林业专项资金审计报告范文

导语：如何才能写好一篇林业专项资金审计报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

9月12日下午，位于北京和平里东街18号院内的国家林业局世界银行贷款项目管理中心（下称林业世行中心）气氛凝重。在中心主任王成祖的办公桌上，一份国家审计署的报告赫然在目。

此前一天，国家审计署在其官方网站公布了2006年第5号审计公告，其中有关林业世行中心的内容约占1000字，涉及四方面，其突出问题有二：私存私放账外资金3519.63万元，使得国有资产1696.5万元面临损失；挪用还贷准备金5.67亿元。

“事情主要发生在我当主任之前。目前正在积极整改，相关公司已经停业。”王成祖告诉记者。

林业世行中心是国家正局级单位。王成祖于2004年7月担任主任，其前任宋士奎因贪污、私分国有资产罪，于2005年11月一审获刑十年。当月，世行派出两个检查组对相关项目进行评估。此次国家审计署针对林业世行中心的审计，也始于去年11月，终于今年3月。

在这份最新审计公告公布的各部委违规行为中，林业世行中心因违规金额巨大且牵涉国际资金，故备受关注。按国家审计署的工作安排，今年将完成全国100个已竣工的世界银行、亚洲开发银行及外国政府贷款项目的绩效审计，旨在对项目的实施成效进行客观评价。

还原林业世行中心的资金乱局，或可洞悉国际贷款项目绩效之冰山一角。

四条获资渠道

林业世行中心成立于上世纪80年代末，是国家林业局（原林业部）直属单位，挂靠于植树造林司。

中国林业与世行的合作肇端于1985年，至今已实施了六个世行贷款林业项目，其中“森林资源发展和保护项目”（FRDPP项目）、“贫困地区林业发展项目”（FDPA项目）、“全球环境基金项目”（GEF项目）等影响深远。

据国家林业局的统计资料，六大项目建设总投资为17.24亿美元，折合人民币143.09亿元；其中世行贷款8.97亿美元，国内配套资金（含劳务折抵部分）8.27亿美元。合作至今，新造人工林面积390万公顷，含用材林347万公顷、经济林15万公顷、多功能防护林28万公顷。这在世行对华累计提供的400多亿美元贷款承诺额中，是一个不小的数目。

世行的贷款如何会为林业世行中心所用？对此，中国林科院世行项目推广办的兰再平告诉《财经》记者，世行的钱一般不会直接进入林业世行中心。世行合作项目对应的签约人为中国财政部和世界银行，贷款的划拨是经财政部国际司向下一级财政实施，林业世行中心主要是提供业务推广与技术支撑。

林业世行中心主任王成祖也持上述说法。他向《财经》记者强调，林业世行中心很难接触到世行贷款资金。

不过，记者从审计署获悉，依托于世行贷款项目，林业世行中心可从四个渠道获得资金：

一是管理经费，均被列入世行贷款项目的工程概算，一般从国内配套资金中提取，经财政部、世行同意也可从世行贷款中安排；其标准是贷款额在3000万美元以下的收2.5％，5000万至1亿美元的收1.4％，1.5亿美元以上的为0.8％。王成祖称，目前管理费收取已取消。

二是针对世行贷款所涉项目，林业世行中心可代各子项目统一采购所需用品，据实向财政部和世行申请费用；

三是国家财政配套的贴息贷款，自1998年项目一期结束后每年数以亿计；

四是针对贴息贷款和世行贷款，国家财政有条件提供了部分还贷准备金。审计发现，该中心2000至2003年共挪用5.67亿元。

审计结果显示，这四条渠道无一例外被林业世行中心利用。该中心员工挪用这些资金设立关联公司，辅以炒股、连环担保、公款私用等方式，将国有资产转入私囊。

宋士奎连环案

林业贷款项目引起世界银行的关注，始于林业世行中心前任主任宋士奎案发。

记者从北京市通州区检察院获悉，该院2003年6月侦查通州双利化工厂法人马维成合同诈骗案时，发现其在农业银行通州支行果园分理处获得的一笔贷款，是由林业世行中心一笔500万元定期存单提供的担保。

经市检察院授权，通州区检察院反贪局于2004年2月成立了四人专案组，顺藤摸瓜，在上述合同诈骗案之外，延伸发现林业世行中心系列案：4月14日，林业世行中心外资管理处副处长王俊涉嫌挪用公款被采取强制措施；5月20日，中心主任宋士奎（正局级）因涉嫌贪污被捕。

随之案发的，是林业世行中心外资项目处职员颜子兵贪污案、农业银行通州支行果园分理处外勤赵树松受贿案、北京市公安局内保处民警朱劲松受贿案。通州检方一位人士称，此案最初只是一个小案，没想到竟会发展成涉及国家部委正局级官员、公安干警、金融机构工作人员的系列窝案串案。

2005年4月，颜子兵贪污案先行开庭。据法院认定，48岁的颜子兵于1999年8月至12月间，在采购世行林业贷款“GEF项目”野外装备用品的过程中，索得供货方北京华利捷科技公司12万元贿赂款。其中4.32万元交给宋士奎，其余的据为己有。

四个月后，54岁的宋士奎身着囚衣出现在法院被告席。其第一项控罪与颜子兵案的内容重合，当时宋任林业世行中心副主任，管理GEF项目；第二项控罪，正是挪用500万元专项资金为马维成提供贷款担保，获得后者20万元现金回馈。据此，北京市二中院判其有期徒刑十年。

此“窝案”最终为世界银行所知晓，并引起高度关注。据国家林业局植树造林司一位官员介绍，宋士奎获罪后，世行曾派出两个检查组就相关项目进行调查。

《财经》记者获悉，其中一个检查组阵容强大，包括世行官员本拉里、世行驻中国代表处官员刘瑾，以及世行项目专家奥里弗、里本萨、林宗成等人。据介绍，正基于此，国务院高层指定国家审计署例行审计国家林业局期间，将范围延伸至林业世行中心。

事后证明，随着国家审计署审计的逐步深入，宋士奎其他罪责也显山露水。其中尤为触目惊心的，是宋士奎2000年担任林业世行中心主任后对国有资产的强取豪夺。

“资金中转站”：中林绿业中心

回过头观察宋士奎在林业世行中心的所作所为，可以看出，为了谋取私利，他是如何处心积虑。

2000年初，宋士奎升任林业世行中心主任，随即成立了北京中林绿业世界银行贷款项目管理中心（下称中林绿业中心）。工商资料显示，中林绿业中心系一家全民所有制公司，注册资金1000万元，投资方系林业世行中心；业务范围是投资管理、技术培训和转让，组织展览和苗木花卉等。其第一任法人正是宋士奎。

2005年8月30日，也就是宋士奎贪污案庭审之际，公司法人更改为林业世行中心现任主任王成祖。

审计报告称：“1992至2003年，林业世行中心将林业项目贴息贷款、项目管理费等资金3519.63万元私存私放，其中96万元借出后无法收回；1000万元用于成立中林绿业中心。”

实际情况是，中林绿业中心成了宋士奎的“资金中转站”，上游承接与林业世行贷款项目有关的资金，下游再延伸出诸多实体，受益者则包括林业世行中心的“内部人”。

如2001至2002年，林业世行中心通过中林绿业中心，以“花卉苗木基地建设”为名，从中国农业银行获取流动资金贷款1800万元，并在2003年套取财政贴息资金45万元。这些资金被转为“小金库”。审计报告认为，此做法违反财政部《林业治沙贷款财政贴息资金管理规定》关于“贴息范围”的规定。

