企业环境应急预案管理办法范文

导语：如何才能写好一篇企业环境应急预案管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[论文摘要]突发环境事件近年来频繁发生，而企业在其中的环境义务的缺失是导致这一现象出现的重要的原因之一。企业一方面既是突发环境事件发生的前提——环境风险源的主要承担者，同时很大程度上也是突发环境事件发生的直接造成者，其对突发环境事件的发生具有不可推卸的义务和责任。文章重点讨论企业的应急处理义务，并对该项义务在我国现行法律法规中的规定情况进行分析，发现不足，提出完善建议。

[论文关键词]企业 环境法律义务 企业环境义务 突发环境事件

一、我国突发环境事件中企业环境义务的规定

（一）企业环境义务的一般规定

企业作为我国影响环境行为的主要行为主体，其在环境保护中应尽的义务在我国现行法律中已经有不少的规定，其中既有法律层面的规定，也有法规规章层面的规定；既有环境法领域的专项规定，也有其他部门法领域中对企业环境义务的有关规定。

第一，相关法律规定

我国《环境保护法》第6条第1款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该条规定从根本上确立了企业环境义务的法律基础。而第四章关于防治环境污染和其他公害的多数规定也为企业设立了具体环境义务，其中第27条规定了排污申报义务。我国《公司法》第5条第1款规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德、诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”该条款规定了企业要承担社会责任，而企业环境义务正是其社会责任之一。

到目前，我国涉及企业环境义务的法律条文多数规定在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《渔业法》、《水法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《矿产资源法》等中，为企业规制了控制污染、排污申报、环境影响评价、清洁生产、环境信息披露、环境信息报告等义务。

第二，地方性法规与规章的规定

2006年5月1日新颁行的《上海市环境保护条例》重点规定了上海排污企业所应承担的义务，同时加大了相关的惩治力度，规定企业应履行如下的环境义务：第一，企业负有建设、运行和管理环保设施的义务；第二，企业须分开排污口与雨水口；第三，企业具有报告污染物排放状况的义务；第四，限期治理的期限不超过十二个月，该期间排污最多不超过法定标准的一倍。2006年5月25日通过的《云南省清洁生产促进条例》规定了清洁生产验收制度和具体的清洁生产义务。国家环保总局（现在的环境保护部）2003年6月16日的《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》规定了上市公司进行环保核查的义务：2003年9月24日的《关于企业环境信息公开的公告》与2007年4月11日颁布的《环境信息公开办法（试行）》规定了公司环境信息披露的义务。地方政府还制定了一些地方规章为公司设定环境义务，如1997年《南京市饮食娱乐服务企业环境保护管理办法》、2000年《宁波市饮食娱乐服务企业环境保护管理办法》、1997年《武汉市饮食娱乐服务企业环境保护管理办法》、2002年《深圳经济特区服务行业环境保护管理办法》等。

（二）突发环境事件中企业环境义务的规定

第一，有关法律规定

我国《环境保护法》第四章第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”

第二，作为突发事件一部分的突发环境事件，与突发事件一致，都应当由我国《突发事件应对法》统一管理

我国《突发事件应对法》第22条规定：“所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告”；第23条规定：“矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件”。

第三，在突发环境事件的应急处理方面

我国《大气污染防治法》第20条规定了企业的应急义务，即“单位因发生事故或者其他突然性事件，排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理”。而该法第21条规定了企业的接受环境核查义务，条文如是：“环境保护行政主管部门和其他监督管理部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查单位必须如实反映情况，提供必要的资料”。在突发海洋污染事件的应急处理方面，《海洋环境保护法》第17条第1款规定了单位的应急义务、通报义务和报告义务、接受调查处理的义务，即“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理”；第18条第4款规定“沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。”在突发水污染事件的应急处理方面，《水污染防治法》用第六章近乎一整章的篇幅规定了企事业单位的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。

第四，突发环境事件应急预案制定方面

虽然还没有统一的企业突发环境事件应急预案制定义务，但是很多省市地区已经出台了地区性企业原编制指南，对企业突发环境事件预案制定义务进行了规定。如江苏省已经实施的《江苏省突发环境事件应急预案编制导则（试行）（企业事业单位版）》，广西壮族自治区制定的《广西企、事业单位突发环境事件应急预案编写指南》，《上海市生产经营单位环境污染突发事件应急预案编制框架指南》，广东惠州市的《惠州市企事业单位突发环境事故应急预案编制导则（试行）》；以及一部分企业为对象的《化工类企业环境污染事故应急救援预案编制导则》等。

二、突发环境事件中企业环境义务规定的问题分析

（一）义务内容规定不够完备

笔者认为，企业在突发环境事件中的环境义务应该包括了一般性的环境义务和特殊的企业环境义务，也就是企业的应急处理义务。前者作为普适性的企业环境义务，在现有法律规定中应急有较为完善的规定，在此不另作讨论。而企业在突发环境事件中的应急处理义务，依本文的设想，可以分为预防阶段义务、环境报告义务和处置义务。我国现行的法律法规以及各级规章，规定的内容绝大部分都集中于报告义务和处置义务，而对事前的预防义务的规定则不够充分。对企业预案编制的要求不够具体，使得各企业在制定预案时比较茫然，制定出来的内容不是大同小异，就是大相径庭。而即使是重点规定的报告和处置义务方面，也仍然存在诸多不足之处，对企业义务与政府部门职责之间的衔接没有什么较为具体的规定。

（二）规定的操作性有待加强

《环境保护法》中对企业单位在突发环境事件中应当履行义务有了口号式的要求，但是如何落到实处，需要配套的法律法规的颁行才能见效。在突发事件领域，我国现有《突发事件应对法》、《突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》等多项法律法规，但是其中绝大多数规定都是强调突发事件中的政府职责，重点在于国家总体突发环境事件应急预案、部门突发环境事件应急预案和地方政府突发环境事件应急预案，而对企业突发环境事件中的环境义务则落笔甚少。

三、关于我国突发环境事件企业环境义务的具体构想

（一）突发环境事件中企业环境义务的法律体系设想

笔者认为，对于此项企业环境义务的法律应当通过不同层面的法律规定，将突发环境事件中的企业环境义务有指导性规范到具体内容规范都进行明确的规定，并掌握好个法律法规之间的衔接性，具体说来应当包括：

第一，法律层面规定

《环境保护法》作为环境保护领域的综合基本法，起着指导环境保护法律工作的作用。其对企业环境义务，特别是突发环境事件中的企业环境义务，应当给予更具针对性的原则性规定，使之成为企业环境义务具体规定的上位法依据；《国家突发事件应对法》作为突发事件领域的上位法，应当对企业在突发环境事件中的环境义务予以明确的规定，使得突发环境事件应急立法有章可循；各项环境保护的单行法律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等等，要对各自领域内的突发环境事件中的企业环境义务进行细致、可行的规定，而不是倡导性、原则性的口号式规定；非环境保护的其他部门法对可能涉及突发环境事件中的企业环境义务的条款规定应当尽量依照《环境保护法》以及《突发事件应对法》的规定，注意与环境法的相关规定的衔接。

第二，法规规章规定

有了法律规定，还要有逐层深入和细化的法规规章或者办法、细则，才能真正将突发环境事件中的企业环境义务落到实处。《国家突发环境事件应急预案》以及各省市突发环境事件总体应急预案应当对企业应急预案的编制程序和内容进行明确规定，使企业编制预案更为有效、方便管理。应当建立《企业环境风险源信息公开办法》，严格规定企业不履行突发环境事件中的环境义务的不利法律后果。

（二）突发环境事件中企业环境义务的规定内容设想

按照本文的观点，突发环境事件中的企业环境义务应当划分为一般义务和应急处理义务。其中一般义务属于普适性的企业环境义务，已有比较完备的规定。重点在于企业应急处理义务方面的内容的规定必须要加强和完善。而企业的应急处理义务又可分为：预防义务，报告义务以及处置义务。

