非营利性民间组织财务制度范文

导语：如何才能写好一篇非营利性民间组织财务制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词] 民间非营利组织 财务

1 概述

所谓民间非营利组织，是指由民间出资举办的，不以营利为目的，从事教育、科技、文化、卫生、宗教等社会公益性活动的社会服务组织。它包括社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、教堂等。其开展活动的主要资金不能来自受益者，而应主要来源于社会捐赠和受益者之外的其他主体。不管投资者是企业、事业、其他社会力量还是公民个人，在向民间非营利组织投资时的身份都必须是非国有的身份。民间非营利组织内的资产来源于民间，而不是国有资产。民间非营利组织虽然不以营利为目的，但不等于不讲经济效益，只有追求资金的使用效益，才能保证组织的存在和发展。作为营利组织的企业，其出发点和归宿都是营利，只有获利才有生存的价值。而非营利组织是不以获取利润为目的，为社会公益服务的组织。获取并有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命成了非营利组织财务管理的目标。

2 当前民间非营利组织财务运行中存在的主要问题

2.1 财务管理制度执行不力

一是没有规范的账簿，收入和支出管理混乱。许多民间非营利组织普遍认为盈利是自己的，做不做账无所谓，有的记记流水账，没有原始凭证，有的甚至连流水账都没有。在收入方面不使用财政监制的“行业事业性收费票据”，而是使用市场上购买的收款收据；在支出方面，虚列公务支出和会议支出，有时从事业支出列支，有时从专项经费列支，且标准不统一，名目繁多，支出随意。这主要是因为民间组织主要负责人认识不足，认为民间组织不同于其他企事业单位，业务量小，非营利性，都是流水账，要不要财务人员无所谓。

二是成本管理混乱。许多“民办学校”在计算教学成本时，将学校购建教室校舍的资产成本一次性计作教学成本。这样人为膨胀成本，报送物价部门，是为了按“补偿成本，略有赢余”的原则确定学费收取标准。这样便使“非营利”教育演变成“暴利”行业。

2.2 资源不足，财会人员素质低下。很多自下而上成立的非营利组织没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动。许多会计、出纳人员没有会计资格证书，未经岗位培训上岗，对新旧会计制度衔接不清楚。未按《民间非营利组织会计制度》执行，从而造成了会计账目混乱现象。例如某会计人员说道，“我是兼职的，我接手出纳前，在财务上有会计账而从未见过出纳的银行存款日记账”。这种现象，说明了我国目前缺少民间组织评估机制及公众监督机制。缺乏评估机制，使得民间组织难以正确的认识自我,也使得民间组织对自己的缺陷不能及时修正等等。

2.3 票据不全，运行困难。目前福建的民间非营利组织的财务票据只有《福建省单位内部往来结算票据》、《福建省社会团体会费统一收据》和《福建省接受捐赠专用收据》三种。而提供服务收入和商品销售收入却无票据，以至付款单位的费用因票据的不合法而无法在税前扣除。例如：外单位订购《水利科技》期刊时，我们只能开捐赠发票；在《水利科技》期刊上刊登专业的宣传广告时也无法给对方提供发票等。

2.4 财务信息不透明。工作人员通过做假账等手段中饱私囊，打着民间组织的旗号进行营利性的商业活动，逃避纳税等。这都是因为大部分民间组织与政府部门息息相关，民间组织责、权、利还不十分明确，组织与政府、市场关系含糊，行政色彩较浓，导致内部财务混乱，财务制度不能很好地落实。另外我国对民间组织管理所依据的法律法规体系还不甚健全。也导致了有关部门查处难，处罚更难。

3 对于加强民间非营利组织财务管理的几点建议

3.1 完善法律法规，加强对民间非营利组织的财务管理。我国民间非营利组织目前存在缺乏专业人员、账目管理混乱、不执行规范的会计制度、内控机制不完善等问题，有的单位甚至出现财务违法犯罪行为。加强民间非营利组织财务管理工作，是组织加强自身建设的需要，是加强民间组织社会监督的需要，更是政府有关部门加强监督管理的需要。如：按规定成立社会团体，全国性的需要10万元以上的活动资金，地方性或跨行政区域的需要3万元以上的活动资金。但在现实中有许多登记机关只需要出资人提交存款复印件即可。而对于民间非营利组织的年检，本是监督组织正常运作的一个有力手段，现实中又多是流于形式。政府监管的不到位，也是民间非营利组织出现问题的原因之一。

3.2 严格界定民间非营利组织的性质。如一些从事非营利公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在，而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业单位，在名义上成为非营利组织。同时，社会团体大多缺乏“独立性”和“自治性”，而许多未经注册的组织却在不同程度上合乎非营利组织的定义。因此，首先要从体制上区别其组织性质，才有利财务上区别管理。

3.3 建立信息系统，保证绩效管理的准确和有效。完备的资料和数据是非营利组织绩效管理的基础，由于非营利组织绩效管理所需信息量大，涉及社会范围广，所以全面、系统地收集资料是一项相当复杂且细致的工作，需要花大量的人力、物力、财力，因此必须建立针对非营利组织绩效管理的信息系统。充分利用信息技术能有效帮助民间组织进行财务管理，保证会计信息的完整、准确，便于财务数据的收集和交换，提高财务工作的质量和效率。

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【关键词】非营利组织 管理体制 法律体制 监督机制

非营利组织作为一种重要的社会力量，自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展。发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体，无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策，解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用。德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家，这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度，都已形成一定的规模体系，相对比较完善。对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析，从它们的管理经验中探寻规律。