审计中还发现，中林绿业中心将其1000万元注册资金中的部分和其他资金110万元，相继成立了北京燕维森科技有限公司等三家公司。

“到2005年底，中林绿业中心和这三家公司的财务报表显示均为亏损，林业世行中心与中林绿业中心投资的1110万元国有资金存在损失风险。”

未被审计署点名的另两家公司分别是北京中林绿业鹫峰科技公司、北京中林绿业网络科技公司。前者成立于2002年3月21日，累计亏损125万元；今年7月11日，公司法人变更，驻地也从原国家林业局的中林商务楼迁出，试图脱离林业系统。

在这些国有资产损失的背后，则是一系列“内部人”的不当得利。

“燕维森”的利益流

被审计报告直接点名的北京燕维森科技有限公司（下称燕维森公司），事实上是一家由林业世行中心官员出资建立的私人公司，其运作中隐藏着巨大的利益暗流。

“燕维森公司正在关闭，按上面的要求停业整顿。”林业世行中心主任王成祖告诉《财经》记者。目前王也是燕维森公司的法人。该公司成立于2000年9月11日，第一任法人正是宋士奎；公司注册资本120万元，全部由27名自然人出资。

令人震惊的是，这些自然人股东全部来自国家林业局各司局和林业世行中心，其中包括植树造林司原司长兼世行贷款项目领导小组顾问屈树业、林业世行中心副主任姜喜山、林业世行中心项目管理处长胡柏炯、外资项目处长王周绪等。在上述宋士奎连环案中先后被查的林业世行中心官员王俊、颜子兵，也各出资4.8万元参股公司。

当然，世行中心的官员并没有真实出资。审计报告称：“北京燕维森公司成立时，中林绿业中心垫付了职工个人投资款120万元。2003年和2004年，林业世行中心用120万元账外资金冲减了应收的个人投资款。”此外，公司投资490.5万元购买了某公司股权，至今未获股权投资协议和股权证明，被审计报告计为“损失风险”。

审计报告还称，2000年至2003年，林业世行中心累计挪用国家造林项目还贷准备金5.67亿元，分别借给北京中林绿业中心、燕维森公司等八家单位，或通过北京中林绿业中心等单位进行证券投资、对外借款等。截至2005年底，尚有3413.01万元未收回，另有1620万元资金存在损失风险。

据查证，燕维森公司最大的一块业务，是投资上市公司鹫峰科技（深圳交易所代码：400010）。

鹫峰科技前身是北京中国乡镇企业城股份有限公司，成立于1994年6月30日，专攻农林产业。2002年6月5日，公司在设于深交所的代办转让交易系统挂牌。当时燕维森公司持有其327万股非流通股，占2.42％，排名第股东。鹫峰科技以每股1元上市，开盘当天即涨幅高达806％，收于9.06元。若以此市值计算，注册资本仅120万元的燕维森公司一举入账上千万元。

燕维森公司长期以来试图以大量公款赚取私利，但账面上显示经营业绩并不理想，2002年12月23日被北京市国家税务局点名限期整改。六份年检报告显示，公司四亏一平一赢，累计亏损39.86万元。没有人能够知道，时为法人代表的宋士奎在公司是如何上下其手的。

鹫峰科技与宋士奎名下的一系列公司之间，还存在着千丝万缕的联系。如审计署未曾点名的北京中林绿业鹫峰科技公司，即为鹫峰科技会同其大股东国土土地整理有限公司与中林绿业中心共同出资成立。这些复杂关系背后的利益纠葛则不得而知。

加强国际贷款项目审计

林业世行中心的问题逐渐曝光，引起了国家审计署的重视。今年4月中旬，审计署将18个驻地特派办外资处的负责人召至北京，就林业世行贷款项目绩效审计做专门培训。彼时，针对林业世行中心的审计已形成了报告。

4月19日，各特派办外资处派出三人工作组，针对辖区已完工的世行贷款“国家造林项目”（世行一期项目）和“森林资源发展和保护项目”（世行二期项目），分别进行为期十天的审前调查。

审前调查意在摸清项目投资、债务情况和项目运营机制，了解项目目标实现及还贷情况，调查项目资金使用效益方面的问题，分析债务对各级财政产生的影响。在此基础上，各审计机构制定详细的绩效审计方案。

处在风口浪尖的国家林业局，也历时半年完成一项内部报告，主题正是“利用世界银行贷款造林项目的调查”。报告肯定了世行贷款项目的贡献，同时专辟一章阐述“存在的问题和对策”。熟知报告内容者称，问题主要出在专项资金下拨与还贷这两个环节上。

显然，尽管世行贷款本身由于封闭运行难以被窃取，但不法者仍然可以利用管理漏洞套取相关资金。

篇2

关键词：事业单位；专项资金管理；思考

事业单位，指的是政府机构以国有资产设立的，为社会公众提供教育、文化、医疗等服务的社会组织，是以政府职能、公益活动为主要宗旨的单位。专项资金作为国家配置公共资源的重要手段，是政府部门下拨事业单位具有指定用途或特殊用途的资金，对改善公众生活水平起着不可或缺的作用。近年来，通过财政改革的逐步推进，事业单位虽然不断加强专项资金管理，但仍存在诸多问题，时刻威胁着专项资金的安全完整。为了落实公共财政理念，实现政府调控功能，必须加强事业单位专项资金管理，为公共事业的持续发展创造良好的资金条件。

一、事业单位专项资金管理的现状

2016年5月17日，国家审计署2016年第一季度贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果，发现有97.08亿元专项资金未及时统筹使用。其中，94.28亿元专项资金未按规定统筹使用，1.41亿元专项资金统筹后仍未及时使用，剩下1.39亿元资金闲置。此外，审计署重点审计林业贷款贴息、中央基建投资、成品油价格补助等项目，发现财政专项资金部分领域骗取比例高达37%。目前，为了盘活“沉睡资金”，事业单位每隔一段时间就会对专项资金进行清理，但这种清理治标不治本，属于运动式指标导向，专款专用和独立核算已然失效，反应机制运行出错，专项资金失去政府职能，这对社会文明进步和市场经济发展毫无益处，尤其在供给侧结构性改革下更迫切地需要改变。

二、事业单位专项资金管理存在的问题

（一）制度体系不健全

第一，管理制度不完善。目前，关于事业单位财务管理的规定有“两制度”和“三准则”，但缺少法律专门规范专项资金管理，事业单位建立的相关制度源于理论分析，缺乏一定的针对性和实践性，还存在格式不规范、内容不完善、规定不科学的问题。第二，制度落实不到位。虽然部分事业单位建立了较完善的专项资金管理制度，但由于宣传的不到位、流程的不完善以及员工的不重视，导致专项资金管理制度无法落实到位，不能充分发挥其对专项资金管理的指导和约束。第三，绩效考核缺乏有效性。有效的绩效考核可以提高员工积极性，保障财务管理工作的实施，然而部分单位缺失有效的绩效考核体制，绩效指标不科学，考核流程不规范，绩效考核体系陷入形式主义，专项资金管理无法有效开展。

（二）资金使用效率低

首先，专项资金主观上被事业单位认为是“自己的钱”，而资金定额的指标不详细、分配不合理以及资金略偏低，事业单位重点考虑的是如何争取更多的专项资金，忽视了拨付后的管理工作，使得财政资金难以发挥经济效益和社会效益。其次，在对专项资金进行预算编制时，多数事业单位缺乏科学合理的预算指标、依据、方法，大多属于“切块”预算，主观性极强，结果一些单位专项资金大量闲置，形成沉淀资金，而另外一些单位专项资金严重不足，无法保障政府职能的实现。最后，专项资金是具有专门用途的资金，必须用于规定的项目，但某些事业单位擅自调项、扩项、缩项，非法挪用、占有、拆借专项资金，随意改变资金使用方向，将日常公用经费项目化，导致支出结构不合理和使用效益不尽意。