第一，在预防义务方面

笔者认为应当明确人员培训义务的内容，培训义务内容具体包括：a.应急救援人员的专业培训内容和方法；b.应急指挥人员、监测人员、运输司机等特别培训的内容和方法；c.员工环境应急基本知识培训的内容和方法；d.外部公众（周边企业、社区、人口聚居区等）环境应急基本知识宣传的内容和方法；e.应急培训内容、方式、记录、考核表；最后，企业对于其突发环境事件应急队伍的组成人员应当办理意外伤害保险，为应急队伍人员提供相应的保障。

第二，在环境信息报告方面

笔者建议对于报告的时限要是突发环境事件具体情况的不同决定。对于初报义务，可以做出时限较为严格的规定，这样可以督促企业加强自身活动的监测管理，尽早报告虽然存在误报的几率加大，但是基于突发环境事件的巨大危害性特征，早报有利于事件的有效控制和最终解决；而由于发生原因的复杂性和突变性，要求企业在事件过程中续报义务要更加科学，详细。

第三，在处置义务方面

笔者认为该项义务应包括以下内容：第一，依据可用的急救资源列表，如企业内部或附近急救中心、医院、疾控中心、救护车和急救人员的信息，迅速联系，展开救援工作；第二，预备地区应急抢救中心、毒物控制中心的列表，防范中毒事件的发生；第三，根据化学品特性和污染方式，对现场伤员的分类；第四，针对污染物的不同属性，采取相应的伤员现场治疗方案；第五，根据伤员的分类，将不同类型伤员的安排至相应的医院救治机构；第六，根据企业预案中明确规定的现场救护基本程序，建立现场急救站；第七，有计划有步骤地按照救助方案及时转运伤员。除此之外，还应当明确设立隔离区的范围、方式，现场应急人员的安全保证等等。

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为维护人民群众的合法环境权益，保障人民群众生命财产安全，依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规的规定，现就加强我县煤矿企业环境管理有关事宜安排如下：

一、严格环境影响评价管理

各煤矿企业必须严格执行环境影响评价管理制度，对新、改、扩建项目必须严格按照国家和市及我县有关规定，组织编制环境影响评价文件报环保部门审批，在取得环保部门核发的建设项目环境影响评价批准书后方可开工建设；在建设或运行中出现与环境影响评价结论重大不符的负面环境影响的，应当组织进行环境影响后评价；造成严重环境污染、生态破坏、存在重大环境安全隐患以及产生重大不良社会影响的，应当停止建设或运行，并采取必要的补救措施。全县凡未取得环境影响评价文件批准书的煤矿企业，必须立即停止建设或生产；已经取得环境影响评价文件批准书的煤矿企业，必须在年8月31日前将环境影响评价文件及其批准书和环境保护设施的设计图说报县环保局备案。

二、严格建设项目环境保护“三同时”管理

各煤矿企业必须严格执行建设项目的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度，按照环境影响评价文件及其批准书的规定，完成环境保护设施设计，并于开工前将环境保护设施的设计图说报环保部门备案。环境保护设施应当与主体工程同步建成，并按规定向环保部门申请验收，经验收合格后，主体工程方可投入生产或者使用。全县凡正在建设中的煤矿企业，必须按环境影响评价文件及其批准书和环境保护设施的设计图说的规定建设环境保护设施，并经审批该项目环境影响评价文件的环保部门验收合格后，主体工程方可投入生产或者使用；已经建成投产但未经环保部门进行环境保护设施验收的煤矿企业，必须按环境影响评价文件及其批准书和环境保护设施的设计图说的规定对建设的环境保护设施进行检查和整治，并于年10月31日前报审批该项目环境影响评价文件的环保部门申请验收，逾期不申请验收或验收不合格的，一律停产整治。

三、严格排污申报和排污许可管理

各煤矿企业必须按照国家和市及我县的有关规定，于每年1月1日至1月15日向县环境保护局申报排放污染物的种类、数量，并提供有关资料；产生危险废物的，还必须同时报送危险废物管理计划；各煤矿企业必须按规定申请领取排污许可（临时许可）证，并按排污许可（临时许可）证规定的种类、因子、数量、浓度（强度、活度）、最高限值及排放方式、去向、时间等排放污染物。

四、严格落实煤矿企业污染防治的主体责任

各煤矿企业必须切实承担污染防治的主体责任，按照国家有关法律法规的规定，采取有效措施防治在生产建设活动中产生的废水、废渣、粉尘以及噪声等对环境的污染和危害。

1.切实加强固体废物管理。煤矿企业产生的固体废物主要是掘进废渣、煤矸石和生活垃圾。各煤矿企业应该采取措施对产生的工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，必须严格按照环境影响评价文件及其批准书和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所，必须符合《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》（GB18599-2001）关于选址、设计、运行管理的有关规定。禁止随意倾倒、堆放固体废物。各煤矿企业必须严格按照国家煤矿安全监察局《关于进一步做好煤矿矸石山安全管理工作的通知》（煤安监调查〔〕15号）、《关于印发〈煤矿矸石山灾害防范与治理工作指导意见〉的通知》（安监总煤矿字〔〕162号）、《市地质灾害防治条例》、《尾矿库安全技术规程》（AQ-）和《尾矿库安全监督管理规定》（国家安全生产监督管理总局令第6号）等有关法规、标准和规范性文件的规定，落实煤矿矸石山安全管理的主体责任，加强对煤矿矸石山的安全管理，切实做好自燃、滑坡、崩塌的安全防范工作，确保不发生因生产安全事故引发的次生环境污染事故。对停用或废弃煤矿矸石山的安全管理应由原煤矿企业负责。对关闭煤矿企业，其已停用或废弃煤矿矸石山的安全管理由县煤管局负责，采取切实有效的措施加强对关闭煤矿企业已停用或废弃煤矿矸石山的安全管理工作，确保不发生安全事故引发的次生环境污染事故。各煤矿企业对煤矿矸石山等工业固体废物贮存设施停止使用后，必须严格按照国家有关环境保护的规定进行封场，并符合关闭与封场的环境保护要求，防止造成环境污染和生态破坏。

2.切实加强煤矿废水管理。煤矿废水主要包括井下废水和生活污水，各煤矿企业必须严格按照环境影响评价文件及其批准书的要求，建设水污染防治设施，经处理后达标排放。一是严格执行《煤炭工业污染物排放标准》（GB20426-），不得超标排放。二是新建煤矿在设计中，应优先选择矿井水作为井下生产用水、消防用水和绿化用水等。三是对于高矿化度采煤废水，应根据实际情况深度处理和综合利用，高矿化度采煤废水用作农田灌溉时，还应该达到《农田灌溉水质标准》（GB5084-92）规定的标准。

3.切实加强生态环境保护。各煤矿企业必须严格遵守《中华人民共和国矿产资源法》、《市地质灾害防治条例》和市财政局《关于印发〈市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法〉的通知》（渝财建〔〕41号）等法律法规的规定，依法履行矿山环境治理和生态恢复的义务，加强矿山环境治理和生态恢复，改善矿山生态环境。同时，必须按照国家关于建立矿区生态环境恢复补偿机制的相关规定，向国土部门作出书面承诺，缴纳预提保证金，并按国土部门的要求开展并及时完成矿山环境治理和生态恢复工作，减少植被破坏和水土流失。在停办、关闭、闭坑前，必须履行矿山环境治理和生态恢复义务，完成矿山环境治理和生态恢复工作，提出矿山闭坑报告及有关安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并经国土部门验收合格。因违法受到行政处罚或者因其他原因终止采矿的，不免除矿山环境治理和生态恢复义务。采矿权转让的，矿山环境治理和生态恢复的义务同时转让，采矿权受让人应当依照履行矿山环境治理和生态恢复的义务。

五、加强环境风险防范与应急处置

各煤矿企业是环境风险防范的责任主体，应当按照以下规定落实环境风险防范措施：一是进行环境风险评估，编制突发环境事件应急预案，并将评估报告和应急预案报县环保局备案；二是针对可能出现的突发环境事件，建设相应的应急设施，配备必要的应急设备、物资和器材，组织人员进行培训和应急演练；三是建立环境安全管理制度，定期排查环境安全隐患，定期检测、维护有关报警装置、应急设施设备，确保正常使用。当前，各煤矿企业应严格按照国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局《关于印发〈煤矿矸石山灾害防范与治理工作指导意见〉的通知》（安监总煤矿字〔〕162号）、国家煤矿安全监察局《关于进一步做好煤矿矸石山安全管理工作的通知》（煤安监调查〔〕15号）、市煤矿安全监察局《关于加强煤矿矸石山隐患治理工作的通知》（渝煤安监监察字〔〕226号）等规定，切实加强煤矿矸石山灾害防范和治理工作。