一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况

德国有着悠久的结社传统，是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一，德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分。目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家，财团共有10000家，大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册。德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75，不仅高于英国（1：250）和日本（1：260），更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）。

在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”。它的形态框架兼具欧洲和美国的特征，活动的范围非常的广泛，主要集中在医疗保健、社会服务、环境保护、教育研究等领域，其组织的形式和规模可谓是“五花八门”，有大型机构也有“迷你”的小型草根组织。根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示，2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家。[2]（p47）

美国是世界上最大的移民国家，其人民的结社精神是根深蒂固的，并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源，在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门。根据美国国内税务局公布的数据，截至2012年3月，在国内税务局登记的非营利组织总计156万家，其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会，即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织，以及近50万家其他类型的非营利组织。[3]美国非营利组织数量庞大，专业化分工高，拥有众多的就业人数，使得其对美国的经济贡献也不容忽视。

而作为亚洲代表的日本，其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代，早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制，发展缓慢。1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点，这次地震受灾严重，但政府救援行动缓慢，而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作，这引起了全国公众的极大关注。继阪神地震之后，1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅，大量原油泄漏，日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用。此后，整个社会对非营利组织的关注度不断飙升，要求放松对非营利组织的管制，最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》，于同年12月1日实施，日本的非营利组织进入了繁盛发展时期。

二、管理体制经验总结分析

（一）法律体制

美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系，包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块。每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定，如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定。世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》。经过几个世纪的传承和十多年的修改，在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调。并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束。在德国，从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架。而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”，相对发达国家起步较晚，但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点，使得日本非营利组织也得到很好的发展，它的法律制度内容丰富、分类细致严密，与德国非营利组织法结构相似。尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架，但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位，将其纳入国家的法律体系当中，以确保它们的合法性、自主性和自治性，给予更好的法律环境和更大的法律发展空间。

（二）非营利组织与政府之间的伙伴关系

在传统理念上，政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位，是唯一的提供者。但随着经济全球化时代的到来，公众对政府提出了更多新的要求，摒弃官僚制，呼吁新的管理模式。在这样的形势下，“治理”理论应运而生。“治理”理论认为，治理主体应该是多元化的，不仅包括政府、私营部门，非营利组织也是重要的治理主体。在治理方式中善治是最佳的一种治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式。在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴，给予其强力的政策支持。

政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节。在美国，政府将大量的社会服务外包给非营利组织，有20%的非营利组织，其主要收入来源于政府，甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府。[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴，其主要运用于卫生保健和社会服务领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持。英国政府每年向民间组织提供33亿英镑，德国民间组织64%的收入都来自政府资助。对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式，而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的，既向非营利组织提供了资金支持，又避免了对非营利组织内部事务的干涉，保障非营利组织的独立性。

（三）非营利组织内外监管机制

美国的政府监管模式是比较经典的过程控制，对非营利组织的组建与退出给予很大的自由，但从非营利组织组建之后它的行为就要遵守美国各项相关法律。统一的管理主要是靠联邦税法，非营利组织需要向联邦税务局报告其财政情况，联邦税务局通过年度报税监管。如果组织申请获得了联邦税法501（C）（3）条款的免税资格，那么会有联邦税务局对其进行严格的审核，再通过公开透明的机制对其开展的活动、运行方式等的整个过程进行社会监督。英国的监督管理相对统一，通过慈善管理委员会对非营利组织进行综合的管理。而日本对非营利组织的管理职责比较分散，对不同类型的非营利组织依据各自的法规进行管理监督。在德国除了对免税团体的税务管理之外，政府及其他公共职能部门并没有对民间公益机构形成一个复杂的监督制度，对民间组织的监督主要是将交与一些社会机构，如捐赠任理事会、社会事务研究所。

社会监督机制和组织内部监督是非营利组织监督机制中是不可替代的。非营利组织因其非营利性特征，接受社会的捐赠和享受税收优惠政策等形式获取营运资金，因而其有责任向社会公众公开其组织财务、开展的活动和管理等方面的信息，使每一个对该组织关心或做出贡献或有任何疑问的人对其进行检查、监督。而非营利组织内部的自律更是组织健康持续发展的根本保障。

三、对我国非营利组织建设的启示和借鉴意义

（一）制度环境是非营利组织发展的关键

美国、英国、德国都是有着很强的民主意识、民主传统浓厚的国家，它们在政治法律制度建设方面就给予公民自治组织较大的生存空间，并逐渐完善非营利组织的法律体制，将其纳入国家的法律体系当中，确保非营利组织发展的自治性和独立性。日本的非营利组织起步时间与我国的大致相同，但与我国的非营利组织发展相比现在日本非营利组织的发展较为成熟，这得益于日本完整细致的各项非营利组织法律法规。可见，影响非营利组织发展的重要因素之一就是拥有良好的政治法律制度环境，正如美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙所说“对于大多数国家而言，非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我国非营利组织的政治法律制度环境建设也已取得一定的成绩，但是与发达国家相比，我国在非营利制度建设方面仍然有很大的差距，在实际的管理中，地方民政部门在处理一些事务中还会出现无法可依的窘况。所以，借鉴国外经验，立足我国实际逐步为非营利组织制定系统配套的不同层次法律法规体系，使非营利组织的各项活动有法可依，有法必衣，违法必究。中央政府部门应加快制定和完善我国非营利组织相关基本法制，只有这样才能实现我国非营利组织的实质性进展，进而加快我国社会主义和谐社会的建设。

