重要价值。但从实践上看，控制促成犯罪的外在条件比控制犯罪原因在犯罪控制的巨大工程中更易见成效。违法犯罪的源头在社会，因此如果从聚居区内部对可能诱发犯罪的外在条件加以控制，则违法犯罪行为就会大量减少。合作式管理模式注重调动社会上一切可以利用的治安力量，加强与他们的合作，对可能产生社会治安问题的社会矛盾和消极因素做到“早发现、早干预”。在合作式管理模式下，整个社会更是一张社会防控的大网，每个合作的组织或者机构都可能成为政府这一专业管理力量的有益补充。

三、流动人口聚居区合作式管理的路径

在城市的治理过程中将行政力量、社会力量、自治力量有效进行整合，互动互补，已成为发展的趋势。笔者认为，在合作式管理模式下，可以建立以政府管理为主导，以自治组织自我管理为主体、以民间组织协助管理作为补充的流动人口聚居区管理体系。

1.以政府管理为主导。从目前来看，当地政府仍然是流动人口聚居区管理的主要责任机关，其具体承担管理职能的主要是流动人口聚居区的基层政府和公安机关。但目前这两个机关在管理中存在两大问题：一是两个机关工作目标不一致。公安机关对流动人口采用严管的思路，其主要目的是防止流动人口的违法犯罪，维护当地社会治安；而基层政府主要考虑的则是流动人口的劳动就业和社会保障问题，同时由于地方经济在一定程度上依赖流动人口的推动，使得基层政府往往不太重视与公安机关配合对流动人口的管理。二是职权不明导致职责不明。基层政府与公安机关在流动人口聚居区的管理上，权限如何划分、如何衔接均缺少相关的规定。当问题出现时，究竟应当追究公安机关还是基层政府的责任，往往出现扯皮。因此，笔者认为解决这些问题的具体做法是：在基层政府建立流动人口聚居区管理的专职机构和领导机构，并建立专职机构的工作机制和责任制度。明确这一工作专职机构的职能权限，包括其所应当从事的工作内容和义务，明确在开展工作中所应当承担的责任，每年确定工作规划和目标；专职机构中应当有公安机关指定的工作人员协助工作。基层政府要建立流动人口聚居区工作绩效考核制度，将这个制度作为基层干部考核的一个重要方面。当流动人口聚居区出现治安问题时，要协同公安机关共同解决。当前很多城市设立的流动人口管理委员会就是类似的一个专职机构。对于这样的一些专职机构，应当明确其主要作用不仅在于协调和指导流动人口的管理工作，而且要注意充分调动民间资源，变单向管理为双向的合作，为流动人口聚居区的自我管理提供充分的支持。

2.以自治组织自我管理为主体。目前，在流动人口聚居区存在的自治组织主要是居民委员会和村民委员会。居委会和村委会履行的是基层群众自治职能，它不是政府的派出机构，不能代替政府开展群众工作。但面对人员与资金来源由上级批、转这一现实情况，居委会或者村委会无法拒绝上级交办的工作，因而其自治功能受到很大制约。解决这一问题有两个思路：第一，将居委会和村委会从大量行政性事务中解放出来，真正发挥其自治功能；第二，在居委会和村委会这种“官办”性质较浓的自治组织之外，建立另外的“民办”性质较浓的自治组织。笔者认为可能后一种方法对管理流动人口聚居区更为有效。在流动人口聚居区，流动人口多表现出了较强的“自组织”性。所谓的“自组织”是指他们“有强烈的制度和组织需求，而政府还没有准备好提供这种服务，就意味着产生了一个制度和组织的空白点，就会生长出一种替代”。虽然这种自发性替代并不正规，但这种不正规的制度却为流动人口入城和生活于城市提供了最基本的服务和秩序。 [8]国内外社区发展的实践表明，成熟完善的社区是贫困群体改善弱势境遇的重要依托，也是弱势群体的精神家园，因此，贫困群体对社区的依赖程度远高于其他社会阶层。流动人口聚居区这一特殊社区急切地需要一个属于流动人口自己的自治组织。在这一方面，南京南苑街采取的委托管理方式值得参鉴。其具体做法是:由地方政府指导，有意聘请流动人员中素质比较高者，组建成流动人员服务中心，以此加强流动人员的管理。他们的具体做法是“以外管外”:在流动人口中聘请党员、团员以及在地方担任一定职务的人员从事管理或协助管理，建立流动人口党支部、民兵连、团支部、妇代会、计生协会等；建立由流动人口组成的法律维权站、法制培训中心，通过组织法制课堂、调节合同纠纷、社会治安宣传等一系列活动，加强流动人口对流入地的认同，提高思想觉悟与法律意识。管理者通过对流动人口的维权以及日常矛盾的调解获得被管理者的信任。 [9]