六、加强环境保护的监督管理

县环保局负责对全县煤矿企业的环境保护工作实施统一监督管理，县国土房管局、县安监局、县煤管局等部门要按照各自职责对煤矿企业的环境保护工作实施监督管理。县环保局、县国土房管局、县安监局、县煤管局等县级相关部门要建立环境安全联动工作机制，通报隐患排查情况，增进信息共享，开展联合执法，对可能引发次生环境安全事件的安全生产隐患实行挂牌督办，并对整改落实情况进行后督查。具体职责如下：

1.县环保局。负责对全县煤矿企业新、改、扩建项目执行环评和环境保护“三同时”制度情况、污染防治设施运行情况、突发环境事件应急预案制定及落实情况等进行监督检查。对未依法报批环境影响评价审批文件擅自开工建设的煤矿企业，应责令停止建设，限期补办手续，逾期不补办的，依法进行处罚；对未将环境保护设施的设计图说报环保部门备案的，应责令限期改正，逾期不改正的，依法进行处罚；对需要配套建设的水污染防治设施和固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格就擅自投入生产或者使用的煤矿企业，依法进行处罚；对擅自闲置、不正常使用或者拆除环保设施、场所的，应责令限期改正，并依法进行处罚；对未按规定落实环境风险防范措施的，依法进行处罚。

2.县煤管局。按照《中华人民共和国煤炭法》、《煤炭生产许可证管理办法》（中华人民共和国国务院令第168号）等法律法规的规定，履行对煤矿企业环境保护监管职责。对未取得环评审批文件和环境保护竣工验收批准文件的煤矿企业，不予核发或换发煤炭生产许可证；对已取得环境保护竣工验收批准文件，但在生产过程中其环保设施发生重大变化，经整顿改进后仍不符合环保法律、法规和标准要求的煤矿企业，应吊销其煤炭生产许可证；要强化对煤矿企业煤矿矸石山特别是已关闭煤矿企业停用或废弃煤矿矸石山的安全监管，将煤矿矸石山灾害防范与治理列入监管执法内容，防止出现煤矿矸石山垮塌灾害事故，确保不发生因安全事故引发的次生环境污染事故。

3.县国土房管局。按照《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和市财政局《关于印发〈市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法〉的通知》（渝财建〔〕41号）等法律法规和规章的规定，履行对煤矿企业环境保护监管职责。对未取得环评审批文件和环境保护竣工验收批准文件的煤矿企业，不予核发或换发采矿许可证；对煤矿企业提出矿山环境治理和生态恢复任务；对煤矿企业分期恢复治理工程应当组织县环保局、县财政局等部门验收合格后，才能上报市国土部门复查；对煤矿企业恢复治理项目验收不合格的，应商县环保局责令限期恢复治理；在办理煤矿企业闭坑手续时，应组织县环保局、县财政局等部门对矿山环境治理和生态恢复工程进行验收，并对矿山闭坑报告及有关环境保护的资料进行审查，经验收合格的，方能返还预提保证金；煤矿企业未履行矿山环境治理和生态恢复义务或者验收不合格，逾期不进行恢复治理或者恢复治理后仍达不到要求的，应商县环保局通过公开招标等方式，使用预提的保证金实施恢复治理。

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一、认真部署“*”环保规划

1、明确“*”生态市建设和环境保护目标任务。编制完成《*市“*”环境保护规划》及相关专项规划，将重点环保工程纳入市“*”规划，落实资金和项目，并组织实施。

二、大力推进生态市建设

2、分解落实生态省和生态市建设任务。将*市生态省建设工作任务分解落实到各县区和市属有关部门，跟踪督查生态市建设工作落实进展情况；筹备召开生态市建设工作领导小组和办公室会议；指导《浙江省*山列岛鸟类省级自然保护区总体规划》修编，督促做好对该自然保护区日常管理工作。

3、推进生态示范工程建设。完成8个市级和2个以上省级生态乡镇或全国环境优美乡镇创建任务；建设4个以上农村生活污水处理示范工程；定海、普陀、岱山各创建完成1个以上合格饮用水源保护区。

4、保持全市环境质量稳定。全市环境空气质量符合国家二级标准天数达到90％以上，地表水环境功能区水质达标率达到45%，集中式饮用水源水质达标率达到85％，工业废水、废气排放达标率均不低于90%，工业固体废物处置利用率不低于80%。

三、全面抓好环境污染整治

5、继续抓好第一批市重点污染源环境整治。继续加强对6个重点区域和10家重点企业环境整治；完成*、*2个区域和东方印染、港明食品（加滕佳）、沈家门可可鱼粉厂、吉利海藻、东方助剂5家企业整治验收工作。

6、确定一批新的污染源并加强整治。开展对定海干览海洋食品工业区块、普陀六横台门工业区块和岱山高亭镇个私工业区块3个重点区域环境污染整治；对电镀、印染、造纸行业进行重点整治；完成省挂牌督办的弘生纺织有限公司、舟花生物科技有限公司（定海）、普陀瑞丰造纸厂、*绍陈酒业有限责任公司（岱山）、浙江黄龙鱼品有限公司（嵊泗）5家重点污染企业年度整治任务；定海区的*名古屋生化制品有限公司、浙江大洋水产有限公司，普陀区的*市普陀可纳乐食品有限公司、*市中朝酒业有限公司，岱山县的浙江天膳食品在限公司、岱山新兴造纸厂，嵊泗县的嵊泗医疗仪器有限公司、*统新仪表有限公司等企业为市环境污染重点整治企业，完成年度整治任务；各县区确定一批重点污染企业并加大整治力度。

7、推进污染治理设施建设。指导督促有关部门启动临城污水处理工程和定海污水处理厂一期二级处理项目；推进普陀城区污水处理规划编制，并实施截污管网建设与改造工程；岱山、嵊泗完成城市污水处理厂年度建设任务；启动市区生活垃圾无害化处置新的项目，市区生活垃圾无害化处理率达到92%以上，各县及中心镇生活垃圾无害化处理率达到70%以上，农村生活垃圾收集率达到60%以上。

四、加强环境管理

8、加强建设项目管理。实行以污染轻重和环境敏感程度分级分类审批，市级审批项目“三同时”验收合格率90%以上；对未按期完成竣工环保验收的项目加强督办；开展化工等新建项目环境风险排查工作并督促整改。

9、加强固废管理。配合完成《浙江省危险废物处理处置设施建设规划》编制工作；对危险废物产生重点单位建立危险废物管理台帐制度，工业危险废物安全处置率达到80%；督促医废和危废焚烧处置中心正常运行，医废集中处置率达到40%以上。

10、加强辐射管理。市及各县区明确辐射防护安全监督员，配备必要的辐射监测仪器和个人剂量报警器；配合完成全市放射性同位素和射线装置工作单位许可证的补（换）发工作；完成闲置、废弃放射源的送贮工作，送贮上缴率达到100%。

11、加强环境科技监测工作。继续做好环境质量监测和各类污染源监测，完成年度监测任务；完成环境质量自动监测站和污染源在线监控设施建设年度任务，做好与全省联网工作，在线监测装置运行率达到90%以上；加强城市污水处理厂监督监测，确保出水水质达标率不低于80%；普陀、岱山年内建成环境空气自动监测站。

12、推进循环经济发展。对化工、造纸、印染等重污染类企业实行强制性清洁生产审核，20%以上的环境管理重点企业完成清洁生产审核工作；配合有关部门开展10家企业清洁生产审核、3家绿色企业创建和3家企业ISO14000论证指标任务；市本级及各县（区）各选择1家企业开展循环经济试点。

13、落实创建国家文明城市、卫生城市环保工作任务。临城新区、定海城区、普陀城区巩固和扩大烟控区、噪控区建设；配合有关部门开展市区和县城“禁止销售和使用高污染燃料区”划定工作。