（二）明确政府与非营利组织的关系

英国政府与非营利组织共同签订的COMCAPT协议是一种良性互动的合作关系，两者之间处在一个平等的地位互作协作，权责分明，为努力构建公平和包容性的社会而共同努力。而我国非营利组织与政府的关系正从管理和被管理向彼此合作的关系发展。非营利组织要明确自立、自治、自强的独立意识，明确其产生的根源是社会公众的需求，而不是隶属于政府。非营利组织作为社会治理主体之一与政府部门是平等的。与此同时，政府部门也应该改变原来的“统治”观念，由“统治”转向治理，优化管理，明确分工，努力和非营利组织合作，共同治理国家公共事务。

从美国、英国、德国、日本四个国家非营利组织的发展来看，尽管各国非营利组织的资金来源各不相同，但它们都或多或少的依赖政府的扶持和资助。对于政府的扶持和资助从积极的方面来看，是一种互益的合作关系。在英国，政府每年向民间组织提供33亿英镑的资金，民间组织每年通过募捐活动也募集到33亿英镑。另外，慈善组织在开展活动过程中通过市场运作又可获得33亿。这样，政府的33亿财政投入，实际上就获得了将近100亿的公共服务，大大提高了财政资金的使用效率。[7]（p24）因此，我国政府应加大非营利组织扶持和资助方面，可以通过政府提供资金、购买服务和减免税等不涉及干涉非营利组织内部事务管理上的方式。这样既保证了非营利组织的独立性，政府也通过对非营利组织的扶持间接的实现公共事务有效处理。

（三）完善非营利组织内外监督机制

近年来，我国一些非营利组织不法经营，的事件频频出现在公众面前，致使广大的社会公众对非营利组织持怀疑、不信任的态度。这些事件的发生究其原因，一方面是政府监管控制不到位；另一方面是非营利组织内部组织结构、管理制度、财务制度不健全，缺乏自律机制。借鉴美国对非营利组织的监督机制，在加强政府监管控制力度的同时还要借助媒体和公众舆论的力量，实现非营利组织外部监管主体的多样性。非营利组织内部应该进行公开透明化的运行，形成组织的自律机制。将非营利组织开展的活动、财务状况、组织内成员的行为准则向公众公开，建立于公众沟通交流的平台，让社会公众可以随时监督非营利组织，以取得公众的信任和支持。在美国的监督机制中，为弥补政府监督机制的不足，还引入了第三方评估机制。常见的是同类组织一起评估，定期或不定期地由外部专业人员对非营利组织内部工作进行评估。这样的一种评估机制，不但能促进非营利组织自律机制的建立，还有利于非营利组织健康发展。

参考文献

[1]王名，李勇，黄浩明.《德国非营利组织》[M].北京：清华大学出版社，2006.1：28-29.

[2]王名，李勇，黄浩明.《英国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2009.6：47.

[3]王名，李勇，黄浩明.《美国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2012.12.

[4]俞可平.《治理与善治》.北京：社会科学文献出版社[M]，2000.9：8.

[5]王劲颖，沈东亮.美国非营利组织运作和管理的启示与思考—民政部赴美国代表团学习考察报告[J].《社团管理研究》，2011（3）：25.

[6]托马斯·西尔克主编.《亚洲公益事业及其法规》[M].北京：科学出版社，2000：197.

[7]王名.国外民间组织管理的经验与启示[J].《学会》，2006，（2）：24.

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关键词：博弈论 政府 社会组织 互动合作

美国学者莱斯特·萨拉蒙把非营利组织部门的兴起看作是人类公民社会的重大发展。在政府与非营利组织关系方面，出现了对抗关系或零和博弈关系的观点，萨拉蒙教授对这些观点提出了质疑，并重视政府与非营利组织合作关系的研究。我国很多学者倾向于对政府与非营利组织各种关系模式的研究。而社会组织是近年来被我国广为使用的一个新范畴，各种关于政府与社会组织关系的文献出现。但是，从博弈论的角度研究两者之间关系的较少。因此，在转型期，从博弈论的视角来研究政府与社会组织的关系，对推进公民社会发展和政府创新管理具有重大实践意义。

博弈论视角下政府与社会组织之间的关系

（一）对社会组织的界定

社会组织又称“民间组织”，NGO（非营利组织）等，泛指在一个社会里由各个不同阶层的公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性的各种组织形式及网络形态（王名，2010）。其在社会体系中主要致力于社会治理，提供各种社会服务。

（二）博弈论视角下政府与社会组织的关系

随着市场经济的发育成熟和社会结构的全面转型，我国政府的治理模式开始从“全能型”政府向“有限”政府转变，社会组织作为政府职能转换和公共服务的替代性提供者，其地位和作用日益突出，开始受到政府部门的重视。政府与社会组织的关系如何，在某种程度上决定社会管理的顺利进行和社会的和谐发展。本文首先就运用博弈理论来分析政府与社会组织的关系发展。

1.博弈论的基本内涵。博弈论也称对策论，是研究各方策略相互影响的条件下理性决策人的决策行为的一种理论（高鸿业，2007），是决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用，以及不同决策主体之间决策的均衡。它主要由三个基本要素组成：一是决策主体，二是给定的信息结构，即参与人可选择的策略和行动空间，又叫策略集；三是效用，是可以定义或量化的参与人的利益，又称偏好或支付函数。参与人、策略集和效用构成了一个基本博弈（刘烨，2006）。

2．政府与社会组织之间的关系-博弈模型的运用。

政府与社会组织博弈模型的基本假设条件。两个参与主体：A、B，其中A为政府，B为社会组织；每个参与主体有两个策略可供选择：不合作与合作；作为博弈结局，每一个参与主体都会得到各自的收益，其收益是所有参与者各自所选择策略共同作用的结果。