应当指出的是，在合作式管理模式下，政府与流动人口自治组织之间的关系应由当地政府通过法规、规章或其他规范性文件的形式予以明确，流动人口自治组织应该既有权利又有义务。这种新型的合作式关系具体表现在:一是对双方主体地位的双向认同。政府与自治组织之间需要形成一种共识，政府是行政管理主体，自治组织是自治管理主体，相互之间不能替代； 二是对双方管理范围和权限的双向认同。作为自治组织，必须有自己相对独立的管理范围和管理权限；作为行政管理主体，政府也必须明确界定自己的管理范围和管理权限。三是对双方功能的双向认同。作为管理的行政主体，政府必须执行法律、法规和政策，切实履行自身的管理功能和公共服务功能；对流动人口自治组织进行引导，提供政策及必要的经费支持，同时提供一些业务指导。作为自治主体，自治组织必须组织和协调居民履行《流动人口聚居区自治章程》和《居民公约》，强化“四自”功能，即自我教育、自我服务、自我管理和自我约束功能，对聚居区的治安状况也必须承担一定的责任。

3.以民间组织协助管理为补充。如果把流动人口聚居区看作是一个社区的话，那么在这个社区中必然存在一些社区民间组织。社区民间组织是指在社区范围内介于社区自治组织与社区居民之间，以本社区居民为主体，以满足社区居民的不同需求为目的，由居民自主成立并参加，不以营利为目的，主动自愿承担社区公共事务，向社会提供服务的群众团体队伍或组织。社区民间组织是自发形成的群众团体队伍或组织，通过信息的交流、融通，构建起了连接社区居民与社区自治组织和政府之间的桥梁。 [10]在当前条件下，社区民间组织大致分为五类:一是基层文化、教育、体育活动类；二是社区福利类；三是维护权益类；四是志愿类；五是社区服务类。笔者认为，在政府的引导下，完全可以建立类似流动人口聚居区“治安理事会”、流动人口聚居区“治安志愿者协会”这样的民间组织。

与前面所提的流动人口聚居区的自治组织相比，社区民间组织更具有目的性。自治组织的主要职能是全面开展对流动人口的管理，而社区民间组织则是偏重聚居区某一方面的管理。比如在很多流动人口聚居区都存在治安理事会。治安理事会的性质就是社区民间组织，它最主要的功能有三项，即组织、协调和服务。组织功能是要求治安理事会能够有效组织理事会的内部资源，深度挖掘潜在的治安力量，组织志愿者，开展有利于维护社区治安的各项活动，比如在人员聚集的公共场所，义务开展治安巡防工作，及时发现和举报违法犯罪；组织力量进行夜间巡逻。协调功能是指治安理事会能够与政府合作，协调政府与流动人口之间的关系，与政府实现信息共享，建立多种形式的联动、协作机制，充分利用社区内的人、财、物资源来维护社区治安。服务功能指的是治安理事会可以面向流动人口提供各种关于治安的直接服务。比如，向居民通报治安情况、普及相关的法律知识、提供相关的法律咨询、普及自我防护常识等等。

参考文献：

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