五、强化环境执法

14、抓好环境安全。完善市环境突发事件应急预案，制定和完善市和县区重点排污企业环境污染与生态破坏突发事件应急预案；认真做好国家和省部署的专项执法检查，结合*实际，开展对化工、电镀、储油库等类企业专项检查；加强动态分析，认真做好初访调处工作，严防环境发生。

15、加大排污费征收力度。认真贯彻执行《浙江省排污费征收使用管理办法》，进一步扩大征收面，足额征收排污费。

16、全面推行行政执法责任制工作。进一步清理和规范行政许可项目，规范行政处罚行为，加大行政处罚力度；开始实施为期三年的环境执法基本功训练。

六、加强环保能力建设

17、加快机构标准化建设。市局和普陀、岱山局监察机构达到标准化建设要求，提高对突发性事故的应急处置能力；推进普陀、岱山、嵊泗环境监测站标准化建设；

18、推动环境科研工作。认真做好各类环评，保证环评质量；加强对重点课题调查研究，加强学术交流，适时召开学术研讨会。

七、加强党建和精神文明建设

19、加强思想政治教育。按照学习、宣传、维护、遵守、严格按办事要求，加强干部职工政治理论学习和思想作风、工作作风建设，进一步巩固先进性教育活动和效能建设成果，牢固树立科学发展观的理念和为人民服务思想。

20、加强班子建设。各级领导班子有大局意识，以身作则，团结一致，提高班子在干部职工中的号召力和凝聚力。

21、加强廉政建设。严格执行国家环保总局“六项禁令”、省委省政府“四个不准”，发挥好“八个表率”作用，杜绝违规违纪事件的发生；进一步完善各项规章制度，严格按章办事，重点加强对窗口、管理等处室监察督查。

22、深化文明行业创建。巩固文明单位创建成果，生态站达到文明单位创建工作要求，定海局开展文明单位创建工作，嵊泗局通过文明单位复评，争创文明行业。

八、加强环境宣传教育

23、健全组织网络。健全完善宣教信息考核办法，明确宣教信息负责人和信息员；组织创建环保志愿者协会；各单位建设门户网站。

24、拓宽宣教形式。“6?5”期间以世界环境日为主题，全年以生态市建设和环境污染整治工作为主题开展专题宣传活动；组织1次新闻通报会；制作一部环保宣教专题片；组织开展环保成果巡展；组织开展各类培训活动。

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关键词：环境信息公开；问题；对策

中图分类号：G203 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）09—0172—05

伴随着环境污染的加剧和环保运动的勃兴，环境信息也日益为社会各界所关注。1998年《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》（奥胡斯公约）的签订，标志着环境信息公开作为一项重要的环境管理工具日益受到重视。环境信息公开有利于推动环境质量改善、减少污染物排放、降低环境事故风险、减少环境冲突事件的发生等[1，2]。我国在高速工业化进程中频繁出现突发性环境污染事件，暴露出环境信息通报与公开的不足。吉林松花江污染事件造成的巨大损失和社会恐慌，促使国家开始重视并努力推动环境信息公开。2007年4月，《环境信息公开办法》（简称《办法》）出台，标志着我国初步建立了环境信息公开制度。伴随着环境公共事件的不断发生和新媒体平台的兴起，公众的环境意识进一步觉醒，进一步扩大环境信息公开的呼声日益高涨。近年来，我国的环境信息公开状况与信息需求之间明显表现出较大的供求差。如柳州龙江、山西河北漳河等水污染事件中一再发生的环境信息瞒报造成下游城市居民饮用水和农业灌溉用水问题，以PX项目为代表的一些化工项目的环评信息公开不足引发公众对环境及健康的担忧和大规模。本文尝试探讨造成目前环境信息公开不畅的原因，并在此基础上提出相应对策建议。

一、我国环境信息公开的现状

环境信息公开主要包括政府环境信息公开和企业环境信息公开。

1.政府环境信息公开

（1）政府环境信息公开制度建设。《中华人民共和国环境保护法》（1989年）明确规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期环境状况公报。《环境信息公开办法》对环保信息公布内容进一步规范，要求环保部门应当遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息，规定县级以上地方人民政府环保部门根据实际情况自行确定本部门政府环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府环境信息公开工作， 并进一步明确具体职责和信息公开范围。

（2）环境状况公报。自1990年第一份环境状况报告后，各级环境保护行政主管部门根据《中华人民共和国环境保护法》每年向全社会国家、省市环境状况公报1次。根据贺桂珍等的调查结果，2010年51个环境保护厅/局了2009年度报告，其中按时的有40个，不按时的有11个，而未编制/公开报告的有12个[3]。

（3）环境信息平台建设。随着电子政务的推动，各省、市、县环保局的网站成为环境信息的主要平台，的环境信息一般包括环境保护法律法规、环境保护规划、建设项目环境影响评价结果、环境保护收费情况、突发环境事件应急处置通报、污染严重的企业名单、环境质量报告（主要包括城市空气质量日报和预报，重点流域水质自动监测周报、地表水水质月报和重点城市饮用水源地水质月报）等。例如，江苏省在太湖蓝藻事件后，于2008年建成太湖环境信息平台，在此基础上启动建设了“1831”江苏省生态环境监控系统，组建省、市、县三级生态环境监控中心，全面推行一套数据管理，建成一个全省共享的生态环境监控平台[4]。但是全国环境信息平台建设并不均衡，东部的江苏省目前仅有个别县级环保局尚未建立自身的网站，而中西部地区的县市因为资金、技术原因，环境信息网建设相对滞后。

（4）环境信息公开内容。政府环境信息公开的主要内容包括环境质量状况、污染防治和生态保护、环境建设以及环保工作进展等方面。但是，出于权力寻租、政绩等方面的考虑，一些地方政府部门仅仅愿意公布一些众所周知的信息，对于直接的环境执法状况和环境质量等内容却不愿公开。根据公众环境研究中心（IPE）联合美国自然资源保护委员会（NRDC）的2011年中国113个城市污染源监管信息公开指数（PITI）的评价，近年来信息公开有稳步提高的趋势，但是113个城市PITI平均分仅40.14分，尚未越过初级阶段[5]。绝大多数城市公众依然难以获取污染源监管信息。环境信息公开东高西低的整体状态未改变，且差距继续扩大。东部的广东、江苏、浙江、北京、上海等省份，呈现整体突破态势，污染源日常监管信息公开有明显提高；而中西部一些污染大户集中的省区，则依然少有进展。

2.企业环境信息公开

（1）企业环境信息公开总体情况。《中华人民共和国清洁生产促进法》（2003年）要求列入污染严重企业名单的企业，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况。《关于企业环境信息公开的公告》（2003年）要求超标准或超总量限额排放污染物的企业，在省级环保部门和原国家环保总局的政府网站公布环境信息，接受公众监督。《办法》（2007年）以法规的形式明确要求超标排污列入环保部门公布的企业公开环境信息，并鼓励企业自愿公开消耗和污染排放等环境信息。但是，由于缺乏有效的控制手段，企业环境信息公开总体不足。

（2）上市企业环境信息公开现状。《关于对申请上市的企业和再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》、《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》、《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知》等都对上市公司环境信息披露作出了规定。总体看，上市公司环境信息公开相对开展得较好。研究者对上海证券交易所2008年A股721家上市公司的调查表明，环境信息披露的百分比随公司上市时间的先后呈增加趋势，自2004年之后明显增加，2005年、2006年及2008年环境信息披露比例甚至达到了100%，一半以上的企业在年报中有独立的社会责任报告，披露的内容也较全面。[6]但是，现阶段上市公司环境信息披露内容、方式、口径缺乏规范形式，各公司根据自身情况有选择地披露环境信息。表现为多选择披露环保绩效等正面内容，而对污染物排放等环境治理方面的内容鲜有公开，大多缺乏环境成本、负债或费用等科目[7]。另有研究显示，年报中对环保责任和计划、节能减排的效果、“三废”治理费用等有定量描述，较好地反映其环境绩效的上市公司仅占16%，在重污染行业中也只有24%，除采掘业外，其他行业基本不能反映上市公司的环境绩效[6]。