政府与社会组织的博弈分析。图1表示静态博弈下A、B的收益矩阵，A1、A2是A可选择的两种策略，B1、B2是B可选择的两种策略，图1中的每一个格表示对应于A、B的一个策略组合的收益组合，每格中的第一个数表示A的收益，第二个数表示B的收益。由此可得：

当B选择合作策略时，A若选择合作策略，可得到10；A若选择不合作策略，可得12；B会选择不合作策略（因为12＞10）。当B选择不合作策略时，A肯定还会选择不合作策略（因为8>6）。因此，不合作策略就是A的占优策略。同理可得出B参与者的占优策略也是不合作策略。由此得出，博弈的结局是在（不合作，不合作）这一对策略组合下达到所谓的占优策略均衡。但是，政府与社会组织这种在理性的不合作中追求自身利益最大化却导致了整个社会而言最坏的结果，陷入了一次性博弈的困境。

在一次性博弈中，博弈双方往往存在侥幸心理，只为自己谋利。但在重复的博弈行为中，政社可以从上次博弈的结果中权衡利弊，预测对方可能采取的策略，他们也需在反复行动中建立自己的社会形象。这时，政府与社会组织采取妥协策略，会走向合作，实现公共利益的最大化，从而走出一次性博弈困境。

政府与社会组织的主导利益诉求是不同的，但他们的最终目标都是为社会提供服务，并且对他们在社会形象上都有较高的要求。要保证公共利益的最大化，就必须摒弃自利的非合作态度，从对方的角度换位思考，在合作中达到利益均衡，从而实现互利的妥协。因此，最优化的政社关系就是构建互动合作关系，建立起在共同参与社会公共事务的过程中，既相互独立又相互协作，彼此信任的合作关系。

目前我国政社互动合作的现实困境

（一）政府观念存在偏差

由于受到传统伦理秩序的影响，国家控制社会的观念和官本位的集体主义取向，仍然渗透在社会结构的构建中，使许多社会组织的发展受阻，主要表现为：

其一，有的部门认为社会组织是党政机关的机构，只是安置政府分流人员或闲散人员的场所，将社会组织置于缺乏独立性的附属地位。而且政府对社会组织的管理方式往往流于形式，缺乏必要的指导和扶持。其二，政府对社会组织的发展存在保守、谨慎的态度。

（二） 政府对社会组织的管理存在局限

在我国，作为社会利益及力量代表的社会组织需要依靠政府获得政治合法性，处于“半官半民”的尴尬地位。而且，我国政府对社会组织采取了严格的准入制度，以及双重管理体制，使得社会组织的活动受到了比较严格的限制。政府甚至设置许多事业单位或政府机构来取代社会组织应该承担的社会职责。

（三）社会组织自身能力有待提高

我国社会组织起步较晚，多数发育不完全。长期以来，社会组织在获取资源和管理已有资源的能力，创新能力及持续发展能力方面都有所欠缺，有待提高。具体表现在以下几个方面：内部管理机制不完善，对政府机构有很强的依赖性，独立性差；内部激励机制缺乏，员工的主动性、积极性差，人才缺乏，无新鲜血液输入；资金来源匮乏，人才、财务等管理制度不够健全，管理方法不科学等。以上这些不足的存在，严重影响到社会组织的公信力，使其无法对政府的管理和支持做出有效回应，增加了政社互动的难度。

（四）社会组织发展的法律保障体系尚不完善

我国从上世纪80年代后期开始逐步建立关于民间组织管理的法律法规体系，取得了一定成绩，在一定程度上保障民间组织的发展，但仍有一些不足。一方面表现在立法层次不高和质量不高，有些法律和法规仍停留在行政立法或部门规章的基础上，侧重于登记程序，在某些具体问题上缺乏可操作性；另一方面表现在目前的立法工作滞后于社会组织的发展，无法满足社会组织快速发展的需求。

构建政社互动合作关系的路径选择

（一）政府在互动合作中的路径选择

1.转变观念，增强对社会组织的认同和信任。政府在职能转变的进程中，势必要转变观念，正确认识社会组织在公共管理中的重要作用。一方面，应正确定位自己的角色，改变传统的政治权力观念，从战略的高度研究社会组织，认识社会组织的功能。另一方面，应树立合作理念，对社会组织持认同与信任的态度，重视社会组织的发展，在精神和物质上支持对社会有益的社会组织。

2．创新管理方式，加强对社会组织的培育和扶持。要监督与培育并重。创新管理方式应关注监督与培育的平衡与关联，以完善监督来明确培育方向，以培育效果来评价监督过程，并建立完善的社会组织管理制度，对其进行监督与合理引导。同时，社会组织也可以通过相应的渠道协助政府建立健全各项制度，以实现社会组织的自我管理和自我发展。要创新协调机制。首先要创新和完善政社合作治理的协调机制，保证政府与各类社会组织密切配合，运转协调，实现优势互补，促进政社合作治理的多元协调。其次应遵循高效灵活原则，因地因时制宜，在遵循公共管理规律的基础上，发挥社会组织优势，实行动态管理。最后要积极引导和沟通，促使社会组织不断改善自身行为，与公共目标保持一致。

3.完善相关法律和制度，为社会组织的发展创造良好的环境。首先，积极推动制定规范统一的社会组织基本法律和专门的法规制度，增强法律或法规的指导性和可操作性。其次，尽快建立公益产权制度并用于界定社会组织产权，在此基础上建立公益产权运作监督机制和公益产权破产转移机制，不断探索既简化登记程序，又能有效监管的工作机制。最后，制定并兑现对社会组织的各项扶持政策，在财务制度、税收减免、票据管理、社会保险等方面给社会组织提供优惠和便利，增强社会组织自我发展的能力。