（三）公开透明度不足

目前，除购置、修缮、基础建设等少数项目指明用途外，多数专项资金仅限于预算金额和项目名称，未说明具体项目内容，预算用途也未明确，导致事业单位的专项资金监督缺乏依据，监督管理机构难以把关。同时，多数单位监督方式落后单一，专项监督多而日常监督少，事后监督多而事前事中监督少，某项目监督多而全方位监督少，建立的绩效监督机制不完善，缺少法律约束和制度保障，监督处罚力度不够，绩效监督的有效性和规范性受到严重影响。此外，在内审部门、事务所以及审计署对事业单位专项资金的申请、拨付、使用进行监督的过程中，部分单位与监管机构合谋，修改审计结果，甚至不公开审计报告，审计结果无法反映真实情况，专项资金管理的公开透明度较低。

（四）财会人员能力差

部分事业单位财会人员所具备的专业知识薄弱，对专项资金认识不到位，混淆专项资金和日常经费，将应进入日常支出的差旅费、会议费、交通费等错误计入专项资金，更无法胜任预算管理、项目审查、决算编制等工作。而随着财务管理的多元化和信息系统的普及化，财会人员除了具备专业财务知识外，还必须了解财政、金融、税收等知识，熟练使用信息系统，但多数事业单位的财会人员不具备除财务知识外的其他知识，也无法灵活使用计算机进行预算编制、会计记账等工作。专项资金管理是一项与钱财打交道的工作，意志薄弱的财会人员难免会经受不住“糖衣炮弹”的侵蚀，为了谋取个人利益，挪用单位专项资金，将公共财产占为己有，无法做到洁身自好、清正廉洁，他们的道德素质有待加强。

三、加强事业单位专项资金管理的对策

（一）建立健全制度体系，指导约束管理工作

首先，完善管理制度。建立专门规范事业单位专项资金管理的法规和制度，结合理论与实际，规范制度格式，完善法规内容，提高专项资金管理制度的科学性和可行性。其次，切实执行制度。事业单位应当加大制度宣传，不断健全执行流程，提高员工重视程度，落实资金管理制度，从而指导和约束专项资金管理工作。最后，健全绩效考核体制。根据事业单位的规模、级别、业务等情况，科学设立绩效指标，规范考核流程，严格杜绝“关系主义”，避免绩效考核流于形式。

（二）增强专项管理意识，提高资金使用效率

第一，纠正事业单位对专项资金的认识偏差，细化资金定额指标，区别对待事业单位，合理分配财政资金，发挥专项资金的经济效益和社会效益。第二，进一步改进专项资金的预算指标、依据和方法，细化预算指标和资金使用，准确度量资金需求，逐步消除“苦乐不均”，实现专项资金的最优配置。第三，严格遵守专项资金的使用计划，实行“专人管理、专户储存、专账核算、专项使用”，合理界定资金管理范围，优化财政支出结构，提高事业单位专项资金的使用效率。

（三）完善监督管理机制，保障资金公开透明

在下达资金拨付文件时，详细说明项目内容，明确资金预算用途，建立专项资金监督依据，为监督管理机构的工作提供支持。不断创新丰富监督方法，加强日常监督，实行动态监控和全方位监督，健全绩效监督机制，加大监督处罚力度，保障专项资金监督管理的规范性和有效性。重点检查专项资金使用效益，公开除依法保密外的专项资金使用方向、发放对象以及申请条件，结合内部通报和公开曝光，提高审计监督群众性，保证审计结果的真实性和准确性。

（四）强化人才培养管理，提高财会人员能力

为了完善事业单位专项资金管理，应当强化人才培训，提高综合能力。首先，加强财会人员对专项资金的认识，积极开展“再学习”活动，使之意识到优化知识结构的重要性和迫切性，不断夯实专业知识。其次，大力宣传财政、金融、税收等知识，对财会人员进行计算机培训，提高财会人员知识的广度和深度，培育全方面财会人才。最后，事业单位应当重视财会人员的职业道德建设，强化道德素质教育，加大违法乱纪行为的惩罚力度，提高财会人员的自律能力和责任感。

总之，随着财务运行体系的不断深入，事业单位专项资金管理存在的问题日益突出，严重影响了事业单位的生存与发展。本文以专项资金特点为导向，从制度体系、资金使用、监管机制、人才培养四个方面，加强事业单位的专项资金管理，为我国财政改革的推动提供保障。限于作者理论和实务的局限，所探讨的加强事业单位专项资金管理的思考难免有所偏颇，希望能够对事业单位有所帮助。

参考文献：

[1]冯俊芳.对行政事业单位专项资金管理的思考[J].中国经贸，2016（03）.

[2]毕海燕.事业单位专项资金管理及其优化分析[J].财经界，2016（06）.

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1.1资源环境审计资源环境领域的“市场失灵”使得政府应在生态文明建设中承担主要责任。目前，政府一般靠命令（如市场准入、产品标准等）和市场化工具（如排放权交易、补贴、税收等）来推进生态文明建设。命令带有行政色彩，易出现寻租腐败，市场化工具需要良好的市场制度环境[3]。审计作为一种信息工具，在维护生态安全、建设生态文明中发挥着重要作用，陈尘肇[4]、郑石桥[5]等研究了国家审计的建设及实现路径。宫军[6]研究表明，审计机关在国土空间开发、节能资源利用、环境保护和生态文明制度建设方面可以发挥重大作用。20世纪70年代起，很多国家审计机关转向绩效审计并开始关注资源环境绩效，1992年世界审计组织（INTOSAI）成立环境审计委员会（WGEA），2004年以来，WGEA先后了水、生物多样性、废物管理、矿产资源、林业资源、渔业资源、可持续能源、气候变化应对、土地的使用和管理审计等9个审计指南。1998年审计署农业与资源环保审计司成立后，全国范围内资源环境审计项目增多，仅“十一五”期间就安排了26个资源环境审计（调查）项目[7]。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确将资源环境审计作为六大重要审计类型之一予以强化。2009年我国审计署的《关于加强资源环境审计工作的意见》指出：“逐步将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域”。2011年刘家义审计长对审计的定位由“国家经济社会的免疫系统”发展到“国家审计是国家治理的重要组成部分”，进一步拓宽了资源环境审计服务生态文明建设的着力点。虽然在生态文明建设和资源环境审计的实践方面有丰富的实践经验，但将两者结合起来的研究并不多；在生态文明建设路径的研究和课题招标方面，现有研究突出了美学、法学、哲学视角，忽视了审计工具视角。

1.2资源环境审计在生态文明建设中的作用：揭示相关风险，保障生态安全，促进实现生态文明生态文明建设的核心是正确处理人类活动、资源、环境和生态系统之间的关系。以人类活动为起点，他们之间的关系如图1所示。首先，人类活动可能耗费资源，破坏生态系统，污染环境；其次，资源趋紧、环境污染和生态失衡带来生态危机，进而危害人类健康和安全，损害人类的可持续发展。人类活动带来经济发展的同时，会带来一系列风险如图2所示。首先，人类生产和消费活动在某种程度上破坏了大自然原有的面貌和运行规律，对其中的各个要素都带来了影响，影响最广泛、最直接的便是土地、空气和水。这三个方面的威胁形成环境风险。其次，环境问题和人民生活息息相关，人类不当行为发生的同时，人类自己也成为受害者，几乎每一类环境风险都直接或间接威胁着公众健康，形成健康风险。另外，人类活动带来的环境风险、健康风险以及资源滥采乱伐和不当利用还会导致经济社会文化风险。生态文明建设就是要不断地解决人类活动带来的上述问题及相关风险，实现资源可持续利用，保障生态平衡，实现天蓝、地绿、水净的人居环境。国家审计是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是维护国家安全的重要手段[8]。国家安全包括财政安全、金融安全、权力运行安全、信息安全、民生安全、国有资产安全和资源环境生态安全。“有风则险，无风则安”，维护资源环境生态安全，首先要揭示风险，其次是管理风险。维护资源环境生态安全的终极目标就是实现生态文明。因此资源环境审计的目标和生态文明建设的目标是一致的。风险一方面来自外部环境的非人为因素，另一方面来自利益相关人的机会主义行为，国家审计可以鉴证机会主义行为[5]，揭示生态文明建设中的相关风险，促进制度建设和政策执行，保障生态平衡，最终实现生态文明。