二、我国环境信息公开的问题分析

笔者尝试从制度、管理和技术三个方面分析讨论我国政府和企业环境信息公开存在的问题。

1.制度问题分析

（1）法规限制。首先，环境信息公开缺乏强力的法律支持。目前，我国环境信息公开的主要依据是《环境信息公开办法》。虽然该《办法》制订了包括环境信息公开实施机构规定及其职责、环境信息公开范围、公开的方式和程序、企业环境信息公开以及监督与责任等在内的相对全面的环境信息公开制度，但该《办法》的法律层级较低，仅是一部部门规章，权威性不足。其次，现行规定环境信息公开范围限制。由于该《办法》是环保部门自己出台的管理办法，因此，效力仅及环保部门内部环境信息的公开，在公开范围规定上也未能将其他部门涉及的环境信息纳入其中。且由于前些年我国面临的主要环境挑战是环境污染，在该办法中也明显将生态建设内容排除在外。基于环境安全的考虑，《办法》第二十条规定了环境污染事故应急预案信息公开要求，但是只对污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业作出强制要求。事实上超标排放并不一定是环境风险大的企业，造成相当部分环境风险大的企业被排除在外。再次，《办法》还对环境信息的公开范围规定了例外规则，即“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息，但经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开”。例外规则的但书部分留下了恣意解释的空间，难以有效保障环境信息公开裁量的适当性[1，8，9，10]。最后，现行环境信息公开罚则不足。由于商誉、成本等因素的考虑，多数企业缺乏完整、准确、及时地公布环境信息的动力，在没有明确法律责任的规制下，他们自然表现为消极的不作为[1]。

（2）行政管理体制限制。首先，我国的行政管理体制技术化和封闭性特性阻碍了信息的公开。改革开放后我国虽然开展了一系列行政改革措施，但是行政机关仍然习惯于内部封闭决策，不愿公开讨论、透明决策。政府亦习惯把环境信息作为内部控制信息，而将环境信息公开作为负担，甚至担心信息公开以后会有更多的麻烦。其次，我国的官员选拔机制影响了环境信息的公开。在我国现行组织考核体制和GDP主义发展模式下，地方政府出于发展地方经济和政绩等方面的考虑，往往以牺牲环境为代价来求得GDP的快速增长，对于其间涉及的环境信息讳莫如深。一些本应依法由政府主动公开的环境信息，要么被地方政府极力掩盖，要么被肆意篡改[10，11]。

（3）监督机制限制。首先，行政监督机制不足。《办法》第二十六条明确规定了公民、法人和其他组织认为环保部门在环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，依法享有对环保部门申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但是由于行政系统内部监督机制不健全，公众难以经由行政复议渠道实现权利救济。其次，司法监督机制不足。由于目前我国法治环境的缘故，一些地方法院或以稳定为由，主动拒绝受理此类案件，或在地方党委政府的干预下，被动放弃受理这类案件，使得公众难以通过诉讼程序实现环境信息权利的司法救济[1，10]。

2.管理问题分析

（1）机构与人员不足。《办法》规定“国家环境保护总局由办公厅作为本部门政府环境信息公开工作的组织机构，各业务机构按职责分工做好本领域政府环境信息公开工作”；“县级以上地方人民政府环保部门根据实际情况自行确定本部门政府环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府环境信息公开工作”。实际上由于未能在《办法》制定时得到编制上的支持，并未能够确立一个新的专门机构负责环境信息公开[3，8]。根据贺桂珍等对63个环保厅局调查结果显示，有52个成立了环境信息公开领导小组，而其他11个并未见到成立信息公开领导小组的报道。在环境信息公开负责工作机构方面，有55个都是办公室作为环境信息公开负责协调机构，少数以秘书处、政策法规处、综合处等作为协调机构。从工作人员的安排和配备情况看，30个有专职人员，28个安排了兼职人员[3]。由于信息公开的任务只是指定给现有机构，而没有相应增加额外的人员或资源，导致工作无人负责。

（2）社会支持体系不足。首先，绿色消费尚未形成强有力的支持。公众的环境意识不足，对消费品的环境信息缺乏需求，不关心企业的环境行为。其次，绿色供应链管理在中国的开展尚处于起步阶段，除了少数大型跨国企业基于母公司相关制度开展了部分工作外，大多数企业尚未开展绿色供应链管理，这也使得零售业及制造企业同样未能形成足够的对企业环境信息的需求。再次，绿色金融也没有形成对环境信息的需求。由于绿色金融在中国也同样处于引入初期，金融业对信贷业务的绿色审计也还仅是个别银行的一些尝试，因此金融业未能形成足够的对企业环境信息的需求。最后，环境NGO组织发展不足。在我国现行的法律和政策框架下，环境NGO的登记注册困难。我国社会公益配套机制滞后，资金来源不稳定，人才不足，严重制约了环境NGO组织的发展，进而使公众环境信息需求难以通过NGO组织得以实现。

3.技术问题分析

（1）信息平台建设不足。根据2010年包括省级及省会城市63个环保厅/局环境信息公开平台建设调查结果，信息栏目较全的占42.9%，勉强及格和不及格的均达到20.6%[3]。而县市级由于缺乏资金支持，其环保信息公开平台建设更不乐观。东部的浙江省58个县（含县级市）中有13个尚未建立自身的网站，中部的江西省80个县（含县级市）中仅有12个建立了自身的网站，西部甘肃省69个县（含县级市）中只有6个建立了自身的网站。信息平台建设的不足影响了县域环境信息的公开。

（2）环境信息获取联网建设不足。一些地方资金缺乏，环境部门的监测技术和信息系统等硬件设施落后，污染物排放联网监测设备不足。一些地区由于环境监管不严和企业环境管理意识不强，部分重点污染源即使安装了相关监测设备并联网，也常常处于离线状态，不能产生所需要的信息。更有一些企业肆意篡改在线监测数据[12]，造成联网信息失真。

（3）环境信息人员技术水平不足。环境信息是一门具有专业技术的学科，由于环境信息人员在教育技术水平上的不足以及规范标准制定上的困难，一方面造成环境信息质量不高，披露信息简单化，另一方面造成环境信息规则执行人不能透彻理解环境信息规则，导致环境信息行为性失真[13]。

三、推进我国环境信息公开的对策建议

针对环境信息公开存在的种种问题，笔者试从法规、管理、经济、技术等角度提出对策建议，以进一步规范环境信息公开，提高环境信息公开水平，满足公众的环境信息需求，推进环境保护工作的开展。

1.法规对策

（1）推动环境信息公开立法。有必要在《中华人民共和国环境保护法》中明确建立健全环境信息公开制度，通过进一步提高环境信息公开制度的法律层级和制定相关专门条例，为环境信息的公开提供法律保障。

（2）进一步完善环境信息公开制度。一是明确环境信息公开中政府、企业、公众的权利与义务，完善政府环境信息管理机制建设。二是进一步明确和扩大信息公开范围，明确纳入环保部门内部的生态建设内容，强化重污染和高风险企业环境信息公开，同时应将环保部门以外的海洋渔业、水利、林业等环境信息全面纳入，对涉及机密的环境信息作出合理规范。三是建立环境信息公开与公众参与的结合机制，通过需求机制的建设促进环境信息的公开，同时通过环境信息的应用提高环境信息公开的价值，实现其环境保护意义。

（3）明确环境信息权利救济途径。权利的救济是环境信息公开制度不可或缺的组成部分，通过救济制度提供公众在环境知情权受到限制和侵害时的救济途径，给公众提供环境信息主张的补充保障。强化行政监督和司法监督力度，通过行政复议以及司法手段等的保障，限制企业和管理部门对《办法》例外规则的但书部分自由裁量的空间。

（4）合理设置罚则。只有通过对不能依法公开环境信息的企业实施处罚，才能真正确立环境信息公开的权威性。通过强制手段的施行，使企业全面、认真履行其环境信息公开的责任。