（二）社会组织在互动合作中的路径选择

1.加强自身能力建设，有效承接政府转移的职能。优化人力资源管理，提高人员素质。一方面通过设计好的项目来吸引高素质的志愿人员；另一方面加强员工和志愿者的业务和素质培训，增强他们的服务意识，真正提高社会组织的服务水平和责任意识。优化自身的组织结构。社会组织应该在机构建设上不断创新，根据组织内外的具体情况构建有弹性的、灵活的组织结构，使其具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业的自愿者和学者、理性的决策系统、有力的监督机构等，以适应现代社会发展的信息化、民主化趋势。提高社会公信力。社会组织要树立自律意识，加强行业自律管理，完善内部监督制约机制，建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制，增强社会组织的公信力，不断寻求社会公众的支持，提升服务能力。

2.主动调整与政府的关系，积极回应政府。首先，应与政府保持友善的合作关系。主动邀请政府监督其工作，充分听取政府意见和建议，积极参与政府的工作计划，争取政府的支持和拨款资助。通过合作监督和制约政府的不法行为，有效防止“政府失灵”。其次，保持自身的独立性。一方面在使用政府资金的同时不丧失自；另一方面，开源，拓宽社会组织的增收渠道，但一定要事先与政府沟通并保持社会组织的特点，不能背离而成为营利组织。最后，积极参与政府决策。政府在进行制定有关社会组织的法律法规或者进行公共决策时，社会组织要经常、及时地同政府进行沟通与对话，化解社会矛盾，及时准确地反映不同利益群体的具体要求，对政府决策产生影响，降低政府提供公共服务的回应成本。

结论

诚然，政府与社会组织某些方面存在不同的意见或分歧，但他们之间有共同的目标与宗旨，他们之间的关系是相互弥补、相互支持的互助合作关系。政府支持、资助社会组织，社会组织也要为政府分忧，承担部分公益事业；同时政府监督社会组织，社会组织也可以在一定程度上批评和监督政府。政府与社会组织间良性互动合作关系的建立，有其深厚的合作基础和重要的社会发展意义。只要牢固树立公民利益至上理念，为了公民利益摒弃分歧，共同努力，就能最大限度地造福于人民，实现社会的“善治”目标。

参考文献：

1.王名.社会组织概论[M].中国社会出版社，2010

2.高鸿业.西方经济学（第四版）[M].中国人民大学出版社，2007

3.刘烨.论中国官办社团与政府的基层博弈及相关问题[J].清华大学管理学硕士学位论文，2006.6

4.宋丹丹.合作与互补：非营利组织与政府的良性互动关系[J].山东大学硕士学位论文，2008.3

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[关键词]NGO；多元治理；角色；构建

正如在中国二十几年的改革开放中出现了市场经济这样重大的经济领域的变革一样，在社会领域里也出现了多元治理这样的重大变革。作为社会多元治理的重要角色之一，NGO存在的根本价值在于，其体现和蕴含了民主政治思想中“社会至上”[1]的理念要求。但遗憾的是，在我国，NGO的发展仍然处于启蒙阶段，而且面临诸多至少是暂时的错位与缺失，当然也因此而蕴藏着实现跨越性发展的巨大社会空间。进入新千年后，世界范围内频频爆发的各类危机，尤其是公共卫生危机越来越让人们充分认识到，要实现现代社会的良性治理，就必须形成主体多元化的公共治理平台，而构建这一平台的关键，即在于NGO能否在与政府、社会及公民的协作与互动之间成长为我国社会公共事务治理的基本主体之一。

一、关于NGO内涵的一般解析

作为一种新的资源配置体制，NGO的价值在于，当政府未能有效地配置社会资源、企业又因利润动机而不愿提供公共物品时，其弥补了这两种主要的资源配置体制的不足。在这种意义上，人们把NGO称为与政府、企业相平行的“第三部门”（thethirdsector），而当今社会正处于一个政府、市场和NGO“三足鼎立”的时代。[2]

目前学界之于NGO的基本涵义尚未达成一个普遍认同的解释，但比较趋同的看法是，NGO一般存在四个显著特点：一是非政府性，或曰民间性，即这些组织是以民间形式出现的，既不是政府及其附属机构，也不代表政府或国家立场；二是非营利性，即不以获取利润为组织的主要目的和宗旨，不进行分红或利润分配，而是以提供公益或公共服务为主要目标；三是组织性，或称自治性，即有正式的组织机构和管理机制，有成文的章程制度以及固定的组织人员与独立的经济来源；四是志愿性，即参加组织的成员都是自愿而非强制的，因此NGO也称志愿性组织。②

在活动范围上，NGO关注的往往不是个人利益、组织利益或者国家利益，而是诸如贫民救助、公平、环保、和平等涉及社会或者人类共同利益的问题。具体而言，NGO不仅能够通过动员社会的各个方面的资源参与社会发展，以弥补政府在社会发展方面的资金不足，更蕴藏了巨大的就业潜力，而成为维持社会稳定的重要因素。此外，NGO在实现政府与社会的良性沟通方面也发挥着不可替代的作用。社会越复杂，政府服务对公众需求的反应越慢，因此公众需要NGO来满足自己的需求并监督和影响政府政策的实施，而政府也可以通过支持NGO来治理和影响公共事务。另一方面，由于NGO能够帮助政府摆脱繁杂的社会事务，这对于加快政府职能的转变与让渡，实现现代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促进作用。