2资源环境审计在生态文明建设中的作用机制

2.1揭示机制揭示机制要求审计人员能够发现和报告生态文明建设的问题和潜在风险，揭示生态文明建设中的违法违规行为、政策执行和专项资金的使用效益等问题，能否揭示这些问题和风险与审计人员的业务能力、职业道德有关。高超的业务能力能提高审计人员发现问题的概率，良好的职业道德能够保证审计人员客观地报告审计结果。如果发现了问题不报告或不能客观地报告，是审计人员的职业道德问题。审计人员的业务能力与审计准则的先进程度有关，先进的审计准则蕴含的审计模式能够提高审计人员发现问题的能力。揭示机制主要来源于审计机关的检查权、调查取证权和结果公布权。因此，发挥揭示机制要求审计人员有良好的职业道德和业务水平。为保证揭示机制的实现，审计机关应该建立科学的资源环境相关人才培训和引进制度，提高审计人员的职业道德，建立先进的资源环境审计相关准则或指南。

2.2威慑机制威慑机制要求审计机关能够使得被审计对象对审计有足够的敬畏，这种敬畏除来源于审计机关的权威信任外，还来源于审计法授予审计机关的账户查询权、违规行为制止权、违规资料资产的封存权、处理处罚权、暂停拨付使用权、建议纠正权、提请协助权等，威慑机制会带来被审计对象成本的提升，能够达到查处一个、震慑一片、“免疫”一方的目的。国家审计是高层次的监督，根据审计法及其实施条例的规定，审计机关具有行政执法权，可以对被审单位的违法违规行为直接作出处理处罚决定，也可以建议主管部门、监察部门给予被审计单位处理处罚或者对相关直接责任人进行处分，相关部门应将处理处罚决定、建议执行结果书面通知审计机关。这些规定提高了国家审计的权威性，强化了审计威慑机制。通过审计威慑机制可以强化生态文明建设的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度的执行，提高制度的执行力，降低生态文明建设中的寻租动机。

2.3预警机制预警机制要求审计机关能及时准确地发现生态文明建设的苗头性问题，及时切断风险源。一般来说，预警机制由审计方式决定[5]。能较好实现预警作用的审计方式有三种：一是跟踪审计，二是持续审计，三是专项审计调查。跟踪审计是指对审计事项运行全过程分阶段、有重点的持续性、过程性审计。与非跟踪审计相比，跟踪审计强调过程性、时效性和预防性，能够切实提高审计效率和效果。生态文明建设中的跟踪审计应重点关注资源环境政策跟踪审计、重大环境治理项目跟踪审计。持续审计通过实时在线审计实现动态跟踪，具有审计过程的连续性、审计信息的及时性和审计程序的自动化等特征，可以对生态文明建设中的机会主义行为进行及时跟踪，从而为预警机制奠定基础。专项审计调查是开展资源环境绩效审计的重要方式，针对生态文明建设中屡审屡犯的问题，审计机关可以通过开展跨部门、跨行业的专项审计调查，提出体制、机制性建议。

2.4抵御机制抵御机制要求审计人员对审计发现的问题，分析问题发生的原因、结合资源环境治理提出针对性建议，以防止同类问题的再度发生，完善治理机制，“强身壮体”，增加其抵御“病毒”的能力，最终实现善治[5]。审计建议及其实施是抵御机制的核心内容，具体包括：一是审计建议，也就是如何以恰当的方式提出高质量的审计建议；二是审计建议实现机制，也就是委托人人和审计方如何联动以采纳和实施审计建议（例如审计整改联席会议制度）；三是后续审计制度，也就是在审计建议提出之后，审计方自己要验证审计建议是如何被实施的。上述三个方面的制度安排是密切相关的，没有高质量的审计建议，找不出生态治理机制的缺陷，当然无法改进治理机制，进而也就无法抑制问题再度发生。另外，按照审计法的规定，政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告，也一定程度上强化了抵御机制。十八届三中全会提出，要建立系统完善的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。目前，很多旧的制度不能适应生态文明建设，新的制度尚未完全建立。一方面，可以通过开展资源环境绩效审计提供制度建设和相关改革（如资源税改革）需要的信息，避免制度建设中的“信息孤岛”问题；另一方面，待新的制度建设完成后，开展资源环境政策制度执行审计，可以提高制度的执行力。

3资源环境审计在生态文明建设中发挥作用的路径

结合INTOSAI环境审计小组的环境审计相关指南，我们认为，审计机关可以通过开展资源管理审计、环境治理审计、生态系统审计促进人与自然的和谐，服务生态文明建设。

3.1资源管理审计

资源管理审计的目标是促进资源节约和循环利用，缓解资源趋紧状况；终极目标是帮助实现资源的可持续利用。开展资源管理审计应借鉴“循环经济”的理念。资源管理审计具体包括矿产资源审计、国土资源审计、渔业资源审计、林业资源审计、能源审计等领域。重点关注乱采（挖）滥伐、无序开发及侵占、围垦河湖等导致资源损失浪费和生态环境破坏的问题，以及非法出让、转让等导致国有资产流失和损害农民利益的问题。从生态文明建设的角度还需关注：节约环保与调整产业结构、污染防治与企业节约增效、发展节能环保产业与扩大内需、生态保护与优化生产力空间布局的结合情况；清洁生产的推行情况；传统产业的生态化改造情况；“两高一资（高能耗、高污染和资源性）”企业、低水平重复建设和产能过剩项目，关注节能、节水、节电等应用工程项目的专项投入、专项收费，揭示和制止挤占、挪用专项资金的问题，规范专项收费征缴、管理和使用情况等。

3.1.1矿产资源审计矿产资源的采掘一般包括勘探、开发、采掘、加工、关闭和复垦几个阶段，每个阶段都会影响环境和生态系统，同时对经济和社会产生影响。矿产资源审计的目标是帮助实现矿产资源的可持续开采和利用。矿产资源审计主要关注资金的使用和管理、协议法规和政策的遵守情况及其效果、相关部门的管理绩效是否可计量、职责权限是否明晰。从“循环经济”的视角来看，不同环节审计的关注点也不同：资源开采环节，应重点关注资源综合开发和回收利用效率；资源消耗环节，应重点关注资源利用效率；废弃物产生环节应重点关注资源的综合利用和循环利用；在资源的社会消费环节应关注绿色消费情况。从生态文明建设的角度，还应关注资源产权制度、有偿使用制度、生态补偿制度、责任追究制度的建立完善情况，资源税改革情况等。