2.管理对策

（1）建立健全政府环境信息管理体系。当前我国正在加紧建设服务型政府，应建立健全政府信息管理体系，使公众、企业能更方便地获取信息以及政府提供的服务[14]。政府环境信息管理体系建设，应从以下三方面着手：一是规范环境信息公开机构的建设，让环境信息公开有部门、有人员专门负责，有权力进行管理；二是推动统一协调机构的建设，让环境信息公开不仅是环保部门一家的事情，从而推动环境信息的全面公开；三是强化监督管理机构的建设，让环境信息公开的执行不再仅凭自觉提供，而是在一定的监督机制下规范开展，从而推动环境信息的全面有序公开。

（2）加强环境信息人才队伍建设。依据《关于全面加强环境信息基础能力规范化建设的意见》，加强各级环境信息机构的规范化建设与人才队伍建设，为环境信息公开提供组织和人才保障。加强环保信息公开技能教育，规范标准，不断提高相关环保工作人员素质，加强在工作中的核查与验证工作，提高环境信息工作的专业化水平，提高环境信息的准确性。

（3）强化公众参与机制建设。环境知情权是公众参与的基础，环境信息的公开可以让公众有效的参与到环境公共管理之中。因此，应强化公众参与机制建设，让环境信息有效发挥作用，通过环境信息的透明化使公众可以认真、理性地面对环境问题，有序参与环境决策。

（4）推动媒体和环境NGO的参与和发挥其监督作用。媒体和环境NGO是环境信息公开最好的合作伙伴，它们的参与有利于发挥监督作用[9，10]，以提高环境信息的公开水平和环境信息的质量。媒体的参与还有利于环境信息的传播，更好地服务于公众。环境NGO的参与，可以更好地发挥环境信息公开的作用，让环境信息可以被充分了解，及时发现问题进而及时解决问题。

（5）加强信息反馈机制建设。一是加强对依法申请信息公开的管理，合理甄别信息，依法保障相关申请人的合法权益。二是面对媒体及网络虚假不实环境信息，应建立快速有效的响应机制，及时组织相关专业技术人员和单位做好权威解释与信息，避免因权威信息不及时带来虚假信息蔓延造成的社会恐慌[15]。

3.经济对策

（1）推动环境税管理。环境税的计税基础无论是以生产要素或消费品中所包含污染物数量为税基，还是以污染物的排放量为税基，都依赖于完善的环境信息。通过推动环境税管理，可以促进政府环境信息的建设。

（2）推动绿色金融建设。绿色金融的发展将使投资者形成对企业环境信息的充分需求。积极推动绿色金融，可以通过资本力量推动企业积极公开自己的环境信息[15]，以此赢取投资者的环境信任。

4.技术对策

（1）加强信息采集技术研究与应用。污染源的污染物排放信息是环境信息公开的基础，应加强重点污染源的污染物排放信息在线采集技术的研究和推广应用，确保能够准确、稳定地获取污染物排放信息。

（2）加强信息集成技术平台建设。加强硬件投入，建立高效标准化环境信息系统。以强化和完善污染源监管与总量减排体系、环境质量监测评估考核体系和环境预警应急体系为重点，加强环境信息的网络传输能力、应用支撑能力、数据存储与共享能力、安全与运维能力建设，实现环境信息网络系统的全面覆盖。加强物联网、GIS以及“三网融合”等技术在环保监管中的研究应用，构建“数字环保”体系。

（3）加强环境会计制度研究。通过加强环境会计制度的研究，科学、规范的环境会计要素及其计量，促使各类环境基础信息在采集、集成后能够被有效的使用，使之成为企业经营管理和环境管理的重要分析工具，也可以提供更多环境信息，提高环境信息公开的质量。

参考文献

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[2]宋旭娜.环境信息公开是环境应急管理的必要工具[J].中国环境管理，2009，（3）.

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[6]孙贵丽，葛察忠，海热提.从年报分析企业环境信息披露现状[J].环境保护，2010，（11）.

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[12]彭利国.百亿在线监测工程，造假仅需“垫几块砖”[N].南方周末，2013—06—28.

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藤桥镇地理位置优越，交通十分发达。作为“全国千强乡镇”，藤桥镇工业经济发展迅速，拥有良好的生态环境及资源优势，并具备良好的生态建设基础，区内拥有国家级生态乡镇——双潮片区，以及2个省级生态乡村——临江片区和岙底片区，并于2011获得了省级生态镇称号。藤桥镇生态文明建设主要有以下几个成效及特点：

(一)组织管理构架健全

藤桥镇自确立生态文明创建目标后，迅速成立了生态建设领导小组，明确了职责分工，藤桥镇政府主要领导担任组长，各职能部门作为成员各司其职，认真组织生态建设规划与基础设施项目的实施，建立驻村干部挂钩环保责任制、生态镇建设联席会议制度等上下联动机制，协调解决生态建设过程中产生的重大问题，确定各阶段的重点任务。领导小组下设办公室，专人负责调处生态建设过程中遇到的问题，各项生态建设工程基本实现项目化操作，并有完善的工作通报制度和交流制度，定期向区生态办上报信息动态。

(二)生态创建基础扎实

藤桥镇现已创建区级生态村39个，创建率达44.8%；创建市级生态村37个，创建率42.5%。去年，藤桥镇建设美丽乡村4个村(江池村、江心田村、金岙村、底山根村)；美丽乡村精品线创建1条；市级历史文化村落申报1个，区级历史文化村上报10个，续建美丽乡村3个；美丽浙南水乡申报1个。农村生活污水处理主体及管网配套工程、生活垃圾收集与处理、饮用水水源保护工程和村容村貌整治工程等五个方面正在不断进行完善，生态环境质量逐年得到提升，生态满意度调查中公众满意度较高。轻工园区污水处理厂主体已经建成投入运行，园区内所有企业和周边村落的综合污水均已经接入污水处理厂，老镇区的五个村主管网工程已经完工，总体纳管率已经达到预计规模的60%以上。

二、藤桥镇生态文明建设中存在的问题

(一)农村基础设施较为滞后

藤桥镇目前的污水收集系统尚未完善，仅有少部分污水管竣工，雨污合流现象严重。且由于市政配套管网的滞后，导致部分农村生活污水没有经过处理直排到河流、水渠、池塘。污水处理方面，藤桥镇接驳镇区(除轻工产业园区一期)，包括新藤社区、藤南社区、南雅社区和岙底社区、戍浦社区部分村等处的藤桥污水处理厂，目前仍处在项目建议书及可行性研究编制阶段，项目业主尚未明确，项目的规划、用地、环评等手续也还在办理中。此外，仍有8个村庄的生活污水处理工程还在在建过程当中。综合垃圾处置方面，村镇级小型生活垃圾处置终端建设乏善可陈，横向对比浙江大多数村镇，都建有村级厌氧(好氧)垃圾处理终端，通过推进垃圾分类工作，即可实现农村生活垃圾在家门口进行消化。由于垃圾处理终端未及时跟进，依托现有的转运途径进行外运处置，致使不少环保意识较差的村民直接将垃圾丢弃到河道、农田，造成环境的二次污染。

(二)生态环境问题凸显

藤桥镇的生态环境问题主要分为内源污染和外源污染，尤其是内源污染较为严重，化工厂、造纸厂以及零散在各个村落的小五金加工厂，再加上农民集聚区的生活污染，整体环境状况不容乐观。藤桥镇内河水质较差，化学需氧量、高锰酸钾指数、五日生化需氧量、总磷等指标均达不到《地表水环境质量标准》(KGB3838-2002)中的III类水体标准，基本上为劣V类水质。工业固废及居民生活垃圾无法得到有效处置，企业非法偷倒、焚烧工业垃圾现象以及生活垃圾任意倾倒和堆放现象普遍存在。