二、NGO的优势与作用

政府的力量不可能在任何情况下都是无远弗至的。尤其是在一些突发状态下，社会的动荡性和不可预知性的加剧往往会导致政府权力“失灵”的加剧。在这种情况下，NGO的作用将最大限度的张显出来。虽然它做的似乎只是一些“拾遗补阙”的工作，但对于整个社会的沟通、整合及治理，往往可以起到四两拨千斤的作用。可以说，NGO在社会管理机制中所具有的优势和作用是不可忽视的，它主要体现在以下几个方面：

第一，灵活的组织优势。现代政府的决策应该是严格依照程序进行的，因而在面对非常庞杂繁琐而且往往无法预见的社会公共问题时，政府的反应有时难免比较迟缓，这也成为政府在社会治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危机中，尽管前期依靠政府的全民动员、统一指挥取得了一定成绩，但付出的成本和代价也是巨大的，从长久来说很难持续。而NGO因为没有那种复杂的程序，加之组织结构灵活多样，所以在面对一些社会问题时（尤其是突发性问题）反而能够很快地做出反应，其行为成本较之政府行为也少得多。因此充分鼓励和发挥NGO在社会治理中的作用是政府现代化多元治理模式的重要组成部分。

第二，民间性的角色优势。发达的、良性的NGO一般具有比较独立的民间性质，是一种与公众在空间上距离较小的社会治理组织，因而总能最先得到公众的需求信息并做出反应或传达给政府，这是政府作为社会宏观治理机构所不具备的优势。此外，由于NGO的行为对于社会中的弱势群体往往具有很大的倾向性，因而对于政府在公共事务的治理机制中是一种必不可少的公平性补充。2003年以来接连发生的公共卫生危机告诉我们，在任何情况下，只有平等尊重每个人的权利，社会整体的公共利益才有保障，否则不仅弱势群体的利益得不到保障，就连强势群体的利益也将因此而受到更大的损害。

第三，非政府的思维优势。一般而言，政府处理日常的公共事务往往具有不可替代的优势，但在面临诸多非例行的公共事件时，其长期形成的思维定式和领域限制，必然难以适应突发事件的多样性和多元化，而出现所谓的“政府常规部门处理非例行问题的智慧局限”。[3]因此，有必要长期聘请一些研究型NGO作为政府决策的顾问与智囊。这是因为，研究型NGO一般在某一专业领域具有集体专长，其思维逻辑与角度又不像行政部门那样受到种种既定的“政府”思维惯式的约束和干扰，因而常常能够在横向与纵向上提升政府处理公共事务的广度和深度，给复杂的和非例行的社会公共治理带来新的思维与转机，使决策出现柳暗花明的气象。（版权所有）

第四，“自由人社会”的隐性组织。随着社会的发展进步，个体的自由度和流动性越来越大，社会呈现出非常明显的“多元化、无组织”的结构特征，那么一旦社会产生某种公共问题甚至危机，其个体行为选择必然具有极大的盲目性、冲动性和无序性。[4]这无疑给社会带来了巨大的隐患。NGO作为个人、群体、社会和政府之间多元信息的桥梁，如果能够获得充足的发展空间，必然会成长为治理公共事务最值得依靠的社会力量和生力军。[5]因为只有政府这一张网是不足以顾及到社会的每一个角落的，而只要NGO足够发达，绝大多数“自由人”就能够在其中找到自己的“组织”，NGO也就可以通过一定的路径对他们实施有效的“管理”，并实现及时的沟通。这样，整个社会就会形成若干个有序的“隐性组织”，这对于政府的公共治理无疑是一种必不可少的支持与协助。反之，如果没有NGO的管理和沟通，社会的若干主体将会呈现出彼此“隔离”、互相阻碍的“断裂”状态。

第五，危机治理的重要角色。在现代社会，各种突发事件、危机事件层出不穷，而且呈现出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的应对公共危机，就必须建立以政府为中心的分权性危机管理体制。同时，公民对公共政策回应性与参与性需求的提高，也必然要求政府管理从等级控制向参与协作转变，即从集权式单一中心治理模式向分权式多中心治理模式转变。这就要求我们重新反思在公共事务，尤其是突发性公共事件中的政府角色。事实上，要建立健全的市民社会，就必须充分发动社会的力量，在任何情况下，无论是常态还是突发事件中，政府、社会组织、公众个体三者都应该有序的各自承担相应的责任，这样才能保证危机管理机制的快速反应与权责明确。而目前在我国，发动社会力量的最好途径无疑是大力支持NGO的发展。

三、我国NGO的角色错位

目标的明确并不意味着实现这一目标的坦途，从认识到实践总是存在着一定的距离。尽管NGO的潜在作用和社会效应正引起越来越多的关注与探讨，但总体上，我国NGO的发展在还处于启蒙状态，其价值实现与角色转变正面临着制度与观念、内部与外部的多重困境：