3.1.2国土资源审计国土资源审计具体包括土地资源审计和海洋资源审计，其中海洋资源审计具体表现为渔业资源审计。土地资源审计的目的是帮助实现土地资源的集约和可持续经营。土地资源审计应重点关注土地政策的贯彻落实情况，土地管理的职责履行情况、土地整治情况、土地出让金和土地整治相关资金管理情况。其中土地政策重点关注耕地和基本农田保护政策、耕地占补平衡政策、保障性住房和产业性供地政策、城乡建设用地增减挂钩试点政策等，土地管理职责应围绕土地的征收、储备、供应、使用等管理职责；土地整治情况应关注项目的立项、建设资金使用管理、耕地补充的数量和质量等；土地出让金和土地整治相关资金管理情况应关注土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费等。从生态文明建设的角度来看，国土资源审计还需[6]：审查国土空间开发格局顶层设计的科学性，关注人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则的执行情况，重点关注城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发、工矿废弃地复垦等机制的运行效果，主体功能区战略的实施进度；关注推动各地区严格按照主体功能定位发展，推进构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。

3.1.3渔业资源审计渔业资源审计的目的是促进实现渔业资源的可持续捕捞。审计人员应重点关注渔业工程项目中公共财政资金的使用，如资金是否违规？是否得到了恰当的管理？是否能满足渔业管理要求?协定、法律的遵循,如政府部门是否遵循了国际公约和国内法规？相关法规公约是否存在冲突?是否得到有效实施和遵循？相关政策执行效果，如政策是否能应对渔业的主要威胁？相关政策目标和措施是否清晰明确？执行效果如何衡量?政府处理渔业威胁的绩效，如是否设定了绩效目标？绩效结果是否可靠？管理和监督渔业的制度是否完善和有效？数据和信息能否公开透明？渔业的研究与监督包括关于渔业保护的公众教育，如是否划拨了专项教育资金？使用效果如何？向其他机构和公众的报告，如报告需求是否满足？是否准确并经过第三方确认等等[9]。

3.1.4林业资源审计林业资源审计的目标是促进森林保护、环境改善和实现生物多样性。审计人员应该重点关注以下方面：相关法规是否有效地促进森林保护活动的开展？是否存在妨碍森林保护活动的风险因素？森林保护活动是否产生了预期效果？是否存在土地重叠覆盖和林地使用不合理的现象？林业部门开展工作是否有具体清晰的目标？生物多样性保护的管理体制是否合理？森林保护的效率效果性如何？森林火灾防御是否合规？在降低火灾发生频率上是否有效？国家公园、保护区、野生动物园、森林保护区以及其他保护地区是否存在非法砍伐树木的现象？在森林区域是否有植树计划？生态林建设对于改善周边气候环境和下游水环境是否有效？生态林对于护林部门收入的影响程度如何？审计人员还要评价政府、企业和护林部门对森林保护的职责履行情况、资金使用情况；评价林业部门的伐木计划及其是否能有效地管理森林，使之具备多种经济价值。

3.1.5可持续能源审计可持续能源审计旨在审查能源部门对有关法律法规和能源政策的执行情况，相关资金使用情况，对其在使用可持续能源过程中的经济性、效率性和效果性进行监督和评价，并提出有关发展和使用可持续能源的建议，推动可持续能源的健康发展。在进行可持续能源审计过程中，可以重点审计以下能源管理工具[10]：直接财务支持，如对研发活动的支持、投资激励、节能奖励等；间接支持，如税收减免、政府采购等；对能源部门的监管，如制定保护性分类电价制度、严格市场准入等。

3.2环境治理审计

环境治理审计的目标是促进保护环境、实现人与自然的和谐，终极目标是促进实现天蓝、地绿、水净的人居环境。环境治理审计具体包括水环境审计、大气污染治理审计、废物管理审计、土壤污染防治审计等领域。审计将重点关注城乡居民饮用水源不达标、污水处理厂和垃圾处理场管理运营不善、重点流域断面水质不达标、城乡土壤严重污染、规划环评不到位、工业企业废气、废水、固废违法排污等影响人民群众身体健康的环境污染问题。

3.2.1水环境审计水是生命之源，水环境审计是审计机关最早关注的领域。水环境审计的目标是促进水环境的改善。水环境审计主要关注水环境资金、水环境法规政策、水环境管理、水环境项目等四个方面。其中：水环境资金要关注水污染防治专项资金、减排专项资金、排污费、污水处理费等的征收、分配和管理的真实性、合规性和效益性；水环境法规政策落实情况要关注相关法规政策执行情况及效果，废水环境政策的环境影响；水环境管理要关注各级政府及相关部门在水污染物排放控制、排污许可等方面的责任履行情况；水环境建设项目运行情况要关注工业污染防治项目、生活污染防治项目、农村面源污染防治项目、污水处理等项目的建设管理和运营绩效方面。另外，水环境审计还包括海洋倾废审计和海域使用情况审计。广义的水环境审计除上述内容外还应该包括水资源审计，水资源审计关注淡水资源的节约和有效使用，属于前述资源管理审计范畴。

3.2.2大气污染治理审计和气候变化应对审计近年来，我国大范围的雾霾和极端气候时有发生，严重危害公民健康，并造成巨额经济损失。大气污染治理审计主要包括大气污染防治审计和大气环境审计，前者主要是看治理资金投入后，是否建设大气污染治理设施，设施是否正常运转，排放能否达标，其审计目标是促进大气排放达标；后者主要是审查污染防治资金的投入是否使影响区域的大气环境得到改善，其目标是促进大气环境质量好转。气候变化应对审计包括气候变化减缓审计和气候变化适应审计[11]。气候变化减缓审计主要是指对温室气体减排目标的完成情况的审计；气候变化减缓审计主要针对为减少气候变化造成的灾害损失而制定的政策的执行情况的审计。

3.2.3废物管理审计废物一般包括危险废物、固体废物和放射性废物。不恰当的废物处理或排放会造成水、土壤和空气的污染，进而影响公众健康（如中毒、传染病、致癌等）。废物管理审计的目标是帮助实现废物的合理处置和有效利用，降低公众健康风险。不同类型废物的管理模式不一样，审计人员在立项时应优先关注危险废物和放射性废物。废物管理审计应重点关注：废物管理相关政策是否存在？这些政策的遵循情况，废物风险管理情况、废物管理系统运行和效果，政府履行废物管理国际责任情况，废物管理的监督情况等等。在废物管理审计中应考虑废物的产生、收集、运输、处理、回收等环节，分析各环节废物发生危害的可能性和严重性，进而确定审计重点。审计人员应熟知各行业企业可能产生的废物及其管理流程，采用行业为导向的废物管理审计模式。

3.2.4土壤污染防治审计开展土壤污染防治审计既是保护土地资源的重要举措，更是环境治理审计的重要内容。土壤污染属于隐性污染，具有隐蔽性、滞后性、潜伏性和不可逆转性等特点。土壤污染一般源于工矿业的高危废物、农业生产中的化肥、农药、地膜、畜牧养殖等，另外，城镇居民生活垃圾、核工业的放射性物质等也是土壤污染的重要源头。土壤污染防治审计的目标是促进改善土壤质量，提高土壤修复效果。土壤污染防治审计的重点应结合相关行业、区域产业规划，关注高危土壤污染源的防治，如钢铁行业中的酸洗污泥污染，有色冶金行业的重金属污染、农业生产中的农药污染和城镇生活垃圾处理厂建设的效果性等。