三、藤桥镇构建生态文明的建议与对策

(一)科学构建生态经济体系

一是科学谋划生态农业建设。生态农业建设是一项成套工程，需要政府发力、市场给力、百姓合力，藤桥镇政府要将生态农业建设工作摆上重要议事日程。一是确保经费得到保障。用好用实各项农业项目扶持资金，积极争取市区两级财政、生态办、农办专项基金向藤桥镇倾斜。二是明确专人负责。大胆任用专业对口，经验丰富，并对基层农业发展有一定理解的人员来承担生态农业建设工作，做到农业建设与生态发展齐抓共管。三是制定切实可行的政策规划。从长远发展来看，应该针对生态农业制定一个系统完整的规划，在蓝图指导下逐步实现发展目标；从措施保障来看，应从资金投入、绩效考核、统筹协调、生态补偿、招商引资等方面制定相关办法，为藤桥镇生态农业发展提供科学导向。二是加大生态旅游发展力度。通过合理编制区域旅游规划，完善旅游基础设施，定位近郊旅游经济，充分发挥“山水及用地资源”的优势，带动藤桥镇旅游休闲及其配套产业的整体发展。打造现代都市后花园，合理开发龙娘山、西洲岛、藤岩雅山、龙行峡、仙人谷等景区生态资源，使这些“天然氧吧”发展成为都市休闲游步道；建立户外运动拓展基地，通过与温州市户外运动俱乐部进行合作推广，建立藤桥镇户外运动拓展基地，制订合理的户外休闲线路，挖掘藤桥镇龙娘山、白脚坳、岙底龙行峡至泽雅林岙、双潮西坑村至岙底等穿越线路优势吸引广大户外爱好者来藤桥组织活动；开发红色旅游精品线路。将藤桥镇的红色旅游参观点进行包装策划，打造藤桥镇“红色之旅”一日行精品线路，在向全社会推广这些基地的展示教育意义的同时，丰富本地旅游的多元发展。

(二)全面推进生态环境建设

一是严格控制大气污染。深入实施《鹿城区大气重污染应急预案(试行)》、《鹿城区大气污染防治实施方案》，建立健全联防联控机制，推进能源结构调整、机动车污染防治、工业污染治理、产业结构调整、城市烟尘整治和农业农村污染控制等六大行动。严格实施黄标车限行，通过持续开展建筑施工工地扬尘污染防治专项行动，确保村镇建设绿色工地有序推进。藤桥镇今后应积极发展高新技术企业，依托标准件、制鞋等为基础的生态产业链，逐步转变高耗低效的传统工业模式，突出做好节能减排工作，全面降低工业企业的能耗。二是加快推进水污染治理。狠抓区域内重点污染源整治，巩固沿河沿岸直排企业和畜禽养殖场搬迁和取缔成果。加快污水管网和污水处理设施建设，在建工程项应严格按照标准化建设要求，规范农村生活污水接入、管网建设和终端设施建设，尤其不可忽视农户户厕的改造和雨污分离的截污管网建设，要实现农村的人粪尿、洗涤、洗浴和餐厨废水集中收集，经处理后达标排放。

(三)着力加强环境监管力度

一是强化企业环境管理。坚持集中控制与分散治理、治理与预防相结合的原则。严格执行建设项目“三同时”制度和环境影响评价制度，禁止不符合国家环保政策的工艺和装备引进，同时积极做好与建设项目投产后的环境管理的衔接，确保增产不增污，把对环境不利的影响降低到最低限度，并以此推动工业结构调整，克服新的结构性污染产生。继续深化工业污染物排放总量控制，完善排污申报制度，按照国家综合排污许可证要求，严格排污许可证的发放。加大对工业污染源的监督监测力度，坚决查处不达标企业；加强对现有治污设施的管理，确保重点污染源的达标排放。二是加强固体废物治理。在完善固体废弃物排污申报和许可证制度的前提下，重点加强工业固体废弃物的减量化和资源化管理工作。积极支持生产工艺革新的研究，鼓励清洁生产工艺，减少工业固体废弃物的产生。建成藤桥镇工业固体废弃物信息库，并相应制定出工业固体废弃物交换的管理办法和鼓励工业固体废弃物交换的经济政策，促进和鼓励企业之间进行废弃物交换利用。对于危险固体废弃物要严格管理，落实有毒有害废物的申报登记工作，进行分类单项收集存放和集中处理，并对其产生、收集、贮存运输、无害化处理等环节进行专门化管理，实现无危险废物排放。

(四)全面推进生态文化建设

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关键词:资源节约;环境保护;创新机制;可持续发展

中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)03-0054-03

所谓资源,是指自然界存在的可供人们利用的矿产资源、水资源、森林资源、土地资源、生物资源和环境资源等。环境之所以也是资源,是因为它是人类赖以生存的栖息之地,是维持人类生活的基础条件。而当经济社会发展到一定阶段的时候,人们越来越认识到节约资源和保护环境的重要性,建设资源节约型、环境友好型社会成为必然选择。要建立资源节约、环境保护的体制机制,通过国家和各级政府行使其管理职能,出台一系列的政策和措施,促进国家和地区合理利用资源、节约资源和保护环境,以实现可持续发展为目标。为此,需要发挥政府的主导作用和市场的导向功能,综合运用行政、经济和法律等各种手段,在全社会合理地配置资源,建立有利于资源节约、环境保护的系统机制,使经济社会在其资源和环境承载力能够承受的范围之内可持续发展。

一、江苏资源利用和环境保护现状综述

江苏是中国东部地区发达的省份之一,目前正处于经济发展加速、社会进步加快和环境保护加强的重要时期。近年来,在科学发展观的指导下,正以实现可持续发展为目标,积极建设资源节约型、环境友好型社会,走新型工业化道路,努力实现经济、社会和环境协调发展,并取得了许多富有成效的宝贵经验。其资源综合利用率高出全国平均水平20多个百分点。节能方面,江苏大力推进节能降耗,积极开发新能源,提高能源使用效率成效显著。2008年江苏单位GDP能耗为0.803吨标准煤,比全国平均水平1.102吨标准煤低29个百分点,位居全国第五位。节地方面,江苏通过严格控制项目用地指标,使开发区成为全省产业集聚区和经济发展的带动辐射区。江阴的“工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”的土地“三集中”举措,在全省实施并得到了国家的肯定和推广。生态建设方面,江苏最早提出建设一个青山常在、碧水长流、清新怡人的绿色江苏,把发展循环经济,建设生态省作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径和目标。目前,全省已建成5个国家生态市、18个环保模范城市、63个全国生态示范区和2个国家生态工业示范区,数量均居全国前列。在经济迅速发展、居民生活水平显著提高的情况下,全省主要污染物排放强度有所下降,生态建设持续加强,环境恶化的趋势也得到控制,初步走出了一条具有江苏特色的环保发展之路。但是,江苏正处于工业化转型、城市化加速发展的关键阶段,将大大增加对资源、能源的需求,增加对土地、煤炭、石油等不可再生资源的消耗,加大污染排放总量,资源消耗和生态环境的压力正在成为制约江苏进一步发展的两大“瓶颈”。因此,探讨如何促进江苏资源节约和环境保护创新机制是非常重要的一项课题。

二、江苏资源消耗和生态环境方面存在的主要问题

江苏是一个经济大省,但也是面积小、人口多、资源相对贫乏的省份。其资源现状是:自然资源相对匮乏、人均资源相对短缺、资源利用效率不高,经济发展对资源的需求量较大。主要表现在:(1)经济发展与土地资源供需之间的矛盾突出。“十五”期间,江苏的GDP每增长一个百分点,要消耗2.4万亩左右的土地资源。2008年,全省耕地面积7153.1万亩,占全国的3.8%,人均占有耕地0.95亩。江苏经济发展在全国处于前列,人地矛盾却十分突出。近几年来,被征地农民的生活保障问题成为与土地问题相关的新问题。保护耕地和保障经济发展的任务十分艰巨。(2)经济发展与矿产资源供需之间的矛盾突出。江苏矿产种类多,但人均资源短缺。人均占有煤炭资源量仅占全国人均占有量的683%,石油探明可采储量只占全国的0.2%,一次能源消费中煤炭占3/4,品种单一;80%的能源需要从外省调入,交通压力大。2003年以来,能源消费弹性系数大于1。能源需求与经济发展的矛盾日益突出。(3)经济发展与保护水资源、水环境之间的矛盾突出。水资源消耗过高,水资源利用效率低下。2007年,江苏人均用水量达698立方米,远高于全国442立方米的平均水平;万元GDP用水量213立方米,远高于发达国家50立方米的水平;农业灌溉水利用系数只有0.5左右,远低于发达国家0.7-0.8的水平。水资源虽然丰富,但洪涝灾害、局部水资源短缺以及水污染问题也很突出。(4)经济发展与生态环保之间的矛盾凸显。虽然江苏经济年均以两位数在快速增长,其经济总量一直位居全国前列。但总体上看,江苏的发展是以高投入、高消耗、高排放来带动高增长的发展轨迹,可以说,在一定程度上是以大量消耗资源和牺牲环境为代价而换取经济增长的传统发展模式。江苏省以占全国1.06%的国土面积创造了全国1/7的工业总产值和10.3%的GDP,但江苏每平方公里的污染负荷也居全国之首,尤其是钢铁、水泥、纺织、印染、石化等支柱产业的发展,到2020年,江苏GDP翻两番的时候,污染物排放总量将要增加4倍,环境压力不堪重负。长期积累的环境问题尚未解决,新的环境问题又在不断产生。随着经济的快速发展,有些地区的污染物排放量已超过环境承受能力,制约了可持续发展的空间。有关研究表明,20世纪80年代后期苏南太湖流域水污染造成的经济损失占到该地区国民生产总值的7%左右,如果按近几年的污染状况推算,环境污染造成的经济损失更大。无锡和盐城两市爆发的饮用水污染问题,就是深刻的教训。2009年,首席科学家杨开忠主持的国家社科基金重大项目《中国生态文明地区差异研究》首次披露了中国生态文明的发展现状。课题组用生态效率定义经济发展的生态文明水平。通过测算,除自治区外,给全国30个省市自治区的生态文明水平进行排序。其中,北京、上海、广东为前三位,江苏为第六位。这说明江苏生态文明现状与经济发展水平并不一致,有待于进一步强化。