其一，对NGO管理途径的失范。法治社会要求一切组织的行为与活动都必须是有法可依。NGO的存在与发展同样需要宽松的发展空间和严格的制度约束。然而我国的事实情况却是，政府关于NGO治理对策的相对错位以及由此导致了NGO的发展困境。目前，中国NGO注册的一个很重要的条件就是，前来登记的NGO必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保，而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保，结果很多NGO被迫选择工商注册的形式，甚至一些NGO根本就没有法律注册。最典型的例子是，目前在我国社会问题治理中贡献颇为突出的草根NGO（即完全自发独立的民间组织），如果依据相关法规还只能纳入“非法组织”的行列。[6]可见，这种“高标准、严要求”并未给NGO的发展和政府带来好处，反而造成了大量隐性状态和“非法状态”的NGO的存在。《财经》杂志就曾披露：“中国不登记的NGO数量要远远大于注册了的NGO”，这对于政府的公共事务治理能力所产生的消极作用是不言自明的。然而，尽管NGO的注册难上加难，但一个NGO一旦登记成立，政府便任其“自生自灭”了。除了统一的“年检”之外，对NGO的组织建设和制度发展，几乎没有任何必要的社会评估机制和督导机制，在现行的法规和政策上也没有具体明确的要求。这使得整个NGO体系内部良莠皆存，实际上不利于公益组织的发展。

其二，NGO自身的制度缺失。在我国，很多从政府分离出来的NGO缺乏在市场经济中独立运作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的组织和制度。它们缺乏产出质量与数量的评估机制。这主要是由于：一方面，NGO的服务性产出往往与公共部门相似，既不像商业产品一样看得见摸得着，又与最终社会效果之间存在时间上的滞后性。同时，NGO所提供的服务往往又具有间接性，即服务的购买者往往不是最终的消费者，如家长很难判断幼儿园的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象。简言之，产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难，因而无法对其数量尤其是品质进行准确的评估，其结果必然是难以对自身进行有效和及时的管理与改革。另一方面，NGO内部存在监督主体缺位的现象。NGO应具备多样化的监督主体，其中捐助者和服务对象无疑是最重要的监督角色。目前捐助者的监督面临的主要问题是动力不足和监督主体缺失：即小额捐助者缺乏监督的动力，大额度捐助者则往往忙于己务而无暇顾及，还有的捐助以遗嘱的形式出现，存在着监督主体“自然缺失”等情况。此外，由于NGO的服务对象作为弱势群体所处的不平等地位，其不仅在信息获取和处理等方面存在能力的缺陷，监督作用更加难以有效发挥。

其三，NGO组织独立性的缺乏。理论上，NGO在决策和活动方面都应是自主的，但实际上在我国，这种自主性往往是非常有限的。我国大部分NGO都陷于一种尴尬境地：一方面，严重缺乏资金、人才，因而无法实现自治；另一方面，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等局限形成恶性循环。而这些从根本上来说，是与我国NGO的独立性不足密切相关的。中国有相当一部分NGO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者是由各级党政机构直接创办的，或者本身就是从党政机构转变过来的，有些则是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的。这些组织不仅在资金来源上主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费，而且其负责人也多为政府的前任官员。因此，它在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使着政府的职能。

其四，社会自治观念的薄弱。在中国，NGO是一个外来事物。西方NGO的发展有着深厚的文化积淀，包括与市场经济相适应的公民意识、观念和精神等，而在中国则缺少相似的文化背景。同时，在社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这种观念上的阻碍是无形的，却往往是最根本和最难以逾越的。一方面，政府对于NGO的作用没有完全认识到，从而不敢大刀阔斧的进行改革；另一方面，社会对NGO缺乏信任。这一切都成为我国NGO发展中的无形的障碍。

四、我国NGO发展路径的构建

困境总是蕴藏着实现跨越性发展的机遇。作为市场经济之后中国的又一轮重大改革，多元治理模式的构建理应最大限度的吸取市场经济改革的经验与成就。在NGO发展的问题上，既不可忽视其自身条件，过分地干预与管制；也不可对其发展过程中出现的错位与缺失听之任之。为NGO的发展创造一个有利环境，是政府、公民、社会、企业及NGO自身共同的责任。虽然环境的某些方面可能更属于某一类机构的范围，但只有大家的共同努力才能创造一个真正的整体系统。③具体而言，目前我国NGO发展路径的构建应包括以下几个要点：

一是健全NGO的内部管理机制。良好的愿望不能够代替领导和管理，也不能必然的推出最终的结果和效绩。要想提高NGO的机构和人员能力，必须从营利性组织中借鉴现代化的管理思想和方法。目前，中国NGO亟需健全的内部管理制度包括：加强NGO内部成员编制的规范化，尤其是实现与事业编制和行政机关编制相分离，加紧制定NGO成员在职称、工资、福利、户口、档案管理等方面的配套政策；建设NGO的社会保障体系，在成员医疗、退休养老、失业等方面制定相应的统一的保障标准；建立NGO独立的财务制度，政府、事业单位、企业的财务制度均不完全适用于NGO，建立独立财会体制是NGO实现其持续良性发展的前提。

此外，健全的管理机制在制度之外还应必然的包括对评估机制的构建。在这方面，2002年开始引入中国的NGO机构自我评估项目（OCA）即为我国NGO内部评估机制的构建踏出了可贵的第一步。目前我国NGO评估机制的构建仍主要以学习西方社会的先进理念和成形模式为主，但在此过程中必须要采取积极、谨慎的态度，密切结合中国NGO的实际情况，使之成为适合中国NGO发展现状的、中国特色的机构自我评估工具。

二是优化NGO的资源配置。NGO的发展在很大程度上依赖于它所能获得的资源，因此，资源配置机制对于NGO业务的开展异常重要。在资源配置机制中，政府、公民和企业是三个最基本的要素。