3.3生态系统审计

生态系统审计将重点关注水土流失严重、土地荒漠化和沙化扩展严重、生物多样性减少以及工程建设中存在的破坏生态环境等较为严重的问题。生态系统审计的目标是保障生态安全。生态系统审计主要关注森林、湿地和海洋三大生态系统。生物多样性是生态系统稳定的保证，可以给人类提供海鲜、野味等食物，提供木材、草药，净化空气和水，降解固体废物，减缓极端气候带来的影响。生物多样性审计是开展生态系统审计的主要表现形式。生物多样性审计的目标是促进生物多样性，保护生态平衡。审计人员开展生物多样性审计时应充分识别威胁生物多样性的各种因素如栖息地的退化、外来物种的入侵、资源（包括森林、生物、渔业、能源等）的过度采伐和捕捞、水污染、气候变化、非法交易、生物技术等，了解政府的应对措施如建立公园、保护区，制定相关政策、利用财政工具、进行环境影响评估等。生物多样性审计的重点一般包括国家生物多样性策略，保护区，濒危和入侵物种，生物栖息地，基因资源，国际合约履行情况等方面。生物多样性审计可以单独开展，也可以与水资源审计、森林资源审计、渔业资源审计等结合进行。上述审计业务是相互联系的，譬如，开展矿产资源采掘活动时可能会带来森林的退化、生物多样性的缺失、温室气体和重金属的排放、同时带来废弃物处理和土壤污染等问题，因此，开展矿产资源审计时可以同时开展生物多样性审计、废物管理审计、土壤污染防治审计和大气污染治理审计等业务。

4生态文明建设中的资源环境审计模式：风险导向资源环境审计

4.1明确审计目标审计目标是审计之后所要达到的一种状态。资源审计的目标不外乎资源节约、资源的可持续发展；环境审计的目标就是天蓝、地绿、水净；生态系统审计的目标就是生态平衡。影响目标实现的各种因素构成各种威胁，这些威胁形成相关环境风险，进而产生公众健康风险，还会进一步发展为经济风险和社会风险。

4.2识别和评估人类行为带来的资源环境问题及相关风险首先，审计人员应充分了解被审计领域相关背景知识和现状，并从中识别潜在的威胁。其次，分析这些威胁对短期、长期的环境、经济、社会、文化产生的影响。一般情况下，人类活动会带来资源约束趋紧、环境污染加剧、生态系统退化等问题，这些问题的影响构成相关风险。针对上述问题，审计人员要评估风险的严重程度，确定风险发生后损害的可恢复性，还要考虑风险发生的可能性。这是风险导向审计模式的最重要的一步。相关风险的识别和评估对于整个资源环境审计具有导向作用，也是审计工作的切入口。

4.3了解政府对风险的应对措施、主要参与者的角色和责任资源环境审计的实质不是对资源环境本身进行审计，而是对政府的环境风险管理进行审计。因此，在识别和评估风险的基础上，审计人员要了解政府缓解、预防和控制上述风险的机理；了解政府应对威胁的法规、政策和财政工具有哪些？关于资源环境问题的利益相关者有哪些？他们的角色和责任是怎样的？相应的公共开支的情况如何?以帮助审计人员识别、选择审计评价标准，初步确定相关审计范围。

4.4评估政府应对风险的能力，选择审计主题或审计范围确定审计主题或重点是编制审计实施方案的基础工作。基于以上几个步骤所获得的信息，审计人员应进一步评估政府及相关部门应对资源环境风险的能力，针对风险管理的薄弱环节，确定审计的主题或重点。这一步骤通常可以采用问题分析法完成，下述关键问题值得考虑：相关政策和财政工具是否存在，是否可行？是否遵守国家法律、符合国际环境公约？风险管理情况如何？风险管理系统的实施质量，行政内部控制情况如何？政府是否进行了有效监督？内部审计是否发挥作用？同时，我们还应该考虑：这些问题是否可审，是否有审计依据或评价标准？

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第二条农村公路管理养护遵循“统一领导、分级管理、保障投入、确保畅通”的原则，落实“预防为主，防治结合”的工作方针，实行“统筹规划、多方筹资、以县为主、乡村配合”的体制。

第三条本办法所称农村公路是指经县级以上（含县级）人民政府批准，按照国家规定的技术标准建设，由交通主管部门验收合格、纳入农村公路数据库的县道、乡道和村道；农村公路养护是指按照有关的公路工程技术规范和操作规程，为保持公路及其附属设施处于良好的技术状态而进行的经常性保养维修、灾害性损害的预防和修复，以及为提高使用质量和服务水平而进行的大中修、改善等作业及管理活动。

第四条本办法适用于我市境内的农村公路。

第二章机构设置和职责第五条市交通主管部门负责全市农村公路管理养护工作的监督、检查、指导和协调，审核下达各县、区农村公路养护工程计划，对计划执行情况和资金使用情况进行监督。

市农村公路管理机构具体负责实施农村公路管理养护的监督、检查、考核工作，负责制定农村公路管理养护制度、技术规范、质量评定标准和验收标准，审查各县、区农村公路养护工程建议计划，管理农村公路养护资金，培训养护管理人员，对各县、区农村公路管理机构的工作进行行业管理、业务指导和监督协调。

第六条发展改革、财政、审计等部门支持配合交通主管部门做好全市农村公路管理养护工作。

市发展改革部门对全市农村公路养护工程计划的执行情况进行监督；市财政部门负责筹集市级农村公路管理养护专项资金，参与审核各县、区农村公路养护工程建议计划，并对各县、区农村公路养护资金的使用情况进行监督；同级审计部门对农村公路管理养护资金的筹集、管理、拨付、使用情况进行全面审计，并定期提出专项审计报告。

第七条县级人民政府是本行政区域内农村公路管理养护的责任主体，对农村公路管理养护工作负总责。县、区交通主管部门负责管理养护工作，国土资源、规划、林业、公安交警等部门按照各自职责共同做好农村公路管理工作。

第八条县级交通主管部门下设的农村公路管理机构具体承担县道公路的管理养护工作，拟定县道养护工程建议计划并按照批准的计划组织实施；组织县道公路的日常养护；作为发包人，负责组织县道养护工程的招标工作，工程结束后对养护工程质量进行检查验收；负责县道公路的路政管理和路产路权保护；负责指导乡村公路的管理养护工作，审核乡村公路的养护建议计划，监督检查乡村公路养护计划执行情况，对乡村公路养护质量进行检查验收。

第九条各乡镇人民政府负责本辖区内乡道和村道的建设、管理和养护工作。各乡镇设立农村公路管理站，其人员编制原则上从现有人员中调剂解决，并明确一名乡镇副职担任站长。

乡镇农村公路管理站在县级交通主管部门的指导下，具体从事辖区内乡村公路的管理养护工作、乡村公路的路政管理和路产路权保护以及乡村公路的安全隐患排查整治工作；具体承担乡村道路的管理养护工作，编制乡村公路养护建议计划，并按照批准的计划组织实施；组织乡村公路日常养护与养护工程的招标工作。

第十条各村民委员会应根据农村公路里程和养护难易程度配备一定数量的养护员，在乡镇农村公路管理站的领导下开展工作。

第三章资金筹集与使用第十一条农村公路养护资金由各级人民政府负责筹集，纳入公共财政范畴。市政府设立农村公路养护专项资金，用于对农村公路管理养护工作开展较好的县区进行资金补助；各县区政府可从土地出让金中列支农村公路管养资金。

第十二条农村公路日常养护资金按照县道每年每公里不低于5000元、乡道每年每公里不低于2500元的标准，由各县、区政府负责全额筹集；村道日常养护资金由村民委员会通过“一事一议”

等多种方式筹集，县、区和乡镇政府予以适当补助。

第十三条交通主管部门按照有关规定和标准对农村公路养护工程资金予以补助。

第十四条市、县两级财政安排的养护资金，由相应的财政部门拨付到同级交通部门，按照工程进度和质量标准，经过检查验收合格后拨付相应项目单位。

第十五条村道日常养护资金由乡镇农村公路管理站按照有关规定统一管理和使用，村民委员会和群众代表予以监督。

第十六条农村公路养护资金实行专户储存、专款专用，任何人不得以任何名义挤占、挪用、截留，财政、审计、交通等部门要按照各自职责范围，负责对农村公路养护资金使用进行监督管理。