三、江苏促进资源节约和环境保护创新机制探讨

1.建立促进土地资源合理利用、节约利用新机制。多年来,江苏在全国率先实践了土地利用“三集中”、工业用地一律招拍挂、土地执法模范县与奖励用地指标挂钩、被征地农民基本生活保障制度等一系列创新的土地管理政策,建立了具有江苏特色的合理利用、节约利用土地的机制。但是还需要不断创新节约土地的机制。18亿亩耕地是中国的保护红线。根据国家土地规划,江苏的耕地保有量2010年和2020年应分别保持在7143万亩和7127万亩以上,要确保6323万亩的基本农田一分都不能减少,必须落实最严格的土地管理制度,保证土地资源的合理利用、节约利用。这需要建立实施耕地红线保护的长效机制,严格按照土地利用总体规划和土地利用计划用地,从源头上保护耕地;实行耕地保护的政府责任制、社会共同责任机制和土地违法问责制;建立被征地农民的保障机制,适当提高征地的补偿标准,确保被征地农民生活水平有保障。通过实施这些措施促进保护土地和保障发展协调发展。

2.建立促进矿产资源、能源节约的新机制。江苏是资源消费大省,又是资源拥有小省。对资源的利用应放眼于世界,放眼于中国中西部,建立矿产资源开发利用的国内外合作机制和储备基地,充分利用国际国内两种资源、两个市场,打造江苏矿产资源供应新基地。在发展战略上,建立系统的能源发展战略体系。包括能源开发战略、节能环保优先发展战略和开发新能源三大战略。改革和完善能源管理体制。借鉴国外能源管理经验,按照“政监分离”的原则,分别建立能源管理部门和监督部门“双层结构”的能源管理体制。充分利用能源价格和财政、税收政策等经济手段,推动政府、企业和个人积极采用节能的技术和方法,在全社会建立促进节能的激励机制和约束机制。针对江苏能源密集型产业制定新的能效准入条件,提高行业能效准入标准,建立符合能效、环保、安全三个要求的新型市场准入制度,对于不能同时满足三个条件的投资项目一律不许开工建设。同时,建立落后产能的退出机制。

3.建立促进水资源节约和水质保障机制。要建立全民节约用水、全社会合理用水的联合机制。改进传统的灌溉方式,提高农业用水效率;加快节水型企业建设,提高水资源的重复利用率;积极推进居民家庭、社区、机关、学校等单位的节水活动,在全社会形成节约用水、合理用水的良好风尚。要建立实施水资源节约和保护的管理机制。继续推进“三条红线”管理,加大水资源合理利用的改革力度;根据江苏区域水资源承载能力和水环境承载能力,实施水资源的总量控制和定额管理,逐步建立利用市场配置水资源的机制,并在有条件的地区施行水权转让,推进阶梯式水价和农业水价等方面的改革;尽快出台《江苏省水资源费征收使用管理办法》,适当提高水费征收标准,限制水资源浪费和过度使用,并制定中水、再生水等水价管理办法,实现“优水优用、分质供水”。建立保护水资源、改善水环境的保障机制。借鉴发达国家的经验,应强化水质、水量与各类水生态要素的统一管理,积极推进与经济水平相适应的水资源一体化管理;建立健全对水资源和水环境管理的考核体系;强化饮用水源地的保护和管理,加快现有水源地达标建设,推进备用水源地建设,建成两个以上相对独立控制取水的水源。要建立完善突发性水污染事件应急预案,全面提高应对突发性水污染事件的能力,切实保障人民群众的饮水安全和饮水质量。

4.建立促进生态环境保护管理机制。一是强化政府的生态环保责任,建立健全科学发展评价制度。强化生态环境保护责任制度,把生态环境保护指标放在科学发展评价指标体系之中,将其作为考核领导干部政绩的硬指标,实行“一票”否决制。在经济发达、环境压力大的一些城市,试点推行“绿色”国民经济核算体系,将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展的评价体系之中,以“绿色GDP”来衡量城市经济发展水平并排名。二是建立健全经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。政府在制定重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划时,应依据生态功能区划,充分考虑生态环境的承载能力,严格执行以环境容量为基础的污染物排放总量控制制度,把好环评关。三是建立生态环保科技创新管理机制。把生态环境保护研究项目纳入科技发展规划,围绕生态建设和环境保护的重点领域和关键技术,组织开展科技研究和技术攻关工作,促进科技进步和提高自主创新能力。鼓励各类科研和开发机构从事生态和环境领域的科研工作,对研究成果予以保护;建立生态环境专家咨询和技术支撑系统,完善科技推广、信息服务体系和技术交流网络,积极推进环保科技成果的转化并产生效益。

5.建立促进生态环境保护投入和分担机制。一是建立政府引导、企业为主和社会参与的污染治理投入机制。政府按照建立公共财政的要求,增加污染治理的投入,着重支持基础性、公益性治污项目建设,特别应在环境基础设施、农村环保与治理、重要生态保护地等方面大幅增加投入。同时,拓宽环保投融资渠道。通过制定财政、税收、金融等各种扶持政策,吸引、支持各类企业、社会资本投入环保产业,开展企业环境污染责任保险试点工作,有效推动环保产业大发展。二是建立生态环境保护分担机制。保护和治理生态环境仅仅依靠政府的投入是不够的,应充分利用市场机制推进生态环境保护的力度,实行生态治理分担机制。针对太湖流域的治理,进一步扩大实施环境资源补偿机制范围,在实行上下游补偿机制外,将治太工作纳入有关市、县小康建设指标考核内容和落实科学发展观综合指标体系,对领导实行“一票否决”;继续推广对主要入湖河流实行“双河长制”的做法;积极开展排污权有偿分配、水污染物排污权有偿使用和交易试点工作。

6.建立促进生态环境保护监管机制。一是建立健全生态环境保护法规制度。尽快修订出台《江苏省环境保护条例》,制定与完善固体废物污染防治、自然保护区管理等地方性法规,制定生态功能区划管理、生态补偿、环境监测管理等规章制度,制订《江苏省发展循环经济促进办法》等系列法规体系。重点检查和督促江河主要水污染排放新标准,尽快改善水质,为生态环境保护提供法律法规保障。严格贯彻“谁污染谁治理”、“谁保护谁受益”的原则,加快生态文明建设进程。加强企业主要污染物减排考核评估,定期向社会公布。加快建设环境监测预警体系,健全监测网络,严格监测制度。进一步强化环保行政主管部门执法主体的地位和责任,加大执法力度,严厉查处环境违法行为和案件,改变过去追究环保责任以行政手段为主、经济惩罚为辅,转向综合运用行政、经济和法律等多种手段来追究环保责任,建立行之有效的生态环境保护长效监管体系。

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