为了支持NGO的发展，政府应通过减免税政策对NGO进行扶持。尽管从20世纪90年代起，国家颁布了一些关于NGO税收优惠的政策法规，但可以认为，我国尚没有形成一套系统、可行的对NGO的税收激励机制。目前亟需健全：扩大优惠税种，不仅包括所得税，更应将公益捐赠非常重要的遗产税等包括其中；扩大税收优惠对象，将存在于各个领域的NGO作为一个系统全部纳入法规体系；重点解决由于NGO票据制度的不配套而引起的国家现存税收优惠法规难以操作的问题；实现税收优惠制度在各地、各个部门的规范和统一配套。应该说，对NGO的税收政策及国家整体税收机制的健全和统一，是促进NGO及社会公益事业发展的一个关键性问题。

公民个人既可以志愿者和组织者的身份参与NGO的活动，也可以捐赠资金和实物帮助NGO，即我们通常说的“有钱出钱，有力出力”。公益捐赠是NGO的一个重要资金来源，其意义不仅在于提供资金本身，更在于社会参与机制和NGO宗旨、特性的体现。另外，企业的资助也是NGO不可缺少的资源。NGO可以通过宣传、游说和动员有一定社会责任感的企业家以各种方式支持自身的活动，也可以通过联合举办活动获得企业的支持，同时又能使企业得以回馈社会，或者提升企业的知名度。

三是加强NGO的公信建设。公信度，是指社会对组织的认可和信任程度。要募集资金和吸引志愿者的积极参与，NGO就必须树立良好的社会公信度，而目前导致我国NGO资金不足、人才匮乏的主要原因之一，即在于我国NGO的社会公信度不足。通常，NGO公信度的建设需要从两个方面入手：其一是完善NGO内部的自律机制。这首先有赖于NGO对其使命的明确与坚持，即组织的成立是基于成员共同的信念或理想，而不是为了追求个人的名利；其次有赖于组织建立一个完善的治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保组织的自律。其二是完善NGO外部的监督机制。当务之急是建立和规范包括独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度、畅通的公众监督渠道和实效性的政府监督在内的一整套外部监督体系，以便帮助NGO尽快树立广泛、牢固的社会公信度。[7]

四是实现政府对NGO的规范化管理。纵观世界各国政府对NGO的态度及其法规政策体系，一个共同的趋势，是从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单一”管理逐步转向“分类”管理，在简化和放松对NGO登记注册时的必要手续的同时，加强对其组织运作的动态过程和在各个领域的活动予以引导与规范。这理应成为我国政府对NGO实现法制化和规范化管理的进路方向。一方面，撤消严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度。这即有利于各NGO组织取得合法地位，也有利于将其纳入到法治化的轨道。只要各种NGO从事的是遵纪守法、积极向上的活动，就应对其的成立、存续、发展给予支持和保护。另一方面，有关立法应对我国NGO的性质、地位、职能、行为准则以及活动的范围做出规定，并在此基础上进行类别细化的管理与扶持政策。目前看来，扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、社区建设和行业互助应当成为我国社会转型时期优先发展的六个重点领域。此外，政府还应设立专门的管理机构或授权特定机构负责对NGO的管理。从我国政府体制现状来看，以民政部门较为适宜。此外，政府的其他有关部门，如环境保护部门、计划生育部门、卫生保健部门、农业和农村发展部门等都应着手加强与NGO的联系与合作。

五是培育真正意义上的公民意识。公民意识的涵义相当广泛，但其精要不外几点：人权与公民权意识、民主意识、法治意识、意识、纳税人意识，等等。[8]国民普遍具有公民意识是社会文明进步的重要标志之一。只有当广大人民具备了完整的公民意识和公民性格，NGO作为社会治理的主体才能真正的成熟与构建起来。因此，加强我国社会公民意识的培育和教育，改变传统的政治文化，将“老百姓意识”逐渐转变为“公民意识”，实现人自身的现代化，对于我国NGO的发展是非常重要的。

日益复杂的全球化背景，与现代化国家越来越明显的多元化的“自由人社会”的特征，共同构成了公共问题和危机发生的频繁性和复杂性的潜在因素。发达的NGO所具有的快速、稳定的社会信息沟通能力和力量整合优势必然成为公共治理模式中至关重要的一个角色和主体。需要指出的是，建设以NGO为主体的社会管理体系是一项艰巨复杂的系统工程，绝非几项制度、几点措施或几个部门就可以诠释和涵盖的。但面对市场经济、多元治理的必然趋势，逐步构建和完善相关NGO的法律体系已经提上日程。

注释：

①NGO是英文Non-GovernmentalOrganization的缩写，直译为“非政府组织”，类似的用语还包括：非营利组织（Non-ProfitOrganization，缩写为NPO）、公民社会组织（CivilSocietyOrganization，缩写为CSO）、第三部门（ThirdSector）等，国内官方通常将其表述为“民间组织”，本文不对这些词汇作深入探讨和区分，统一用NGO表示。

②美国约翰霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授在其早期研究中，对NGO的界定除上述4种特征外还有“非宗教性”的限制，但后来特意去掉了这个条件，扩大了NGO的范围。

③美国独立部门资深副总裁彼得·斯拉茨认为，一个有利于NGO发展的环境应该包括：明晰的法律框架；有利的税收待遇；均衡的调节系统；适用于NGO有效治理和运作的规范；足够的资源。参见中国青少年发展基金会编.处在十字路口的中国社团[M].天津：人民出版社，2001.92—106.

参考文献：

[1][8]方朝晖.对90年代市民社会研究的一个反思[J].天津社会科学，1999，（5）。

[2]Salomon·Laster：DefiningtheNonprofitSector——ACross-nationalAnalysis.1997.第95—96页。

[3]王颖，折晓叶，孙柄耀.社会中间层——改革与中国的社团组织[M].北京：中国发展出版社，1993.68。

[4][5]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文献出版社，2001.54—55。