第四章农村公路养护第*条农村公路养护质量的基本要求：保持路面平整、路拱适度、行车舒适、路肩整洁、边坡稳定、排水畅通，构造物和沿线设施完好，公路绿化符合要求。

第十八条农村公路养护工作分为日常养护和养护工程。日常养护包括路基、路面、桥涵的小修和保养，主要工作是路面保洁，路肩、边坡培护，公路沿线设施维护，绿化修剪，涵洞清淤，路面小型病害处治等；养护工程包括路基、路面、桥涵的中修和大修，主要工作是沥青路面和水泥混凝土路面改善，大中修工程、水毁修复、危桥改造、安保工程以及文明示范路建设等。

第十九条县道公路的日常养护由县级交通主管部门负责组织实施；乡村公路的日常养护由乡镇政府和村民委员会负责组织实施，可采取招标养护、承包养护、合同养护等多种形式。

第二十条建立农村公路养护工程市场化运行机制，由管养单位通过公开招标的方式选择有相应资质的养护施工单位，实行项目法人制、招标投标制、合同管理制、社会监理制等“四项制度”，确保养护工程质量。

第二十一条乡村公路上的桥梁改造工程由乡镇政府负责组织实施，县区交通主管部门给予技术支持并进行质量监督。

第二十二条各级公路管理机构、乡镇人民政府和村民委员会应当加强农村公路养护巡查，对发生自然灾害造成公路严重损坏或存在安全隐患的，应当及时报告沿线地方人民政府。沿线地方人民政府应当及时组织力量进行抢修或者采取措施排除险情，确保通行安全。

第五章路政管理第二十三条农村公路（包括公路、桥梁和公路附属设施）是社会公益通基础设施，受国家法律保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用农村公路、农村公路用地及农村公路附属设施，不得干涉正常的养护施工作业。

第二十四条县道公路的路政管理由县级交通主管部门负责，乡村公路的路政管理由乡镇政府和村民委员会在交通主管部门的指导下，通过乡规民约等形式加强管理。

第二十五条在农村公路及其用地范围内禁止下列行为：

（一）车辆的轴载质量或总质量超出公路工程技术标准要求的超限运输；

（二）骑路逢集、设置棚屋、摆设摊点及各类经营场所；

（三）倾倒或堆放垃圾、杂物及其他非公路养护施工材料；

（四）破坏、污染农村公路路面或附属设施；

（五）在路面或路肩上打场、晒粮；

（六）设置非公路标志、标牌、电杆、通信杆；

（七）擅自设置影响通行的公路障碍；

（八）毁坏树木、标志、交通安全设施；

（九）未经批准挖掘、损坏公路路面、路肩及构造物。

（十）其他影响农村公路安全畅通的行为。

第二十六条我市农村公路建筑控制区为：县道公路路面边缘向外各1.5米为路肩，路肩外3米宽为边沟，两侧边沟外缘起不少于10米为公路建筑控制区；乡、村道路面边缘向外各0.75米为路肩，路肩外3米宽为边沟，两侧边沟外缘起不少于5米为公路建筑控制区。各级交通主管部门、农村公路管理机构以及乡镇政府要加大宣传力度，提高公路沿线群众的爱路护路意识。

第二*条除公路防护、养护需要外，禁止在农村公路建筑控制区内新建建筑物和地面构筑物。

第二十八条跨越、穿越、占用、挖掘农村公路的，应经过县级交通主管部门批准，并依照《公路法》、《安徽省公路路政管理条例》、《*市公路路政管理办法》等相关法律法规的规定，予以恢复原状或进行赔（补）偿。

第二十九条对农村公路或附属设施造成损害的车辆或个人，必须立即停止损害行为，保护现场，并向公路管理机构报告。公路管理机构勘查现场后按照有关规定计算出损坏赔偿费用，由行为人予以赔偿。

第三十条未经批准擅自在农村公路上进行超限运输的，由公路管理机构进行制止。由于超限运输对农村公路造成损害的，由超限运输车辆进行赔（补）偿。

第三十一条在农村公路两侧建房的，必须经过公路管理机构测量，退至公路建筑控制区范围以外，并做好相应的排水设施，不得向公路路面或路肩排水。

第六章考核与奖惩第三十二条各级人民政府应当加强对农村公路管理养护工作的监督检查,督促有关单位依法履行农村公路建设、养护和管理职责。

（一）市政府对于农村公路管理养护工作开展较好的县区予以表彰和奖励；对于工作开展不力、管理缺位、养护质量差的县、区，根据具体情况给予通报批评、限期整改、缓拨资金、停拨资金等处罚，情节严重的将追究行政责任。

（二）县、区人民政府应建立健全农村公路管理养护制度，将农村公路管理养护工作列入议事日程，纳入对乡镇人民政府的年度目标考核。具体考核办法由县、区人民政府制定，报市交通主管部门备案。

第三十三条各级交通主管部门应当按照国家和省有关规定，对辖区内农村公路的管理养护进行检查考核评定。

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[关键词]环境审计；环保意识；审计主体；审计范围；审计内容

环境审计是环境保护的一种手段。它通过对社会各类组织或某一区域的环境状况和环境行为进行评价，从而实现经济效益和环境效益的平衡。自20世纪80年代中期我国开始环境审计的试点以来，环境审计在监督、评价政府和企事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任方面取得了一定的成效，有效地保护了当地的生态平衡。但是，由于我国环境治理起步较晚，实务中环境审计的应用范围相当有限，仅仅应用于我国一些大的国家级项目的投资和大江大河的治理上。这就使得我国环境审计的发展迟缓。因此，促进环境审计的发展具有重要的理论和现实意义。本文将对目前我国环境审计的现状以及我国环境审计发展缓慢的原因进行分析，并在此基础上提出促进我国环境审计发展的一些建议。

一、我国环境审计的现状分析

为更好地了解我国环境审计的现状，笔者做了一个简单的问卷调查。问卷调查的主要对象是政府审计部门的审计人员、企业的审计人员、会计师事务所的审计人员和高校的审计学教师。本课题共发放30份问卷，回收有效问卷25份，回收率83.33％。根据问卷调查的结果，总的来说，当前我国环境审计的现状是不容乐观的，表现在：

(一)审计意识淡薄

从问卷调查的结果来看，人们对环境审计的了解并不多。25份有效问卷中，声称了解环境审计的只有10份，比例为40％从被调查人员从事的工作来看，主要集中在政府部门和高等院校。而企业的审计人员没有一个人回答说了解环境审计，甚至有些人回答说不知道还有环境审计这个名称。由此可见。人们对环境审计的了解很少，更不用说主动进行环境审计了。

(二)审计主体单一

从问卷调查的结果来看，25份有效问卷中，声称曾从事过环境审计的只有4份。包括2个政府审计人员和2个会计师事务所的审计人员，占到16％，比例相当低，而且这2个从事过环境审计的会计师事务所的审计人员不是以会计师事务所的名义去进行环境审计，而是作为外借的专家参与了某一个政府项目的环境审计工作。由此可见，在我国，从事环境审计的主体相当单一，环境审计工作主要由政府审计来完成，内部审计部门和社会审计组织的参与程度较低。

(三)审计内容狭窄

目前，我国环境审计的内容基本局限在两个方面：1审查国家的环保政策、规章和制度的执行情况。如审计署农业与资源环保审计司在“三河一湖”水污染防治资金审计调查报告中，重点反映了水污染防治规划目标实现、相关政策与措施落实和污染物排放总量控制制度执行等情况。2对环保资金的财务收支审计和合规性审计，如1997年的三峡工程库区移民资金审计、1998年的水利资金审计、生态林业建设资金审计，这些审计基本上属于财务收支审计的范畴。调查问卷的结果也充分体现了这个特点，4份回答从事过环境审计的问卷中，从事的环境审计工作集中在环保资金的财务收支审计上。

(四)审计方法落后

所谓环境审计方法，就是环境审计人员检查和分析环境审计对象，收集环境审计证据，对照环境审计准则，据以编写环境审计报告，作出环境审计结论，提出审计意见而采取的各种手段的总称。环境审计方法与环境审计质量密切相关，是决定环境审计质量的关键。除常规审计方法外，环境审计可以采取结果导向分析和问题导向分析、定性分析与定量分析相结合、调查问卷、询问座谈、延伸跟踪等审计方法。由于目前我国的环境审计主要是以环境保护专项资金为主线，以财务审计为基础，检查环境保护资金的筹集、使用及管理情况，主要运用的还是一般财务收支审计的审计思路和审计方法，审计方法落后。从问卷调查的结果来看，没有1份调查问卷声称用到其它方法比如环境效益审计方法的。

二、我国环境审计发展缓慢的原因分析

从上述问卷调查的结果可以看出，我国环境审计的发展是相当缓慢的。究其原因，主要有以下几个方面：

(一)人们的环保意识淡薄

我国在经济发展过程中一直存在着重生产、重利润、轻环保的现象，近几年虽有所好转，但人们，包括一些政府部门的环保意识和环境意识仍然比较欠缺，许多企业对赖以存在的环境的社会责任感不强，对经济可持续发展和建设环境友好型社会缺乏深刻认识。在这种背景下，人们对环境审计的重要性自然认识不足。

(二)缺乏相应素质的环境审计人员

环境审计的技术性、专业性和综合性很强，涉及经济学、统计学、工程学、法学、数学、化学、医学和环境学等多方面的知识，其难度和广度对当前审计人员的素质提出了挑战。我国目前绝大部分审计人员的知识结构是会计、审计、财务、经济法等学科，从事环境审计的人员多以财务工程审计知识见长，对环境管理的知识与专业技术了解甚少，缺乏与环境管理相关的业务经验以及必要的设备、技术和手段，这在很大程度上制约了环境审计的进一步发展。

(三)缺少相应的环境责任信息披露

审计需要证据。国际上很多发达国家已经将污染损失、资源价格等列入核算科目。还强制要求企业提供环境报告。而我国企业现有的会计报表除了披露经济效益指标外，对生态效益、社会效益等指标均未要求披露。原因在于：

1　企业对环境会计的确认、计量不全面。传统会计没有将环境所带来的经济问题纳入会计研究范围。例如，我们推行城市集中供热，可以计算出供热的成本费用，但对由此带来的环保效果从不进行考核i我们处理城市垃圾、污水，可能只计算其耗费，从不计量其带来的社会效益。

2我国环境会计信息披露尚难真正实施。据调查。我国大多数企业对环境支出已划分为资本性支出和投资性支出，但没有或有负债的计量，在损益性列支的项目中又多归入管理费用。这样做就把费用化的支出淹没在了一般费用之中，无法体现企业环境管理的绩效和水平，而且现行企业会计准则中没有必须向社会披露有关环境信息的规定，更没有对环境信息记录计量的具体标准。这使得经济组织都有可能为了自身的局部利益而隐瞒应当向外界披露的会计信息。

(四)审计依据不足

缺乏环境审计规章和标准也是环境审计发展面临的挑战之一。尽管我国现已颁布了6部环境保护法律，13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准，基

本形成了审计及环境法律法规监督体系，为环境审计提供了一定的参考依据，但与发达国家现已制定的环保法律、法规相比，还相差悬殊。而且在具体实施过程中，仍有一部分是空白，审计人员缺乏具体实施的指导，也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准，客观上给审计人员的工作造成了一定的困难。

三、促进我国环境审计发展的建议

环境审计是实现社会和经济可持续发展战略的重要组成部分，循环经济的发展离不开环境审计。因此，应加快环境审计的建设，以促进全社会的可持续发展。

(一)加强宣传，提高人们对环境审计的认识

发展环境审计，首先要提高人们对环境审计重要性的认识。政府应调动社会各界做好环境保护的宣传与教育，提高全民环境保护意识和环境危机感。利用社会舆论的力量，推动和促进企业在生产经营活动中注重环境保护，使企业在政府倡导、公众参与和市场压力的氛围中，意识到建立良好的环境审计管理体制、自觉开展环境会计和环境审计对于企业树立良好的社会形象，进而产生巨大利润的重要性，从而使审计适应环境保护工作和我国经济持续、健康、稳定发展的需要。

(二)加大对专业环境审计人员的培养，提高审计人员的素质

针对我国环境审计的现实，必须加大对现有审计人员的培训力度。1重视对现有从业人员进行环境学及相关知识的培训，鼓励他们取得注册环境审计师(CPEA)资格。2引进熟悉环保知识、环保技术、工程学等相关专业的人才，充实审计队伍，建立起一支结构优化、高素质的环境审计队伍。3审计部门可以建立专家储备制度，建立与专业机构、专业部门的工作联系机制。聘请环境工程技术专家、律师等加入环境审计工作，利用他们的专业技术知识和知识优势，提高环境审计的效率、效果和权威性。

(三)加强环境效益审计，扩展环境审计的范围

在国际上，环境审计的重点是绩效审计，重点关注生物多样性的减少、气候变化、对自然资源的过量开发、对健康的威胁、对外部安全的威胁、物理环境的退化等问题。而我国近几年开展的环境审计总体属于财务收支审计。因此，要跟上国际发展，必须在审计类型上从财务收支审计向绩效审计拓展。

(四)发展社会环境审计和内部环境审计，扩大环境审计主体

企业是环保的主体，企业的生产经营活动对环境的影响较大，企业是否遵守环境法律法规制度、影响的程度有多深、危害有多大，需要社会环境审计和内部环境审计来监督、评价和鉴证。社会环境审计结果体现的不仅是量化了的经济概念，更能反映出由此产生的社会负效益和环境负效益。内部环境审计不仅能及时消除企业的环境法律风险，而且能促进企业进行清洁生产，增强企业市场竞争力。从我国环境审计现状来看，政府审计机关的机构设置不可能非常庞大，人员数量的扩展受到阻碍，因而所能承担的环境审计任务有限。而企业内部审计和民间审计的人员具有力量强大、独立性强、专业胜任能力高、适应性强等优势，能够在环境审计领域发挥重要作用。

(五)加快实施环境会计，提高环境信息披露

提高环境信息披露必须加快实施环境会计，尽快建立起有关环境污染的会计记录、计量、计价、成本费用、报告等一系列要素的统一环境会计制度。但建立环境会计不是一蹴而就的，目前可以采取过渡性措施，即通过修订《企业会计准则》，增加报告环境责任的内容。具体可包括两方面：1对可以用货币来计量的环境事项，规定在会计报表附注中加以披露，如企业治理环境污染的费用等等。2对那些难以量化的环境事项和企业的环境效益，可通过“环境报告”予以揭示。如企业自身制定的环境管理长远目标、政策及本年度规划；企业在环境治理、减少污染和排放、实行清洁生产等方面的努力和行动；企业对其员工的环境教育和培训；企业产品环境质量标准认证情况；企业对社会环境项目的资助以及企业举办的环保活动；目前企业的环保支出对未来生产经营活动和企业社会形象的影响等等。